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EnLdades
Privadas
Regulação
Pública
EnWdades
Reguladoras
(controladas
pela
legislação)
Objetivo:
equilibrar
a
balança
ESTADO
económica
(nivelamento
da
oferta
e
da
INTERVENCIONISTA
procura).
DEFESA
DO
INTERESSE
PÚBLICO
ESTADO
Cabe
ao
Estado
absorver
as
externalidades,
quer
sejam
positivas,
quer
sejam
negativas.
A
este
processo
dá-‐se
o
nome
de
socialização
da
externalidade.
REGULADOR
INTERESSE
SOCIAL
PPS
1
2
PRIVADOS
ECONOMIA
SOCIAL
ESTADO
Economia
pública
Economia
social
Economia
pública
+/-‐ Necessidades ColeWvas Estado gasta +/-‐ Estado terá de arrecadar +/-‐
ESTADO
1. Estado
Liberal
• Revolução
francesa;
• Mínimo;
• Neutral;
• Finanças
públicas
mínimas:
intervenção
reduzida
(impostos).
Neste
período
surge
a
ideia
de
consentimento
para
arrecadar
receita.
Assiste-‐se
a
uma
democratização
da
intervenção
pública,
da
qual
foi
relevante
o
papel
da
Magna
Carta,
no
séc.
XIII
–
surgem
os
PARLAMENTOS.
2. Estado
Intervencionista
FINANÇAS
PÚBLICAS
MAIS
INTERVENCIONISTAS
As
regras
exigidas
para
as
finanças
públicas
multiplicam-‐se
cada
vez
mais
de
forma
a
controlar
as
medidas/fatores
em
causa.
Estado
Paternalista:
absorvendo
mais
necessidades
coletivas,
o
Estado
absorve
mais
despesa,
levando
a
uma
maior
necessidade
de
receitas.
Quanto
maior
for
o
Estado
e
a
intervenção
pública
mais
normatização
terá
que
existir
para
a
existência
das
finanças
públicas.
Neste
caso,
a
questão
da
distribuição
equitativa
de
recursos
ganha
muito
mais
importância.
A
lógica
da
neutralidade
é
rompida
face
a
esta
questão
da
distribuição
de
recursos.
Quanto
mais
denso
e
complexo
é
o
sistema,
maior
será
a
flexibilização
que
desemboca
na
desorçamentação.
Perde-‐se
a
lógica
de
restruturação
lógica.
Começou-‐se
a
perceber
que
esta
intervenção
desmedida
do
Estado
não
permitia
um
crescimento
e
desenvolvimento
económicos
na
sua
potência
máxima
e
impedia
o
impulso
criativo
de
intervenção
privada.
Intervenção
económica
do
Estado
à
ESTADO
REGULADOR
Transformação
económica
da
intervenção
da
função
pública:
deixa
de
haver
um
Estado
empresarial
e
passa
a
haver
um
Estado
meramente
regulador.
Dá-‐se
por
isso
uma
redução
da
despesa
pública
e,
consequentemente,
da
necessidade
de
receita
pública.
Já
não
temos
uma
intervenção
tão
forte
do
Estado,
consequência
de
uma
liberalização/privatização,
porém
o
peso
das
finanças
públicas
passa
a
ser
muito
efetivo,
não
do
ponto
de
vista
do
Estado
empresarial
mas
do
ponto
de
vista
do
Estado
social
(despesas
sociais).
Conclusão:
1. É
necessário
um
direito
financeiro
público
porque
existe
um
Estado
e
este
terá
que
intervir;
2. A
sua
intervenção
depende
do
tipo
de
sociedade
e
Estado
em
questão
(Estado
+/-‐
intervencionista).
Existe
assim
um
conjunto
de
regras
distintas
e
específicas
para
a
regulação
das
finanças
públicas
de
cada
Estado;
3. O
sistema
financeiro
público
depende
necessariamente
da
decisão
política.
Depende
do
tipo
de
Estado
existente
e
da
construção
que
esse
Governo
tenha
de
intervenção
pública.
Isto
irá
influenciar
o
tipo
de
regras
a
aplicar
na
regulação
das
finanças
públicas.
Narrativa
política:
obrigações
assumidas
politicamente
(com
consequências
jurídicas)
e
internacionalmente.
A
nível
internacional
existem
compromissos
e
restrições
impostas
aos
Estados
(obrigações
internacionalmente
assumidas).
Papel
importante
quer
das
narrativas
políticas
internas
quer
das
externas.
INTERVENÇÃO
FINANCEIRA
Finanças
Direito
Financeiro
Públicas
Público
Acabámos
por
não
responder
se
é
mesmo
necessário
o
Estado
intervir.
Na
nossa
tentativa
de
justificar
a
intervenção
pública,
analisamos
as
falhas
de
mercado:
externalidades
e
bens
públicos
justificam
a
existência
de
falhas
de
mercado
e
a
necessidade
de
intervenção
do
Estado.
Fomos
analisando
a
questão
do
risco:
será
que
as
empresas
duram
eternamente?
Não
duram,
nem
têm
sempre
o
mesmo
objetivo
ou
rumo.
Uma
lógica
de
longo
prazo
também
é
assumida
neste
sentido.
A
intervenção
pública
tenta
também
dosear
o
risco.
Há
um
interesse
geral
por
oposição
a
um
privado,
existe
por
tempo
ilimitado,
é
uma
intervenção
com
existência
de
um
risco
efetivo
e
endividamento.
A
justificação
para
existência
de
um
sistema
financeiro
público
está
ancorada
na
existência
de
um
Estado
e
na
sua
necessidade
de
intervir.
Musgrave
defendeu
que
o
Estado
tinha
uma
função
de
afetação
de
recursos,
tanto
quanto
tinha
uma
função
de
distribuição
de
recursos
e
finalmente
uma
função
de
estabilização
económica.
Por
função
de
afetação
de
recursos
entende-‐se
que
ao
sistema
financeiro
público
compete
arrecadar
recursos
e
satisfazer
as
necessidades
públicas.
Além
desta
função
de
afetação
de
recursos,
também
temos
uma
função
de
distribuição
de
recursos,
que
tem
em
si
incutido
o
valor
equidade,
justiça
(por
distribuir
por
parâmetros
equitativos).
Desta
forma,
faz-‐
se
uma
redistribuição
de
recursos,
feita
em
grande
medida
pelo
sistema
financeiro
público.
Se
formos
a
um
hospital
público,
todos
seremos
atendidos,
pagando
mais
ou
menos
taxas
moderadoras.
A
lógica
da
redistribuição
assenta
numa
ideia
de
equidade.
Tributação
é
um
mecanismo
financeiro
público
que
ajuda
a
cumprir
a
lógica
da
redistribuição.
Musgrave
falou
ainda
de
uma
terceira
função:
estabilização
económica.
Efetivamente,
também
se
justifica
a
existência
deste
sistema
financeiro
público
pela
terceira
função
necessária:
intervenção
macroeconómica.
Compete
ao
sistema
financeiro
público
construir
soluções
que
consigam
atuar
ao
nível
da
estabilização
económica,
algo
que
o
privado
isoladamente
não
consegue
fazer.
Se
existe
Estado
ele
tem
de
existir
por
alguma
razão
e
aquilo
que
nos
releva
é
perceber
se
ele
existe
porque
assume
essa
intervenção
pública
e
se
assume,
é
necessário
perceber
que
para
que
o
Estado
gaste,
tem
de
arrecadar.
Nem
todos
os
Estados
têm
de
ter
o
mesmo
tipo
de
finanças
públicas,
porque
a
forma
como
o
Estado
intervém
é
diferente
de
sociedade
para
sociedade
o
que
significa
que
as
finanças
públicas
tendem
a
ter
um
quadro
normativo
que
reflete
as
necessidades
que
determinado
Estado
tenha.
Daí
que
quando
olhamos
para
o
percurso
histórico
de
construção
do
sistema
financeiro
ocidental
consigamos
compreender
que
o
tipo
de
quadro
jurídico
que
as
finanças
públicas
têm
depende
do
tipo
de
Estado
que
existir
naquela
sociedade
num
dado
momento
concreto.
Não
existem
finanças
públicas
iguais
em
todo
o
lado
e
para
todos
os
tempos
e
com
uma
ciência
aplicável
a
todos
os
paradigmas.
Quando
estávamos
num
Estado
pré-‐liberal,
as
finanças
públicas
estavam
assentes
no
Estado
autoritário,
onde
a
riqueza
dependia
da
terra
e
toda
a
necessidade
que
havia
de
arrecadar
riqueza
tinha
de
ser
concentrada
naquilo
que
o
Estado
podia
dar.
Daí
que
não
houvesse
uma
lógica
de
intervenção
macro,
mas
antes
muito
localizada
no
Estado
liberal
percebemos
que
se
quer
um
Estado
mínimo,
neutral,
assente
na
ideia
da
mão
invisível
de
Adam
Smith,
nas
teorias
de
liberdade
de
John
Locke,
assentando
também
na
lógica
da
revolução
francesa,
o
que
significa
uma
intervenção
reduzida
das
finanças
públicas,
pois
se
o
Estado
não
tem
muito
onde
gastar,
não
tem
legitimidade
a
que
a
receita
seja
elevada.
Esta
mudança
fez
com
que
a
riqueza
deixasse
de
se
localizar
na
terra,
mas
antes
nos
impostos.
Esta
intervenção
liberal
funda-‐se
num
princípio
da
Magna
Carta
"no
taxation
without
representation",
ou
seja,
é
necessário
haver
uma
intervenção
pública
e
a
necessidade
de
arrecadar
receita
e
decidir
as
despesas
começa
a
focar-‐se
nos
parlamentos,
parlamentos
criados
para
respeitar
este
princípio.
Do
Estado
liberal
passámos
ao
Estado
intervencionista,
ou
seja
de
um
Estado
com
um
conjunto
de
despesas
pequenas,
mas
com
algumas
regras,
as
sociedades
foram
exigindo
uma
crescente
intervenção
pública,
logo
maior
despesa
para
o
Estado,
e
daí
maior
necessidade
de
arrecadar
receita.
Passámos
para
umas
finanças
públicas
muitíssimo
mais
exigentes.
Não
é
por
acaso
que
os
saltos
qualitativos
de
intervenção
pública
são
feitos
como
resposta
a
momentos
históricos
em
que
houve
bloqueios
macroeconómicos.
Começámos
a
ver
um
crescendo
na
necessidade
de
intervenção
do
Estado,
sendo
certo
que
quando
algo
cresce
na
quantidade,
isso
significa
maior
complexidade
em
termos
de
gestão
e
exigência.
Torna-‐se
mais
premente
a
construção
de
um
quadro
jurídico
consistente
que
se
torne
completo
para
conseguir
olhar
e
tratar
cada
uma
das
medidas
em
causa.
Isto
chegou
ao
ponto
em
que
temos
um
Estado
paternalista
que
assume
e
consome
quase
toda
a
intervenção
do
mercado.
Quanto
mais
funções
o
Estado
a
si
chamar,
maior
será
a
despesa
necessária
e
com
isso
maior
a
dependência
de
financiamento.
Há
uma
relação
entre
tipo
de
dependência
de
financiamento
e
o
tipo
de
Estado.
Quanto
maior
o
Estado
e
intervenção
pública,
mais
espaço
de
normação
vamos
ter
para
as
finanças
públicas.
Quando
se
dá
a
construção
do
Estado
Social,
verificamos
que
se
assume
que
a
neutralidade
da
intervenção
pública
não
é
o
objetivo
máximo,
o
que
enfatiza
que
a
função
de
redistribuição
de
recursos
seja
essencial
como
função
do
Estado.
globalização
que,
para
os
privados,
se
concretiza
numa
ausência
de
fronteiras.
Mas
os
Estados
continuam
circunscritos
a
um
território,
o
que
faz
com
que
tenham
cada
vez
mais
limitações
na
sua
soberania.
Uma
das
formas
que
há-‐de
reduzir
essas
limitações
é
através
da
cooperação/harmonização,
que
vai
condicionar
as
escolhas
que
os
Estados
podem
tomar.
Quando
se
fala
em
Direito
Público,
atualmente,
atenção
a
um
aspeto
fundamental:
a
crescente
complexidade
das
suas
regras
advém
do
facto
de
o
Estado
estar
limitado
ao
seu
espaço
geográfico
e,
não
obstante,
a
sua
atuação
estar
a
tentar
atingir
agentes
económicos
e
sociais
que
não
estão
condicionados
àquele
espaço.
Isto
corresponde
àquilo
a
que
se
chama
fragmentação
ou
enfraquecimento
da
soberania
pública,
ou
seja,
a
forma
como
o
Estado
intervém
está
sempre
a
ser
colocada
em
causa.
A
Apple
e
a
Google
utilizam
esquemas
artificiais
para
reduzirem
a
sua
carga
fiscal.
Os
atores
económicos
podem
aproveitar
a
legislação
de
vários
países
e
escolher
os
que
tiverem
uma
legislação
mais
favorável
para
a
sua
atividade,
algo
que
o
Estado
em
si
não
pode
fazer,
já
que
se
encontra
condicionado
às
suas
fronteiras.
Na
formação
do
jurista
contemporâneo
é
nuclear
ter
em
consciência
os
elementos
políticos,
sociológicos,
psicológicos
e
econômicos,
sem
esse
quadro
completo,
ficamos
sempre
aquém.
Aprimoramentos
conceptuais:
estamos
a
trabalhar
Direito
financeiro
público,
finanças
públicas.
Um
fator
determinante
para
o
distinguir
é
o
interesse
público,
ou
seja,
a
inexistência
de
uma
visão
em
busca
da
lucratividade.
Nunca
confundir
os
instrumentos
financeiros
bancários
(regras
e
instrumentos
públicos)
com
os
privados.
Segunda
questão
de
aprimoramento:
apesar
de
usarmos
indistintamente
finanças
públicas
(perspetiva
económica)
e
direito
financeiro
público
(perspetiva
normativa)
há
diferenças:
além
da
perspetiva
económica
há
também
a
questão
da
justiça.
Nós
vamos
abordar
de
uma
perspetiva
qualitativa.
O
direito
financeiro
público
é
assumidamente
um
estudo
sobre
as
regras
existentes
para
o
sistema
financeiro
público.
Intervenção
financeira
(uma
das
estrelas)
-‐>
sistema
financeiro
público
(constelação)
-‐>
e
este
pode
ser
analisado
por
perspetiva:
• Finanças
públicas
• Direito
financeiro
público
Não
podemos
estudar
o
direito
financeiro
público
sem
recorrer
aos
dados
e
à
perspetiva
económica.
Quantitativamente:
elementos
de
racionalidade.
Pensamos
em
eficiência,
eficácia.
Qualitativamente:
estamos
a
assumir
que
vêm
buscar
a
equidade
e
os
ideais
de
justiça
para
incutir
na
racionalidade
económica.
Tendo
em
conta
que
existe
intervenção
do
Estado,
necessitamos
de
um
Sistema
Financeiro
Público
–
ao
falar-‐
se
num
sistema,
temos
de
fazer
um
olhar
agregado
daquilo
o
Estado
precisa
de
despender
e
receber
-‐,
o
qual
gere
a
despesa
pública
e
a
receita
pública.
Assim,
se
não
tiver
de
gastar,
não
tenho
de
arrecadar
e
vice-‐versa.
Deste
modo,
temos
de
incidir
e
trabalhar
sobre
o
elemento
despesa.
Temos
de
analisar
em
concreto
os
dois
lados
do
sistema
financeiro.
Despesa
Pública:
aquilo
que
é
preciso
gastar.
Orçamento
de
Estado
Receita
Pública:
aquilo
que
é
preciso
arrecadar.
DESPESA
PÚBLICA
TEORIA
GERAL
DA
DESPESA
PÚBLICA
Ø Conceito;
Ø Classificações;
Ø Função;
Ø Peso
da
despesa
pública
no
quadro
da
riqueza
do
país;
Ø Sistematização
das
regras
jurídicas
base
que
sustentam
o
sistema
financeiro.
Conceito
Corresponde
ao
conjunto
de
gastos
efectuados
pelo
Estado
e
pelas
pessoas
de
direito
público
com
um
duplo
objectivo:
assegurar
o
financiamento
de
serviços
públicos
e
para
ter
a
prossecução
do
interesse
geral
nas
tarefas
do
Estado.
Existem
assim
três
elementos,
o
objectivo,
o
subjectivo
e
o
teleológico.
Tratam-‐se
de
despesas
de
sujeitos
públicos.
Assim
é
fundamental
saber
quem
faz
parte
destes
mesmos
sujeitos.
A
resposta
está
não
só
em
actos
normativos
nacionais,
mas
também
internacionais.
Para
sabermos
qual
o
elemento
subjectivo,
temos
de
saber
quem
faz
parte
destes
sujeitos
públicos.
Há
que
saber
qual
o
perímetro
orçamental.
O
primeiro
ponto
de
paragem
para
tal
é
o
regulamento
da
EU,
o
qual
criou
um
sistema
de
contas
europeu
de
contas
nacionais
e
regionais.
Este
sistema
permite
fazer
um
quadro
comparativo
das
contas
dos
demais
países.
Desta
forma,
para
que
o
quadro
resulte,
foi
necessário
criar
um
perímetro
orçamental
comum
a
todos
os
Estados-‐Membros,
de
modo
a
que
fossem
também
identificados
os
países
que
faziam
parte
do
mesmo.
As
opções
nacionais
não
são
completamente
autónomas.
De
acordo
com
este
sistema,
o
que
pertence
à
Administração
Pública
é
a
Administração
Central,
Local,
Regional
e
ainda
os
fundos
da
SS.
Ou
seja,
ainda
que
existam
sistemas
específicos
destas
entidades
públicas,
quando
toca
a
saber
o
perímetro
orçamental,
tem
de
se
verificar
este
sistema.
O
objectivo
é
o
combate
à
desorçamentação.
Uma
despesa
orçamentada
significa
que
está
dentro
do
OE,
enquanto
uma
despesa
desorçamentada
não
está.
O
sector
empresarial
do
Estado
não
está
previsto
no
regulamento.
A
definição
do
perímetro
orçamental
não
é
simples.
Ø Lei
do
Enquadramento
do
Estado
(LEO)
é
diferente
da
Lei
do
Orçamento
do
Estado
(LOE).
Assim
sendo,
quem
produz
despesa
pública
são
a
Administração
Central,
Local,
Regional
e
a
Segurança
Social,
conforme
se
encontra
disposto
no
artigo
2º
da
LEO
n.º
151/2015.
Dentro
da
despesa
pública,
temos
a
despesa
proveniente
do
sector
das
administrações
públicas
–
onde
se
1
inserem
em
primeiro
a
administração
central
(serviços
e
entidades
públicas
e
ECE ),
seguida
da
local,
da
regional
e
ainda
a
segurança
social.
Em
contraposição,
temos
o
sector
das
administrações
“não”
públicas.
Ainda
que
as
regras
da
LEO
sejam
aplicadas
em
pacote,
tal
não
significa
que
sejam
todas
aplicadas
da
mesma
forma
nas
demais
entidades.
Quanto
ao
elemento
objectivo
do
conceito
da
despesa
pública
é
o
gasto,
algo
que
sai,
uma
despesa
que
é
feita
por
alguma
destas
entidades.
Tenderá
a
ser
um
gasto
pecuniário,
mas
podem
existir
certos
gastos
que
podem
não
ser
uma
transferência
financeira
efectiva.
Ex.:
carro
que
transporta
ministros.
A
aquisição
do
veículo
é
uma
despesa;
o
combustível
é
uma
despesa.
Mas
quando
os
ministros
usam
o
veículo
não
têm
despesa.
Assim,
nem
todo
o
gasto
pode
ser
financeiro.
Ex.:
isenções
fiscais.
Sujeito
A
tinha
de
pagar
imposto,
mas
o
Estado
determina
que
por
uma
razão
superior
de
interesse
público,
aquele
sujeito
não
tem
de
pagar.
O
facto
de
ser
uma
receita
cessante
(que
devia
entrar
e
não
entra),
também
inclui
a
despesa
pública.
Os
benefícios
fiscais
são
legalmente
definidos
como
despesa
pública.
Elemento
1:
Quem
faz
o
gasto?
Elemento
2:
Em
que
medida
é
um
gasto?
Será
apenas
despesa
pública
aquela
que
seja
um
reflexo
da
actividade
pública.
Esta
actividade
tanto
podia
ser
o
suporte
dos
serviços
públicos,
aquilo
que
se
gasta
para
manter
a
“máquina”
a
funcionar
ou
ainda
o
suporte
para
a
produção
de
valores.
O
gasto
público
tem
de
ter
sempre
uma
ligação
à
utilidade
pública.
Ao
definir
a
despesa
pública
como
algo
que
tem
necessariamente
uma
ligação
ao
interesse
público,
estamos
a
criar
uma
relação
de
legitimidade
com
a
receita
pública.
Está-‐se
a
determinar
que
o
contribuinte
vai
pagar
os
impostos
no
sentido
de
ver
satisfeito
o
interesse
público.
Há
uma
legitimação
da
despesa
e
desse
modo,
a
receita.
Ao
Estado
não
posso
exigir
receita
se
não
tiver
despesa
para
cumprir,
na
medida
em
que
a
receita
depende
da
despesa,
não
pode
ser
exigido
se
não
houver
despesa.
Pede-‐se
receita
para
assegurar
a
utilidade
pública.
Se
o
Estado
não
quer
gastar,
não
tem
legitimidade
para
arrecadar.
1
Entidade
Contabilística
Estado
Ex.:
se
A
quer
comprar
um
livro,
tem
de
juntar
primeiro
a
receita.
Ou
seja,
fala-‐se
primeiro
na
despesa,
na
medida
em
que
o
gasto
vai
determinar
a
receita.
Classificações
É
necessário
saber
onde
e
como
é
que
o
Estado
gasta
a
receita
pública,
porque
só
desta
forma
posso
legitimar
a
cobrança
de
receita.
Uma
desagregação
da
despesa
tem
em
consideração
vários
critérios,
sendo
que
cada
um
deles
permitirá
fazer
uma
análise
de
como
é
que
o
Estado
gasta
e
em
que
medida
gasta
bem.
É
assim
fundamental
haver
uma
desagregação
para
se
poder
fazer
um
controlo
do
quadro
financeiro
público.
Ø Classificação
Orgânica
–
Decreto-‐lei
nº
26/2002,
artigo
5º;
Ø Classificação
Económica
–
Decreto-‐lei
nº26/2002,
artigo
3º;
Ø Classificação
Funcional
–
Decreto-‐lei
n.º
171/94.
O
critério
orgânico
não
é
por
si
só
suficiente.
Ex.:
o
sistema
de
cuidados
continuados
constitui
uma
despesa
quer
do
Ministério
da
Saúde,
quer
da
Segurança
Social.
Assim,
além
da
classificação
orgânica,
o
legislador
prevê
também
que
a
despesa
pública
seja
organizada
de
acordo
com
um
critério
económico.
As
despesas
públicas
podem
ser
correntes
ou
de
capital.
As
correntes
são
aquelas
que
existem
como
despesas
de
funcionamento
da
máquina
administrativa.
Ex.:
para
assegurar
uma
escola,
são
necessárias
quer
estruturas
físicas
(estabelecimento
de
ensino)
quer
humanas.
Estas
despesas
não
geram
um
valor
automático,
mas
são
fundamentais
para
fundamentar
a
produção
e
organização.
Quando
se
fala
em
despesas
de
capital,
são
aquelas
despesas
que
existem
com
a
aquisição
de
bens
duradouros
(ex.:
escolas,
universidades).
Se
reduzo
passivos,
ou
seja,
se
amortizo
dívidas,
são
despesas
de
capital.
Trata-‐se
de
haver
um
investimento,
a
aquisição
de
algo
que
gere
um
valor.
