JORGE VIANNA MONTEIRO

Como funciona
o governo
escolhas publicas
na democracia representativa

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Como funciona 0 governo

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Ca pitu lo 1

Uma economia nacionaL

Afigura 1 e urn formato de estilizar 0 funcionamento de uma economia nacio­

nal. 0 foco dessa representa~ao
e a intera~ao de agentes privados (mercados de
bens e servi~os) e agentes publicos (representantes eleitos, os politicos e os
que, a seu mando, operam a maquina governamental, os burocratas).
Altemativamente, a figura 1 sintetiza a nao-autonomia dos processos decis6rios
dos agentes privados na extensao em que eles tern seus conjuntos de escolhas con­
dicionados por uma variedade de decisoes originadas no processo politico, em que
se define 0 fluxo de regula~ao ou politica economica (conduto A).l ]a 0 conduto B
exprime 0 fato de a interven~ao que se articula por meio de A nao ser necessaria­
mente autonoma: ela decorre, ern boa margem, da atua~ao previa de blocos de
agentes privados que, por diferentes mecanismos, fazem chegar seus interesses,
suas preferencias e demandas aos que operam 0 processo politico.

Figura 1

Uma economia national

A. Oferta de
politica

econ6mica

~
C. Oferta de votos
Processo poLitico
~ (politicos e burocratas)
D. Demanda de votos

~
B. Demanda de

politica econ6mica

1 Ao lange de quase todo este texto os termos "politica econOrnica" e "polltica publica" sao trivialrnente
intercarnbiaveis.
20 Como funciona 0 governo Uma economia nacional 21

A interat;ao de ofena, A, e a demanda, B, define urn mercado de regulat;ao Quadro 1

ou politica economica que, conceitualmeme, esta relacionado ao mercado de Condicionamentos da escolha individual na economia privada e na economia pfiblica5
vows estabelecido pelas fort;as C e D.
Comportamento do agente de decisao
Urn entendimento adicional quanta a esse fluxo circular leva a percep­ Atributos Mercado de bens e servi"os Processo politico ou mercado
t;ao de semelhant;as e diferent;as no envolvimento do agente de decisao indivi­ de votos
dual, seja no mercado, seja no processo politico. 0 quadro 1 lista uma varie­ 1. Sintonia fina ou o consumidor e tanto 0 agente da A escolha ocorre por delega.,ao, e 0
precisao - I escolha quanta seu beneficiario. seu resultado pode se dar em
dade de atribuws, e suas respectivas operacionalizat;oes, nos mercados priva­
Caso opte por nao escolher, nao ha contraposi"ao as preferencias do
dos, quando 0 agente individual e urn consumidor ou produtor, e na tomada resultado eleitor, ou mesmo em sua absten.,ao.
de decisoes publicas, quando esse mesmo individuo atua como eleitor ou po­ Cada individuo determina direta­ Ou, dito de outro modo, diferente­
mente sua pr6pria cesta de mente do consumidor, 0 ganho que
litico. 2 mercadorias resulta para 0 eleitor nao decorre do
A ja referida nao-autonomia do agente privado, em suas escolhas nos que ele "comprou" (ou em quem ele
mercados de bens e servit;os, induz a que esse agente se confronte com a votou), mas do politico (partido ou
coalizao) que venceu a eleic;ao
necessidade de desenvolver uma estrategia de atuat;ao junto ao processo po­
o consumidor-eleitor faz escolhas nao
litico, em complementat;ao as suas estrategias convencionais de mercado (do apenas para si pr6prio, mas tambem
produwr, em sua atuat;ao diante de competidores, por exemplo). 0 agente para outros consumidores-eleitores'

privado ve-se diante do problema de coordenar duas classes de estrategias 2, Sintonia tina ou As decisoes sao calibradas na As decisoes se estabelecem em
precisao - II margem: urn pouco mais ou urn termos de tudo ou nada: opc;ao
antecipat6rias. Diferememente, uma estrategia reativa (Weidenbaum, 1980)
pouco menDs do bern ou servi.,o vencedora versus opc;ao perdedora.
engloba· tanto uma reat;ao post hoc quanto uma antecipat;ao positiva, prepara­ transacionado Os candidatos em uma eleic;ao
t;ao interna para lidar com acontecimentos que se antecipam nas duas esferas representam urn bloco de posit;6es
de decisao Cmercado e processo politico): a que e direcionada ao proprio em varios temas; assim, os
eleitores nao tern de fato uma
mercado de bens e servit;Os - "estrategia de mercado" - e a que e voltada para oportunidade de votar contra ou a
decisoes que resultem do funcionamento do processo politico, a "estrategia favor de uma ac;ao especifica
de ac;ao coletiva"3 (Baron, 2001).4 3. Sintonia fina ou As a.,oes sao voluntarias e As a.,oes tipicamente geram
precisao - III produzem beneficios privados beneficios coletivos, podendo
englobar 0 efeito carona (free riding)
2 Vma das relevantes inferencias que podem ser feitas II margern do quadro 1 e que a analise que permite 4. Motivac;ao Uma dada cesta de mercadorias o eleitor vota expressando, por al­
um melhor entendimento dos fenomenos politicos nao e a mesma que se mostra apropriada para 0 individual atende os interesses do agente de gum a razao, apoio a urn candidato
entendimenw do funcionamento dos mercados de bens e servi~os (Mayerson, 1995: 77). escolha ou a sua plataforma (voto expressi­
3 Ou, nonmarket strategy. 0 termo nonmarket tern aqui a correspondencia figurada de "ac;ao coletiva", vol, ou porque a vit6ria desse can­
de vez que: primeiro, e uma a~ao empreendida habitualmente por grupo de agentes privados (associa­ didato atende aos interesses pessoais
c;oes, sindicatos, federac;oes, confederac;oes, entre outras formas organizacionais); e, segundo. e uma do eleitor (voto instrumental)'
atuac;ao que ocone junto a urn processo de escolhas majoritarias, tal como na legislatura, ou na
interac;ao Executivo-Congresso Nacional. 0 objetivo dessa classe de estrategias e alcanc;ar 0 processo Continuo
politico e suas manifestac;oes. Localizam-se ai componamentos que visam tanto provocar decisoes
especlficas por pane de politicos e burocratas. quanto ajustar a margem em que esse mesmo agente
5 Vma versao mais compacta deste quadro aparece em Monteiro (2004, cap. \).

privado expoe-se lis decorrencias dessas decisoes ptiblicas. Ver capitulo 6.

6 Observe 0 leitor que este desempenho comparativo do mercado politico, frente aos mercados conven­

4 Ambos os casos contemplam 0 envolvimenw direto da firma, seja no ambiente de mercado, seja no
processo politico. Neste ultimo, a nonmarket strategy e uma tentativa de moldar a politica publica cionais. pode ser estendido a outros mecanismos das proprias escolhas publicas. A esse respeito. ver a

segundo uma configurac;ao mais proxima as preferencias do agente privado. figura 12, capitulo 5, na contraposic;ao do processo politico com 0 ananjo decis6rio judicial.