Quando
se
pede
dinheiro
emprestado,
tem
de
ser
devolvido,
com
juros.
Ao
falar
em
amortização
da
dívida,
há
uma
diferença.
A
dívida
é
constituída
pelo
capital
e
pelos
juros,
mas
quando
juridicamente
e
economicamente
se
fala
de
amortização,
fala-‐se
do
capital.
Assim,
quando
o
capital
em
dívida
é
amortizado,
há
uma
despesa
pública
de
capital,
mas
quando
pago
os
juros
de
uma
dívida,
tenho
despesa
pública
corrente.
Quando
se
define
despesa
pública
de
acordo
com
o
critério
económico,
em
que
se
distingue
despesa
corrente
de
capital,
há
que
ter
em
conta
que
amortizar
corresponde
à
devolução
daquilo
que
foi
emprestado.
Dívida
Capital
(K)
Juros
Quando
é
amortizado
o
cativo,
estou
a
devolver
ao
credor
aquilo
que
me
foi
emprestado.
Porém,
os
juros
são
suplementares
ao
capital
(K)
que
me
foi
emprestado.
Os
juros
correspondem
ao
preço
que
temos
de
pagar
para
aquilo
que
me
nos
foi
emprestado
no
sentido
de
intervir.
O
Decreto-‐lei
n.º
171/94
remete
para
o
critério
funcional,
isto
é,
para
as
funções,
para
as
tarefas
fundamentais
que
vão
justificar
a
actividade
da
qual
resulta
a
despesa
pública.
É
mais
simples
saber
que
em
cada
área
são
gastos
x
milhões.
Este
terceiro
tipo
de
classificação
permite
um
melhor
controlo
sobre
o
gasto
comum
porque
vai
fazer
ligar
as
tarefas
necessárias
de
utilidade
pública
e
a
receita
de
que
o
mesmo
dispõem.
É
comum
ouvir-‐se
falar
da
despesa
do
Estado
numa
trilogia
incorrecta.
Tal
significa
que,
para
além
das
três
classificações
que
foram
enunciadas,
não
é
de
estranhar
que
se
encontrem
outras
referências
de
despesa
pública
na
vertente
do
consumo,
da
transferência
e
do
investimento.
Os
consumos
podem
ser
ligados
às
despesas
correntes
no
âmbito
da
classificação
económica,
a
encargos
da
dívida
pública.
Não
é
uma
despesa
reprodutiva.
Quando
se
fala
em
transferências
fala-‐se
de
transferências
do
Estado,
sem
contrapartida
para
outras
entidades
económicas,
as
quais
podem
estar
associadas
a
entes
públicos,
mas
também
a
IPS,
isto
é,
a
outras
entidades
que
nem
são
públicas,
nem
privadas.
Estas
transferências
são
consideradas
como
despesas
públicas
para
efeitos
de
conceptualização.
Ex.:
EU
transfere
para
o
nosso
OE
milhões
com
objectivos
específicos.
Isto
significa
que
tal
como
a
despesa
do
ponto
de
vista
da
classificação
económica
que
podiam
ser
correntes
ou
de
capital,
também
as
transferências
podem
ser
alvo
da
mesma
classificação.
Por
outro
lado,
investimento
são
as
despesas
que
visam
a
criação
de
valores
(de
infraestruturas),
tendo
uma
lógica
duradoura.
Função
Para
que
se
gasta?
Quando
queremos
ponderar
e
compreender
o
porquê
do
gasto
público,
conseguimos
perceber
que
temos
um
espaço
de
despesa
pública
que
está
alocado
à
lógica
social,
da
redistribuição
de
riqueza.
Gasta-‐se
para
garantir
também
essa
redistribuição.
Além
dessa
questão,
também
se
gasta
com
o
sentido
económico
de
intervenção,
estabilizar
macroeconomicamente.
Há
pois
uma
relação
directa
entre
nível
de
despesa
pública
e
ciclo
económico
(economia
como
um
todo,
não
meramente
pública).
Se
afirmarmos
que
a
despesa
pública
também
serve
para
a
distribuição
de
riqueza,
ou
seja,
para
tornar
a
sociedade
mais
justa,
também
serve
para
a
criação
de
estabilizadores
macroeconómicos.
Quando
a
economia
começa
a
sentir
problemas
e
a
não
conseguir
gerar
riqueza,
a
intervenção
pública
aumenta
para
compensar
insuficiências
da
intervenção
privada.
Se
o
Estado
dá
resposta
a
essa
insuficiência,
a
despesa
pública
aumenta.
Ao
contrário,
poder-‐se-‐ia
dizer
que
se
a
economia
funcionasse
bem,
o
Estado
não
teria
de
ser
intervencionista,
no
sentido
de
não
intervir
na
área
dos
privados.
Assim,
com
uma
menor
intervenção,
a
despesa
será
igualmente
menor.
Mas
o
processo
não
é
assim
tão
linear
e
esta
correlação
nem
sempre
é
comprovada.
Deste
modo,
as
situações
em
que
tal
não
acontece
são
na
situação
dos
estabilizadores
macroeconómicos.
Por
conseguinte,
um
estabilizador
macroeconómico
corresponde
às
situações
em
que
as
medidas
públicas
têm
um
impacto
que
é
estranho
à
intervenção
pública
que
pode
ter
impactos
negativos.
Ex.:
se
o
Estado
fornece
um
subsídio
de
desemprego
no
valor
de
€600
e
um
rendimento
mínimo
de
€500,
a
tendência
será
a
de
não
trabalhar.
Ora,
os
impactos
seriam
negativos.
Se
a
economia
está
a
crescer,
a
intervenção
do
Estado
pode
ser
inferior,
o
que
implica
a
redução
da
despesa
pública.
Um
dos
factores
que
pode
suscitar
conclusões
divergentes
são
os
estabilizadores
macroeconómicos,
no
sentido
em
que
o
Estado
ao
intervir
com
o
intuito
de
estabilizar
a
economia
aufere
medidas
que
têm
efeitos
económicos
nocivos,
pode
criar
um
desequilíbrio
do
qual
pode
resultar
a
mesma
despesa
pública,
ao
invés
de
a
reduzir.
A
despesa
pública
cresce
em
proporção
ao
ciclo
económico,
tendo
em
consideração
que
esta
relação
directa
não
é
linear.
Tendo
em
conta
que
já
se
determinou
o
que
é
a
despesa
pública
e
quem
a
pode
fazer,
é
necessário
determinar
como
é
que
a
mesma
pode
ser
calculada.
Há
que
compreender
qual
o
valor
dessa
despesa,
sendo
que
o
valor
se
avalia
em
proporção
com
o
PIB
(Produto
Interno
Bruto).
2
Ligação
das
Despesas
Públicas
com
o
PIB
Ø O
produto
interno
bruto
representa
a
riqueza
que
o
país
produz,
logo,
quanta
da
despesa
do
Estado
reflecte
a
receita
que
o
país
possui.
Por
conseguinte,
é
a
percepção
no
total
de
riqueza
do
país
de
quanta
dessa
riqueza
é
gasta
em
despesa.
A
despesa
pública
tem
um
valor
elevado,
que
tem
importância
na
construção
de
redes
normativas
que
consigam
estabilizar
eficiência
e
eficácia
na
decisão
política
de
gastar
ou
não
gastar.
Não
enquanto
Estado
paternalista,
no
2
Consulta
da
PORDATA
sentido
em
que
interfere
em
todos
os
domínios,
mas
enquanto
Estado
intervencionista.
Estamos
a
ver
como
gastar,
na
despesa
pública,
e
ainda
onde
deve
ser
gasto,
nas
classificações
orgânicas,
económicas
e
funcionais
do
Estado.
Em
1995,
a
despesa
pública
ocupava
42%
na
riqueza
do
país.
Em
2004
já
ocupava
49%.
Por
conseguinte
podemos
verificar
que
existe
uma
tendência
de
crescimento
da
despesa
pública.
O
nível
de
despesa
pública
tende
a
crescer.
Enquanto
juristas,
temos
de
fazer
uma
análise
económica
de
modo
a
perceber
os
elementos
que
justificam
esta
tendência
crescente.
Empiricamente,
há
três
factores
que
relevam
para
este
aumento:
1. Elemento
subjectivo
da
despesa
pública
–
delimitação
do
perímetro
orçamental.
Como
o
conjunto
de
entidades
que
são
analisadas
como
parte
da
despesa
pública
está
a
aumentar,
a
despesa
pública
aumenta
também.
Se
alarga
o
perímetro,
há
um
aumento
da
despesa
pública.
2. Modificações
Demográficas
–
a
pressão
demográfica
leva
à
necessidade
de
aumentar
a
despesa
pública,
na
medida
em
que
se
aumenta
a
esperança
média
de
vida
e
se
reduz
o
número
de
crianças
a
nascerem,
a
sociedade
envelhece.
Uma
sociedade
envelhecida
com
uma
expectativa
de
vida
prolongada
carece
de
cuidados
de
saúde
e
respostas
sociais
em
termos
de
apoios
aos
idosos
e
afins.
Mas
do
lado
da
população
activa
há
uma
redução
–
isto
leva
a
um
aumento
da
despesa
pública.
3. Ciclos
e
comportamentos
económicos.
Ao
estudarmos
finanças
públicas
criamos
quadro
de
pensamento
mais
estruturado
sobre
o
que
é
o
direito
público.
Muitas
vezes
as
normas
jurídicas
precisam
de
uma
intervenção,
quando
o
Estado
intervém
tem
que
gastar
e
para
gastar
tem
que
arrecadar.
Face
aos
valores
elevados
que
a
despesa
pública
tem
(pode
ser
múltipla),
devemos
identificar
os
aspectos
que
nos
levam
a
perceber
estes
valores.
Teorias:
Lei
de
Vagner
–
Justifica
a
tendência
de
crescimento
natural
de
natureza
pública
nas
sociedades
marcadas
pelo
desenvolvimento
económico.
Se
uma
sociedade
quer
sempre
desenvolver-‐se
vai
ter
uma
necessidade
de
intervenção
pública
com
factores
instrumentais
que
o
justificam:
redução
taxa
de
natalidade,
desertificação
interior,
envelhecimento
populacional.
Os
níveis
de
protecção
desejados
vão
crescendo
–
é
necessária
a
intervenção
do
Estado
para
os
concretizar.
Há
um
alargamento
dos
direitos
sociais
na
nossa
constituição,
logo
tende
a
desenvolver-‐se
positivamente
a
despesa
pública.
Quanto
mais
direitos
forem
criados
para
ser
concretizados,
mais
cresce
a
despesa
pública.
Esta
teoria
está
pensada
para
períodos
industriais
que
numa
economia
desenvolvida
já
não
acontece.
Apesar
dos
fundamentos
desta
teoria
serem
sólidos
os
parâmetros
em
que
assentam
já
não
se
aplicam
hoje
em
dia.
A
longo
prazo
ficamos
sem
perceber
se
nos
vai
dar
a
resposta
que
precisamos.
Teoria
Peacock
Wiseman
–
As
despesas
públicas
tendem
a
crescer
de
modo
inconstante
ao
longo
do
tempo
(cresce
–
pára
–
cresce).
Já
não
era
uma
lógica
continuada
de
crescimento.
Está
associada
a
movimentos
de
convulsão
social,
sendo
que
nesses
momentos
seria
necessária
intervenção
do
Estado
e
quando
acabassem
estabilizava
a
despesa
pública.
Há
um
quadro
normativo
associado
gerador
de
despesa
mas
que
tem
um
curto
prazo
num
conjunto
de
direitos
que
não
poem
ser
depois
apagados.
Mas
há
também
factores
como
o
efeito
habituação
–
maior
parte
das
vezes
há
uma
revolta
quando
se
aumenta
brutalmente
o
nível
dos
impostos,
mas
se
durante
muito
tempo
se
mantém
elevados
as
pessoas
habituam-‐se
e
não
há
necessidade
por
parte
do
Estado
de
reduzir
a
receita
e
portanto
mantem
os
níveis
de
despesa
elevados.
Além
da
criação
de
certos
direitos,
os
momentos
de
mais
intervenção
do
Estado
podem
muitas
vezes
criar
na
mente
da
sociedade
a
convicção
de
que
era
necessária
a
intervenção
nos
sectores
que
geraram
esta
despesa
pública.
Porém,
também
esta
teoria
pode
ser
posta
em
causa,
como
por
exemplo,
no
pós-‐guerra
(sobretudo
pós
II
guerra).
A
teoria
por
si
só
não
é
autossuficiente.
Durante
este
período
não
havia
convulsão
social
mas
a
despesa
pública
continuava
a
aumentar.
Teoria
Escola
Public
Choice
(de
Chicago)
–
crítica
aos
factores
que
levam
ao
aumento
da
despesa
pública
justificando
que
por
um
lado
há
momentos
que
justificam
este
aumento
da
despesa
pública
como
os
ciclos
eleitorais
(redução
para
captar
votos)
Ex.:
vou
criar
mais
despesa
pública
para
ter
mais
votos,
através
da
criação
de
um
subsídio
à
natalidade.
Temos
ainda
o
factor
democracia
–
um
dos
tipos
de
despesa
pública
são
as
despesas
administrativas
(despesas
correntes)
e
efectivamente
muitas
vezes
quando
queremos
reduzir
o
valor
da
despesa
sobre
esta
tem
que
haver
redução
só
que
cada
serviço
na
administração
pública
tem
sempre
argumentação
para
manutenção
do
seu
nível
de
despesa
e
este
argumento
tem
sido
visto
como
um
entrave
por
parte
da
administração.
Iria
causar-‐se
problema
de
governabilidade,
como
por
exemplo
o
sector
dizer
que
mediante
a
redução
não
pode
garantir
o
cumprimento
das
suas
funções.
Não
pode
nunca
não
se
ter
em
conta
este
factor
de
decisão
política.
Estes
valores
elevados
forçam-‐nos
a
ter
um
olhar
cuidado
quanto
à
questão
da
qualidade
da
despesa
–
até
aqui
olhámos
para
a
quantidade.
Quanto
maior
a
despesa
pública
maior
é
a
responsabilidade
de
utilização
dos
elevados
níveis
de
despesa
pública
–
chegamos
ao
princípio
da
economia,
eficiência
e
eficácia.
Qualidade
na
gestão
da
despesa
pública
Oliveira
Salazar
fala
numa
ideia
de
interesse
público
vs
interesse
privado,
em
elevados
níveis
de
protecção
e
que
se
trata
não
apenas
análise
de
quantidade
mas
também
de
qualidade
que
legitima
a
despesa
pública
e
que
o
Estado
vem
suprir
respostas
que
muitas
vezes
os
privados
não
podem
daí
os
níveis
de
protecionismo
tão
elevados.
Mellon
–
Estado
é
uma
empresa
e
deve
ser
gerido
segundo
os
princípios
empresariais
-‐
interesse
público
é
muito
semelhante
ao
privado
na
gestão.
A
forma
como
a
máquina
administrativa
pública
deve
ser
gerida
é
tal
como
como
a
privada.
Contemporaneamente
verificamos
que
há
aproximação
dos
dois
polos
(público
e
privado),
daí
o
artigo
18º
da
nossa
Lei
do
Enquadramento
Orçamental.
A
regra
dos
3
E’s
não
é
nada
mais
do
que
um
princípio
que
deve
guiar
a
gestão
da
despesa
pública
que
tem
que
compatibilizar
uma
despesa
pública
elevada
com
este
princípio
dos
3
E’s.
Tendo
níveis
elevados
de
despesa
pública,
há
vários
tipos
de
despesa
pública
em
causa
sendo
que
as
que
mais
peso
têm
são
as
não
sociais
e
dentro
destas
as
administrativas;
temos
níveis
elevados
de
despesa
pública
e
há
tendência
crescente
destes
níveis
e
se
temos
que
ter
preocupação
na
boa
gestão
dos
dinheiros
públicos,
perguntamos
então:
é
ilimitada
a
possibilidade
de
crescimento
da
despesa
pública
ou
haverá
um
limite
à
despesa?
O
Estado
só
arrecada
na
medida
em
que
tem
que
gastar
mas
é
artificial
fazer
esta
distinção
segmentada
entre
receita
e
despesa.
O
valor
da
despesa
está
limitada
ao
valor
da
receita.
A
Curva
de
Laffer
justifica
esta
afirmação:
(gráfico
Miguel)
No
quadro
das
receitas
públicas
as
mais
significativas
do
ponto
de
vista
orçamental
são
as
tributárias,
o
que
não
significa
que
no
todo
das
receitas
públicas
sejam
as
que
ocupam
mais
espaço.
Tudo
o
que
está
no
orçamento
de
Estado
são
valores
orçamentados,
previstos
no
orçamento
-‐
na
execução
orçamental
da
relação
entre
receitas
e
despesas
pode
resultar
uma
anulação
ou
pode
entrar
mais
do
que
o
gasto
e
temos
o
chamado
superavit;
ou
pode
entrar
menos
do
que
o
que
sai
e
temos
o
deficit
orçamental.
Quando
tal
acontece
o
Estado
tem
na
mesma
que
cumprir
com
os
seus
compromissos
mesmo
que
não
entre
a
receita
que
precisa,
daí
aparece
o
crédito.
A
despesa
pública
está
limitada
em
função
da
receita
que
for
possível
arrecadar
–
relação
directa
entre
os
valores
da
despesa
e
da
receita
possível
de
ser
arrecadados.
Mesmo
que
o
Estado
queria
continuar
a
arrecadar
também
esta
vai
revelar
que
há
limites.
No
quadro
das
receitas
fiscais
(impostos),
tendo
limites
na
própria
arrecadação
a
partir
do
qual
se
o
Estado
continuar
a
arrecadar
mais
receitas
o
Estado
“acaba”.
No
âmbito
das
receitas
fiscais
o
Estado
pode
e
tem
espaço
para
as
fazer
aumentar
(mais
receita
e
mais
despesa),
porém
há
um
momento
em
que
mesmo
que
o
Estado
continue
a
aumentar
a
pressão
fiscal
a
receita
fiscal
reduz,
sendo
porque
já
não
há
capacidade
para
pagar
mais
impostos
ou
porque
há
uma
rutura
na
confiança
e
cada
vez
mais
espaço
para
uma
economia
paralela
que
leva
consequentemente
a
fuga
aos
impostos.
Os
níveis
de
despesa
dependentes
dos
impostos
mostram
que
há
claramente
limites
claros
à
despesa
consoante
se
possa
arrecadar
impostos.
O
que
entra
e
sai
no
plano
do
OE
Défice
está
em
desequilíbrio.
Diferença
Fora
do
OE,
o
nível
de
endividamento
público
aumenta
Dívida
quando
o
Estado
vai
ao
mercado
e
pede
dinheiro,
pelo
que
fica
com
essa
dívida
resultante
do
crédito.
Tem-‐se
discutido
a
introdução
de
um
limite
à
dívida
pública
na
constituição;
quanto
o
Estado
se
pode
endividar,
e
a
partir
deste
limite
seria
inconstitucional.
LEO,
artigo
13º
-‐
equidade
entre
gerações.
Sempre
que
os
níveis
de
dívida
aumentarem
para
justificar
níveis
elevados
de
despesa
pública
o
que
se
esta
a
fazer
é
criar
um
imposto
diferido,
tal
quer
dizer
que
não
paga
a
geração
que
usufrui
mas
a
que
vai
à
frente
sem
saber
quais
as
condições
que
a
próxima
geração
tem
para
cumprir
com
todas
estas
condições.
Definir
limites
a
despesa
implica
olhar
para
a
boa
gestão
dos
dinheiros
públicos
mas
também
para
os
limites
das
receitas
onde
se
deve
ter
em
atenção
que
é
diferente
o
limite
dos
impostos
e
da
dívida
pública
e
tudo
isto
tem
implicações
nos
limites
da
despesa
pública.
O
equilíbrio
orçamental
é
também
um
limite
à
despesa
pública.
Identificação
das
regras
que
devem
nortear
a
despesa
pública
• Lei
de
Enquadramento
Orçamental
é
o
diploma
basilar.
1.
Orçamentação
vs
Desorçamentação
–
há
tendência
crescente
para
enquadrar
tudo
o
que
é
despesa
pública
no
quadro
orçamental
(artigo
2º
e
3º
são
determinantes
na
obtenção
desta
ideia).
2.
Regra
da
especificação
(artigo
17º/1
determina
que
as
despesas
têm
que
estar
inscritas
no
orçamento
e
são
estruturadas
em
programas
por
classificadores
de
despesa
pública).
3.
O
legislador
não
diz
apenas
que
tem
que
haver
conhecimento
de
categorização
da
receita
mas
diz
que
as
várias
despesas
não
podem
ser
vistas
de
modo
isolado,
tem
que
haver
lógica
integrada
através
da
figura
do
programa
–
condensadas
através
do
que
têm
como
objetivos
fundamentais
em
programas.
4.
Deve
fazer-‐se
uma
ligação
directa
com
a
fonte,
de
onde
a
despesa
vai
ter
as
verbas.
Cada
despesa
tem
que
estar
perfeitamente
integrada
e
ter
correspondente
imediata
quanto
a
receita
que
a
vai
financiar.
Despesas
fiscais
–
benefícios
fiscais,
o
Estado
abdica
de
ter
receita
em
nome
de
um
bem
superior.
(artigo
17º/3
complementa
o
quadro
da
despesa).
No
quadro
normativo
começam
a
aparecer
regras
específicas
para
determinados
valores
de
despesa
pública,
para
além
do
geral
há
regras
especiais
para
certos
casos.
(artigo
18º/3)
Algumas
despesas
podem
ter
que
acontecer
para
lá
de
um
ano
por
terem
valores
mais
elevados
e,
nesse
caso,
tem
que
se
fazer
estimativa
do
que
se
vai
gastar
em
mais
de
um
ano.
Compatibilizar
a
análise
do
valor
de
despesa
pública
anual
com
a
plurianual,
quando
os
gastos
são
planeados
a
vários
anos
orçamentais.
O
objetivo
é
conhecer
em
concreto
a
despesa
pública
até
ao
máximo,
há
um
grande
controlo
da
despesa
pública
de
forma
regrada.
Organização
da
despesa
pública
de
forma
mais
transparente
e
em
programas
ao
longo
do
tempo.
Determina
um
grau
de
boa
gestão
pública
na
decisão
e
organização
da
despesa
pública.
Artigo
52º/4:
a
decisão
de
gastar,
no
quadro
da
contabilidade
pública
e
da
organização
da
despesa
pública
esta
tem
várias
etapas.
Cria-‐se
um
quadro
normativo
para
o
processo
de
despesa
pública.
Ao
olhar
para
o
nº4
sabemos
que
há
um
processo
mas
não
sabemos
qual
é.
A
este
propósito
referimos
à
Lei
dos
compromissos
e
pagamentos
em
atraso.
Há
uma
tentativa
de
mudança
clara
e
nítida
na
forma
como
pode
passar
a
ser
assumida
pelo
Estado,
mudança
de
paradigma.
Surge
do
compromisso
do
Estado
português
com
a
troika
onde
o
Estado
se
comprometia
a
limitar
a
assunção
de
despesa
pública
em
atraso.
Tenta-‐se
com
a
lei
dos
compromissos
e
pagamentos
em
atraso
que
o
Estado
deixe
de
ser
um
mau
pagador.
Fases
da
despesa:
Cabimento
Autorização
Compromisso
Processamento
Autorização
PAGAMENTO
Na
primeira
autorização,
falamos
na
autorização
de
receita.
Lógica
de
check
and
balance
–
passa
por
várias
etapas
numa
lógica
de
controlo.
Antes
o
check
and
balance
e
a
certeza
de
existir
mesmo
dinheiro
para
pagar
era
meramente
feito
nas
duas
últimas
fases.