7 Para uma aplicac;ao dessa dicotomia de voto expressivo versus voto instrumental, ver capitulo 7.

22 Como funciona 0 governo Uma economia nacional 23

Comportamento do agente de decisao Comportamento do agente de decisao

Atrihutos Mercado de hens e servi~os Processo politico ou mercado Atributos Mercado de hens e servi~os Processo politico ou mercado
de votos
de votos
5. lntensidade das TriviaLmente ha espa~o para se Os participantes do mercado 14. Associa~ao de GeneraLizadamente tida como Ouas ou mais firmas, em uma
preferencias reveLar a intensidade das preferen­ politico nao registram a intensida­ firm as nociva as praticas de concorrencia dada industria, podem operar
cias quanta a bens e servi~os de de suas preferencias. exceto na
como grupo de interesses especiais
atividade de grupos de interesses,
e empreender atividade de
que sinalizam ou direcionam essa lobbying
intensidade (capituLo 2) 15. Tipo de voto o consumidor "vota" a descoberto Com voto secreto, contratos de
6. Direito de Ampla margem de transferencia de Bloqueio a transferencia de "compra" e "venda" de votos
propriedade - I direitos direitos quanta aos resuLtados do ­ (logrolling) ficam prejudicados em
e ao acesso ao - processo de sua impLementa~ao, em
escoLha decorrencia de renega~i5es nao
poderem ser detectadas (capitulo
7. Oi reito de Prevalencia da regra de PrevaLencia da regra de maioria
2). Com vota~ao a descoberto,
propriedade - II unanimidade
abre-se a possibiLidade para a
competi~ao de grupos de
8. OurabiLidade de Bem definida lncerta
contratos interesses no mercado de votos'
16. Lockup ou o poder de monopoLio ou Restringir 0 acesso a doa~i5es de

9. Divisibilidade de Recursos or~amentarios o voto individual e indivisiveL imunidade oligop61io impi5e barreiras a
campanha aumenta as vantagens
recursos amplamente divisiveis entrada de rivais de quem jii detem mandato
10. Grau virtual das Oisponibilidades concretas de Propostas de provisao de poLiticas (incumbencia) e que decorrem da
op~i5es sob escolha provisao de bens publicas que somente se reputa~ao e da exposi~ao na midia
materializarao sob certas - 0 que pode consoLidar .
condi~i5es determinadas distribui~i5es de poder jii existentes
coletivamente 17. Arranjos "Vendas casadas" sao tidas como As LegisLaturas exploram seu poder
casados priitica anticoncorrencia, uma vez
11. Opting out ou Op~ao efetiva que evita uma Ausencia dessa possibiLidade. A de monop61io na intera~ao com 0

que alavancam poder de monopolio

Executivo: em um mesmo bloco de

saida - I rela~ao formal de mercado' analogia mais proxima e a do

poLiticas sao aprovadas demand as
transito entre jurisdi~i5es poLiticas
(arranjo federativo)
12. Opting out ou o consumidor tem a possibiLidade Apenas em situa~i5es muito
saida - II de "sair" de futuras intera~i5es especiais, 0 arranjo constitucionaL
permite a "saida" (sistemas de
voucher, por exemplo)
13. Nivel do Compra e venda no atacado e no Compra e venda viabiLizadas no
mercado varejo mercado atacado de votos (doa­
~i5es a campanhas eleitorais),
porem vedadas no mercado de
votos no varejo (intera~ao do
politico com 0 eleitor individuaL)
Continua
B Porexemplo, quando as partes envolvidas ern uma transac;ao saem de urn regime de contrato formal
de modo a evitar os elevados custos judiciais na resoluc;ao de litigios.
em um mercado nao monopolizado
18. Avalia~ao de Em grande parte, 0 criterio e 0 do
desempenho valor criado ou lucros gerados
19. ResponsabiLidade o processo - e, assim, os criterios
- I - de decisao quanto ao montante
de compensa~i5es por danos e
atribuido a um agente neutro
9 Este argurnento e retornado na figura 22 do capitulo 7.
do Executivo e outros
atendimentos preferenciais que
interessam aos LegisLadores,
individualmente
Criterio mais amplo que envoLve
principios eticos e de
responsabilidade coLetiva
A entidade que decide tipo e
montante da compensa~ao e a
mesma que representa a vitima­
eleitor. Os criterios estao
reLacionados a "justi~a" e a
requisitos de "justa compensac;ao"
Continua
24 Uma economia nacional 25
Como funciona 0 governo

Comportamento do agente de dedsao Comportamento do agente de dedsao

Atributos Mercado de bens e servi~os Processo politico ou mercado
20. Responsabilidade As regras de responsabilidade
-II tratam de encontros unicos entre
entidades que tern demandas
conflitantes e sao remedios apes 0 continuadamente (ongoing)
fato. Sao impostas apes 0
surgimento da disputa e tratam de
urn encontro especifico
21. Responsabilidade o patrocinador usa incentivos como A parte suborno
-III demissao e reputa~ao para
disciplinar 0 agente, uma vez que
urn mau desempenho da firma
pode levar a transferencia de seu
controle e a demissao do agente
22. Compatibilidade Acionistas tern interesses
de interesses - I basicamente uniformes e
compativeis
23. Com patibilidade Desacordo entre patrocinadores e
de interesses - II minimizado pelo fato de que eles
tern basicamente interesses
uniformes e compativeis
Consumidores insatisfeitos nao
24. Corre~ao
compram 0 bern ou servi~o, e a
automatica - I
firma deixa de oferta-lo
de votos
Os usos de regras de
responsabilidade operam em urn
jogo que se repete
e extorsao, em
geral nao ha obriga~6es legais dos
representantes eleitos (agente)
para com seus patrocinadores
(eleitores)
Eleitores tern diferentes interesses
e, atuando por meio de
intermediarios muito diversos que
representam esses interesses,
buscam melhorar suas posi~6es
relativamente as dos demais
Patrocinadores (eleitores) usam
superagentes'O para representar
seus interesses e, assim, obter e
sustentar atendimento
preferencial para si em
detrimento de outros
patroci nadores (Issacharoff e
Ortiz, 1999)
o custo privado para urn politi co
de uma a~ao de elevado custo
social e tipicamente muito baixo.
Assim, os eleitores nao tern como
sinalizar efetivamente com urn
men or apoio a esse politico
Atributos Mercado de bens e servi~os Processo politico ou mercado
de votos
25. Corre~ao A insatisfa~ao do consumidor
automatica - II diante das condi~6es da provisao
de urn. bern ou servi~o leva a que
esse consumidor nao mais
transacione com esse produtor no
futuro
26. Possibilidades Trivialmente, 0 agente privado e
de pagamento livre para determinar 0 quanta de
seu or~amento destina a compra
de urn bern ou servi~o
27. Mercado de o pre~o de consumar uma
titularidades ou transa~ao de titularidade envolve
direitos preferencialmente processos
privados: barganha entre as partes
envolvidas. Para tanto se incorre
em custos de transa~ao
propriamente ditos. Se forem
baixos, a prote~ao da titularidade
ocorre por regra de propriedade
(Calabresi e Melamed, 1972;
Hylton, 2006)
28. Incorpora~ao A tomada de poder em uma firma
(buyout) ocorre pela com pra de a~6es dos
acionistas minoritarios
Diante de uma promessa nao
cumprida pelo politico, 0 eleitor
deve aguardar uma futura data
eleitoral para ter a oportunidade
de, juntamente com outros
eleitores descontentes, disciplinar
esse politico
A legisla~ao eleitoral
habitualmente estabelece variados
limites quanto ao volume de
recursos financeiros que 0
individuo pode destinar a
financiamentos de campanhas
politicas
A rigor nao ha urn mercado de
direitos constitucionais. 0 "pre~o"
de consumar uma transa~ao de
titularidade envolve processos
publicos em que 0 governo e 0
unico demandante. Para isso
incorre-se em custos de transa~ao
judiciais
Essa correspondencia no processo
politico e inviavel: urn grupo que
assuma 0 controle do processo
politico nao pode limitar 0 alcance
do governo somente ao grupo
(Issacharoff e Ortiz, 1999)