Já
se
tinha
assumido
o
compromisso
e
só
na
penúltima
fase
se
sabia
que
não
se
podia
pagar,
logo
aumentava-‐se
o
nível
de
dívida
pública.
Hoje
em
dia
não
se
quer
permitir
que
se
assuma
o
compromisso,
não
há
lógica
do
Estado
estar
a
dever
algo,
antes
de
se
ter
a
certeza
que
dentro
do
orçamento
existe
o
cabimento
e
há
disponibilidade
efectiva
daquele
montante
na
data
efectiva
do
pagamento.
Com
a
lei
dos
compromissos
e
pagamentos
em
atraso
não
se
altera
as
etapas
mas
sim
a
possibilidade
de
assumir
o
compromisso
sem
uma
declaração
expressa
de
que
se
pode
efectivamente
cumprir
o
pagamento.
Se
os
serviços
mesmo
assim
não
cumprirem
o
pagamento
num
prazo
de
90
dias
sofrem
sanções,
cortes
no
seu
orçamento
inicial.
DL
155/92
–
artigos
21º
a
31º
dá
uma
resposta
procedimental
para
estas
questões.
Encontra-‐se
na
secção
de
realização
das
despesas
e
indica
qual
o
percurso
e
entidades
competentes
para
realizar
a
despesa
e
autorizar
o
pagamento.
Ø Artigo
22º
-‐
repete
o
que
encontramos
na
lei
de
enquadramento
orçamental.
Ø Artigo
26º
-‐
tem
que
se
verificar
que
há
efectivamente
cabimento.
Ø Artigo
29º
-‐
competência
para
autorizar
o
pagamento
(é
quem
se
encontra
no
“topo”
do
serviço
que
vai
ter
a
despesa).
Isto
justifica
que
há
necessidade
de
controlo
interno
para
a
decisão
de
pagamento.
Quando
o
Estado
faz
o
pagamento
ao
privado,
este
tem
que
apresentar
dois
certificados
de
não
dívida
à
segurança
social
e
dos
impostos.
Caso
não
o
tenha,
o
Estado
não
paga
na
medida
em
que
pode
haver
mecanismos
de
compensação
que
permitam
anular
as
dívidas
e
portanto
o
Estado
só
paga
na
medida
em
que
o
seu
credor
também
seja
cumpridor
das
suas
regras
de
contribuição
para
os
sistemas
de
segurança
social
e
impostos.
Receita:
Dentro
desta
temos
três
tipos
de
receitas
em
especial,
as
mais
significativas.
Patrimonial,
creditícias
(gera
dívida
pública)
e
tributárias.
A
par
da
despesa
encontramos
o
quadro
normativo
da
receita
–
existem
normas
comuns
mas
a
maioria
são
específicas
para
cada
tipo.
Se
tenho
despesa
preciso
de
receita,
mas
só
vou
precisar
dela
na
medida
e
proporção
que
precise
de
gastar.
Quando
falamos
de
receita
pública
é
fundamental
aferir
ao
seu
conceito,
temos
que
perceber
os
dados
para
demonstrar
os
dados
estatísticos
e
perceber
quais
as
receitas
mais
relevantes
e
por
fim
trabalhar
sobre
as
regras
de
cada
tipo
de
receita,
ao
contrário
da
despesa
que
falamos
de
modo
global,
ainda
que
seja
fundamental
classificá-‐las,
as
regras
são
da
despesa
pública
em
geral.
Já
no
lado
da
receita,
consoante
a
tipologia,
a
fonte
de
financiamento
público,
a
forma,
vamos
ter
quadros
normativos
diferentes.
RECEITA
PÚBLICA
TEORIA
GERAL
DA
RECEITA
PÚBLICA
No
fundo
é
um
recurso
obtido
num
determinado
período
de
tempo
com
a
finalidade
de
fazer
face
a
uma
despesa
a
seu
cargo.
Tendo
um
olhar
económico
sobre
a
coisa
podemos
dizer
que
é
a
parcela
da
riqueza
nacional
afectada
à
produção
de
bens
e
serviços
colectivos
(lógica
do
bem-‐estar
e
do
interesse
público).
Porém,
temos
alguns
aprimoramentos:
Nem
todas
as
quantias
que
entram
nos
cofres
públicos
são
receita
pública.
Ex.:
Quando
o
Estado
exige
caução
entra
uma
quantia
nos
cofres
mas
este
recurso
não
é
afecto
ao
cumprimento
das
finalidades
públicas,
na
medida
em
que
se
eu
cumprir
as
“regras”
tenho
um
retorno.
A
caução
só
se
transforma
em
receita
pública
quando
haja
incumprimento.
Quando
haja
colaboração
entre
privados
e
Estado
(colaborações
eletrónicas)
há
caução.
No
caso
de
haver
dívida
tributária,
para
um
pagamento
ser
autorizado
a
ser
feito
em
prestações
deve
haver
uma
caução.
O
Estado
tem
várias
fontes
para
arrecadar
receita:
impostos,
crédito,
venda
de
património.
O
que
é
arrecadado
pelo
Estado
é
alocado
num
somatório
indistinto:
regra
da
não
consignação
prevista
no
artigo
16º
da
LEO.
Regra
da
não
consignação
–
é
um
“bolo”.
Ou
seja,
todas
as
receitas
que
são
arrecadadas
individualmente
vão
ser
todas
regras
gerais
compostas
no
somatório
sem
ter
em
conta
a
sua
origem
para
depois
serem
divididas
consoante
o
tipo
de
despesa
que
o
Estado
quer
fazer.
Tendencialmente
a
receita
é
toda
analisada
no
somatório.
O
facto
de
termos
receita
creditícia
é
só
de
um
lado
da
moeda,
pois
do
outro
lado
é
um
passivo,
pois
o
Estado
terá
de
amortizar
esse
mesmo
valor
do
crédito
mais
juros.
O
património
do
Estado
é
feito
de
ativos
e
passivos,
ou
seja,
eu
posso
ter
um
milhão
na
minha
conta
bancária,
mas
ter
dívidas
a
terceiros
no
valor
de
3
milhões.
Se
eu
for
ver
o
meu
rendimento
disponível
(numa
perspetiva
bruta)
eu
tenho
1
milhão,
mas
o
meu
resultado
líquido
não
é
um
milhão,
pois
eu
tenho
1
milhão
a
mais
e
2
milhões
a
menos,
logo
terei
o
saldo
negativo.
Assim,
a
receita
creditícia
é
dívida
pública,
pois
o
crédito
entra
emitindo
dívida
pública.
Atentando
no
artigo
16º/2
verificamos
que
apesar
de
ser
fundamental
uma
regra
de
transparência
de
equidade,
o
legislador
determina
expressamente
que
existem
vários
tipos
de
receita
pública,
arrecadados
pelo
Estado,
que
estão
consignados
a
determinada
despesa,
contrariando
assim
a
regra
geral
da
não
consignação.
Se
não
houvesse
proibição
de
consignação
os
serviços
não
teriam
valor
de
receita
suficiente
para
fazer
face
ao
valor
da
despesa
associada.
Muitas
vezes
o
valor
da
despesa
teria
que
reduzir
drasticamente,
sobretudo
em
áreas
não
rentáveis,
onde
o
valor
da
despesa
seria
sempre
superior
ao
da
receita.
Ex.:
O
Estado
financia
a
discrepância
entre
o
valor
real
do
serviço
e
o
valor
que
o
consumidor
paga
e
é
isso
que
permite
que
os
serviços
sejam
possíveis
para
a
maior
parte
das
pessoas.
Ao
não
consignar
consigo
fazer
uma
repartição
mais
adequada
consoante
as
despesas
necessárias.
Por
que
razão
é
que
o
Estado,
apesar
de
tudo,
prevê
excepções?
No
número
2
temos
um
elenco
de
tipologias
de
receitas
que
não
estão
sujeitas
ao
princípio
da
consignação
mas
não
dizem
para
que
servem.
Tomemos
como
exemplo
a
alínea
c)
do
16º/2:
sem
esta
as
receitas
da
segurança
social
não
ficariam
dentro
do
sistema
da
segurança
social,
ficariam
no
somatório
geral.
É
um
sistema
que
tem
que
ser
alimentado
na
lógica
da
entrada-‐saída.
Sem
esta
regra
o
que
vem
da
União
Europeia
ia
para
o
somatório
e
não
era
distribuído
pelo
sector
para
que
é
designado.
Atentemos
agora
na
alínea
f).
Trata-‐se
de
uma
cláusula
aberta
na
medida
em
que
se
diz
que
se
pode
encontrar
consignação
fora
das
alíneas
do
artigo,
mas
devem
ser
ajustados
às
circunstâncias
específicas
criando
regras
de
consignação
excecionais
e
temporais.
Ex.:
IVA
social
–
todos
os
anos
no
orçamento
do
Estado
indicam
que
há
parcela
na
receita
sobre
o
IVA
que
é
afecta
à
acção
social.
• Regra
geral
receita
pública
não
pode
estar
afecta
a
despesa
alguma,
porém
o
legislador
pode
alocar
directamente
receita
para
despesa
em
nome
do
interesse
superior
contrariando
o
princípio
da
consignação.
• A
consignação
é
sempre
legalmente
expressa
no
artigo
16º/2
a)
a
e)
e
permite-‐se
ainda
na
alínea
f)
poder-‐se
consignar
outro
tipo
de
receita
pública
a
outra
despesa
mas
sempre
com
carácter
excepcional
e
temporário.
O
sistema
de
segurança
social
organiza-‐se
da
seguinte
forma:
Ø Sistema
contributivo:
obrigatório
e
público.
Está
ancorado
numa
relação
de
trabalho.
(Ex.:
Descontos
no
trabalho).
Entram
contribuições,
saem
prestações
=
financiamento
do
sistema,
não
estão
dependentes
de
outro
financiamento
se
não
o
do
sistema.
Sem
a
regra
da
consignação
este
dinheiro
ia
para
outro
sítio
qualquer;
assim
o
dinheiro
fica
dentro
do
sistema
e
serve
para
pagar
as
prestações
de
quem
já
pagou
a
contribuição
anteriormente.
Este
modelo
tende
a
ser
de
autofinanciamento
na
parte
contributiva,
é
fechado
sobre
si.
Tal
significa
que
quando
entra,
o
que
entra
dá
para
cumprir
com
as
prestações
devidas.
A
consignação
serve
para
garantir
que
há
autonomia
no
funcionamento
do
sistema
que
não
vai
precisar
de
outras
verbas
para
fazer
face
às
suas
despesas.
O
legislador
no
artigo
16º/2
quer
salvaguardar
que
o
que
está
dentro
do
sistema
fique
no
sistema.
Ø Sistema
não
contributivo:
a
via
de
financiamento
é
exclusivamente
o
Orçamento
de
Estado.
Ø Sistema
complementar
As
receitas,
ao
contrário
das
despesas
públicas,
não
têm
uma
classificação
tripartida.
A
classificação
económica
da
receita
está
disposta
no
artigo
3º/2
do
DL
26/2002.
As
receitas
correntes
são
aquelas
que
vão
ser
tendencialmente
repetíveis
ao
longo
dos
vários
anos
orçamentais,
por
oposição
às
receitas
excepcionais
que
são
as
que
ocorrem
só
de
vez
em
quando,
como
é
o
caso
das
privatizações.
É
no
fundo
uma
poupança
que
Estado
faz
com
uma
contrapartida
associada.
Bruto
vs
Líquido
Quando
olhamos
para
uma
realidade
de
forma
bruta
estamos
a
olhar
para
a
realidade
como
um
todo,
o
que
é
mais
e
o
que
é
menos.
Diferente
é
olhar
para
uma
realidade
e
subentender
que
existem
vários
direitos
e
obrigações
que
não
servem
de
nada
se
tiver
muitas
obrigações,
isto
é
a
versão
líquida.
De
modo
bruto
encaro
a
realidade
financeira
como
um
todo.
Se
olho
para
a
versão
líquida,
o
mais
e
o
menos
têm
de
ser
calculados.
Em
contabilidade
existe
o
exemplo
do
T,
que
é
composto
pelo
+
e
o
-‐,
sendo
que
o
resultado
vai
corresponder
à
relação
dos
dois:
posso
ter
uma
relação
de
zero,
tanto
entrou
como
saiu;
ou
dá
mais
a
entrar
do
que
a
sair,
correspondendo
a
um
resultado
positivo;
ou
entra
menos
do
que
sai,
o
que
dá
um
resultado
negativo.
Esta
relação
é
para
averiguar
a
lógica
do
líquido,
tenho
que
compensar
o
que
entra
com
o
que
sai.
Ex.:
se
tiver
um
milhão
na
conta
tenho
que
perceber
quanto
devo
do
outro
lado.
Se
devo
€10
e
tenho
um
milhão
tenho
muito,
se
tiver
a
dever
5
milhões
e
tenho
1
milhão
na
conta
não
é
algo
equilibrado.
A
mesma
realidade
pode
ser
vista
de
forma
isolada
ou
integrada.
Quando
falamos
em
receita
creditícia
=
dívida
pública
(Estado
pede
dinheiro
ao
mercado,
receita
entra
nos
cofres
públicos
à
conta
de
acumulação
de
passivo
financeiro,
este
valor
tem
que
ser
amortizado
e
tem
que
se
pagar
juros).
Associado
a
isto
há
um
conjunto
de
obrigações
a
cumprir
que
significam
menos
na
conta
do
Estado
(passivo)
não
deixa
de
ser
entrada
de
rendimento
que
tem
que
ser
contabilizada
como
receita
de
capital.
Tal
não
significa
que
não
pode
ser
assumida
como
despesa
pública
corrente
(quando
paga
juros)
e
de
capital
(amortiza
o
capital
emprestado).
É
a
mesma
moeda
com
duas
faces.
Faz
parte
da
receita,
o
Estado
tem
mais
verba
que
também
é
dívida,
tem
mais
obrigações
(tem
que
pagar).
No
orçamento
do
Estado
tem
de
ser
contabilizado
o
que
é
amortizado
e
os
juros
pagos
naquele
ano
orçamental,
é
uma
autorização
para
receita
creditícia
no
ano
seguinte,
que
não
é
orçamentada.
Só
tenho
no
orçamento
autorização
para
emissão
de
dívida,
não
tenho
o
valor.
Entra
para
a
despesa
quando
amortizado
e
pagos
os
juros
e
receita
quando
for
emitido.
Ex.:
assembleia
autoriza
Estado
a
ter
dívida
máxima
no
valor
de
x
naquele
ano
orçamental.
Nunca
se
pode
deixar
de
olhar
para
realidade
financeira
nas
duas
faces
o
que
é
fulcral
quando
se
fala
em
dívida
pública,
está
nos
dois
tabuleiros
ao
mesmo
tempo.
Quando
se
fala
em
receita
creditícia
(quando
o
Estado
pede
dinheiro
ao
mercado
–
é
a
receita
resultante
do
passivo
financeiro),
o
Estado
obteve
receita
(+),
mas
associada
a
esta
receita,
tem
mais
obrigações
a
cumprir
(-‐).
Pode
assim
ser
uma
despesa
pública
corrente
e
de
capital.
Corrente
quando
paga
juros
e
de
capital
quando
amortiza
o
capital
emprestado.
Quando
olhamos
para
o
artigo
17º
só
vemos
um
classificador
económico,
mas
tal
não
significa
que
não
existam
conceitos
que
devam
ser
aprimorados.
A
antiga
LEO
(de
2014)
fazia
uma
distinção
entre
receitas
efectivas
e
não
efectivas,
o
que
não
quer
dizer
que
se
deva
esquecê-‐la.
Por
receita
efectiva,
na
expressão
da
antiga
receita,
mediante
disposto
no
seu
artigo
9º
entende-‐se
como
as
que
alteram
definitivamente
como
as
que
alteram
o
património
financeiro
e
público.
As
receitas
não
efectivas
são
aquelas
receitas
que
são
aparentes,
na
medida
em
que
apenas
alteram
a
composição
do
património,
não
contribuindo
efectivamente
para
o
crescimento
do
património
do
Estado.
Ex.:
a
receita
creditícia
é
uma
receia
não
efectiva.
A
terceira
classificação
é
algo
que
a
Doutrina
procura
introduzir:
Receitas
de
Economia
Privada
vs
Receitas
de
Economia
Pública
Faz
sentido
fazer
uma
distinção
entre
as
receitas
que
o
Estado
arrecada
das
empresas
públicas
e
aquelas
que
arrecada
enquanto
um
agente
público?
A
diferença
da
receita
pública
gerada
pela
receita
da
economia
privada
e
a
receita
da
economia
pública
é
o
ius
imperium.
É
a
figura
de
autoridade.
O
Estado
não
se
coloca
sempre
como
agente
público
que
impõe
a
sua
actuação.
Também
vai
ao
mercado
e,
em
certas
circunstâncias,
apresenta-‐se
também
como
um
desses
agentes.
No
entanto,
se
os
privados
não
quiserem
doar,
este
não
pode
forçar
os
privados
a
fazê-‐lo.
As
despesas
tributárias
são
aquelas
em
que
o
Estado
impõe
o
pagamento,
adoptando
o
carácter
de
coercibilidade.
Os
privados
não
podem
ser
obrigados
a
investir
na
dívida
pública.
São
receitas
da
economia
privada
as
receitas
creditícias
e
patrimoniais.
Ex.:
receitas
patrimoniais.
Quando
o
Estado
aliena
uma
determina
empresa,
não
obriga
ninguém
a
comprar.
Apenas
coloca
no
mercado
e
os
agentes
compram
ou
não
compram
ao
preço
que
foi
colocado
no
mercado.
Da
mesma
forma
que
existem
receitas
graciosas
(questões
relativas
a
heranças,
de
sucessões
–
corresponde
aos
casos
em
que
o
Estado
fica
com
o
património,
quando
este
não
fica
adstrito
a
ninguém).
É
o
Estado
como
o
único
herdeiro
legítimo.
Se
a
pessoa
não
queria
doar
ao
Estado,
teria
de
o
ter
deixado
expresso
em
vida.
O
Estado
intervém
na
economia
como
agente
empresarial
no
seu
sector
empresarial.
Quando
o
Estado
actua
3
de
forma
privada
ou
empresarial,
o
Estado
é
agente
regulador
de
forma
a
intervir
nos
mercados.
O
Estado
tem
várias
fontes
de
financiamento
em
que
se
distingue
a
forma
de
actuação
do
Estado,
ou
seja,
há
múltiplas
receitas
possíveis,
sendo
necessário
identificar
quais
são
as
mais
relevantes.
Naturalmente
distinguem-‐se
duas:
as
tributárias
e
as
creditícias,
sendo
aquelas
que
quantitivamente
e
qualitivamente
ocupam
mais
espaço.
A
par
destas
receitas,
temos
que
juntar
as
receitas
patrimoniais,
que
apesar
de
não
serem
tão
significativas,
nos
últimos
anos
têm
sido
extraordinariamente
importantes
como
elemento
de
estabilização
das
finanças
públicas.
Dai
falar-‐se
num
processo
de
privatização,
precisamente
porque
têm
sido
utilizadas
as
receitas
de
processos
de
privatização
para
estabilização
das
contas
públicas.
Cada
tipo
de
receita
tem
um
quadro
normativo
específico.
Para
estes
casos,
a
LEO
não
nos
dá
respostas.
3
Procedimento
vs
Processo:
procedimento
refere-‐se
ao
conjunto
de
regras
que
determinam
como
se
procedimentalizava
dentro
da
própria
administração.
Porém,
se
utilizo
um
terceiro
para
dirimir
o
processo
entre
a
administração
e
o
individual,
estamos
no
âmbito
do
processo.
• Artigo
15º,
Lei
do
Enquadramento
Orçamental:
A
indicação
do
tipo
de
receita
têm
um
valor
bruto,
não
líquido.
Além
da
regra
genérica
da
não
consignação,
deve
acrescentar-‐se
a
regra
genérica
da
não
compensação.
Existe
exploração
económica
do
património
do
Estado
que
gera
receita
e
esta
gera
património
do
Estado.
A
chave
está
em
compreender
o
que
é
o
património
fiscal.
É
necessário
atentar
ao
DL
477/80.
Cria
o
inventário
geral
do
património
do
Estado,
ou
seja,
determina
quais
os
bens
que
constituem
o
domínio
público
e
quais
os
que
constituem
domínio
privado,
de
que
o
Estado
é
titular
enquanto
agente
público.
+
Ver
artigo
2º
Olhamos
para
a
alínea
a)
e
não
encontramos
o
destino
destas
receitas
das
privatizações,
mas
há
que
olhar
para
a
lei-‐quadro
das
privatizações
(Lei
11\90)
–
Artigo
16\a
–
Legalmente,
estabeleceu-‐se
uma
consignação
das
receitas
das
reprivatizações
à
amortização
da
dívida
pública.
Se
temos
níveis
elevados
de
dívida
e
o
ato
de
gerar
nova
dívida
pública
para
amortizar
dívida
pública
antiga,
o
Estado
para
reduzir
o
défice
orçamental
não
estando
sempre
a
endividar-‐se,
vai
por
este
método
de
reprivatizações
para
amortizar
a
dívida.
Assim,
a
importância
das
receitas
patrimoniais,
esta
nesta
base
legal
–
Conjunto
de
receitas
quando
aliena
as
participações
noutras
empresas
(públicas)
ou
procede
a
reprivatização
da
empresa
ou
parte
dela,
serve
para
amortização
da
dívida
pública.
Temos
de
conjugar
estes
artigos.
Mais
do
que
uma
ferramenta
ideológica
é
uma
ferramenta
desesperada
de
amortização.
É
o
próprio
quadro
legal
que
demonstra
a
potencialidades
destas
receitas,
pois
tudo
o
que
o
Estado
arrecadas
da
alienação
deste
património,
vai
para
a
amortização
–
As
receitas
arrecadadas
pela
reprivatização\privatização
estão
legalmente
consignadas
a
amortização
de
dívida.
A
questão
que
está
em
causa
é
a
de
compreender
que
podemos
ter
um
olhar
compensatório,
isto
é,
podemos
compensar
aquilo
que
temos
a
mais
(activo)
e
a
menos
(passivo).
É
isso
que
nos
permite
ter
uma
visão
efectiva
sobre
o
nosso
património.
Os
passivos
correspondem
aos
encargos
subjacentes
da
minha
posição
jurídica.
Além
de
direito
tenho
deveres,
as
obrigações.
Assim,
pode
dizer-‐se
que
o
património
é
visto
como
o
conjunto
dos
activos
e
dos
passivos.
Quando
olhamos
para
o
artigo
2º,
temos
de
compreender
que
tipo
de
património
se
fala
no
mesmo,
na
medida
em
que
o
artigo
fala
de
ambos,
dando
a
entender
que
consoante
o
tipo
patrimonial
em
causa,
as
regras
jurídicas
serão
diferentes.
Se
é
um
bem
de
património
público,
não
podemos
esperar
que
as
regras
de
mercado
sejam
aplicáveis.
Porém,
se
é
património
de
domínio
privado,
já
existe
uma
sujeição
às
regras
de
mercado
para
a
gestação
do
património.
Quando
se
olha
para
o
artigo
4º
verificamos
que
existe
um
elenco
do
que
é
assumido
pelo
legislador
como
parte
integrante
do
domínio
do
Estado,
ou
seja,
realidades
que
são
subjacentes
a
utilidades
públicas
e
portanto,
se
encontram
submetidas
às
regras
do
mercado.
Existem
dois
mundos:
a) Domínio
público
natural;
b) Domínio
público
artificial,
Ex.:
existem
muitas
praias
que
se
encontram
concessionadas.
O
Estado,
apesar
de
se
tratar
de
um
domínio
público,
o
Estado
admite
uma
concessão
privada
em
troco
de
uma
remuneração.