Continuo
Urn dos aspectos centrais da analise de politica economica decorre de seu
foco. Assim, por exemplo, a conjuntura e habitualmente avaliada por indicadores
sumarios, como taxa de infla<;ao, nivel do emprego e saldo das contas publicas.
Contudo esse e urn desempenho que resulta de escolhas extremamente complexas,
cujas caracteristicas tambem determinam 0 nivel de bem-estar do cidadao. A enfa­
se exclusivamente nos resultados economicos finais obscurece nao apenas a exten­
LO Tais como partidos politicos e grupos de interesses. Para mais detalhes quanta a esse conceito, ver
capitulo 2. sao em que Ocorre a interven<;ao governamental, por que ela, de todo, ocorre e, em
 26 Como funciona 0 go verno
alguma medida, pressupoe 0 consentimento do cidadao. Ademais, a aten<;ao exclu­
siva aos resultados minimiza a dimensao do custo social que vern associado ao
poder discricionario com que as politicas sao formuladas e operacionalizadas.
E importante, pois, que os mecanismos dessas escolhas coletivas sejam
tratados internamente ao modelo de politicas publicas. Para tanto se pode es­
pecificar a sua ocorrencia em urn jogo de estrategias, com diferentes partici­
pantes que interagem uns com os outros, segundo procedimentos ou regras
previamente estabelecidos, alguns deles sendo, eles pr6prios, alterados no de­
correr do jogo, incorporando-se, ponanto, a defini<;ao de politica pUblica.
o governo na economia
A visao analitica da politica econ6mica, como resultante da atividade de
uma autoridade monolitica e de componamento benevolente que busca pro­
mover 0 interesse geral, revela-se urn Formato muito precario para acomodar
as escolhas publicas que ocorrem na sociedade contemporanea.
A figura 2 ilustra uma primeira perspectiva, mais complexa, dessa presen<;a
governamental ao incorporar, na conceitua<;ao de politicas publicas, nao apenas
diferentes jUrisdi<;oes (Uniao, estados e municipios), mas igualmente a atividade de
agentes privados que, sob variados tipos de a<;ao regulat6ria publica, atuam na
forma<;ao dessas politicas. Tal e 0 caso das cada vez mais complexas e relevantes
intera<;oes de instancias decis6rias publicas e agentes privados (cons6rcios de em­
presas, por exemplo) na opera<;ao de arranjos de parcerias (Monteiro, 2006).1l
Nessa configura<;ao institucional ocorre urn alongamento do processo
decis6rio em que, entre a decisao politica originaria e a gera<;ao dos resultados
finais de politica, interpoem-se processos decis6rios legislativos e gerenciais
inerentes 12 a esfera governamental, tanto quanto escolhas de agentes privados
aos quais sao delegados poderes, fun<;oes e recursos.
II Ern outra frente, deve-se levar ern considera<;ao 0 fato de a economia estar imersa ern urn contexto
inLernacional, ern que e restrita a capacidade do governo nacional de deter ou neutralizar condiciona­
menLos que ali Lenham origem; Lal e 0 caso de volumosos e instaveis fluxos financeiros, pril.ticas de
blocos comerciais e diretrizes de entidades multilaterais. Todavia essa perspectiva nao e incorporada ao
jogo aqui especificado.
12 Tais como agencias reguladoras substantivas de que sao exemplos 0 Banco Central (Bacen), e
"agencias nacionais" (Agencia Nacional de Telecomunica<;oes - Anatel, Agencia Nacional de Energia
Eletrica - Anee!, Agencia Nacional do Petr61eo, Gas Natural e Biocombustiveis - ANP, entre outras
instancias federais).
Uma economia nadonal 27
Figura 2
o alongamento da decisao de politica economica: 0 caso de
parcerias piiblico-privadas
Transferencias
Controle Regula~ao ~
federal~
Hci duas metaforas que tern sido usadas para tipificar essa face do gover­
no ou Estado:
o governo de intermediarios (Ortiz e lssacharoff, 1999) - a no<;ao intuitiva da
conexao eleitoral e a de que 0 eleitor vota e 0 reflexo desse ato manif~sta-se
diretamente nos resultados do processo politico. Ainda que se aceite que a
tradu<;ao dos votos em resultados seja feita por condutos administrativos e,
eventualmente, judiciais - ambos fora do controle pelo voto -, permanece a
percep<;ao de que a conexao eleitoral opera com grande efetividade. Essa e,
no entanlO, uma concep<;ao analitica muito limitada comparativamente a con­
figura<;ao das institui<;oes de governo representativas do mundo real. Tanto a
Figura 2 quanto a Figura 4, neste mesmo capitulo, sugerem que esse elo entre
eleitor e representante eleito e suficientemente complexo para desaconselhar
que ele sirva de base ao entendimento de como se formam e operam as esco­
lhas publicas. 13
13 0 tema da imerrnedia<;ao nas escolhas pliblicas e da associada teia de rela<;oes do tipo agente patroci­
nador e retomado ern varios comextos da argumenta<;ao apresemada neste texto. A linguagem grafica
usada na figura 4 por certo limita a represema<;ao de encadeamentos adicionais aos ali exibidos. Todavia
o leitor deve imaginar desdobramemos desse fenomeno do fracionamento das delega<;oes de poderes e
fun<;oes que se verifica nas economias do mundo real. Uma possibilidade e explorada logo a seguir por
meio do conceito de Estado oco.
28 Como funciona 0 governo
Por certo que essa intermediac;ao nao deve ser simplesmente depreciada:
"Os intermediarios C..) aumentam a significancia da participac;ao politica indi­
vidual, e seu papel pode ser explicado como formas de tipificac;ao da mercado­
ria politica, que de outro modo seria de dificil entendimento" (Ortiz e Issacharoff,
1999:4). Por exemplo, a marca de urn partido politico (urn desses intermedia­
rios) que vern atrelada a uma proposta de politica sinaliza que urn determinado
candidato guarda proximidade com urn dado conjunto de preferencias nas es­
colhas publicas. Ao reduzir 0 custo de informac;ao para 0 eleitor, tal interme­
diac;ao aproxima-o do politico.!'!
Porem a perspectiva analitica da intermediac;ao politica e igualmente
importante no entendimento de toda a operac;ao do sistema constitucional
da separac;ao de poderes,15 uma vez que ha regras que regulam essa
intermediac;ao e que viabilizam, com maior ou menor formalidade, 0 resul­
tado das escolhas publicas. Tal e 0 caso da extensao de mandatos de com is­
soes legislativas (permanentes ou nao), da atuac;ao do Ministerio Publico,
de novas regulac;oes sobre partidos politicos e financiamento de campanhas
eleitorais, ja que partidos e outras organizac;oes extragovernamentais sao
urn mecanismo informal que sustenta acordos estabelecidos entre agentes
formalmenre alocados a diferentes departamentos pelo sistema de separa­
c;ao de poderes (Fitts, 1997).
o Estado oco (Milward, 1994; Milward e Provan, 2003, 2000; Howlett, 2000;
Hill e Lynn Jr., 2005; Terry, 2005) - a presenc;a dessa variedade de agentes
publicos e 0 grau em que 0 governo se distancia de sua provisao de bens e
servic;os, ou seja, 0 numero de estagios decisorios que se interpoe entre a
origem e 0 uso de fundos publicos (Milward e Provan , 2000:362). Ou, alter­
nativamente, 0 Estado oco contrapoe-se a suposic;ao de que as politicas pu­
blicas se apoiam em uma estrutura tipica, com os burocratas do Executivo se
Ii No jargao adotado em tome da figura 4, essa intermediao;ao reduz para 0 patTocinadoT (0 eleitor) 0
onus de monitorar 0 agente (0 politico ou candidato). Observe 0 leitor que essa intermediao;ao nem
sempre e virtuosa ou gratis. Assim, por exemplo, as liderano;as partidarias podem ter seus pr6prios
objetivos na conduo;ao das escolhas pliblicas - 0 que as fara se desviar dos interesses do eleitor. A crise
politica iniciada no Brasil em meados de 2005 e que se estendeu com crescente intensidade por todo 0
ano eleitoral de 2006 serve como ilustrao;ao dessa possibilidade. No capitulo 6, a conexao eleitoral e
refinada, de modo a introduzir nessa intermediao;ao a atuao;ao de grupos de interesses preferenciais e 0
associado mecanisme institucional do Tent seeking.
15 Ver 0 quadro 2 no cap. 3.
Uma economia nacionaL 29
encarregando dessa provisao. 16 0 grau em que esse distanciamento ocorre
pode ser aferido segundo uma variedade de dimensoes, entre outras
(Fredericksen e London, 2000): 0 controle mantido por uma ou mais unida­
des govemamentais, a extensao da delegac;ao a agentes privados e a efetividade
da coordenac;ao e dos mecanismos que medem a entrega do servic;o delega­
do. Isso leva a que 0 govemo possa se distanciar em termos de responsabili­
zac;ao pela quantidade e qualidade do servic;o provido pelo agente privado na
parceria (Freeman, 2000: 175-176).17
o Estado oco tern, por vezes, 0 significado rnais restritivo de que e a
parte privada (com ou sem fins lucrativos) que recebe a incumbencia da provi­
sao de politicas (Milward e Provan, 2000). Urn outro usc da mesma metafora
inclui 0 alongamento da rede de provisao dentro da propria economia publica,
como ocorre numa descentralizac;ao dessa provisao por jurisdic;oes de govemo
(Milward e Provan, 2003). A figura 2 combina essas duas dimensoes.
Nesse ambiente institucional, assegurar a obtenc;ao de elevado desempe­
nho de politicas publicas parece estar criticamente relacionado a estrategias de
cooperac;ao e contratac;ao. As primeiras, por seus impactos em unificar crite­
rios de decisao e tornar mais agil 0 processo decisorio de unidades governa­
mentais intervenientes na parceria; as segundas, por induzirem competic;a,o nas
duas pontas da parceria: dentro e fora da economia publica. 18
Dadas as preferencias desses participantes das escolhas publicas, os re­
sultados de politica serao aqueles decorrentes das regras que predominam no
processo politico. A enfase da analise passa, assim, da escolha de resultados
para a escolha de regras ou processos. Tais preferencias definidas no conjunto
dos processos derivam-se dos diferentes resultados que podem ser produzidos
sob cada processo. Por implicac;ao, os processos herdam 0 grau de estabilidade
16 No Estado oco 0 usa de instrumentos de polltica vai alem do simples recur-so a empresas pliblicas,
agencias reguladoras e subsidios (instrumentos "substantivos"); ha que lano;ar mao de urn conjunto
diferente de ferramentas (instrumentos de "procedimento") que tern 0 prop6sito de afetar indiretamen­
te os resultados de politica por meio da manipulao;ao dos pTocessos de politica, tal como as parcerias
pliblico-privadas (PPPs) (Howlett, 2000).
17 A tradicional provisao unificada pela decisao dos burocratas publicos cede lugar a uma "parafemalia
estrutural de agencifica~ao, contratao;ao e parcerias sob varias roupagens" (Painter; 2006:499). De fato,
nesse ambiente institucionaL de complexas intermediao;oes, as noo;6es convencionais de responsabiliza­
o;ao pelas escolhas pliblicas sao levadas a urn ponto cntico (Monteiro, 2006).
18 Tanto menos competentes sejam essas estrategias, maiores e mais frequentes se revelarao os conflitos
de interesses entre as partes contratantes na parceria, tanto quanto mais eXigidas serao as capacidades
gerenciais dessas instancias decis6rias (Monteiro, 2006).