O
artigo
5º
já
não
remete
para
o
património
de
domínio
público,
mas
privado.
Além
dos
bens
móveis,
recai
igualmente
sobre
os
imóveis,
ou
seja,
quando
pensamos
em
património
financeiro,
estamos
a
olhar
para
créditos
e
débitos
(o
+
e
o
-‐),
ou
seja,
os
activos
e
os
passivos.
Para
fins
de
distinção
de
dívida
pública
é
importante
–
classificação
legal
importante
em
termos
de
compreensão,
instrumentos
de
dívida
e
autorização
da
Assembleia
da
República
para
emissão
da
dívida:
Uma
diferença
que
é
fundamental
e
não
está
presente
no
diploma
é
a
distinção
entre
património
duradouro
e
não
duradouro.
Para
a
dívida
pública
é
extremamente
relevante.
O
duradouro
corresponde
aos
elementos
que
permanecem
na
esfera
jurídica
do
Estado
para
lá
do
período
orçamental,
tem
um
acto
de
continuidade.
Os
não
duradouros
correspondem
àqueles
de
período
mais
curto
e
fica
contido
naquele
ano
orçamental.
Isto
é
super
importante
para
distinguir
a
diferença
de
património
de
tesouraria
e
de
património
do
Estado.
Uma
coisa
é
a
realidade
patrimonial,
do
activo
e
do
passivo,
outra
é
a
tesouraria.
A
tesouraria
corresponde
ao
nosso
mealheiro,
a
gestão
das
nossas
disponibilidades.
Ex.:
posso
ter
€100
na
carteira
e
€300
no
banco.
Tenho
de
gerir
aquilo
que
tenho
na
carteira.
Uma
coisa
é
a
realidade
patrimonial
do
Estado
que
estamos
agora
a
analisar
com
bens
corpóreos
e
incorpóreos,
tipos,
obrigações,
móveis
e
imóveis
e
outra
realidade
é
a
questão
da
tesouraria
–
é
quase
como
se
fosse
a
nossa
carteira,
relativamente
às
disponibilidades.
O
património
do
Estado
dura
então
dura,
mas
o
património
da
tesouraria
é
muito
restrito
no
tempo,
tem
que
ver
com
o
ano
orçamental,
havendo
uma
tendência
para
se
identificar
com
o
não
duradouro.
O
património
do
Estado
é
um
conjunto
de
activos
e
passivos,
corpóreos
e
incorpóreos.
A
tesouraria
tem
mais
liquidez
que
o
Estado,
prontamente
disponível,
ou
seja,
pode
se
utilizado.
O
do
Estado
não
coincide,
sendo
mais
vasto.
A
tesouraria
tem
a
ver
com
a
liquidez,
a
disponibilidade
que
o
Estado
tem
para
aplicar
as
suas
receitas
à
despesa
pública.
Deve
ser
feita
uma
separação
entre
tesouraria
e
património,
sendo
que
parte
do
património
pode
pertencer
à
tesouraria.
O
grau
de
maior
ou
menor
liquidez
tem
a
ver
com
o
grau
de
maior
ou
menor
disponibilidade
financeira.
À
parte
do
património
que
pode
já
estar
convertido
em
fluxo
financeiro
e
outro
não
estar,
ou
seja,
não
conseguimos
4
determinar
se
um
está
mais
líquido
do
que
outro .
Ex.:
tenho
um
mealheiro
com
€200.
Tenho
liquidez
efectiva,
mas
não
está
a
render.
Sabendo
que
não
vou
gastar
porque
todos
os
dias
recebo
dinheiro,
posso
aplicar
aquele
dinheiro
para
estar
a
render.
O
Estado
funciona
da
mesma
forma.
Tudo
aquilo
que
de
alguma
forma
exceder
é
automaticamente
aplicada
num
instrumento
financeiro
para
render.
O
património
financeiro
é
um
dos
tipos
de
património
do
Estado.
Justificação
das
Receitas:
existem
receitas
derivadas
da
alienação
ou
gestão
do
património
do
Estado,
percebemos
o
que
é
o
património
do
Estado
à
luz
dessa
lei,
percebemos
que
existem
várias
componentes
que
geram
receitas
A
justificação
para
se
continuar
a
valorizar
as
receitas
patrimoniais
do
Estado
é
que
as
receitas
têm
sido
utilizadas,
nos
últimos
anos,
de
forma
estratégica,
para
auxiliar
a
estabilizar
sucessivos
deficits
orçamentais
e,
consequentemente,
permitir
que
as
receitas
arrecadadas
pela
alienação
de
património
de
alguma
forma
específica,
sobretudo
a
partir
de
processos
de
privatização,
possam
fazer
diminuir
os
valores
de
dívida
pública.
O
número
2º/a)
da
LEO
determina
que
a
receita
pública
pode
ser
alocada
neste
sentido,
mas
não
encontramos
o
destino
das
mesmas.
Para
isso
temos
de
recorrer
à
Lei
11/90,
em
especial
para
o
artigo
16º/a).
Ou
seja,
legalmente,
permitiu-‐se
que,
tendo
níveis
elevados
de
despesa
pública,
compreende-‐se
que
o
Estado,
numa
tentativa
de
reduzir
o
défice
orçamental,
utilize
os
mecanismos
das
privatizações
para
angariar
receita
que
serve
para
a
amortização
da
dívida
pública.
Quando
tentamos
perceber
a
importância
da
receita
pública,
temos
a
resposta
nesta
base
legal.
Ø Esta
política
de
privatizações
tem
sido
utilizada
mais
do
que
como
uma
ferramenta
ideológica,
como
uma
ferramenta
desesperada
de
estabilização
das
contas
públicas.
É
o
próprio
quadro
geral
feito
pelo
legislador
que
demonstra
a
possibilidade
de
utilização
destas
receitas,
na
medida
em
que
todos
os
excessos
de
receita
serão
alocados
para
a
amortização
da
dívida
pública.
Privatizações
versus
Reprivatizações
Quando
temos
um
Estado
mais
interventivo,
na
lógica
de
que
a
intervenção
pública
deve
ser
superior
à
privada,
temos
algo
que
se
reflete
no
regime
jurídico
existente
e
económico
que
lhe
está
subjacente
e
nesses
mesmos
casos,
o
Estado
tende
a
ser
o
empresário
que
produz
bens,
presta
serviços
e
pode
criar
empresas
públicas
ou
nacionalizar,
retirando
aos
privados
e
passando
para
a
esfera
pública
essa
intervenção
económica.
Porém,
sobretudo
na
década
de
90,
o
modelo
de
intervenção
estadual
e
de
organização
económica
assentava
na
legitimidade
dos
4
A
classificação
de
duradouro
e
não
duradouro
é
relativa
ao
património
do
Estado.
privados
enquanto
sector
mais
produtivo
e
interventivo
na
acção
económica,
devendo
o
Estado
afastar-‐se
da
ideia
de
Estado
interventivo,
empresário.
Isto
teve
dois
componentes:
em
termos
de
liberalização
económica
(abrir
os
mercados
aos
privados
e
numa
lógica
de
concorrência
cria-‐se
um
conjunto
de
regras
que
mais
à
frente
trazem
a
necessidade
de
um
Estado
regulador).
Porém,
esta
ferramenta
de
remodelação
foi
ancorada
num
outro
modelo,
o
de
privatização
(passava
a
actividade
para
o
privado
se
nunca
tinha
sido
privada
(ex-‐novo)
ou
reprivatizava
se
a
actividade
já
tinha
outrora
sido
do
privada
(derivado
de
nacionalizações
anteriores).
Partem
da
mesma
realidade
intervenção
pública,
mas
com
consequências
diferentes.
A
liberalização
é
um
facto
diferente,
regras
de
abertura
ao
próprio
mercado,
concorrência.
Liberalização
Ex-‐novo
Privatização
Derivada
de
nacionalizações
anteriores
=
reprivatizações
Através
das
privatizações,
criam-‐se
mecanismos
de
atratividade
de
investimento
para
garantir
recursos
e
não
haver
a
continuidade
do
aumento
da
dívida
pública.
Permite
igualmente
aliviar
os
contribuintes
da
obrigação
de
financiamento
público
destas
empresas,
libertando
desta
forma
fundos
importantes
para
o
financiamento
destas
empresas,
libertando
desta
forma
fundos
importantes
para
as
fações
sociais
do
Estado
sem
corresponder
ao
aumento
da
dívida
pública.
Tudo
é
consequência
disto:
encargo
financeiro
para
amortização
da
dívida
pública.
Há
uma
pressão
para
a
redução.
Até
à
data,
emite-‐se
mais
dívida
para
amortizar
dívida
anterior.
O
que
se
verifica
é
que,
ao
criar
receitas
patrimoniais
por
via
da
amortização,
é
não
aumentar,
mas
sim
reduzir
a
dívida
pública.
Isto
funcionará
enquanto
o
património
do
Estado
existir
e
ser
elevado.
Além
disso,
com
estes
níveis
de
dívida
elevada,
torna-‐se
necessário
recorrer
aos
impostos
e
em
última
análise,
a
nova
dívida.
A
primeira
questão
a
perceber
o
que
é
a
receita
creditícia.
Deste
modo,
quando
pensamos
no
conceito
de
receita
creditícia
é
o
mesmo
que
falar
em
despesa
pública,
estamos
a
pensar
num
recurso
público
ao
crédito
que
coloca
o
Estado
numa
posição
passiva,
de
devedor,
não
retirando
a
possibilidade
de
conseguir
arrecadar
receita.
Ainda
que
os
instrumento
utilizados
para
o
recurso
ao
crédito
sejam
diferentes,
a
forma
é
sempre
a
mesma
–
dívida
pública.
A
forma
jurídica
que
designa
a
obtenção
de
crédito
é
a
dívida.
O
Estado
obtém
crédito,
emitindo
dívida.
O
Estado,
apesar
de
ter
receitas
tribuárias
e
patrimoniais,
tem
de
recorrer
ao
crédito.
Porquê?
Aqui
chegámos
à
função
da
receita
creditícia,
e
a
justificação
primeira
é
que
o
Estado
recorre
ao
crédito
quando
as
receitas
orçamentadas
não
são
suficientes
para
fazerem
face
às
despesas
orçamentadas.
O
Estado
assumindo
um
compromisso
tem
que
arranjar
vias
alternativas
para
conseguir
cumprir,
quando
as
receitas
não
sejam
suficientes
para
suprir
as
despesas
efetuadas.
Funções
das
Receitas
Creditícias:
O
Estado
recorre
ao
crédito
quando
as
receitas
orçamentadas
não
se
mostram
suficientes
para
fazer
face
às
despesas
orçamentais.
Quando
o
Estado
assume
o
compromisso
(do
lado
da
despesa)
tem
de
cumpri-‐lo,
tem
de
o
pagar.
Como
tal,
tem
de
arranjar
vias
alternativas
de
garantir
essa
obrigação.
Se
nenhuma
das
outras
receitas
consegue
assegurar,
é
necessário
recorrer
às
receitas
creditícias.
Podemos
concluir
assim
que
há
um
recurso
às
mesmas
quando
o
orçamento
é
deficietário.
Lei
7/98
–
Além
da
emissão
de
dívida
pública,
há
uma
liquidez
de
tesouraria.
Assim,
havendo
falta
de
liquidez
de
tesouraria,
usa-‐se
a
emissão
de
dívida
pública
para
sanar
essa
liquidez.
É
importante
porque
o
Estado
pode
não
querer
retirar
a
aplicação
em
instrumentos
financeiros
rentáveis
e,
indo
ao
mercado,
pode
conseguir
o
mesmo
a
preços
vantajosos,
não
necessitando
de
tirar
estas
aplicações
-‐
lógica
de
gestão
da
tesouraria.
Nada
tem
que
ver
com
equilíbrio
no
orçamento,
mas
sim
disponibilidade
imediata
de
liquidez
nos
fundos.
A
terceira
função
é
uma
função
do
ponto
de
vista
de
intervenção
macroeconómica,
com
vista
à
estabilização
dos
ciclos
econónimos,
na
medida
em
que
quando
o
Estado
emite
dívida
pública
(vai
buscar
dinheiro
ao
mercado)
–
aqui
não
se
prende
com
a
ideia
de
ir
buscar
dinheiro
para
o
investir
a
longo
prazo,
mas
como
meio
de
controlar
a
5
inflação
-‐
procura
evitar
períodos
de
inflação.
Em
que
medida
ir
buscar
dinheiro
ao
mercado
pode
ser
forma
de
estabilização
da
economia?
O
Estado,
ao
emitir
dívida,
está
a
trazer
para
a
sua
esfera
recursos
financeiros
que
estavam
disponiveis
no
mercado
para
aumentar
a
inflação,
de
modo
a
estancar
a
inflação.
Ao
trazer
para
si,
está
a
retirar
da
esfera
dos
privados.
Ao
retirar
do
mercado,
pode
haver
uma
estabilização
dos
níveis
de
inflação.
Ex.:
Problema
económico
em
causa
são
dívidas
de
inflação
e
para
equilibrar
isto
emite-‐se
dívida
pública
(como
meio
de
controlo
dos
mercados).
Há
desequilíbrio
entre
oferta
e
procura
e
por
isso
o
Estado
tem
que
reequilibrar
através
da
emissão
de
dívida
pública
na
medida
em
que
isto
consiste
em
privados
darem
dinheiro
ao
Estado,
menos
incentivo
ao
consumo.
Ao
emitir
dívida
o
Estado
traz
para
a
sua
esfera
recursos
financeiros
disponíveis
no
mercado
que
serviriam
para
aumentar
a
inflação
e
ao
trazer
para
si
tira
esta
disponibilidade
aos
privados
no
mercado,
estanca
o
que
pode
levar
a
estabilização
dos
valores:
criamos
um
mecanismo
de
intervenção
macroeconómica.
Ø Parte
de
um
desequilibrio
das
contas
públicas,
o
que
entra
não
é
suficiente
para
aquilo
que
sai
e
a
emissão
de
dívida
vai
contribuir
para
o
aumento
da
receita
ao
arrecadar
crédito.
Também
pode
haver
uma
emissão
para
aumentar
a
liquidez
de
tesouraria
e,
por
fim,
pode
consistir
num
instrumento
de
intervenção
macroeconómica.
O
facto
de
o
Estado
arrecadar
crédito
do
mercado
implica
que
tenhamos
que
reembolsar
o
credor
do
capital
mutuário
mas
todo
o
capital
mutuado
é
com
um
preço
associado
e
portanto
quando
falamos
em
dívida
pública,
objetivamente
é
aquela
em
que
o
Estado
aparece
enquanto
devedor,
mas
que
fica
obrigado
a
reembolsar
capital
que
lhe
foi
mutuado
e
a
pagar
rendimento
pela
disponibilização
que
esse
credor
fez:
o
juro.
Ø A
dívida
pública
vai
ter
2
componentes:
capital,
que
é
amortizada
e
a
dos
juros
que
também
têm
que
ser
pagos.
Os
valores
da
dívida
pública
em
cada
momento
dependem
de
vários
factores:
défices
orçamentais,
liquidez
da
tesouraria,
consoante
estejamos
perante
processos
de
privatizações
ou
reprivatizações,
taxas
de
juros
e
variações
cambiais.
A
dívida
pública
pode
ser
emitida
em
moeda
estrangeira
e
nacional.
Se
houver
emissão
da
dívida
pública
em
moeda
estrangeira
também
pode
ser
variável
conforme
flutue
e
varie
a
moeda.
Quando
queremos
apurar
o
quantum
da
dívida,
é
muito
variável
consoante
aquilo
que
tiver
por
trás
da
mesma
-‐
Lei
7/98
artigo
3º
a).
A
regra
é
que
a
dívida
pública
seja
emitida
em
euro
e
só
excecionalmente,
e
em
valor
reduzido,
é
que
se
admite
que
seja
emitida
em
moeda
estrangeira,
porque
esta
alteração
cambial
não
está
na
dependência
do
Estado
e,
por
isso,
gera
um
grau
de
dependência
elevado
do
que
se
passa
na
economia
do
outro
Estado
e
pode
assumir
um
grau
elevado
de
risco.
5
Subida
generalizada
dos
preços.
Há,
consequentemente,
uma
oferta
e
procura
desequilibradas,
havendo
uma
desvalorização
monetária
associada.
Quando
olhamos
para
o
artigo
1º
da
mesma
lei
apercebemo-‐nos
que
não
se
fala
só
de
dívida
pública
mas
sim
de
dívida
pública
directa.
Esta
consiste
portanto
no
crédito,
obrigação
que
o
Estado
assume
por
si,
ele
recorre
ao
mercado,
pede
financiamento
e
por
isso
cumpre
com
a
sua
obrigação.
Já
a
dívida
indirecta
ou
acessória
(nomenclatura
regulada
pela
lei
112/97),
o
Estado
não
é
o
é
o
devedor
primário
mas
antes
e
apenas
o
garante
do
devedor
primário,
ou
seja,
o
Estado
pode
assumir
um
papel
de
fiador
para
com
terceiros
(dívida
destes).
Se
houver
uma
emissão
de
dívida
pública
em
moeda
estrangeira,
o
valor
da
dívida
também
será
alterado
pelas
variações
da
moeda
estrangeira.
Quando
queremos
apurar
o
quantum
da
dívida,
é
muito
variável
consoante
aquilo
que
tiver
por
trás
da
mesma.
Não
se
deve
descorar
dos
elementos
que
fazem
variar
a
dívida
(ou
seja,
as
reprivatizações;
as
taxas
de
juro
e
as
variações
cambiais).
A
alteração
cambial
não
está
na
dependência
do
Estado
e
por
não
estar,
gera
um
grau
de
dependência
daquilo
que
se
passa
na
economia
de
outro
Estado
que
pode
assumir
um
elevado
grau
de
risco.
Artigo
1º,
Lei
7/98
–
“O
presente
diploma
regula
o
regime
geral
da
emissão
e
gestão
da
dívida
pública
directa
do
Estado.”
Não
fala
apenas
na
dívida
pública
do
Estado,
mas
da
directa.
Tal
significa
que
existe
uma
dívida
pública
indirecta.
Assim,
falar
em
dívida
pública
não
é
tão
simples
como
isso,
porque
não
se
fala
da
dívida
de
forma
genérica.
Enquanto
que
a
directa
é
aquele
crédito,
a
orbigação
que
o
Estado
assume
por
si
–
recorre
ao
mercado
e
adquire
o
crédito
-‐,
a
indirecta,
determina
o
Estado
não
como
devedor
primário,
mas
como
garante
do
devedor
primário.
O
Estado
pode
assumir
um
papel
de
fiador
para
com
a
dívida
de
terceiro.
A
dívida
pública
indirecta
é
considerada
como
dívida
acessória,
a
qual
regulada
na
Lei
nº
112/97.
Ainda
na
tentativa
de
delimitação
do
que
é
a
dívida
pública,
é
importante
visar
o
artigo
3º
da
Lei
7/98.
Retomando
ao
artigo
1º
da
Lei
7/98,
temos
as
etapas
da
dívida
pública
distinguidas:
emissão
e
gestão.
Há
um
alerta,
uma
necessidade
de
olharmos
para
as
regras
jurídicas
e
compreendermos
que
certos
actos
são
actos
de
emissão
–
criação
da
dívida
pública
–
e
outros
são
actos
de
gestão
–
necessidade
de
gerir
a
dívida
criada.
O
artigo
2º/1
encontramos
o
recurso
à
emissão
de
dívida
público,
ao
endívidamento
público
directo.
A
gestão
da
dívida
pública
directa
deverá
deverá
orientar-‐se
por
princípios
de
rigor
e
eficiência.
Por
conseguinte,
importa
verificar
como
se
comporta
a
emissão.
O
artigo
4º
ao
6º
apresenta
um
procedimento
geral
para
a
base
de
emissão
de
dívida
pública.
Verifica-‐se
que
o
acto
de
emissão
da
dívida
pública
necessita
dos
check
and
balances.
O
4º,
que
se
deve
casar
com
o
161º,
h)
da
CRP,
determina
que
quem
tem
de
intervir
é
a
AR.
Há
uma
primeira
intervenção
do
órgao
parlamentar.
O
artigo
4º
é
concretizado,
todos
os
anos,
na
LOE.
Além
da
lógica
parlamentar
(check
and
balances),
é
necessário
um
segundo
momento
de
intervenção
do
Governo
–
o
órgão
executivo
-‐,
mas
tem
de
haver
uma
concretização
ano
a
ano.
A
emissão
de
dívida
está
alocada
a
uma
entidade
específica,
autorizada
pela
AR.
O
Governo,
face
às
suas
despesas,
demonstra
uma
necessidade
de
emissão
de
dívida
pública.
Posteriomente,
com
autorização
da
AR,
a
entidade
vai
proceder
a
essa
mesma
emissão.
A
entidade
em
causa
é
o
IGCP,
EPE.
Há
uma
tripla
camada.
GOVERNO
Instruções
complementares
da
autorização
IGCP,
EPE
EnWdade
que
emite
a
dívida.
1. Emissão
tem
de
ser
autorizada
pela
AR;
2. Governo
cria
uma
um
conjunto
de
aspectos
complementares
da
autorização;
3. IGCP
é
a
entidademicro
em
que
está
alocada
a
tarefa
de
emissão
da
dívida.
Os
valores
que
chegam
à
AR
e
as
orientações
complementares
que
chegam
ao
IGCP
decorrem
do
Governo.
O
artigo
6º/2
dá
a
concretização
da
figura
do
IGCP.
A
decisão
de
emitir
ou
não
emitir
dívida
pública
em
concreto,
ainda
que
autorizada,
está
legalmente
dependente
de
uma
análise
dos
mercados
financerios
e
das
expectativas
da
sua
evolução.
Mercado
–
Dívida
Pública:
Mercado
Primário
=
EMISSÃO.
Só
se
emite
dívida
neste
mercado,
de
modo
selecto
e
restrititvo.
Não
podem
ir
ao
mercado
primário
todos
os
agentes
financeiros,
só
os
selecionados.
Porém,
quem
adquire
dívida
pública
não
tem
nada
que
o
impeça
de
transacionar
os
tipos
da
dívida
no
mercado
secundário
(onde
todos
os
agentes
financeiros
podem
intervir
e
adquirir
o
título).
Ex:
Estado
precisa
de
€100
e
emite
um
papel
em
que
se
compromete
que
devolve
o
dinheiro
à
taxa
de
juros
x.
Entre
dois,
só
A
é
que
dá
os
€100.
O
papel
fica
na
posse
do
credor.
A
pode
ter
um
de
dois
comportamentos:
fica
com
o
papel
e
no
dia
em
que
o
Estado
tiver
de
amortizar
a
dívida
paga
a
A;
ou
passa
a
B
que
pode
querer
transacionar
para
qualquer
outro.
O
primeiro
momento
em
que
o
Estado
precisa
de
dinheiro
só
se
dirige
aos
seus
agentes
autorizados
(aos
únicos
que
podem
ter
aquele
tipo
de
dívida).
Porém,
posteriormente
e
em
mercado
aberto,
com
todos
os
agentes
à
disposição,
pode
ser
transacionada
a
dívida.
Mercado
Secundário
=
transacionar
dívida
pública.
Arrecadar
crédito
para
o
Estado
Mercado
Mercado
Primário
Mercado
Dívida
Pública
Secundário
EMISSÃO
AmorWzação
Nada
impede
o
Estado
de
antecipadamente,
antes
do
prazo
que
estava
no
papel,
de
ir
ao
mercado
secundário
e
dizer
que
quer
recomprar
a
sua
dívida.
Faz
uma
amortização
antecipada
de
dívida
em
mercado
secundário.
Já
fica
amortizado,
já
não
deve
nada
a
ninguém.
A
vantagem:
pagar
menos
juros
porque
amortizo
mais
cedo
e
diminuição
do
stock
de
dívida,
o
nivel
de
dívida
pública
reduz.