30 Como funciona 0 governo Uma economia nacional 31

desses resultados finais, como, de resto, a escolha de processos para a escolha
de processos herda essa estabilidade, e assim par diante. A Constituir;:ao cum­
pre a finalidade de truncar essa regressao infinita. permitindo estabelecer urn
locus de expectativas estaveis.\9
Qualquer explorar;:ao sabre processos ou resultados das escolhas publi­
cas requer que se especifique uma lista de participantes (ou jogadores), Tj ; urn
conjunto de regras, R, a serem observadas no desenrolar do jogo,2° e que defi­
nem, inclusive, a apurar;:ao do resultado, e a alocar;:ao de premios e penalidades.
E diante de tais regras cada participante escolhe entre as estrategias que the sao
disponiveis, E,)' segundo urn criteria de maior utilidade individual, cr
(r,I EIJ (c)
I
I R)
E a definir;:ao do jogo, em que i e j sao indices, respectivamente, das clas­
ses de agentes e das classes de estrategias a que po~em recorrer cada urn desses
agemes. 0 conjunto de regras, R, estabelece a extensao e a grau da interdepen­
dencia dos participantes, sendo de especificar;:ao complexa, pois envolve regras
constitucionais, que sao comuns a lOdos as subjogos, e regras proprias de cada
subjogoY
Define-se urn subjogo tanto para uma mesma classe da lista, T Cisto e, a
j
abrangencia variadas. Num extrema estao as regras constitucionais (R"), ca­
racterizadas par sua vigencia de longo prazo, ampla abrangencia e elevados
custos de recontratar;:ao, dai decorrendo seu potencial de estabilidade. 22
Idealmente, na perspectiva constitucional do jogo, os participantes op­
tam pela regra de unanimidade, de vez que so assim eliminam 0 risco de vir a
integrar 0 segmento perdedor au minoritario nas decisoes pos-constitucionais. 23
22 A trajet6ria da economia brasileira, no enLanto, tern evidenciado expedientes que tarnam questiomi­
vel essa estabilidade. Ver, a propoSita, 0 capitulo 8. Mais recentemente (25-2-2006), foi criada na Camara
dos Deputados uma comissao especial para examinar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
n2 157-03, que propoe uma AssembIeia de Revisao Constitucional, que iniciaria seus trabalhos em 12 de
0) fevereiro de 2007, com a participa~ao da nova composi~ao do Congresso Nacional que resultau das
elei~oes de outubro de 2006. Tal proposta nao apenas viabiliza alterar 0 texto constituclOnal por maioria
de metade mais urn, obtida em dois turnos de vota~ao no Congresso (art. 22 da PEC n2157-03), assim
como antecipa que 0 periodo revisional possa se estender por ate 12 meses (art. 32). Adernais, 0
substitutivo aprovado na Comissao de Constitui~ao eJusti~a e de Cidadania da Camara dos Deputados
fixa urn cicIo decenal de revisao constitucional (art. 42 do Parecer do relator na Comissao de Constitui­
~ao,]usti~a e Cidadania- CC]). Ver, a proposito, "Que coisa e essa?", 0 Globo, 27 fey. 2006, Panorama
Politico, 2; "Proposta de faxina constitucional", Valor EcontJmico, 3 a 5 fev. 2006, Jornal do Brasil, A2.
Chamo a aten~ao do leilor para 0 raciocinio ingenuo apresemado no citado parecer da Ce] no que diz
respeito ao cicIo decenal de revisoes das regras constitucionais: "0 engessamento rigoroso da Lei Magna
pode levar a rupturas constitucionais indesejaveis. E a revisao, a cada dez anos, garantira asua J;Ilanu­
ten~ao" (§ 24 do parecer). Ora, ora. Qualquer agente de decisao sofisticado incorporara em seu calculo