Porque
é
que
o
Estado
não
utiliza
todos
os
meios
para
antecipar
a
amortização?
A
questão
que
se
coloca
é:
porque
é
que
o
Estado
não
recompra
toda
a
dívida
para
amortizar
e
ficar
a
dever
menos?
(utilizando
todos
os
fundos
existentes).
O
Estado
não
pode
obrigar
o
credor
a
amortizar
a
dívida,
sendo
que
estes
não
têm
qualquer
interesse
em
amortizar
antecipadamente,
na
medida
em
que
isso
implica
menores
rendimentos.
Nem
todos
os
credores
estão
dispostos
a
disponibilizar
a
amortização
da
dívida.
A
emissão
de
dívida
pública
faz-‐se
em
mercado
primário,
porque
só
alguns
agentes
financeiros
estão
legalmente
autorizados
a
estarem
presentes
nos
leilões
de
dívida
pública.
Ex.:
Estado
emite
título
de
juro
de
5
milhões
à
taxa
de
juro
de
4,5%.
Só
alguns
agentes
é
que
podem
estar
presentes
e
dizer
que
comprar
naquelas
condições.
Isso
não
implica
que
os
agentes
que
passam
a
ser
credores
do
Estado
se
dirijam
ao
mercado
secundário
para
transacionar
a
dívida.
Nada
impede
igualmente
que
o
Estado
tente
adquirir
os
seus
títulos
de
dívida
que
colocou
na
disponilibilidade.
No
quadro
das
receitas
creditícias,
verificámos
que
consoante
a
tipologia
da
dívida
da
pública,
tinhamos
regimes
jurídicos
diferenciados.
No
caso
das
dívidas
directas
recorremos
à
Lei
7/98
e
acessórias,ao
DL
112/97.
Em
casos
normais,
para
a
emissão
da
dívida
pública:
temos
a
AR
a
determinar
que
aceita
para
o
período
x;
o
governo
a
estabelecer
as
condições
extra
para
a
concretização
e
o
agente
actuador,
o
IGCP,
que
concretiza.
Se
isto
é
o
regime
dito
normal,
porque
é
que
o
artigo
8º
cria
um
regime
excepcional?
No
número
1
é
dada
a
resposta.
É
permitir
que
apesar
do
OE
não
entrar
em
vigor
dia
1
de
Janeiro,
seja
viável
emitir
dívida
pública.
Temos
que
saber
que
a
emissão
de
dívida
pública
se
faz
em
mercado
primário,
porque
só
alguns
agentes
financeiros
são
autorizados
para
estar
no
mercado
de
leilão
de
divída
pública.
Mas
isso
não
implica
que
estes
agentes
que
adquiram
dívida
pública,
credores
do
Estado
não
possam
ia
ao
mercado
secundário.
Também
nada
proíbe
que
o
Estado
na
etapa
seguinte,
gestão,
se
dirija
ao
mercado
secundário
e
recorra
á
emissão
antecipada
de
dividida.
As
condições
são
afixadas
pelo
artigo
7º.
Se
for
dívida
pública
flutuante
não
há
auotrização,
só
a
fundada.
+
ver
anotações
na
Lei
Autoriza-‐se
a
emissão
de
dívida:
Ø Mas
apenas
se
se
tratar
de
dívida
fundanda,
não
a
flutuante;
Ø Tendo
em
conta
não
só
as
dívidas
amortizadas,
mas
também
até
25%
daquilo
que
foi
autorizado
pela
AR.
Vemos
com
isto
que
há
diferenciação
do
regime
geral
(determinado
o
montante
pela
AR,
sem
quaisquer
regimes
legais,
apenas
com
os
da
EU)
e
o
regime
especial
que
prevê
a
possibilidade
de
o
governo
emitir
dívida,
desde
que
fundada
e
nos
limites
dados
pelo
artigo
7º.
O
artigo
10º
mostra
que
pode
o
procurador-‐geral
de
república
(mais
uma
entidade
processual
além
dos
três
já
enunciados)
emitir
pareceres
legais
para
certificação
de
emissão
de
dívida
pública.
Não
se
faz
uma
certificação
quanto
à
oportunidade
de
emissão
da
dívida
–
quanto
ao
mérito,
mas
sim
uma
certificação
jurídica
de
legalidade.
Não
significa
que
na
óptica
do
controlo
orçamental
não
se
faça
essa
certificação
de
mérito.
“Artigo
10º
Certificação
da
legalidade
da
dívida
1
—
Caso
lhe
sejam
solicitados
pelos
mutuantes,
compete
ao
Procurador-‐Geral
da
República
a
emissão
de
pareceres
ou
opiniões
legais
para
a
certificação
jurídica
da
legalidade
da
emissão
de
dívida
pública.
2
—
O
disposto
no
número
anterior
não
impede
os
mutuantes
de
obterem
a
certificação
jurídica
da
legalidade
da
emissão
de
dívida
pública
através
do
recurso
a
consultores
privados.”
Na
própria
emissão
de
dívida
há
um
condicionamento
de
uma
pressão
muito
elevada
de
outros
agentes
económicos
(ex.:
agências
de
ranking).
O
Estado,
apesar
de
ter
a
suas
finanças
públicas
e
soberania
financeira,
não
é
independente
e
está
limitado
por
factores
externos
que
não
dependem
da
sua
vontade
e,
nem
quando
se
vota
democraticamente,
significa
que
os
mercados
fiquem
regularizados.
O
Estado
está
pressionado
e
condicionado
pelas
reacções
que
os
mercados
podem
ter
e
com
isso
danificar
o
funcionamento
da
sua
economia.
É
fundamental
perceber
que
a
decisão
política
está
condicionada
por
uma
série
de
factores
cumulativos
ao
factor
jurídico.
Mesmo
no
momento
de
emissão
de
dívida
podem
intervir
outros
intervenientes
–
além
dos
três
enunciados
-‐
através
da
certificação
da
legalidade
da
dívida
pública.
Quem
autoriza:
AR;
Quem
emite:
IGCP;
Quais
as
formas?
Quando
se
fala
em
receita
creditícia,
falamos
na
emissão
de
dívida
pública,
sendo
que
esta
pode
adoptar
vários
formatos,
mas
independentemente
disso,
nunca
deixa
de
ser
dívida
pública.
O
artigo
11º
demonstra
que
a
emissão
de
dívida
pública
não
é
alvo
de
um
instrumento
concreto.
Pode
ter
formas
diferenciadas,
as
quais
mostram
diferençassem
relação
a
quem
pode
adquirir
os
títulos
de
dívida,
se
são
ou
não
transacionáveis,
e
o
tempo
que
têm
na
esfera
jurídica
do
seu
credor.
Todavia,
se
é
verdade
que
no
artigo
11º/1
encontramos
este
elenco,
é
necessário
olhar
ao
nº
5.
Deixa
uma
porta
aberta
para
novas
formas,
instrumentos
de
dívida
pública
–
que
já
foi
utilizada
(certificados
de
tesouro
e
tesouro
poupa
mais).
Há
uma
tipicidade
aberta
que
permite
que
mediante
o
caso
em
concreto,
o
governo
possa
decidir
emitir
novos
formatos
de
dívida
pública.
O
artigo
12º
diz
que
as
receitas
arrecadadas
pelo
Estado,
que
não
estejam
alocadas
a
fins
específicos,
vão
poder
ser
usadas
para
efeitos
de
amortização
da
dívida.
Isto
não
menospreza
que
existem
alguns
tipos
de
receita
(já
estudados)
que
estão
alocados
à
amortização
da
dívida
pública
(legalmente
consignadas
a
tal).
A
dívida
pública
directa
e
amortização
do
juro
é
feita
pelas
receitas
consignadas.
O
legislador
distingue,
no
artigo
1º,
a
emissão
da
gestão
de
dívida
pública.
Precisamente,
do
artigo
13º
ao
15º,
vemos
que
neles
estão
presentes
as
regras
de
gestão.
A
entidade
competente
é
o
Governo,
mas
com
intervenção
da
AR,
tendo
de
ser
autorizado
pela
mesma
em
certas
operações,
ainda
que
se
reportem
a
operações
mais
complexas.
Se
olharmos
para
o
diploma
orgânico
do
IGCP,
para
os
seus
estatutos,
e
olharmos
para
o
artigo
1º/2,
verifica-‐se
que
o
IGCP
é
equiparado
a
uma
instituição
de
crédito.
É
assumido
quase
como
o
Banco
do
Estado
–
instituição
de
crédito.
No
seu
artigo
5º/1,
a
função
determina
a
sua
feição
de
gestor.
Inclui
o
sector
empresarial
do
Estado.
Quando
se
fala
em
gestão,
a
gestão
não
pode
nunca
estar
desprendida
de
uma
questão
de
tesouraria.
Quando
se
diz
que
a
tesouraria
é
diferente
da
dívida
pública,
mas
que
com
ela
se
relaciona,
prende-‐se
pois
com
o
facto
de
serem
reguladas
pela
mesma
entidade.
Também
dissemos
que
a
dívida
pública
servia
para
regular
situações
de
falta
de
liquidez.
O
Estado
em
vez
de
retirar
aplicações
financeiras
que
estavam
a
correr
bem
–
produziria
uma
perda
superior
–
emitiria
dívida
pública
flutuante
no
mercado.
Com
isto
haveria
uma
melhor
gestão
e
tesouraria
do
Estado.
Assim,
aquilo
que
se
procura
frisar
é
esta
relação
de
entidade
na
gestão
integrada
da
dívida
pública
e
tesouraria.
A
propósito
do
património
dissemos
que
gestão
deste
e
gestão
de
dívida
pública
eram
realidade
diferentes.
Imaginado
que
o
Estado
tem
uma
dívida
pública
de
€1000
que
atinge
a
sua
maturidade
hoje.
O
Estado
pensa
o
que
tem
na
sua
tesouraria
e
as
despesas
que
tem
de
liquidar.
Neste
caso,
teria
€2000,
pelo
que
não
valia
a
pena
recorrer
ao
mercado
para
ir
buscar
dívida.
Nos
termos
do
legislador,
há
que
existir
uma
gestão
integrada
entre
aquilo
que
tem
disponível
na
sua
liquidez
e
quais
as
obrigações
que
tem
de
assegurar.
Há
uma
construção
em
rede.
A
gestão
integrada
implica
que
se
olhe
para
a
disponibilidade
de
liquidez
e
as
obrigações
que
têm
de
ser
resguardadas
e
só
assim
perceber
se
é
ou
não
viável
recorrer
ao
mercado.
A
liquidez
do
Estado
tem
que
ser
gerida
de
forma
integrada
consoante
as
necessidades
de
financiamento
que
tenha.
Deve
fazer-‐se
gestão
adequada
e
global
entre
o
que
temos
disponível
de
liquidez
e
o
que
temos
disponível
para
amortizar.
A
gestão
integrada
implica
que
quem
está
do
lado
da
emissão
e
gestão
olhe
para
a
disponibilidade
financeira
em
tesouraria
e
para
o
lado
das
obrigações
a
cumprir
do
lado
da
despesa,
dívida
e
tome
uma
decisão
que
mais
eficiente,
eficaz
e
económica
for
para
os
cofres
públicos.
É
uma
gestão
de
risco
e
das
oportunidades
que
o
Estado
contem
pois
nada
me
garante
que
hoje
me
deem
mais
de
juros
do
que
daqui
a
uns
dias.
Há
uma
complexidade
associada
ao
processo
de
gestão,
não
me
basta
olhar
para
os
valores
e
cumprir;
tenho
que
ter
possibilidades
para
isso.
Metáfora
do
Lego:
visão
integrada.
Quando
o
Estado
tem
liquidez
e
dívidas
em
atraso
com
prazos
diferenciados
a
vencer,
tiver
uma
visão
limitada
sobre
cada
um
deles,
não
está
a
aproveitar
cada
uma
das
individualidades
positivas
de
cada
um.
No
artigo
6º
do
Estatuto
do
IGCP,
encontra-‐se
expressamente
quais
as
competências
do
IGCP.
Se
ele
é
um
organismo
que
tem
a
visão
integrada
de
tudo,
ele,
melhor
do
que
ninguém,
saberá
gerir
eficazmente
a
dívida
pública.
Isso
não
abdica
nem
da
autorização
da
AR,
nem
do
Governo.
Atentar
nas
alíneas
b),
h),
k),
l),
m),
o).
Há
uma
concentração
total
destas
matérias
no
IGCP.
Frisando
mais
uma
vez
o
artigo
5º,
há
uma
preocupação
de
gestão
integrada
da
tesouraria
e
gestão
da
dívida
pública.
Prescrição
da
Dívida
Pública
Há
uma
pergunta
complementar:
e
se
a
dívida
pública
não
for
exigida
pelo
credor?
Em
que
prazos
poderá
haver
prescrição
da
dívida
pública?
O
artigo
14º
da
Lei
7/98
dá
a
resposta.
Quando
se
fala
em
rendas
perpetuas
e
vitalícias
são
certos
certificados
de
dívida
pública
já
muito
antigos
(1936
e
1945).
Já
não
existem
como
formas
de
emitir
dívida
pública,
mas
continuam
a
fazer
parte
no
OJ.
O
número
2
fala
em
“considerando-‐se
abandonados
a
favor
do
Fundo
de
Regularização
da
Dívida
Pública”,
querendo
dizer
que,
quando
o
capital
mutuado
prescreve,
esse
valor
incorpora
o
fundo
supra
indicado.
Há
assim
um
fundo
que
tenta
criar
uma
almofada
financeira
para
futuras
amortizações
da
dívida
pública.
Remonta
a
1960,
sendo
o
seu
DL
de
criação
muito
severo
quanto
a
função
que
o
fundo
desempenha.
Já
no
momento
de
criação
do
mesmo
se
previa
que
a
dívida
pública
poderia
ter
várias
funções.
O
regime
actual
está
presente
no
DL
453/88.
Tem
uma
lógica
de
estabilização
do
mercado.
Já
é
algo
historicamente
dito
e
reconhecido.
Se
olharmos
para
o
artigo
2º
deste
diploma
reforçamos
a
função
estabilizadora,
bem
como
a
existência
dos
dois
mercados
–
primário
e
secundário.
Um
aspecto
fundamental
a
considerar
é
que
a
dívida
pública
é
alvo
de
controlo
-‐
o
controlo
quer
político
quer
judicial
quer
cível.
É
um
controlo
sobre
a
forma
como
a
dívida
foi
emitida.
Nota:
Temos
de
perceber
em
detalhe
quais
os
instrumentos
utilizados
em
concreto
para
a
emissão
de
dívida
pública
e
quais
as
consequências
de
recorrer
a
um
ou
a
outro.
Análise
do
Gráfico
–
Instrumentos
da
Dívida
Pública
Olhando
para
os
gráficos
relativos
a
2012
e
2013,
podemos
verificar
que
os
instrumentos
mais
utilizados
são
as
Obrigações
de
Tesouro
(OT)
e
os
Bilhetes
de
Tesouro
(BT).
Quando
se
fala
em
certificados
de
aforro
são
os
investimentos
das
famílias
perto
do
Estado.
Se
é
verdade
que
as
pessoas
singulares
não
podem
emitir
dívida
pública
directamente
no
mercado
primário,
mas
podem
fazê-‐lo
junto
do
Estado.
É
no
Retalho
onde
se
colocam
os
certificados
de
tesouro
poupança
mais
e
os
de
aforro.
As
OT
e
as
BT
só
podem
ser
adquiridas
pelas
pessoas
colectivas.
O
Estado,
conforme
pretenda
atingir
poupanças
familiares
ou
investidores
empresariais
vai
diferenciar
o
instrumento
de
emissão
de
dívida
pública.
Ø OT
e
BT
só
podem
ser
adquiridas
por
pessoas
colectivas
no
mercado
primário.
Mas
esta
limitação
só
se
verifica
no
mercado
primário.
No
mercado
secundário
as
pessoas
singulares
já
podem
interferir.
Artigo
11º,
alínea
e)
da
Lei
7/98:
certificados
especiais
de
dívida
pública.
Todas
as
disponibilidades
dos
vários
serviços
devem
estar
alocadas
no
IGCP.
O
Estado
criou
a
possibilidade
de
internamente,
dentro
da
Administração
Pública,
os
excedentes
dos
serviços
ficarem
dentro
da
esfera
jurídica
do
Estado
e
poderem
ser
investidos
nestes
certificados
especiais
de
dívida
pública.
Temos
assim
instrumentos
de
dívida
pública
para
agentes
financeiros
especializados
(OT
e
BT);
familiares
(certificados
de
aforro,
certificados
poupança
mais);
do
Estado.
DA
PERSPECTIVA
DA
RECEITA
PÚBLICA
Distribuição
Orgânica
das
Receitas
Estes
serviços
podem
precisar
Porém,
o
Estado
perde
e
ganha
Tem
de
ser
feita
uma
relação,
de
€
durante
o
ano,
isto
é,
têm
€
todos
os
meses.
Logo,
há
tendo
por
base
aquilo
que
foi
um
orçamento
anual.
variações.
orçamentado.
DA
PERSPECTIVA
DA
DESPESA
PÚBLICA
Quando
o
serviço
gasta
mais,
aumenta
a
despesa.
Tal
acontece
porque
os
serviços
públicos
não
têm
mais
verbas
que
se
mostrem
suficientes
para
fazer
face
às
despesas.
Consequentemente
há
um
aumento
do
Orçamento
do
Estado.
E
isto
seria
falar
apenas
de
um
dos
vários
serviços
públicos
que
existem
dentro
dos
vários
Ministérios.
Pensando
agora
em
todos
os
serviços
que
correm
igual
risco
levam
a
mostrar-‐se
necessária
uma
gestão
integrada
por
parte
do
IGCP,
de
modo
a
que
este
verifique
se
é
ou
não
necessário
recorrer
ao
crédito
(emitir
dívida
pública).
AUMENTO
DA
DESPESA
AUTORIZADO
AUMENTO
DE
R ECEITA
AUMENTO
DA
DÍVIDA
PÚBLICA
Pedem
um
aumento
da
despesa
e
não
A
qual,
se
não
está
orçamentada,
leva
a
Isto
só
acontece
nos
casos
em
que
crédito.
Ou
seja,
autoriza-‐s e
a
que
seja
n ecessário
r ecorrer
a o
c rédito.
estes
aumentos
de
despesa
não
são
despesa,
não
se
emite
dívida
pública.
passiveis
de
ser
assegurados
pelo
Estado.
Desta
forma,
importa
reter
um
conjunto
de
ideias.
Em
primeiro
lugar,
o
OE
é
pensado
anualmente,
mas
seria
pouco
viável
para
os
serviços
públicos
fazerem
o
mesmo,
quer
por
não
saberem
como
estará
a
receita
e
a
despesa
orçamental,
quer
por
não
saberem
o
que
vão
gastar
ao
longo
de
todo
o
ano.
Em
segundo
lugar,
quando
há
um
aumento
da
despesa
autorizado,
aquilo
que
se
verifica
é
que
um
determinado
serviço
público
solicitou
um
pedido
para
alargar
as
suas
despesas,
uma
vez
que
não
as
consegue
assegurar
apenas
com
as
verbas
que
recebeu.
Assim,
este
recorre
hierarquicamente
e
será
no
Ministério
das
Finanças
que
será
ou
não
autorizado.
Por
conseguinte
e
imaginando
que
foi
autorizado,
trata-‐se
de
um
aumento
de
receita
e
não
de
um
pedido
de
crédito
e,
como
tal,
o
serviço
público
não
fica
a
dever
nada,
nem
com
a
obrigação
de
devolver
aquilo
que
lhe
foi
dado.
Em
terceiro
lugar,
quando
não
há
verbas
nos
serviços
públicos
e
não
é
autorizado
o
aumento
da
despesa,
nada
se
pode
fazer.
Estas
verbas
atendem
às
necessidades
específicas
de
cada
serviço
público.
Não
se
recorre
para
o
IGCP
para
o
pedido
de
aumento
da
receita,
mas
é
este
que
determina
se
há
ou
não
liquidez
suficiente
e,
como
tal,
se
é
ou
não
necessário
recorrer
à
dívida
pública.
Por
fim,
quando
se
obrigam
os
serviços
públicos
a
transferir
os
seus
excedentes
para
o
IGCP
–
entidade
pública
-‐,
privam-‐se
os
mesmos
de
recorrer
ao
privado.
Qual
a
diferença?
É
que
no
privado,
os
juros
que
receberiam
pelo
depósito
do
excedente
seriam
superiores
aos
do
público.
No
entanto,
em
nome
do
“bem
comum”,
estes
excedentes
devem
ser
enviados
para
o
IGCP
no
sentido
de
servirem
como
base
para
evitar
a
emissão
de
dívida
pública.
Para
completar
é
feita
a
analogia
da
mesada.
Os
pais
atribuem-‐nos
uma
verba
mensal,
a
qual
nós
podemos
gerir
melhor
ou
pior
e,
consequentemente,
poupar
mais
ou
menos.
Imaginando
um
mês
em
que
há
um
concerto
ao
qual
quero
muito
ir,
tenho
um
aumento
da
minha
despesa,
pelo
que
tenho
de
pedir
dinheiro
emprestado,
a
menos
que
tenha
liquidez
guardada
do
mês
anterior.
Não
tendo,
peço
aos
meus
pais,
que
autorizam
o
aumento
de
receita
–
dão
o
dinheiro
extra,
sem
que
lhes
fique
a
dever.
No
entanto,
a
despesa
deles
aumentou.
Ø Cada
um
dos
grupos
apresentados
(agentes
especializados,
familiares
e
administração
pública)
tem
uma
maturidade
diferente,
isto
é,
tem
uma
componente
temporal
de
longo
ou
curto
prazo.
Logo,
a
disponibilidade
para
gastar
varia.
Regime
Jurídico
das
Obrigações
de
Tesouro
(OT)
DL
280/98
As
obrigações
de
tesouro
são
obrigatoriamente
em
euros
(moeda
com
curso
legal).
Quanto
à
colocação
em
mercado,
o
artigo
4º
determina
que
esta
pode
ser
directa
ou
indirecta
por
leilão
ou
por
oferta
de
subscrição
limitada.
As
instituições
têm
de
estar
legalmente
autorizadas
e
podem
intervir
individualmente
ou
em
consórcio.
Quanto
maior
for
a
quantia,
maior
probabilidade
de
consórcio,
na
medida
em
que
é
preciso
solicitar
mais
empréstimos.
São
apenas
para
mercado
primário,
para
pessoas
colectivas,
autorizadas
para
tal.
As
obrigações
do
tesouro
são
instrumentos
de
dívida
pública
de
medio
e
longo
prazo
(artigo
2º)
e
que
actuam
apenas
como
meio
de
arrecadar
receita
junto
dos
agentes
financeiros.
O
artigo
5º
visa
que
nem
todas
as
obrigações
de
tesouro
são
iguais
–
os
juros
são
diferentes.
Pode
ser
um
juro
periódico,
batendo
de
x
em
x
tempo
ou
um
juro
concentrado
no
tempo.
Tal
depende
da
forma
como
for
estabelecido
legalmente.
Depende
do
contrato
entre
o
credor
e
o
devedor,
ou
seja,
todos
os
meses
pode
bater
3%
do
juro
ou
pode
bater
tudo
no
mesmo
momento.
Permite
a
cobrança
dos
juros
contratualizada
entre
o
credor
e
o
devedor.
O
artigo
6º
é
importante
relativamente
aos
mercados
primário
e
secundário.
Também
permite
que
na
contratualização
se
permita
ao
devedor
reembolsar
os
valores
antecipadamente.
O
número
2
determina
que
é
possível
a
transmissibilidade
e,
na
lógica
desta,
o
devedor
pode
adquirir,
recomprar,
em
mercado
secundário,
os
seus
próprios
títulos
–
anulação.