todo i corresponde urn subjogo; na competir;:ao de grupos de imeresses, par de estrategias no jogo de politica econ6mica esse cielo decenal, descontando a ocorrencia do cicIo; com
exemplo), como para cada interar;:ao de agentes de duas ou mais classes distin­ tal comportamento, a alegada permanencia das regras do jogo sera uma qUimera. Por outro lado, uma
tas (tal como na supervisao legislativa da burocracia). Assim, R pode ser esta­ interpreta~aopara a retomada dessa PEC (originalmente datada de 2003), justa em uma epoca eleitoral,
e que ela se ajusta a urna estrategia de segura, ou seja, a oposi~ao busca precaver-se quanto a urn
belecido como: segundo mandato do governo Lula, condicionando-Ihe, por antecipa~ao, a margem de manobra que
esse governo poderia ter a partir de 2007; ao mesmo tempo, tal estrategia abre campo para empreender
R = (R", R) (2) politicas constitucionais em sintonia com as preferencias da oposi~ao no caso de uma vit6ria eleitaral do
PSDBlPFL. Marginalmente, essa estrategia tambem passa a condicionar os termos das trocas legislativas
que ocorrem no ano eleitoral de 2006. Para urn outro exemplo de estrategia analoga, na regula~ao da
em que R" e Rj sao, respectivamente, as regras validas para todo 0 jogo (as emissao de medidas provis6rias (MPs), em 2001, ver Monteiro (2004:142). Em qualquer das circuns­
regras constitucionais), e as regras pertinentes apenas ao i-esimo jogo. Essas tancias, 0 fata de a mudan~a constitucional tornar-se moeda de troca nas negocia~oes politicas encerra
uma perversao quanta it durabilidade que se almeja para as regras constitucionais, tanto quanto para 0
instituir;:oes politicas formam urn conjunto de conrratos de durar;:ao e interesse geral que deve presidir a tarefa de revisar 0 texta constitucional. Urn contexta analitico mais
promissor para conciliaruma Constitui~ao "viva" e urn governo democratico e 0 que incorpora a capacida­
de de interpreLa~ao constitucional a ser exercida pelo Congresso Nacional (Katyal, 2001: 1338). Para tanto
e preciso ter em conta 0 dilema contrQmQ)oritdrio, como apresentado no quadro 4 do capitulo 5.
\9 As perspectivas de intermedia~ao politica e de delega~ao de poderes, como apresentadas anteriormen­
23 Knut Wicksell e generalizadamente tido por precursor do usa da regra de unanimidade como norma
te, refor~am a no~ao de que as escolhas publicas sao mais descritas como urn jogo de coordena,ao do
do acordo constitucional. Com efeito, sob unanimidade pode-se assegurar que somente as propostas
que de controle(Strauss, 1998:155).
superiores, no sentido de Pareto, serao selecionadas. Coube a Buchanan e Tullock (1962) recuperar essa
20 0 capitulo 8 retoma, com maior refinamento, esse aspecto das escolhas publicas.
no~ao. Uma outra perspectiva de analise e supor que as regras constitucionais sao estabelecidas sob urn
2\ Nosubjogo da legislatura, os Regimentos Internos da Camara dos Deputados, do Senado Federal e 0
"veu de ignorancia" (Rawls, 1971), no sentido de que elas sao tais que neutralizam 0 comportarnento
Regimento Comum do Congresso Nacional sao exemplos de conjunto especifico de regras.
rnovido pelo auto-interesse dos que participam da decisao. 0 veu produz uma incerteza distributiva,
seja porque esses agemes ficam sob uma restri~ao de incerteza quanto as suas pr6prias identidades e

l
32 . Como funciona 0 governo Uma economia nacional 33

]a as regras do processo legislativo - urn exemplo de R sao de vigencia menos

-
mercados de bens e servic;os independe da qualidade das regras das escolhas
j

longa, sua incidencia e mais restrita e de alterac;ao mais simples, de vez que ai publicas e de seu grau de estabilidade.
predomina 0 consenso majoritario.
Na estilizac;ao da relac;ao (1) anterior, ressalta a extensao em que os dife­ Figura 3
Percep~oes da qualidade da politica economica
rentes agentes cooperam. Tal cooperac;ao estara condicionada pelas regras do
jogo, que acabam por definir os limites do exercicio de racionalidade por parte
de cada urn desses agentes. Sob essa perspectiva, a cooperac;ao (ou a busca pdo

~~

bem-estar social) nao requer que, necessariamente, esses agentes sejam altru­ [D] Percep~ao dos
istas ou benevolentes. 24 Benevolencia e altruismo podem ser a resultante, mes­ agentes privados
mo no mundo de comportamentos individualistas, decorrendo, todavia, de
induc;oes geradas no conjunto R. Desse modo, transfere-se a arquitetura das
instituic;oes politicas a func;ao de promover a cooperac;ao social, 0 que, numa
visao convencional, e tratado como virtude necessaria dos agentes de decisao.
Qu, dito de outro modo, 0 fato de os participantes do jogo de governo repre­
+J} [C] Custos de transa~ao
no mercado +J}
~
sentativo serem tidos por maximizadores de seu proprio bem-estar, nao pre­
tende ser uma opc;ao de validade empirica, mas sim uma decorrencia do inte­
[B] Estrategias de
resse em estabelecer urn conjunto de regras que funcionam bern, independen­ politica econ6mica
temente de quais sejam os comportamentos individuais desses participantes.
Portanto, na tarefa de reforma das instituic;oes politicas, a enfase esta menos
em reeducar os individuos do que em promover mudanc;as nas regras da
interac;ao social.
Progressivamente, a literatura economica vai apresentando raciocinios
mais especificos quanto a relevancia da qualidade das instituic;oes politicas na
Determinantes institudonais e padrc3es economicos gerac;ao e sustentac;ao de bons resultados em uma economia nacional (Bertelli e
Whitford, 2005; De Groot et al., 2004). Uma dessas linhas de explorac;ao ana­
Embora seja amplamente reconhecido no debate nacional que, do ponto
litica oferece a perspectiva de que as decisoes de investimento das empresas
de vista dos agentes privados, 0 comprometimento do governo relativamente
privadas estariam significativamente condicionadas pela qualidade do ambiente
ao curso de uma politica gera expectativas de urn padrao favonivel aos investi­
em que se definem as estrategias de regulac;ao operadas pelos agentes publicos.
mentos, nao se da igual atenc;ao ao comprometimento institucional que esta
Essa visao e ilustrada na figura 3. Nessa figura, (+) e (-) indicam, respec­
subjacente a essa politica. E como supor que a predisposic;ao a contratar nos
tivamente, "melhoria" e "reduc;ao".
Assim, por exemplo, a sequencia ([AJ ~ [BJ ~ [e)) ~ ([DJ ~ [E))
atributos, na ordem p6s-constitucional, seja porque, embora 0 agente conhe~a ou possa supor que
•
pode ser ilustrada pela viabilidade com que as estrategias de governo sinalizam
posi~ao ocupanl nessa ordem, 0 veu introduz incerteza quanto a ser esse agente aquele que obtera os comprometimentos com credibilidade [BJ, visto que seus formuladores ou ope­
maiores ganhos liquidos dessa decisao constitucional (Vermeule, 2001 :399). Ver, a prop6sito, 0 quadro
10 do capitulo 8. Observe 0 leitor que 0 pressuposto do altrulsmo, como motiva~ao do participante do radores apresentam-se como razoavelmente insulados do poder politico [AJ;
jogo, resulta em que esse agente de decisao sequer levantaria 0 veu de incerteza na rase p6s-constitucio­ tal e 0 caso da autonomia da autoridade monetaria ou de outras agencias regu­
nal do jogo (Riley, 2001: 151). Esse mesmo tema e detalhado na figura 4, adiante. ladoras substantivas, como a Agencia Nacional de Telecomunicac;oes (Anatd)
24 Para uma abordagem quanto a inten~ao do bem-estar individual, comparativamente ao bem-estar
social, ver Fallon (2003). OU a Agencia Nacional de Energia Eletrica (Aneel). Essa auto-restric;ao no exer­
34 Como funciona a governo
CiClO de mando por parte dos politicos reduz os custos de implementa<;ao de
contratos de mercado [C) e, portanto, gera uma percep<;ao mais virtuosa dos
agentes regulados quanto a regula<;ao economica [D), promovendo maior ativi­
dade economica [E).
A sequencia (fA] ~ [BJ) pode ser captada, em boa margem, pelo grau de
delega<;ao decis6ria que ocorre no Executivo. Esse e urn sistema de separa<;ao
vertical de poderes (Bertelli e Whitford, 2005; Monteiro, 2004:158-162): uma
ou mais instiincias da burocracia do Executivo assumem poderes de formular e
operar uma politica substantiva.
Enquanto a convencional separa<;ao (horizontal) de poderes amplia 0
numero de pontos de veto na trajet6ria de uma politica publica,25 a delega<;ao
vertical serve para realocar esses pontos de veto ou mesmo para reduzi-Ios em
quantidade. 26 Isso pode ser notado pelo teor das amplas legisla<;oes ("leis ge­
rais") em que se definem mandatos de agencias reguladoras e de outras unida­
des executivas. 27 A distin<;ao entre regimes vertical e horizontal de separa<;ao
de poderes e relevante no estudo da gera<;ao de credibilidade das estrategias de
politica. Por exemplo, quando se argumenta em prol da autonomia da autorida­
de monetaria, esse novo status decis6rio tern 0 significado de realocar integral­
mente urn ponto de veto (Bertelli e Whitford, 2005:2-3): a separa<;ao vertical
por meio da instala<;ao de uma agencia de regula<;ao independente - 0 Banco
Central (Bacen) - pode induzir a estabilidade da politica monetaria, uma vez
que a tomada de decisao e transposta da area de influencia eleitoral-partidaria
para a instancia tecnico-burocr<itica.
Em certo sentido, esse exemplo tambem ilustra uma redundancia na
verticaliza!;Qo da separa<;ao de poderes: a politica monetaria - que e processada
nas instancias legislativa (diretrizes or<;amentarias e or<;amento da Uniao), mi­
nisterial (ministerio da Fazenda e Conselho Monetario Nacional), como a fixa­
<;ao de metas de superavit fiscal e metas inflacionarias, e do Bacen - tern refor­
<;ada suas prote<;oes quanto a estrategias oportunistas de agentes publicos,
tornando 0 ambiente contratual mais previsivel para os agentes privados (se­
quencia (f C) ~ [D J), na figura 3).
25 Tal como ocorre na passagem legislativa de urn projeto de lei originado no Executivo.
26 Ou seja, as instancias cuja anuencia e necessaria para que 0 status quo seja alterado.
27 Sao exemplos recentes dessaseparac;ao vertical a autonomia orc;amentaria do mecanisme da Desvin­
culac;to das Receitas da Uniao (DRU), que permite ao governo atenuar a rigidez orc;amentaria; 0 formato
organizacional adotado pelo governo ern maio de 2001 para lidar corn a crise de energia eletrica; e a
complexa operac;ao do mecanismo de emissao de MPs na feitura das leis (Monteiro, 2000, 2004).
Uma economia nacional 35
Estudos que tern por foco 0 comercio intemacional mostram a relevancia de
barreiras informais ou fatores intangfveis (De Groot et aI., 2004). Tal e 0 caso da
influencia das institui<;oes sobre os custos de transa<;ao nos mercados na sequencia
(([C) ~ [D)) ~ [E]} da figura 3. A baixa qualidade institucional traz efeitos per­
versos sobre trocas e investimentos, uma vez que esse ambiente dissipa 0 papel
relevante que as regras das escolhas publicas podem assumir na redu<;ao de incer­
teza nas transa<;oes de mercado, especialmente porque a boa qualidade das esco­
Ihas publicas acaba por tomar mais virtuosos os procedimentos (formais e infor­
mais) privados de atua<;ao nos mercados (De Groot et aI., 2004:118).
o jogo de politica economica
A figura 2 apresenta uma perspectiva de analise de politicas que implici­
tamente sugere a intera<;ao estrategica que esta subjacente a forma<;ao de uma
politica publica. Nao apenas os agentes publicos interagem uns com os outros,
mas tambem com agentes privados. Tal ambiente analitico sugere que se asso­
cie a forma<;ao de politicas a no<;ao de jogo de estrategias. 28 Tal e a perspectiva
que da sustenta<;ao ao restante deste texto.
Para os efeitos da argumenta<;ao aqui desenvolvida sao reconhecidas seis
classes de participantes na escolha publica:
o politicos-legisladores - em numero N atua nas decisoes majoritarias da
legislatura e, muito especialmente, por sua prerrogativa exclusiva de decidir
quanto a mudan<;a nas regras constitucionais;29
o burocratas - operam 0 dia-a-dia da organiza<;ao governamental, distribuin­
do-se por variados niveis e unidades de decisao, man tendo uma rela<;ao de
monop6lio bilateral com a legislatura-patrocinadora;
o presidente da Republica - personifica 0 Executivo Federapo e e sob sua au­
toridade que opera a burocracia governamental;
28 Urn dos grandes avan<;os metodol6gicos ern economia nos tiltimos 40 anos tern sido a explora~o das
escolhas ptiblicas como urnjogo de estrategias. Como tal, muito se tern aprendido sobre surgirnento, transfor­
rnac;ao, difusao e estabilizac;ao de forrnas de comportamento de seus agentes de decisao (Gintis, 2000).
29 No capitulo 2, os politicos-legisladores sao associados a organizac;6es formais, os partidos.
30 No simp6sio "The most dangerous branch? Mayors, governors, preSidents and the rule of law",
promovido ern 2006 pelo Yale LawJournal, a tendencia contemporanea do Poder Executivo nas esco­
lhas ptiblicas foi rotulada como "a forc;a mais acessivel e politicamente responsabilizavel" de governo,
ern qualquer de suas jurisdic;6es. Tal proeminencia provoca, por certo, substancial impacto no funcio­
namento do sistema constitucional da separac;ao de poderes. Sobre esse sistema, ver especial mente 0
quadro 2 do capitulo 3.
36 Como fundona 0 governo Uma economia nadonaL 37

o juizes - urn colegiado que tern a seu cargo fazer a revisao das decisoes cia legisla­ Figura 4
tura, do presidente da Republica e da burocracia, e produzir leis em rela<;iio as A forma~ao das escolhas publicas: ou, 0 jogo de politica economica
quais tern habilidades restritas de implementac;:ao e monitoramento;31
o gropos de interesses especiais - identificados nas ac;:oes dos cidadaos no pro­
cesso politico, exclusive 0 usa do yoto;32 I
o cidadaos - como eleitores da representac;:ao legislativa e do presidente da Veto executivo I
Republica. 33