O
artigo
8º,
na
sequência
dos
empréstimos
de
longo
e
médio
prazo,
determina
a
partir
de
e
até
quando
podem
ser
emitidas
essas
obrigações
de
tesouro.
Não
há
OT
que
tenham
menos
de
um
ano.
Serão
sempre
dívida
fundada
porque
não
vão
ser
abatidas
no
próprio
ano
em
que
vão
ser
adquiridas.
Regime
Jurídico
dos
Bilhetes
de
Tesouro
(BT)
DL
279/98
O
artigo
2º
dá
a
noção
dos
bilhetes
de
tesouro.
Comparando
com
os
OT,
são
igualmente
títulos
de
dívida
pública.
Assim,
a
diferença
é
dada
pelo
artigo
4º,
que
determina
que
as
BT
são
emitidos
por
prazos
de
18
meses.
A
diferença
é
das
BT
serem
de
curto
prazo
e
as
OT
de
médio
ou
longo
prazo.
O
artigo
5º
torna
a
insistir
naquilo
que
identificámos
no
artigo
4º
do
diploma
anterior,
relativamente
à
forma
directa
ou
indirecta
de
emissão
de
títulos.
Os
destinatários
são
novamente
e
exclusivamente
para
pessoas
colectivas
em
mercado
primário.
Se
OT
e
BT
são
instrumentos
para
as
instituições
financeiras
financiarem
o
Estado.
Certificados
de
Aforro
DL
279/98,
republicado
em
2012
Para
garantir
que
a
poupança
familiar
também
pode
auxiliar
o
financiamento
público.
Voluntariamente,
as
famílias
(pessoa
singular
–
termo
económico)
podem
decidir
fazer
uma
aplicação
financeira
para
auxiliar
o
Estado.
Tornam-‐se
credores
do
Estado
através
dos
certificados
de
aforro
e
dos
certificados
poupança
mais.
O
artigo
2º/1
dá
uma
quebra
face
às
OT
e
às
BT,
na
medida
em
que
se
fala
de
instrumento
de
captação
familiar,
sendo
destinado
a
pessoas
singulares.
O
número
3
do
presente
artigo
admite
que
nem
todos
os
certificados
de
aforro
são
transmissíveis,
ou
seja,
ficam
sempre
na
mesma
esfera
jurídica
e,
como
tal,
não
podem
ser
transacionados
em
mercado
secundário.
Uma
vez
emitido
o
certificado
de
aforro
sob
uma
pessoa
em
concreto,
não
pode
ser
transmitido
intervivos
para
qualquer
outra
pessoa.
É
por
isso
que,
quando
se
fala
em
mercado
primário
e
secundário
de
dívida
pública,
falamos
quanto
ao
tipo
de
instrumentos
que
podem
ser
transmitidos.
Quando
se
trata
de
instrumentos
que
não
são
oponíveis
de
transmissibilidade,
não
se
pode
falar
de
uma
disponibilidade
do
mercado
primário
ou
secundário.
O
artigo
5º
dita
que
o
prazo
para
a
captação
da
poupança
familiar
é
de
longo
prazo,
podendo
haver
prazos
de
reembolso
até
20
anos,
havendo
uma
lógica
de
empréstimo
a
longo
prazo.
No
artigo
5º/4
há
uma
regra
fundamental:
os
juros
que
são
vencidos
no
âmbito
destes
certificados
de
aforro
são
objecto
de
uma
escolha
do
seu
credor.
A
pessoa
individual
pode
querer
receber
os
juros
na
data
do
seu
vencimento
ou
não
os
receber
e
esses
juros
são
integrados
no
montante
para
serem
capitalizados.
Há
um
regime
jurídico
que
claramente
mostra
uma
diferenciação
face
às
OT
e
BT.
Estes
já
tem
um
significado
na
lógica
do
longo
prazo
e
virados
para
a
poupança
familiar.
Uma
das
críticas
que
se
fazia
era
a
das
rentabilidades
das
OT
e
das
BT
serem
superiores
às
dos
certificados
de
aforro.
O
que
se
dizia
era
que
o
Estado
só
tornava
vantajoso
o
investimento
na
dívida
público
das
pessoas
colectivas.
Tentando
criar
algo
similar
para
as
pessoas
singulares,
foram
criados
os
certificados
de
tesouro,
os
quais
suspensos
em
2012.
No
seu
lugar,
nascem
os
certificados
poupança
mais.
Certificados
Poupança
Mais
RCM
62/2013
Diz-‐se
que
a
criação
dos
CTPM
tem
como
objectivo
promover
a
poupança
a
médio
prazo
dos
cidadãos.
Quando
se
criou
este
regime
que
entretanto
foi
alterado,
houve
uma
tentativa
de
criar
mais
um
instrumento
para
a
poupança
familiar,
mas
não
apenas
isso.
Tentou-‐se
criar
um
instrumento
de
emissão
de
dívida
pública
que
pudesse
ser
bastante
rentável
numa
lógica
de
médio
prazo.
A
forma
encontrada
foi
criar
um
conjunto
de
taxas
de
juro
crescentes
-‐
todos
os
anos
a
aumentar
(os
investidores
deixam
o
dinheiro
para
conseguir
a
taxa
de
juro
mais
elevada)
-‐
com
a
possibilidade
de
ter
um
prémio
adicional
consoante
o
crescimento
do
PIB.
Se
o
PIB
crescesse
naquele
produto,
tinham
um
suplemento.
A
política
financeira
pública
pode
ter
num
instrumento
tão
pequeno
tantas
ambições.
Tenta
fazer
que
as
famílias
recebam
as
mesmas
taxas
de
juro
que
receberiam
se
investissem
nos
privados.
O
número
2
insiste
nas
pessoas
individuais,
não
sendo
aberto
aos
mercados
financeiros
primário
e
secundário
e
não
são
transmissíveis.
Há
uma
preocupação
com
a
não
volatilidade,
não
criar
mais
espaços
voláteis
para
a
emissão
de
dívida.
O
número
14
diz
que,
para
que
não
haja
duvidas
quando
a
AR
autoriza
o
OE
para
o
endividamento,
estabelece
um
valor
que
é
aplicado
a
todos
os
instrumentos
de
emissão
de
dívida.
O
Estado
não
pode
emitir
CTPM
sem
que
os
limites
não
estejam
a
ser
cumpridos.
A
30
de
Janeiro
de
2015
as
taxas
de
juro
que
encontramos
nesta
resolução
foram
alteradas
para
menos.
Se
olharmos
para
o
Despacho
1036º-‐C
de
2015,
fez
uma
alteração
não
à
resolução,
mas
à
ficha
técnica
(um
despacho
que
passa
despercebido
à
II
Série
do
DRE),
alterando
o
anexo.
Assim,
o
legislador
alterou-‐o,
onde
apresenta
taxas
de
remuneração
diferenciadas.
Isto
também
serve
de
exemplo
para
demonstrar
que
o
Estado,
consoante
as
necessidades
de
endividamento,
recorre
à
lógica
familiar
quando
precisa.
Conforme
as
suas
necessidades,
varia
os
conteúdos
dos
instrumentos
de
dívida
pública.
Certificados
Especiais
de
Dívida
Pública
vs
Certificados
Especiais
de
Dívida
Pública
a
Médio
e
Longo
Prazo
CEDIC
vs
CDIM
(DL
111/09)
A
diferença
é
que
um
vai
ser
de
curto
prazo
e
o
outro
de
médio
ou
longo
prazo.
O
preâmbulo
da
resolução
111\2009
–
Tentativa
de
conseguir
fazer
face
as
despesas
do
Estado
com
a
emissão
de
dívidas
pública
e
com
a
conservação
de
terem
excessos
na
tesouraria,
em
vez
de
irem
ao
mercado
privado
e
investirem
em
depósitos
a
prazo
e
terem
rentabilidade,
serem
então
aplicados
ao
Estado
e
deterem
igualmente
rentabilidade.
Deixa-‐se
de
olhar
para
o
interesse
exclusivo
e
individual
do
organismo
e
tentar
inseri-‐lo
numa
lógica
do
interesse
geral
de
todo
o
Estado
e
o
funcionamento
da
máquina
administrativa.
Os
excedentes
de
tesouraria
podem
escolher/ou
ser
obrigados
–
caso
da
SS
–
a
investir
no
privado
ou
no
público,
no
IGCP.
O
número
5
determina
que
excepcionalmente,
os
CEDIC
podem
ir
até
aos
18
meses.
O
número
7
diz
que
o
IGCP
determina
a
taxa
de
juro
e
que
esta
é
efectuada
tendo
em
atenção
as
taxas
efectuadas
aos
credores.
Quanto
maior
o
número
de
verbas
que
o
IGCP
tem
em
sua
posse,
maior
é
o
poder
negocial
que
tem
no
mercado
financeiro
do
que
o
organismo
individualmente
podia
ter.
O
dinheiro
que
o
IGCP
tem,
tem
múltiplas
aplicações
–
entra
e
sai
para
cumprir
despesas.
Ex.:
dia
x
diz-‐se
que
têm
de
ser
pagos
determinados
CEDICs.
O
IGCP
pode
criar
essa
remuneração,
na
medida
em
que
tem
mão
de
dinheiro.
Quando
mais
dinheiro
tem
na
sua
posse,
mais
fácil
será
assumir
as
responsabilidades
do
Estado.
Depende
da
gestão
do
que
está
ou
não
disponível.
O
Estado
saberá
que
terá
certas
obrigações
e
que
naquela
data
tem
de
as
cumprir.
Analogia
da
gestão
da
mesada.
Se
quero
oferecer
determinada
coisa
a
outrem,
tenho
de
gerir
o
meu
dinheiro.
Posso,
por
exemplo,
evitar
beber
um
café
todos
os
dias.
O
que
interessa
ao
IGCP
é
ter
o
dinheiro,
a
origem
do
dinheiro
não
importa.
Quer-‐se
concentrar
os
recursos
numa
só
entidade
que,
com
essa
mesma
quantidade
de
recursos,
vai
poder
gerir
melhor
essa
quantia
de
recursos.
Ex.:
car
sharing.
Se
sujeito
x
não
tem
dinheiro
para
ter
um
carro,
pode
partilhar
um
carro
com
uma
série
de
pessoas.
A
finalidade
de
deslocação
no
carro
é
cumprida,
os
meios
não
interessam.
Nos
termos
desta
resolução,
os
CEDIC
são
empréstimos
internos
a
curto
prazo.
São
criticáveis
na
medida
em
que
a
taxa
de
juro
associada
a
estes
instrumentos
eram
uma
lógica
definida
pelo
próprio
IGCP.
Mas,
além
desta
resolução,
temos
uma
outra
que
fala
dos
CEDIM,
empréstimos
internos
a
longo
prazo.
Resolução
de
Ministros
14/2011:
No
fundo
são
na
mesma
formas
de
arrecadação
de
liquidez
para
amortização
da
dívida
pública,
mas
de
longo
prazo.
Existem
critérios
fundamentais
de
distinção:
sujeitos
a
quem
são
dirigidos,
bem
como
à
transmissibilidade
dos
títulos.
A
importância
de
verificar
se
são
ou
não
transacionáveis
contribui
para
verificar
a
sua
disponibilidade
no
mercado
primário.
DÍVIDA
PÚBLICA
ACESSÓRIA
(OU
INDIRECTA)
Quando
olhamos
para
a
Lei
7/98,
verificámos
que
existe
um
regime
jurídico
diferenciado
para
a
dívida
pública
acessória.
Assim,
importa
verificar
a
Lei
112/97.
Há
um
caso
em
que
o
Estado
não
é
o
primeiro
devedor
em
causa,
mas
sim
um
garante
da
dívida
de
terceiro.
O
artigo
1º
apela
a
uma
ideia
de
garantia.
O
seu
número
2
demonstra
que
o
legislador
teve
o
cuidado
de
dizer
que
esta
garantia
tem
um
carácter
excepcional
–
não
deve
ser
uma
prática
corrente.
Como
fundamento,
usa
a
ideia
de
bem
colectivo
com
impacto
na
economia
como
um
todo.
Ainda
assim
consagra
uma
série
de
princípios
que
devem
ser
respeitados.
É
ainda
necessário,
além
da
igualdade,
que
se
respeitem
as
regras
de
concorrência.
O
Estado
não
pode
distorcer
a
concorrência
sem
um
fundamento
de
interesse
global
para
toda
a
economia.
O
Estado
garante
que
se
o
credor
não
cumprir,
o
mesmo
cumpre.
É
uma
forma
de
certas
instituições
terem
a
sua
posição
assegurada.
Nota:
verificar
as
anotações
feitas
na
legislação.
Esta
atribuição
de
garantias
pessoais
por
parte
do
Estado
–
artigo
5º
-‐
não
está
na
sua
dependência
apenas.
Também
no
âmbito
da
dívida
pública
acessória
verificamos
que,
para
que
o
Estado
decida
pela
atribuição
de
garantias
pessoas
a
terceiro,
essa
tem
de
estar
devidamente
autorizada
pela
AR.
Há
uma
lógica,
novamente
de
check
and
balances.
A
introdução
de
vários
organismos
que
visam
garantir
um
pensamento
estruturado
da
dívida
pública.
Além
da
AR
autorizar
emissão
de
dívida
pública
directa,
também
terá
de
autorizar
a
acessória.
O
diploma
em
questão
continua
o
seu
processo
de
análise
a
oferecer
um
conjunto
de
procedimentos
mais
específicos
de
como
este
pedido
(ao
Estado
para
ser
garante)
pode
e
deve
ocorrer.
Do
artigo
8º
e
seguintes
tiramos
as
especificidades
desta.
O
Estado
pode
ser
garante,
desde
que
–
artigo
1º/2
–
desde
que
não
desvirtue
o
equilíbrio
entre
a
oferta
e
a
procura.
O
artigo
8º
começa
a
escortinar
de
forma
mais
intensa
todas
as
exigências
que
este
processo
precisa.
Ao
falar
em
projectos
ou
empreendimentos,
já
se
dá
um
indício
do
tipo
de
investimento
que
está
por
trás.
O
Estado
não
tenderá
a
ter
um
papel
de
garante
se
não
for
uma
necessidade
manifesta
desse
apoio.
Como
investimento
produtivo
ou
reprodutivo
entende-‐se
aquele
que
cria
valor,
que
capitaliza
os
valores
associados
a
esta
tomada
de
risco.
Há
sempre,
neste
caso,
uma
assunção
de
risco.
Sempre
que
há
um
empréstimo
de
valor
ou
se
assume
uma
posição
de
garante,
há
sempre
uma
assunção
de
risco.
Tenderá
haver
menor
risco
se
formos
garante
de
projectos
ou
empreendimentos
que
vão
produzir
manifestamente
valor
e
ser
um
interesse
global
para
a
economia.
O
artigo
9º
dá
um
conjunto
de
requisitos.
Tenta
garantir-‐se
que
o
Estado
só
assume
esta
posição
se
não
colocar
o
mesmo
num
risco
excessivo.
Assim,
tem
de
haver
quer
segurança
jurídica
face
à
entidade
benificiária,
bem
como
um
interesse
global
para
a
economia
nacional.
Verifica-‐se
que
o
legislador
teve
necessidade
de
fundamente,
acrescentando
o
número
2
ao
presente
artigo.
Todas
as
alíneas
até
à
c)
evidenciam
o
quadro
de
justificação
de
investimento.
O
porquê
de
precisarem
do
Estado
para
facilitar
o
acesso
ao
crédito.
A
propósito
da
terceira
alínea,
diz
o
número
3
que
o
Estado
não
pode
assegurar
apenas
a
ausência
de
verbas.
Contudo,
a
alínea
d)
enquadra
portas
abertas.
Pode
garantir
um
espaço
de
manobra
para
obtenção
da
posição
de
garante
para
situações
que
não
vão
ser
realmente
as
pensadas
para
este
auxílio
do
Estado.
Tendencialmente,
o
legislador
deixa
portas
abertas.
Há
uma
tentativa
de
blindar
meras
verbas
para
cumprir
com
despesas
correntes.
Mas
quando
se
começa
a
esmiuçar
a
legislação,
apercebemo-‐nos
de
que
existem
uma
série
de
portas
abertas
para
tal.
A
entidade
tem
de
demonstrar
uma
garantia.
O
artigo
12º
dá-‐nos
o
prazo
para
essa
mesma
garantia.
No
caso
de
o
reembolso
não
ser
cumprido,
o
Estado
pode
forçosamente
aplicar
um
regime
de
cobrança
coercivo,
o
qual,
no
direito
público,
é
o
regime
constante
da
execução,
para
ver
reembolsados
os
valores
que
despendeu.
Este
trata-‐se
de
um
regime
especial,
pelo
que
temos
de
fazer
o
mesmo
percurso,
agora
no
regime
geral.
Assim,
vamos
apontar
no
quadro
da
LEO
as
normas
que
nos
surgem
a
complementar
estes
regimes
complementares/específicos.
A
primeira
referência
é
a
que
está
prevista
no
artigo
15º/3.
Já
o
tínhamos
visto
a
propósito
das
despesas
e
agora
voltamos
a
olhar,
na
perspectiva
das
receitas
creditícias.
O
artigo
diz-‐nos
que
há
uma
lógica
de
não
compensação
–
as
receitas
devem
ser
previstas
pela
sua
importância
global.
No
entanto,
no
número
3,
verificamos
que
a
gestão
da
dívida
pública
gera
despesa.
Na
alínea
b),
em
especial,
permite-‐se
a
dedução
das
despesas
associadas
a
essa
gestão
da
dívida
pública.
Reconhece-‐se
que
os
dados
contabilísticos
não
ficam
transparentes
e
viáveis
se
não
se
procedesse
a
uma
compensação.
A
receita
creditícia
não
deixa
de
ser
receita,
mas
cria
na
esfera
jurídica
do
Estado
uma
despesa.
Outro
artigo
na
LEO
é
o
da
equidade
intergeracional,
artigo
13º.
Este
indica
uma
série
de
critérios
que
devem
estar
cumpridos.
A
alínea
c)
e
f)
dão
claramente
a
visão
de
que
quando
o
Estado
emite
dívida
pública
pode
colocar
em
causa
o
cumprimento
das
devidas
obrigações
das
gerações
vindouras.
No
fundo,
o
Estado
emite
dívida
com
prazos
de
maturidade
em
20
anos,
há
que
garantir
que
essas
gerações
vão
estar
aptas
para
tal.
Quando
se
fala
na
PPS,
estas
têm
encargos
associados
que
devem
ser
tomados
em
consideração
nos
encargos
da
dívida
pública.
O
artigo
11º/2
invoca
expressamente
a
dívida
pública.
A
sustentabilidade
das
finanças
públicas
depende
dos
níveis
de
endividamento
público.
O
Estado
pode
emitir
a
divida,
desde
que
exista
sustentabilidade,
ou
seja,
tenha
capacidade
de
assumir
todos
os
compromissos
tendo
em
conta
a
divida
publica
existente.
Tem
de
haver
um
equilíbrio
entre
aquilo
que
entra
e
aquilo
que
sai.
Deve
fazer-‐se
uma
articulação
com
o
que
está
previsto
no
artigo
20º
da
LEO.
Em
especial,
o
número
5
determina
que
sempre
que
a
relação
entre
a
dívida
pública
e
o
PIB
a
preços
de
mercado
for
significativamente
inferior
a
60
%
e
os
riscos
para
a
sustentabilidade
a
longo
prazo
das
finanças
públicas
forem
reduzidos,
o
limite
para
o
objetivo
de
médio
prazo
pode
atingir
um
défice
estrutural
de,
no
máximo,
1
%
do
PIB.
Este
número
5
com
o
número
7
e
com
o
artigo
22º
gera
uma
necessidade
criar
–
artigo
25º
-‐
mecanismos
de
correcção.
É
uma
necessidade
de
correcção
a
esses
valores
por
parte
do
Estado.
O
Estado
fica
obrigado
a
criar
respostas
para
diminuir
esses
valores
de
endividamento,
de
modo
a
garantir
a
sustentabilidade
das
finanças
públicas
e
o
equilíbrio
orçamental.
Olhando
para
o
artigo
21º,
numa
perspectiva
contrária,
não
estando
numa
situação
de
desequilíbrio
(não
temos
valores
acima
dos
60%),
mas
antes
um
OE
em
lógica
de
superavit.
Ou
seja,
há
mais
receita
do
que
despesa.
Estabelece-‐se
uma
prioridade
legal
para
que
o
valor
dos
excedentes
orçamentais
sejam
usados
para
amortização
da
dívida
pública.
No
caso
de
serem
assim
níveis
equilibrado
–
receitas
orçamentadas
são
superiores
as
despesas
orçamentadas
–
o
valor
deve
ser
usado
na
amortização
da
dívida
pública.
A
alínea
b)
acrescenta
ainda
a
ideia
de
criar
uma
reserva
de
estabilização
macroeconómica.
O
número
2
do
artigo
21º
determina
que
o
excedente
da
SS
fica
dentro
da
SS
e
não
serve
para
amortização
da
dívida
pública.
Garante-‐se
que,
mesmo
na
situação
de
excedente,
o
ideal
é
ter
a
redução
dos
níveis
de
dívida
pública
–
encaminhando
os
excedentes
para
amortização.
Os
artigos
28º
e
29º
mostram
que
existem
especificidades
a
propósito
das
finanças
locais
e
regionais.
O
impacto
da
dívida
publica
criada
no
âmbito
local
e
regional
tem
implicações
no
âmbito
da
divida
publica
central.
Tem
de
haver,
mais
uma
vez,
uma
gestão
integrada.
O
artigo
37º/2,
alínea
d),
mostra
que
além
destas
regras
substantivas,
ou
seja,
que
a
existência
da
dívida
pública
é
um
factor
dominante
na
sustentabilidade,
há
uma
necessidade
de
corporizar
a
lógica
da
transparência
num
aspecto
formal.
Ou
seja,
torna-‐se
transparente
todos
os
agentes
que
entram
no
quadro
orçamental,
os
valores
da
mesma
e
como
estes
operam.
A
AR
não
pode
autorizar
nova
emissão
de
dívida
pública,
se
não
tiver
consciência
dos
valores
da
dívida
autorizada
no
OE
anterior.
Isto
dá
suporte
ao
artigo
4º
da
Lei
7/98.
Parece
um
requisito
meramente
formal,
mas
é
ele
um
paço
fundamental
para
a
autorização
da
emissão
de
dívida
pública.
O
artigo
41º/1,
alíneas
c),
e),
f),
g),
i),
e
k),
mostra
que
a
questão
da
dívida
pública
volta
a
estar
presente
no
articulado
do
OE.
Este
artigo
determina
expressamente
a
importância
da
dívida
pública
como
algo
a
ter
em
consideração.
Há
um
casamento
entre
o
regime
específico
e
o
regime
geral.
Nota:
todas
as
anotações
estão
presentes
no
diploma
da
LEO.
Recordando
o
percurso
que
estamos
a
fazer:
partimos
do
pressuposto
da
intervenção
pública
que
legitima
o
direito
financeiro
público.
Esta
tem
dois
braços,
nomeadamente,
a
despesa
pública
e
a
receita
pública.
Determinamos
que
só
existem
receitas
se
forem
apresentadas
despesas.
Referimos
que
apesar
do
Estado
ter
vários
tipos
de
receita
de
economia
pública
ou
de
economia
priva,
destacámos
três
tipos
de
receitas
com
base
no
poder
e
na
fonte
quantitativa
e
do
seu
impacto
qualitativo.
Vimos
em
primeiro
as
receitas
patrimoniais
que
têm
sido
fundamentais
para
a
sustentabilidade
das
finanças
públicas.
Apesar
de
não
serem
quantitivamente
as
mais
importantes,
são
igualmente
fundamentais.
De
seguida,
falámos
nas
creditícias,
que
fazem
face
aos
deficits
orçamentais.
Percebemos
que
esta
é
obtida
através
da
emissão
da
dívida
pública.
Verificamos
que
nesta
linha,
surge
uma
dívida
pública
directa
–
na
qual
falámos
do
processo
de
gestão
e
emissão
e
da
necessidade
de
fazer
uma
relação
com
a
tesouraria
do
Estado
–
e
uma
dívida
pública
acessória.
E
apesar
de
haverem
estes
regimes
específicos,
também
a
LEO,
a
propósito
da
forma
como
Estado
organiza
as
suas
despesas
e
receitas,
organiza
a
forma
como
o
Estado
pode
recorrer
à
dívida
e
ao
seu
funcionamento.
Apesar
de
termos
um
regime
jurídico
diferenciado,
os
valores
de
dívida
pública
são
muito
elevados.
Serão
então
os
valores
sustentáveis?
Temos
vários
factores
a
ter
em
consideração:
factor
risco
é
muito
importante.
A
ideia
de
sustentabilidade
está
associada
à
capacidade
do
Estado
cumprir
as
suas
obrigações
junto
dos
credores.
Aqui
entram
as
agências
de
ranking,
por
não
serem
Estado
e
tendencialmente
não
serem
investidores,
influenciam
a
avaliação
do
risco
e
avaliam
o
Estado
quanto
à
sua
sustentabilidade.
Além
desta
análise
de
risco
pelas
agências
de
ranking,
temos
de
compatibilizar
todo
o
OJ
que
acabámos
de
ver,
porque
legalmente
existem
limites
que
são
apontados
como
limites
da
sustentabilidade
da
dívida.
Estamos
a
garantir
que
a
ideia
de
sustentabilidade
está
dependente
de
um
quantitativo
concreto.
Quando
tal
não
acontece,
temos
uma
ideia
de
correcção
dos
valores
da
dívida,
ou
seja,
estamos
a
fazer
um
exercício
de
política
orçamental
interna
–
o
Estado
organiza
as
suas
despesas
e
receitas
na
lógica
do
endividamento.
É
isto
que
dá
origem
aos
processos
de
reequilíbrio
no
âmbito
da
dívida
pública.
Se
é
verdade
que
este
exercício
de
recuperação
de
níveis
elevados
de
divida
pública
pode
ser
feito
internamente
–
dentro
do
Estado
–
que
tenta
compatibilizar
receita
e
despesa,
a
questão
surge
quando
o
estado,
mesmo
que
continue
a
fazer
esse
processo,
não
consegue
fazer
essa
redução
e
quando
vai
ao
mercado,
já
não
tem
credibilidade
para
a
obtenção
de
crédito.
Há
ou
não
necessidade
de
recorrer
a
exercícios
de
reequilíbrio
orçamental?
e
o
crescimento
económico.
Uma
economia
competitiva
é
determinada
por
uma
maior
produção,
pelo
que
se
desencadeia
o
processo
acima
indicado:
menor
intervenção
pública,
aumento
da
receita
pública,
diminuição
da
despesa
pública,
diminuição
da
emissão
da
dívida
pública.
No
entanto,
para
haver
crescimento
económico
não
tem
de
haver
necessariamente
investimento
público.
Há
uma
ligação
directa
à
política
financeira
pública.
3. Como?
Pode
ser
feita
numa
perspectiva
bilateral
–
de
forma
a
honrar
o
acordo
entre
o
devedor
e
o
credor
–
ou
numa
perspectiva
unilateral
–
o
Estado
pode
decidir
pura
e
simplesmente
não
cumprir,
ou
seja,
não
pagar
a
dívida
ao
seu
credor.
Existem
três
formas
de
concretização:
alargamento
da
maturidade;
redução
dos
juros;
redução
do
capital
(K)
amortizável.
O
ideal
é
ser
bilateral,
na
medida
em
que
uma
reestruturação
unilateral
só
é
possível
se
um
Estado
souber
que
nunca
mais
vai
ter
necessidade
de
recorrer
ao
mercado,
na
medida
em
que
tal
equivale
a
perder
a
confiança
dos
credores
(ex.:
Coreia
do
Norte).
Tudo
isto
de
processa
numa
lógica
de
quem
“deve”
e
de
quem
tem
a
“reaver”.
Há
especificidade
na
União
Europeia?
Acresce
o
suplemento
de
não
há
aos
olhos
do
TUE
um
mecanismo
que
permita
soluções
de
mutualização
da
dívida,
mas
o
facto
de
não
existir,
não
significa
que
a
Comissão
Europeia
não
tenha
estudado
dois
mecanismos
que
podiam
ser
pensados
para
ajudar
no
processo
de
reestruturação
da
dívida,
nomeadamente:
• EUROBILL’s;
• Fundo
e
Pacto
para
Amortização
da
Dívida.
Qualquer
dos
dois
exemplos
são
exemplos
de
mutualização
da
dívida
com
uma
lógica
de
solidariedade
entre
todos
os
Estados-‐Membros.
É
um
caminho
possível
ainda
não
existente,
dado
que
implica
que
os
cumpridores
assumam,
em
parte,
responsabilidades
dos
incumpridores.
Os
EUROBILL’s
são
instrumentos
de
dívida
pública
emitidos
pela
União
como
um
todo,
havendo,
posteriormente,
a
distribuição
da
dívida.
Por
sua
vez,
estes
podem
ser
solidários
ou
pro
rata
(há
uma
individualização).
O
pacto
implica
uma
transferência
de
uma
parte
da
dívida
de
cada
Estado
(mas
só
o
valor
acima
dos
60%
de
PIB)
para
um
fundo
comum,
a
partir
da
qual
haveria
uma
gestão
diferenciada.
O
impacto
que
esta
mutualização
poderia
ser
afectado.
Isto
impede
a
tomada
de
decisão
da
assunção
destes
dois
mecanismos.
Começa-‐se
a
perceber
que
a
lógica
unilateral
não
é
juridicamente
válida,
mas
também
os
Estados
que
estão
na
“fossa”,
não
tem
força
junto
dos
seus
credores
para
reestruturar
a
dívida.
Há
uma
tendência
crescente
para
avançar
com
o
projecto
da
união
económica
e
monetária
do
Estado.
E
já
se
pensa
numa
união
bancária,
assim
como
financeira.
Era
necessário
assumir
as
diferenças
quando
a
assumir
compromissos
económicos
dentro
de
cada
Estado.
A
forma
como
a
União
vai
ser
organizada
vai
ter
implicações
na
forma
como
a
reestruturação
da
dívida
vai
ser
realizada.
Por
muito
que
o
Estado
emita
politicas
públicas
orçamentais,
sozinho,
não
consegue,
com
as
suas
reformas
internas,
resolver
isoladamente
os
seus
problemas
quando
os
níveis
de
endividamento
público
são
tão
elevados.
Não
esquecer
que
no
documento
do
FMI
se
dão
vários
exemplos
de
reestruturação
de
dívida
para
além
do
espaço
europeu,
demonstrando
que
é
possível,
ainda
que
não
tenha
sempre
resultados
positivos.
As
opções
comunitárias
vão
interferir
com
a
sustentabilidade
nacional,
não
apenas
em
termos
quantitativos,
mas
também
ao
nível
de
como
a
dívida
pública
pode
ser
renegociada.
RECEITAS
TRIBUTÁRIAS
Conceptualmente,
as
receitas
tributárias
há
uma
aproximação
às
receitas
fiscais,
mas
têm,
no
entanto
diferenças.
As
receitas
tributárias
têm
um
domínio
mais
amplo.
No
artigo
3º
do
DL
398/98,
o
legislador
distingue
as
taxas,
as
contribuições
financeiras
e
os
impostos.
É
fundamental
determinar
que
quando
se
fala
em
receita
tributária,
fala-‐se
de
todas
estas
realidades,
mas
quando
se
fala
em
receita
fiscal,
falamos
apenas
dos
impostos.
O
segundo
conceito
fundamental
a
reter:
no
âmbito
do
sistema
financeiro
público,
vimos
que
temos
as
receitas
e
as
despesas,
centrando-‐nos
no
estudo
do
OE,
onde
se
coloca
a
despesa
e
a
receita
para
aquele
ano
orçamental.
Mas
falamos
num
sistema
financeiro
público,
onde
cabem
receitas
e
despesas
variadas.
Quando
olhamos
para
o
artigo
101º
e
103º
da
CRP,
verificamos
que
há
uma
distinção
entre
sistema
financeiro
e
o
sistema
fiscal.
As
receitas
fiscais
têm
uma
autonomia
face
às
outras
receitas.
No
103º,
o
legislador
expressamente
distinguiu,
dentro
do
sistema
financeiro,
então
o
sistema
fiscal,
que
vai
conter
todos
os
impostos.
Como
tal,
tem
um
sistema
próprio.
Apesar
de
estarmos
no
âmbito
do
Direito
Financeiro
e
Fiscal,
aquilo
que
estudamos
é
o
Direito
Financeiro
Público.
Se
fizéssemos
um
estudo
sério
sobre
o
sistema
fiscal
conjugadamente
com
o
sistema
financeiro,
não
conseguiríamos
perceber,
na
medida
em
que
o
sistema
fiscal
é
profundamente
complexo.
A
dinâmica
e
a
complexidade
de
impostos
existentes
estão
incutidos
no
âmbito
do
sistema
fiscal.
Quando
se
fala
em
fiscal,
estamos
a
contextualizar
o
sistema
de
impostos.
Assim,
importa
determinar
as
bases
fundamentais
e
norteadora
deste
sistema
fiscal,
destas
receitas
fiscais
que
são
contidas
nas
receitas
do
Estado.
Dentro
das
receitas
tributárias,
as
mais
importantes
quer
em
termos
de
quantidade,
quer
de
qualidade,
tendem
a
ser
os
impostos.
Não
descorando
que
quando
se
fala
de
receita
tributária
estamos
a
falar
em
taxas
e
contribuições
financeiras.
• Sistema
financeiro
é
diferente
de
sistema
fiscal.
6
• Receita
tributária
faz
parte
da
receita
pública
e
tem
três
tipos,
sendo
o
mais
relevante
o
sistema
de
impostos .
As
receitas
fiscais
são
enquadradas
como
algo
relevante
e
as
afirmações
que
têm
sido
feitas
revelam
muitas
das
regras
jurídicas
que
estão
dentro
dos
sistemas
jurídicos
existentes.
Vamos
entender
como
foi
visto
o
imposto
exteriormente
e
a
forma
como
elas
se
têm
concretizado
em
normas
jurídicas.
“Nothing
is
certain
except
for
death
and
taxes.”
–
Benjamin
Franklin.
É
uma
pura
verdade.
Mesmo
que
as
pessoas
não
tenham
rendimentos,
já
são
contribuintes.
Basta
comprar
um
café
ao
livro
para
me
tornar
contribuinte.
Mesmo
que
o
sujeito
passivo,
aqui
contribuinte,
possa
não
ter
a
consciência,
o
facto
é
que
no
seu
quotidiano
todo
o
cidadão
se
apresenta
numa
lógica
de
contribuinte.
Temos
várias
bases
de
tributação:
não
sou
apenas
tributada
pelo
rendimento
que
afiro,
mas
também
no
consumo.
Para
todos
os
efeitos,
do
ponto
de
vista
jurídico,
consumo
ou
despesa
valem
da
mesma
forma.
Mas
é
preciso
ter
em
atenção
que
estas
não
são
as
únicas
formas
de
tributação:
também
posso
ser
tributada
pelo
meu
património.
Esta
frase
ainda
pode
ser
levada
mais
a
fundo:
à
tributação
pelo
simples
facto
de
existir.
Existiam
impostos
na
sociedade
apenas
pela
pessoa
viver.
Revela
muito
mais
em
termos
de
ordenamento
de
regras
efectivas.
Nada
é
certo
a
não
ser
a
morte
e
o
pagamento
dos
impostos.
Tripla
Base:
1. Rendimento
–
IRS
(para
particulares)
e
IRC
(para
empresas);
2. Consumo
–
IVA;
3. Património
–
IMI.
Uma
segunda
relação
a
perceber
é
a
do
imposto
com
o
Estado,
especialmente
com
o
poder
executivo.
Frederico
o
Grande,
rei
da
Prússia
do
Século
XVIII,
promulgou
que
“Nenhum
Governo
pode
existir
sem
tributação.
Este
dinheiro
tem
necessariamente
de
incidir
sobre
as
pessoas.
E
a
grande
arte
consiste
em
fazê-‐lo
incidir
sem
que
as
oprima”.
Assim,
tem
de
haver
receita
pública
para
haver
gasto
e
a
receita
que
é
mais
facilmente
obtida
é
o
imposto,
na
medida
em
que
é
algo
coercivo.
Neste
caso,
o
que
se
demonstra
é
que
independentemente
do
património,
a
excedência
de
consumo
e
de
rendimento
podem
contribuir
no
aumento
da
receita
pública,
com
a
receita
tributária
do
imposto.
Esta
incidência
sobre
a
pessoa
gera
a
aposta
no
património.
Acrescenta
ainda
uma
outra
ideia:
“sem
que
as
oprima”
–
Curva
de
Laffer.
Temos
de
ter
em
atenção
à
existência
dos
limites,
na
medida
em
que
o
imposto
não
pode
criar
uma
verdadeira
opressão,
sendo
que
tal
pode
conduzir
a
uma
fraude
ou
à
evasão
fiscal.
Em
Portugal
não
se
atende
à
dinâmica
da
psicologia
fiscal,
mas
sobretudo,
no
Norte
da
Europa,
é
muito
trabalhada
na
lógica
de
adesão
do
contribuinte,
não
querendo
fugir
à
obrigação
fiscal.
Atende-‐se
à
psicologia
de
que
não
posso
pedir
mais
do
que
a
sociedade
está
disposta
e
pode
dar.
Qual
a
relação
do
imposto
com
o
OE?
Se
por
um
lado
o
imposto
é
fundamental
para
a
existência
do
governo,
na
medida
em
que
a
partir
deste
o
governo
consegue
receita
e,
como
tal,
pode
gerar
despesa
pública,
por
outro
lado,
compreende-‐se
que
o
desenho
do
OE
assenta
prioritariamente
na
obtenção
do
imposto.
Quando
se
tenta
compreender
esta
relação,
percebemos
que
é
uma
relação
quase
visceral,
na
medida
em
que
o
OE
não
existe
sem
imposto,
porque
é
6
Quando
se
quer
falar
de
impostos,
há
que
ter
atenção.
Tratam-‐se
de
receitas
tributárias
e
não
de
receitas
fiscais.
a
receita
orçamentada
mais
relevante.
“O
imposto
deve
ser
para
o
orçamento
o
que
o
solo
é
para
o
edifício”,
Girardin.
Fundamentalidade
da
importância
extrema
do
imposto
para
o
OE.
Se
sei
que
o
imposto
é
algo
tão
certo
como
a
morte,
que
não
lhe
consigo
fugir;
se
sei
que
o
Estado
precisa
do
imposto
para
arrecadar
receita
para
poder
arcar
com
as
despesas;
é
fundamental
perceber
a
fundamentação
do
imposto.
Assim,
por
muito
que
não
gostemos
de
pagar
impostos,
o
facto
é
que
o
preço
de
se
estar
enquadrado
numa
sociedade
de
Estado
de
Direito,
o
qual
é
também
um
Estado
Social,
onde
a
intervenção
pública
é
fundamental,
exige-‐se
a
consciência
de
um
dever
fundamental
de
pagar
impostos.
Não
deve
ser
algo
apenas
porque
a
lei
o
exige,
mas
deve
estar
ligado
à
ideia
de
cidadania
activa.
O
pagamento
dos
impostos
deve
ser
visto
como
um
dever
fundamental
decorrente
da
nossa
CRP
está
inegavelmente
ligado
à
cidadania
activa.
A
discussão
sobre
a
fair
share
visa
determinar
que
temos
de
pagar
impostos
na
medida
em
que
o
possamos
fazer,
ou
seja,
não
devemos
arranjar
maneiras
sinuosas
para
não
cumprir
com
esse
dever.
Ex.:
caso
da
Starbucks
no
UK.
O
valor
da
tributação
que
esta
pagava
era
muito
reduzido.
Tendo
maior
espaço
de
manobra,
efectuavam
uma
poupança
fiscal
que
parece
legal,
no
entanto,
quando
há
um
desequilíbrio
e
há
uma
ofensa
criada
aos
princípios
da
equidade
dos
vários
contribuintes,
há
um
problema.
Houve
uma
lógica
de
reacção
dos
outros
contribuintes
do
UK.
Se
não
pagarmos
impostos
na
medida
efectiva
das
nossas
capacidades,
há
um
problema
de
distorção
–
faz
com
que
os
Estados
pressionem
aqueles
que
sabem
que
não
têm
mobilidade.
Isto
vai
contra
o
dever
fundamental
de
pagar
impostos
numa
lógica
de
equidade
e
igualdade.
“Os
impostos,
apesar
de
tudo,
são
deveres
que
se
têm
de
pagar
pelos
privilégios
de
pertencer
a
uma
sociedade
organizada.”
–
Franklin
Roosevelt.
Para
existir
Estado
tenho
de
ter
uma
receita
que
gere
o
suficiente
para
cumprir
as
tarefas
que
fazem
parte
da
despesa
pública.
Assim,
retoma-‐se
a
ideia
de
que
as
receitas
tributárias
são
aquelas
que
melhor
servem
esta
ideia.
Esta
sociedade
tem
de
ter
ferramentas
e
estruturas
que
oferecem
a
lógica
de
uma
necessidade
intrínseca
de
pagar
impostos.
“Odeio
pagar
impostos.
Mas
amo
a
civilização
que
eles
me
oferecem”
–
Oliver
Wendel
Holmes.
De
pai
para
filho:
“Gosto
de
pagar
impostos.
Com
ele,
compro
a
civilização”.
–
Oliver
Wendel
Holmes
Jr.
Apesar
de
não
se
gostar,
há
um
dever
fundamental
de
cumprir
com
a
obrigação
fiscal
e
esse
é
o
preço
a
pagar
por
ter
uma
sociedade
organizada
com
níveis
elevados
de
bem-‐estar.
Se
estivermos
numa
sociedade
onde
não
se
projetem
necessidades
de
bem-‐estar,
não
se
projetam
níveis
de
protecção
social.
Se
quero
uma
sociedade
que
tem
um
mecanismo
alternativo
para
os
momentos
em,
por
exemplo,
fico
desempregado,
há
um
preço
associado
e
dai
a
necessidade
dos
impostos.
Há
uma
dupla
consciência,
mesmo
que
se
goste
ou
não
se
goste,
há
uma
consciência
de
um
dever
para
não
contribuir
para
o
afunilamento
dos
elementos
dessa
sociedade
e
um
dever
constitucional
de
o
fazer.
Será
fácil
para
os
contribuintes
compreender
o
universo
dos
impostos?
Não.
É
uma
estrutura
complexa
que
força
a
que
exista
quase
uma
lógica
de
rejeição
para
o
pagamento
dos
impostos.
“You
don’t
pay
taxes
–
they
take
taxes.”-‐
Chris
Rock.
Ou
seja,
as
pessoas
não
percebem
porque
têm
de
pagar
impostos.
Há
um
divórcio
entre
a
forma
como
o
Estado
revela
a
autorização
destes
impostos
arrecadados
e
a
forma
como
os
cidadãos
os
percebem.
Há
um
divórcio
entre
a
utilização
das
verbas
pelo
Estado
e
o
que
é
que
essa
reflecte
na
esfera
jurídica
de
cada
um.
Não
se
percebe
que
o
que
se
paga
ao
Estado
tem
uma
consequência
imediata.
É
por
isto
que
se
remete
para
a
necessidade
da
transparência
de
informação,
a
qual
disponibiliza
aos
órgãos
que
controlam
o
SJ
e
permite
ao
cidadão
compreender
responsavelmente
a
aplicação
daqueles
valores.
A
compreensão
das
receitas
tributárias
não
abunde
junto
dos
cidadãos
e
contribui
para
um
afastamento
dos
cidadãos
e
do
Estado.
Dai
expressões
como
“vai
roubar
para
a
rua;
é
um
roubo”.
A
própria
narrativa
política
e
a
narrativa
do
cidadão
comum
está
nesta
lógica
de
incompreensão.
Nos
EUA,
por
exemplo,
existem
livros
que
fazem
parte
da
bibliografia
da
educação
fiscal.
Também
no
Brasil
se
toma
esta
ideia.
Em
Portugal
tentou-‐se
convencer
e
mostrar
aos
mais
novos
a
percepção
de
aplicação
de
impostos.
Ao
nível
da
população
em
geral
deveria
ser
tomado
esta
ideia
de
educação
fiscal.
A
nível
das
camadas
séniores,
há
dois
anos,
foi
criada
a
roda
da
sorte.
Tornou-‐se
o
pedido
da
fatura,
o
cumprimento
dos
impostos,
numa
possível
oferta
de
um
carro.
É
um
prémio
para
a
adesão
ao
cumprimento
de
um
dever.
Na
prática,
é
passar
um
atestado
de
debilidade
aos
cidadãos.
Estamos
perante
uma
crise
de
valores
ainda
mais
superior
do
que
a
crise
económica.
É
necessária
uma
consciencialização
fiscal,
do
cumprimento
fundamental
de
pagar
impostos.
“Como
as
mães,
os
impostos
são
muitas
vezes
mal
interpretados,
mas
raramente
são
esquecidos.”
–
Lord
Bramwell.
Ou
seja,
um
reforço
da
relação
amor-‐ódio.
Quando
lhe
perguntaram
sobre
o
preenchimento
da
declaração
de
rendimentos,
Albert
Einstein
disse
qualquer
coisa
como:
A
coisa
mais
difícil
de
entender
no
mundo
é
o
imposto
sobre
o
rendimento.
E
essa
é
uma
pergunta
muito
difícil
para
um
matemático,
devia
ser
perguntada
a
um
filósofo.
Ele
mesmo
teve
a
inteligência
de
afirmar
que
esta
pergunta
não
deveria
ser
feita
a
um
jurista,
mas
um
filósofo,
que
trabalha
as
questões
sociológicas,
numa
lógica
de
interdisciplinaridade.
O
Direito
não
existe
só
por
si,
não
é
efectivo
em
pleno
se
não
entender
os
domínios
psicológicos,
sociológicos,
históricos,
económicos
e
culturas.
Tem
de
envolver
aquilo
que
as
outras
ciências
enfatizam.
Tinha
a
consciência
de
que
se
trata
de
uma
temática
extremamente
complexa,
sobretudo
quanto
aos
interesses
em
causa.
E
se
eu
não
quiser
impostos?
“Make
sure
you
pay
your
taxes;
otherwise
you
can
get
in
a
lot
of
trouble”
–
Richard
Nixon.
Isto
remete
para
a
ideia
de
coercibilidade.
Se
eu
não
pagar
impostos,
o
Estado
tem
maneiras
de
me
obrigar
a
fazê-‐lo.
Existe
um
quadro
jurídico
para
uma
execução
fiscal,
mas
além
disso,
o
Estado
tem
de
ter
conhecimento
de
que
não
paguei
o
imposto.
Ou
seja,
o
Estado
depende
da
informação
que
o
Estado
recebe
do
próprio
contribuinte.
É
por
isso
que
o
Estado
tenta
fazer
cruzamento
de
dados
entre
os
vários
sistemas
existentes.
Só
se
o
Estado
tiver
a
prova,
é
que
pode
desencadear
o
processo
de
execução
fiscal.