I
ht
A figura 4 e uma estilizac;:ao desse jogO.34
D
~. I
.
,1- - - -1-1 i D12

Processo - t -
I Presidente
D21
Politica
31 0 que e aqui fundamentalmente tratado como 0 desempenho da func;ao de revisao constitucional LeglsLadores ....... or~amentario ~ I ~ Burocratas----.
economica
que se acredita ser mais efetiva sem a interferencia de agentes nao-judiciais. Tribunais sao, distintiva­
mente, a instancia de principios, e a legislatura e 0 Executivo, a instancia da politica (Tushnet, 2003:453). t ~ao 1 judiciaL! t
A revisao judicial e uma salvaguarda dos direitos dos individuos e de minorias contra os exageros das
maiorias. 0 capitulo 5 elabora 0 sentido normativo desse envolvimento de agentes nao eleitos pela
ID
I ,.
1Juizes II D"
Desempenho
economico
.
e soclaL
sociedade e com mandato vitalicio em decisoes de legislaturas democraticamente eleitas. De todo modo,
ha problemas prdticos com que urn juiz se defronta no jogo de escolhas publicas, como a fato de 0 I I Grupos de interesses I
]udiciario ser urn colegiado e a necessidade de se assegurar quanta aoperacionalizac;ao das decisoes do
]udiciario pelos demais participantes desse jogo. J Processo poLitico , t I•
Cidadao
Nao se deve pressupor que, na visao analitica aqui adotada, a ]udiciario seja sempre a ultimo a atuar no
jogo de escolhas publicas. A medida que a legislatura possa anular uma decisao judicial (com a aprova­
c;ao de urna lei que tome essa decisao judicial irrelevante, par exemplo), os juizes podem jogar sofistica­
t Voto
I
damente esse jogo, prevenindo-se quanta a possibilidade de que a legislatura neutralize uma decisao Regras constitucionais
judicial. Nesse caso, a processo politico condiciona a revisao judicial. Tal percepc;ao e fundamental para
que se tenha urn melhor entendimento do processo decisorio dos jUizes (Rodriguez e McCubbins,
2006; McNollgast, 2006).
32 Deve-se notar a sentido especifico que e dado ao grupo de interesses neste texto. De modo mais A figura 4 tambem pode ser interpretada como uma sequencia de delega­
amplo, a grupo de interesses tambem poderia estar associado a grupos que sao, pura e simplesmente, c;:oes (D hl ) que define complexa rede de relac;:oes de agentes e patrocinadores. 35
menores do que urna maioria de individuos, embora formalmente organizados em tomo de uma agenda
comum. Igualmente, a grupo de interesses pode ser pensado como operando dentTO do proprio processo Entre outras delegac;:oes, ai estao mostradas:
decis6rio publico. Assim, par exemplo, governadores, prefeitos, burocratas, ou mesmo bancadas de
legisladores, podem ser considerados grupos de interesses. Todavia essas duas conceituac;oes mais
amplas estao excluidas da que e aqui adotada. 0 capitulo 6 apresenta uma qualificac;ao adicional sobre
a conceito de grupos de interesses. 35 Essa e uma relac;ao entre dois individuos (ou grupos de indivlduos), urn dos quais - 0 patTOcinador
Ver, igualmente, a conjectura de Moe (2005), referida no capitulo 4, com as burocratas podendo atuar - beneficia-se quando a outro - a agente - desempenha uma tarefa. Em geral, 0 agente detem alguma
par meio de organizac;oes sindicais proprias e, portanto, tornando-se efetivos agentes politicos nas capacidade especializada que a patrocinador nao possui, nao obstante a patrocinador poder beneficiar-se
escolhas publicas. Nessa perspectiva, ha incentivos derivados da retenc;ao au promoc;ao do posta que 0 substancialmente da atuac;ao do agente; por outro lado, a agente pouco tern a perder empreendendo tal
burocrata ocupe na organizac;ao govemamental, quando ele atua simultaneamente como eleitor. ac;ao e, ademais, a patrocinador pode remuneni-Io par essa atuac;ao. As dificuldades nessa relac;ao _
33 Par certo que se pode passar da democracia representativa para a democracia direta, em que legislado­ genericamente, problemas de agencia - comec;am quando a patrocinador nao observa diretamente a
res eleitos cedem lugar a cidadaos-legisladores. Ao longo dos ultimos cinco anos, urn vigoroso progra­ nlvel de esforc;o empregado pelo agente no desempenho da tarefa. Na figura 4, relac;oes do tipo agente­
rna de pesquisas tern focalizado escolhas dos cidadaos sob arranjos de plebiscitos e referendos. Este patrocinador estao indicadas pelas setas tracejadas.
texto nao enfatiza essa linha de indagac;ao analitica. Nao obstante, alguns atributos das escolhas No ambiente de governo representativo, a grau de tolerancia do patrocinador relativamente ao agente
publicas na democracia direta sao explorados no quadro 6 do capitulo 6. Ver tambem Garrett (2005); tende a ser maior do que na democracia direta (plebiscitos e referendos) quando as eleitores, e\es
Garrett e Smith (2004); e Cronin (1989). proprios, assumem func;oes legislativas.
H Ai estao representados, por seus panicipantes e suas interac;oes, os principais segmentos do jogo de Outra observac;ao pertinente a figura 4 e que nao sao apenas legisladores e burocratas que desempe­
govemo representativo. Nao se pretende que tal esquematizac;ao indique haver urn tratamento analitico nham func;oes relevantes na formulac;ao de politicas. Como apresentado mais adiante (capitulo 6),
equiparavel em sofisticac;ao e grau de explicac;ao das escolhas publicas no mundo real para cada urn de instancias judiciais podem ter influencia significativa nos resultados finais de politica publica e, portan­
seus subjogos. to, e passiveI arrolar o]udiciario no conjunto de policy makers (Iaryczower, Spiller e Tommasi, 2005).
38 Como funciona 0 governo
o a delegar;:ao da sociedade (patrocinador) para seus representantes eleitos
Oegisladores, D lo ' e presidente da Republica, D 20 ) - 0 agente. Dwe D 20 sao
essencialmente delegar;:oes constitucionais-eleitorais;
o a que se estabelece entre os legisladores e 0 presidente da Republica (patro­
cinador), D I2 e D 21 , e os burocratas (agentes).36 D n e uma delegar;:ao essenci­
almente constitucional na extensao em que 0 poder de legislar pode ser dele­
gada pelos representantes eleitos (politicos) aos burocratas, enquanto D 21
ocorre por via administrativa. D n define urn jogo de supervisao legislativa,
enquanto D 21 , urn jogo de coordenar;:ao executiva;37
o a delegar;:ao interna as legislaturas (D l l) e a que se estabelece entre 0 Plena­
rio (patrocinador) e as jurisdir;:oes em comissoes Ie), e, mesmo, os acordos
de lideranr;:a (agente).38
Uma das principais lir;:oes decorrentes desse enquadramento analitico e
que, na extensao em que as regras do jogo - as instituir;:oes politicas - afetam as
escolhas de politicas, os agentes que participam desse jogo tambem tern prefe­
rencias definidas no conjunto de instituir;:oes. 1nstituir;:6es e preferencias se con-
A rela~ao ageme-patrocinador e, todavia, urn conceito de uso limitado, uma vez que a sua aplica~ao fora
do contexte bilateral deixa de captar todas as decorrencias da intermedia~ao politica, ames referida. 0 elo
agente-patrocinador sugere hierarquia e cumprimento de fun~oes e, portamo, nao focaliza imerdepen­
dencia e colabora~ao existentes na trajetoria das escolhas publicas. Para implica~oes dessa diferen~a de
ambieme institucional, ver Skelcher (2007).
36 Os burocratas sao superagentes no sentido de que eles idealmente alUam para minimizar os custos
diretos da delega~ao ineremes a D w e D 20 . Como pode ser notado na figura 4, ha urn problema de
legitimidade politica implicito nessa delega~ao, uma vez que os burocratas nao mantem uma linha de
represema~ao que os ligue aos eleitores (0 patrocinador de ultima instancia). Por consequencia pode­
se reconhecer nesse jogo urn custo de superagencia que decorre do descolamento das decisoes tomadas
pelos burocratas relativameme as preferencias dos eleitores.
Vale igualmeme ressaltar que, no sistema constitucional da separa~ao de poderes, 0 presideme da
Republica nao se poe como agente do Congresso. Todavia leis aprovadas no Congresso podem condicionar
a atua~ao presidencial (ver capltulos 2 e 3).
37 Observe 0 leitor que, emretamo, 0 presideme da Republica nao e urn agente do Congresso Nacional:
e por meio de regras constitucionais que se definem os poderes exercidos pelo presideme da Republica,
e esses nao sao poderes delegados pelo Congresso (Moe e Wilson, 1994).
38 A jUrisdi~ao em comissoes e reconhecida em regra constitucional (art. 58). Por essa regra cria-se urn
direito de guardar 0 portdo na decisao legislativa, isto e, a comissao (primeiro estagio dessa decisao)
detem 0 direito processual de implememar unilateralmente uma politica, no caso de ser negada (0
port do emantidoJechado) ao segundo estagio (decisao majoritaria do Plenario) a oportunidade de atuar
na escolha coletiva (Crombez et aI., 2006:322). Uma variame atenuada desse poder de guardar 0 portao
e a comissao deter 0 poder de propor, sem, conlUdo, mamer fechado 0 portao. 0 caso tratado no
apendice A serve de exemplo desse poder dajurisdi~ao de comissao.
Uma economia nacional 39
fundem inapelavelmente. 1550 pode ser mais bern entendido quando segmenta­
mos essa conexao, como aparece na figura 4.
]a a figura 5 indica que essa tambem e uma abstrar;:ao de uma democracia
constitucional, operando em dois estagios de decisao. Observe 0 leitor que essa
figura embute ensinamentos analiticamente poderosos. Nesse jogo, os agentes
economicos tern uma mistura de motivar;:oes. Quando no "jogo constitucional",
no qual se escolhe entre regras ou regimes de politica alternativos, supoe-se
que 0 politico, por exemplo, e imparcial em sua escolha de estrategias, no sen­
tido de que, ao escolher regras gerais (que definem a extensao de poder do
governante, por exemplo), ele atua sob urn veu de ignorancia ou incerteza.
E por que ele assim 0 faria? Possivelmente porque esta fazendo escolhas
duraveis (regras constitucionais); nesse sentido, mesmo 0 agente motivado pelo
auto-interesse percebe nao apenas sua situar;:ao presente, mas como ela se de­
senrolara no futuro incerto. Assim, esse agente revela-se prudente em sua ar;:ao,
"como se ele nolo conhecesse sua posir;:ao corrente quando seleciona urn c6digo
constitucional para coordenar e restringir 0 que sao, de fato, indefinidas
interar;:oes politicas, repetidas entre individuos como ele pr6prio C.. )" (Riley,
2001:149). Pode-se, entao, supor que, nesse estagio do jogo de politicas, os
participantes cultivam a imparcialidade e optam por estrategias cooperativas. 39
]a no estagio do "jogo de politica economica propriamente dita", nessa
mesma figura 5, escolhe-se entre resultados finais de politica sob urn conjunto
de regras pre-acordadas. 40 Ai prevalecem as escolhas majoritarias e mesmo a
decisao gerencial dos formuladores de politica.
A conceituar;:ao explicitada na figura 5 amplia os limites em que se pode
entender a politica economica ao incluir nas escolhas publicas ,a pr6pria com­
39 Para urn contra-exemplo, considere 0 leitor a seguime observa~ao sobre a mudan~a politica transcor­
rida nas economias da Europa oriemal na segunda metade da decada de 1980. A propor~ao que a feitura
da Constitui~ao foi alribuida aos respectivos parlamemos, os consliluintes tinham urn interesse velado
em decidir por urn arranjo de govemo parlamemarista. Afinal, muitos desses pariamemares-constilU­
imes investiam em seu fulUro como membros do primeiro parlamemo sob a nova ordem constitucio­
nal, dai nao existir qualquer incemivo a optarem por condicionamentos mais fortes ao poder pariamen­
tar (Osiatynski, 2003:259).
Lamentavelmeme, 0 caso brasileiro tambern nao pode ser tornado como exemplo de eSlabilidade de
regras conslitucionais que induza urn comportamento imparcial do governante e dos politicos ern geral
(Monteiro, 1997,2000,2004).
40 Ou, usando uma linguagem figurada, ocorrencias na superJicie da economia (como inna~ao, cresci­
memo economico, emprego e deficit nas comas publicas) sao substancialmente explicadas pelo com­
portamento das aguas proJundas dessa economia que, no caso, sao os processos acionados na altera~ao
da Constitui~ao e de OUlras regras decisorias mais especificas e menDs duraveis.

40
Uma economia nacional 41
Como funciona 0 governo

posic,;ao e extensao do poder de decisao govemamental [1J - 0 que toma me­ o a manipulac,;ao deliberada do andamento dos lrabalhos legislativos que 0

nos esponidica do que se tern admilido a mudanc,;a constitucional, como urn
conduto para que se operacionalize a intervenc,;ao governamenlal na econo­
miaY Se, por urn lado, a verteUle [3J dessa iUlervenc,;ao e mais direta e lranspa­
reUle, por outro a veneUle [1J manifesta-se no aumento do poder de propor
(Baron e Ferejohn, 1989) do Executivo e especial mente dos burocralas.
Figura 5
A democracia constitucionaL em dois estagios: jogos
vincuLados de politica economica
mecanismo das medidas provis6rias (MPs) passou a viabilizar sob 0 regime
da EC nQ 32, de 11 de setembro de 2001. 44
o
desempenho macroeconomico [4J ern urn dado periodo de tempo
envolve muita inceneza.· No entanlO a alenc,;ao que venha a ser dada ao apri­
moramento das regras do jogo de politica econ6mica [1J e [3J - e, ern alguma
extensao, as regras implicitas ern [2J - pode alUar positivamenle sobre esse
desempenho.

[1] [2]

[4]
Indicadores
macroeconomicos

[3]

Ern periodos recentes, sao exemplos de relac,;oes dos lipos [1J e [3J, como
indicado na figura 5:

o as recorrentes referencias a uma evenmal mudanc,;a do status da autoridade

monetaria, cogitando-se a adoc,;ao plena de urn regime constitucional de in­
dependencia do Bacen (Monteiro, 2004: 196-199).
o corn 0 ardiloso mecanismo da PEC paralela 4z iUlroduzido na "reforma da Pre­
videncia Social" (Emenda Constimcional nQ 41, de 19-12-2003) e corn essa
inovac,;ao institucional foi possivel atenuar substancialmente resistencias que
se apresentavam no Congresso a aprovac,;ao da nova politica previdenciaria;i3

'II Para 0 contraponto empirico dessa freql1encia na realidade brasileira. ver 0 capitulo 8.
'1Z "0 zero inexorave[", Estrategia MacToeconomica. v. 12, n. 286, 15 fev. 2004.
'13 Uma das conseql1encias potenciais do tratamento parcelado da cria~ao de urn novo conjunto de regras
{I} no jogo de politicas e a redu~ao da transparencia da mudan~a de regime assim promovida: diretamen­
te, pela redefini~ao das bases em que 0 consenso politico pode ser construido, e, indiretamente, por "" "Sobre incumbencia, medidas provis6rias e urn dilema", EstTategia Macroeconomica, v. 14, n. 335, 30
transferir para a legisla~ao simplesmente majoritaria {2} temas de pOlitica economica que anteriormente
jan. 2006.
requeriam maioria de 3/5 obtida em quatro vota~oes no Congresso.