Ou
consigo
criar
esquemas
ardilosos
e
extraordinariamente
complexos,
que
me
permitam
criar
subterfúgios
para
reduzir
a
minha
carga
tributária
–
evasão
fiscal;
ou
assumo
o
risco
e
não
cumpro
o
pagamento
do
imposto
frontalmente
–
fraude.
Em
qualquer
um
dos
casos,
o
Estado
tem
um
no
SJ
ferramentas
que
lhe
permitem
a
cobrança
coerciva.
Quando
me
exigir
o
pagamento
devido
é
esse
valor,
mais
os
juros
acumulados
pelo
tempo
que
não
paguei.
Nota:
Existe
uma
parcela
do
IVA
que
é
aplicada
no
subsistema
de
acção
social.
Já
se
sabe
que
aquele
valor
é
aplicado
para
garantir
o
mecanismo
da
segurança
social.
No
entanto,
é
o
único
desvio
que
se
sente
ao
princípio
da
não
consignação.
Como
é
que
o
Estado
tenta
evitar
que
não
se
pague
impostos?
“A
arte
da
tributação
consiste
em
depenar
o
ganso
de
modo
a
obter
a
maior
quantidade
depenas
com
a
menor
quantidade
de
barulho”
–
Jean-‐Baptiste
Colbert.
Ou
seja,
garantindo
que
o
contribuinte
cumpra
sem
reagir
em
demasia.
É
necessário
que
exista
uma
consciência
da
necessidade
de
pagar
os
impostos.
É
preciso
um
cumprimento
voluntário.
O
objectivo
primeiro
do
Estado
é
o
cumprimento
voluntário
e
na
ausência
deste,
passa-‐se
a
um
cumprimento
coercivo.
Relação
Fiscal
como
uma
relação
de/em
permanentemente
tensão.
A
relação
jurídica
fiscal
que
opõe
sujeito
activo
ao
sujeito
passivo
–
aquele
que
tem
de
pagar
o
imposto
e
aquele
que
o
recebe
–
é
sempre
uma
relação
de
tensão,
na
medida
em
que
o
imposto
será
sempre
o
retirar
valores
eu
são
meus,
dos
meus
patrimónios,
da
minha
disponibilidade
financeira
e
ninguém
gosta
de
perder
algo
que
é
seu.
“Quando
uma
nação
tenta
a
tributação
como
uma
forma
de
alcançar
a
prosperidade
é
algo
como
um
homem
que
esteja
dentro
de
um
balde
e
tente
fazer-‐se
subir
pela
asa
desse
balde”.
–
Winston
Churchill.
Demonstra
por
isso
mesmo
que
há
uma
tensão
permanente.
A
ideia
é
tentar
criar
equilíbrios
e
para
tal
é
preciso
que
o
sistema
jurídico
fiscal
seja
um
sistema
complexo.
Tenderá
sempre
a
existir
uma
complexidade
que
permita
conciliar
a
necessidade
do
Estado
arrecadar
grandes
receitas
para
assegurar
a
despesa
do
Estado
e
o
facto
de
o
cidadão
não
compreender
a
necessidade
de
pagar
impostos.
“To
tax
and
to
please,
no
more
than
to
love
and
to
be
wise,
is
not
given
to
men.”
–
Edmund
Burke
Para
que
o
conceito
de
imposto
fique
bem
assente,
vamos
estudar
uma
ideia
de
imposto
enquanto
prestação
patrimonial,
unilateral,
definitiva,
coerciva,
exigida
a
quem
detém
capacidade
contributiva
por
quem
exerça
funções
públicas.
Daqui
resultam
uma
série
de
elementos:
olhando
para
esta
definição
conseguimos
distinguir
três
elementos:
objetivo,
subjetivo
e
finalístico.
O
primeiro
aspecto
a
prestar
atenção
é
que
implica
uma
prestação
que
é
patrimonial
–
tem
que
ver
com
a
transferência
financeira,
sai
de
uma
esfera
jurídica
para
a
outra
é
efetivamente
uma
prestação
pecuniária.
Nos
ordenamentos
jurídicos
há
possibilidade
de
pagar
o
imposto
com
bens
em
certas
circunstâncias,
acontece
muito.
O
que
distingue
o
imposto
da
taxa
é
a
unilateralidade
–
o
imposto
é
algo
que
é
pago
sem
uma
contrapartida,
a
taxa
tem
sempre
a
si
agregada
uma
contrapartida,
daí
o
critério
distintivo
de
forma
simplista
é
a
existência
de
uma
unilateralidade
ou
bilateralidade.
No
segundo
caso
pago
e
em
consequência
acedo
a
um
serviço,
acrescento
um
direito
a
(taxa).
Se
por
outro
lado
pagar
e
nada
tiver
directamente
em
troca,
não
tenho
sinalagma
e
logo
estou
a
ter
uma
prestação
unilateral
e
a
pagar
um
imposto.
Não
devemos
cair
no
erro
de
dizer
que
pagamos
o
imposto
e
não
temos
nada
em
troca;
o
imposto
serve
para
o
estado
pagar
as
suas
despesas
e
logo
quem
paga
tem
benefícios
derivados
desse
dinheiro
mas
são
mediatos.
O
imposto
vai
servir
para
o
Estado
arrecadar
receitas
para
executar
tarefas
fundamentais
e,
como
tal,
vai
haver
um
reflexo
mediato
na
esfera
dos
contribuintes.
Se
quero
a
concessão
de
uma
praia,
pago
um
determinado
valor
e
mediante
esse
valor,
consigo
a
exploração
da
área
de
concessão
–
há
uma
taxa.
O
mesmo
se
passa
com
cães.
Se
quero
ter
um
cão,
tenho
de
pagar
uma
taxa
anual.
Só
isto
não
me
chega
para
definir
imposto.
Isto
ajuda
para
distinguir
imposto
da
taxa,
mas
não
dá
todo
o
desenho
sobre
o
que
é
o
imposto.
Além
disso,
é
definitiva,
ou
seja,
quando
pago
imposto,
se
tenho
na
minha
esfera
jurídica
o
dever
fundamental
de
pagar
o
imposto
enquanto
sujeito
passivo
de
uma
relação
jurídica,
vou
pagá-‐lo
sem
ter
nada
em
troca.
É
assim
unilateral
e
definitivo.
O
carácter
definitivo
do
imposto
não
significa
que
não
haja
lugar,
no
termo
do
cálculo
do
imposto,
ao
reembolso.
O
reembolso
não
contraria
o
caracter
definitivo
do
imposto.
Ex.:
a
nota
de
liquidação
do
IRS
traduz
um
reembolso
de
um
valor
apurado
no
final.
Isso
não
influencia
o
carácter
definitivo
do
imposto.
Só
pode
ser
contrariado
numa
lógica
de
contestação
do
imposto
definitivo
final.
É
coerciva
–
se
não
pago
o
imposto
voluntariamente,
o
Estado
tem
ferramentas
que
permitem
forçar
o
seu
pagamento
coercivo.
No
caso
de
não
haver
adesão
voluntária,
no
OJ
fiscal
existem
ferramentas
processuais
adequadas
para
forçar
o
pagamento
através
da
execução
fiscal.
É
extraordinariamente
importante,
na
medida
em
que
se
este
não
estivesse
presente,
o
imposto
não
seria
imposto.
Espera-‐se
que
o
contribuinte
cumpra
com
o
seu
dever
fundamental
de
pagar
o
imposto,
mas
caso
não
o
faça,
pode
ser
obrigado.
É
por
isso
que
o
Estado
se
socorre
de
forma
tão
intensa
dos
impostos
como
receita
pública
mais
significativa,
porque
não
está
tida
numa
relação
jurídica
de
igualdade,
mas
onde
o
ius
imperium
tem
valor.
A
coercibilidade
torna
o
caracter
unilateral
eficaz.
O
Estado
tem
de
ser
dotado
dos
mecanismos
que
lhe
possibilitam
impor
o
pagamento.
Dão
espaço
a
que
o
imposto
seja
a
receita
pública
mais
relevante
do
ponto
de
vista
orçamental.
Existem
dois
tipos
de
impostos:
1. Impostos
Auto
Liquidáveis
–
aqueles
que
o
próprio
sujeito
passivo
da
relação
jurídica
liquida
o
imposto
(calcula,
determina
aquilo
que
tem
de
pagar);
2. Impostos
Hétero
Liquidáveis
–
quando
é
a
própria
administração
fiscal
que
faz
o
calculo
do
imposto.
Se
o
estado
fosse
um
estado
que
tivesse
conhecimento
total,
pleno
e
absoluto
de
todos
os
dados
necessários,
o
estado
não
necessitava
que
o
sujeito
passivo
lhe
fornecesse
dados,
mas
isso
não
acontece.
O
estado
precisa
portanto
que
essa
informação
lhe
chegue
a
si,
por
uma
de
duas
formas
–
o
sujeito
passivo
nos
impostos
hétero
liquidáveis
preenche
uma
declaração
de
rendimentos,
fornecendo
informação
ao
estado,
através
dos
quais
é
feito
o
apuramento
do
valor
de
imposto
a
pagar.
Ou
no
caso
dos
impostos
auto
liquidáveis,
em
que
é
a
própria
empresa
que
faz
o
fornecimento
dos
dados.
O
estado
tem
de
ter
ferramentas,
para
no
caso
de
uma
inspeção,
que
permitam
ao
estado
coercivamente
corrigir
essa
liquidação
e
forçar
o
pagamento
do
imposto
–
cruzamento
dos
dados
fiscais.
Isto
demonstra
que
a
relação
jurídica
fiscal
está
muito
dependente
daquilo
que
o
sujeito
passivo
fornece.
Tem
de
haver
ferramentas
de
cruzamento
de
dados
fiscais.
Só
através
deste
confronto
é
que
podemos
estar
numa
lógica
de
apuramento
adequado
de
dados.
Se
isto
é
em
relação
aos
elementos
objectivos,
isto
não
chega.
Temos
de
saber
quem
tem,
efectivamente,
de
pagar
esse
imposto.
Podemos
ter
uma
visão
genérica
e
determinar
que
todos
os
cidadãos
portugueses
têm
o
dever
de
pagar
impostos
–
o
que
significa
que
a
criança
nascida
há
três
dias
tem
de
pagar
impostos,
bem
como
o
senhor
de
70
anos
que
não
tem
rendimentos.
Ora
não
é
assim.
Atendendo
ao
princípio
da
capacidade
contributiva,
o
Estado
só
pode
exigir
o
pagamento
de
impostos
a
quem
detém
capacidade
contributiva
e
na
medida
dessa
capacidade.
Só
pode
ser
exigido
a
quem
tem
capacidade
de
pagar
esse
imposto.
É
por
isso
que
o
elemento
subjectivo
determina
que
só
se
pode
pedir
impostos
àqueles
que
mostram
bases
de
tributação
que
justificam
a
possibilidade
de
pagar
o
imposto.
Este
detentor
de
capacidade
contributiva
será
simplificadamente
o
sujeito
passivo.
A
relação
jurídica
fiscal
pode
ocorrer
de
uma
de
duas
formas:
peço
um
café,
pago
o
café
e
o
imposto
de
consumo;
ou
posso
ter
um
caso
em
que
a
relação
fiscal
que
se
prolonga
no
tempo.
Neste
segundo
caso,
o
período
de
tributação
não
ocorre
num
só
momento,
mas
num
acto
contínuo
de
1
de
Janeiro
a
31
de
Dezembro,
sendo
que
o
momento
que
relava
para
efeitos
do
apuramento
do
imposto
final,
seria
o
último
dia.
Esse
vai
determinar
o
quantum
que
tenho
a
pagar.
Isto
significa
que
vou
ter
vários
atos
geradores
de
rendimento
que
vão
ser
todos
contabilizados
e
que
neste
período
temporal
vai
determinar
o
quanto
de
imposto
tenho
a
pagar.
É
um
quanto
que
tem
em
conta
se
foi
rendimento
que
entrou
ou
se
foi
rendimento
que
saiu
(passivo
e
ativo).
Do
somatório
do
mais
e
do
menos,
acontece
uma
de
três
situações:
1. Não
pago
imposto
e
não
recebo
=
€0;
2. Tenho
de
pagar
imposto
=
saldo
positivo;
3. Não
tenho
de
pagar
imposto
e
recebo
um
reembolso
=
saldo
negativo.
Nestes
casos
de
relação
jurídica
fiscal
prolongada
no
tempo,
é
fundamental
o
apuramento
de
todos
os
actos
gerados
desse
rendimento,
bem
como
os
da
perda.
No
final
de
tudo
apura-‐se
qual
das
situações
descritas
se
efectiva.
Ou
seja,
também
há
uma
obrigação
do
sujeito
passivo
para
conseguir
assegurar
a
sua
obrigação
de
pagamento
de
impostos.
Se
não
o
fizer,
gera-‐se
uma
dívida
à
Administração
Tributária
e
Aduaneira,
que
tem
a
possibilidade
de
ser
paga
voluntariamente
e
se
não
for,
é
aplicado
o
processo
de
execução
fiscal
(penhoras).
A
questão
de
dever
ao
fisco
tem
a
ver
com
a
má
gestão
dos
sujeitos
passivos.
Como
é
que
posso
pagar
antecipadamente
e
depois
correr
o
risco
de
pagar
mais
ou
ser
reembolsada?
Tem
a
ver
com
o
factor
tempo
e
com
a
retenção
da
fonte.
É
um
mecanismo
que
o
OJ
contém
para
facilitar
a
cobrança
dos
impostos.
Se
tenho
um
contrato
com
a
faculdade
e
todos
os
dias
me
pagam
x,
dia
31
de
Dezembro
tinha
de
dizer
à
Administração
Fiscal
que
recebi
aquele
x
durante
x
meses.
Esta
administração
poderia
dizer
que
tenho
de
pagar,
por
exemplo,
€200.
Este
mecanismo
permite
que,
em
vez
de
receber
€1000
todos
os
meses,
pago
€900.
Esses
€100
são
retirados
(retenção
na
fonte)
para
pagar
um
imposto
devido.
Isto
atende
às
necessidades
que
a
pessoa
tem.
Não
se
pode
olhar
apenas
para
aquilo
que
entra,
mas
tem
de
retirar
a
isso
aquilo
que
foi
pago
antecipadamente
(os
€100).
No
final,
o
Estado
percebe
que
já
descontei
antecipadamente.
O
meu
imposto
definitivo
pode
determinar
que
tenho
de
ser
reembolsado
no
excesso.
É
no
final,
com
os
somatórios
e
as
contas
devidas,
que
se
chega
ao
imposto
final.
Tem
que
ser
considerado
tudo
aquilo
que
entrou,
tudo
o
que
paguei
e
tudo
aquilo
que
paguei
antecipadamente.se
temos
um
quadro
de
receitas
públicas
elevadas,
é
normal
que
seja
necessário
arrecadar
receita
ao
longo
do
ano.
Ou
seja,
mesmo
que
não
se
saiba
qual
o
imposto
definitivo,
cobram-‐se
impostos
antecipadamente
que,
se
no
final
forem
excessivos,
são
pois
reembolsados.
É
um
processo.
Este
pagamento
antecipado
reflecte:
1. Facilitação
da
gestão
do
orçamento
familiar;
2. Permissão
ao
Estado
para
arrecadar
receita
ao
longo
do
ano
–
disponibilidade
de
receita
pública.
No
exemplo
do
café,
o
sujeito
passivo
é
a
empresa
que
vende
o
café,
mas
quem
suporta
efectivamente
aquele
imposto
é
o
cliente
(IVA).
No
caso
dos
particulares,
apresentam
a
sua
declaração
de
rendimentos
(IRS),
ao
qual
será
emitida
uma
nota
de
liquidação
a
determinar
uma
das
três
possíveis
situações.
O
mesmo
se
passa
com
as
empresas,
mas
com
a
sua
declaração
tem
o
nome
de
IRC.
O
sistema
está
montado
da
seguinte
forma:
ou
cumpre
voluntariamente,
ou
é
forçado
a
cumprir.
Dai
a
necessidade
da
consciência
de
um
dever
fundamental
de
pagar
impostos.
De
outra
forma,
se
não
houver
esta
preocupação,
os
sujeitos
nunca
teriam
capacidade
contributiva,
o
que
iria
violar
o
princípio
da
equidade,
retirando
a
credibilidade
de
quem
exerce
esse
dever.
A
relação
jurídica
fiscal
pode
ter
uma
de
duas
formas:
• Relação
Jurídica
Linear;
• Relação
Jurídica
Triangular.
Relação
Jurídica
Linear
Sujeito
Activo
Sujeito
Passivo
O
sujeito
activo
corresponde
àquele
que
recebe
o
imposto.
Em
contrapartida,
o
sujeito
passivo
é
aquele
que
paga
esse
mesmo
imposto.
É
aquele
a
quem
a
norma
jurídica
impõe
o
dever
de
pagar
impostos.
No
entanto,
podemos
ter
uma
relação
de
carácter
triangular.
Assim:
Segundo
a
Lei
Geral
Tributária,
no
seu
artigo
18º/3,
além
Sujeito
AcWvo
do
contribuinte
directo
pode
haver
um
substituto.
Por
outras
palavras,
além
da
relação
linear,
pode
haver
uma
Sujeito
Passivo
tripartida.
Ex.:
faculdade
paga
na
versão
líquida,
ou
seja,
paga
o
bruto
SubsWtuto
menos
a
retenção
por
conta
do
que
será
pago
no
IRS.
É
no
professor
que
está
o
SP,
que
incide
a
obrigação.
O
Sub
(ou
seja,
a
entidade
empregadora)
arrecada
o
valor.
É
sobre
o
contribuinte
que
incide
o
dever
de
pagar
(obrigação).
É
pedido
à
entidade
empregadora
(substituto)
para
reter
na
fonte
e
entregar
ao
Estado.
Cada
uma
das
posições
tem
obrigações
específicas.
Outro
exemplo
é
o
dos
juros
–
as
contas
no
banco
são
rendimentos
sujeitos
a
imposto.
O
banco
remunera
o
detentor
da
conta
com
o
valor
líquido
e
não
com
o
valor
bruto.
Neste
caso,
temos
o
contribuinte
(detentor
da
conta);
o
banco
(substituto)
e
o
Estado
(sujeito
activo).
Ø Quando
falamos
de
receitas
fiscais
falamos
dos
impostos.
Há
uma
relação
jurídica
embutida
no
imposto,
a
qual
pode
ser
linear
ou
triangular.
Releva
ainda
da
Lei
Geral
Tributária
o
artigo
20º/2,
quanto
ao
mecanismo
de
retenção
na
fonte.
Também
o
artigo
28º
pode
ser
referido
quanto
ao
regime
jurídico
da
responsabilidade
diferenciada
a
relação
jurídica
triangular.
As
classificações
dos
impostos
são
fundamentais
para
determinar
a
diversidade
de
normas
jurídicas.
As
bases
de
tributação
são
o
rendimento,
o
património
e
o
consumo.
É
com
origem
nestas
bases
que
se
gerem
impostos
específicos
com
regras
jurídicas
especificas.
Quando
pensamentos
em
impostos,
para
efeitos
legais,
aquilo
que
se
entende
como
rendimento
é
tudo
aquilo
que
acresce
ao
património
(interpretação
da
teoria
do
rendimento
acréscimo).
Para
tal,
identifica-‐se
no
OJ
português
que
existem
impostos
que
incidem
nas
pessoas
singulares
–
IRS
-‐,
e
nas
pessoas
colectivas
–
IRC.
Existem
regras
jurídicas
diferenciadas
para
os
rendimentos
gerais
das
pessoas.
Quando
falamos
no
património,
são
impostos
que
incidem
sobre
os
activos
e
os
passivos
e,
dentro
destes,
podemos
ter
dois
tipos:
1. Impostos
sobre
o
rendimento
total
–
não
existe
em
Portugal
-‐
ou;
2. Vários
impostos
sobre
vários
elementos
patrimoniais.
Quando
falamos
no
IMI,
estamos
a
falar
de
um
imposto
que
incide
no
património
imóvel.
O
mesmo
se
passa
com
os
impostos
de
selo
–
sobre
actos
praticados
pelo
contribuinte
que
na
perspectiva
do
legislador
são
geradores
de
património.
A
terceira
base
de
tributação
remete
para
o
consumo,
ou
seja,
se
aplico
o
meu
rendimento
ou
o
meu
património
para
a
aquisição
de
bens
ou
serviços.
Se
invisto
no
consumo,
pago
um
imposto.
No
caso
português
temos
o
IVA
e
os
IECS
(impostos
especiais
sobre
o
consumo).
Também
é
importante
ter
em
atenção
uma
distinção
feita
a
nível
da
LEO
que
opõe
impostos
directos
e
impostos
indirectos.
Não
há
base
legal
que
dê
a
sua
definição.
Temos
de
olhar
para
a
LEO
para
tentar
distinguir.
Directos
são
os
que
incidem
sobre
rendimento
e
património
e
indirectos
sobre
o
consumo.
Mas
complicado,
no
apuramento
de
valor
de
imposto
a
pagar
–
acto
de
liquidar
imposto
–
podemos
estar
perante
impostos
de
quota
fixa
ou
de
quota
variada.
Existem
impostos
onde
a
norma
dá
um
valor
expresso
que
o
sujeito
passivo
tem
de
pagar;
existem
outros
onde
o
apuramento
do
imposto
devido
implica
a
aplicação
de
uma
taxa
de
imposto.
Não
confundir
nunca
taxa
tributo
com
taxa
de
imposto.
A
distinção
parece
simples
(entre
quotas),
mas
surgem
desde
logo
perguntas:
há
uma
taxa
a
aplicar
a
quê?
É
aplicada
há
minha
base
de
tributação,
mas
isto
pode
ser
complicado.
Posso
receber
€1000
e
o
legislador
dizer
a
taxa
de
imposto
não
se
vai
aplicar
nesse
bruto.
O
apuramento
da
matéria
coletável
implica
a
consciência
de
que
existe
um
rendimento
bruto,
mas
que
o
legislador
pode
obrigar
a
que
sejam
aplicadas
uma
série
de
operações
que
vão
determinar
o
meu
rendimento
líquido.
É
a
matéria
coletável
que
se
aplica
a
taxa
do
imposto.
E
de
que
tipo
de
taxa
se
está
a
falar?
[Nota:
matéria
coletável
é
diferente
de
matéria
coleta.]
RENDIMENTO
Normas
RENDIMENTO
TAXA
DE
Coleta
BRUTO
BRUTO
IMPOSTO
A
qual,
menos
as
demais
Capacidade
Rendimento
deduções,
dá
o
valor
do
Contributiva
Coletável
imposto
definitivo.
O
contribuinte
pode
ter
Quando
o
Estado
tributa,
declarado
determinados
não
o
faz
sobre
o
bruto,
na
Base
de
Matéria
gastos
de
modo
a
poder
medida
em
que
esse
não
Tributação
Coletável
obter
mais
rendimento.
corresponde
à
realidade.
O
contribuinte,
ao
passar
o
rendimento
do
estado
bruto
para
o
estado
líquido
demonstra
qual
a
sua
capacidade
contributiva.
Até
aqui
só
determinei
a
parte
sobre
a
qual
o
imposto
vai
incidir
(realidade
líquida).
É
da
aplicação
da
taxa
do
imposto
ao
meu
rendimento
líquido,
há
minha
matéria
coletável,
que
tenderei
a
ter
qual
o
imposto
a
pagar.
Em
certos
impostos
não
me
basta
a
mera
operação
de
aplicação
de
uma
taxa
de
imposto
ao
rendimento
líquido
para
ter
o
meu
imposto
a
pagar.
Depois
de
ter
visto,
calculado
a
minha
coleta,
tenho
de
operar
outras
situações
que
me
vão
dar
então
o
imposto
a
pagar.
São
feitas
deduções
extras.
Ou
seja,
pode
resultar
de
um
processo
simples
ou
a
um
procedimento
mais
complexo
de
cálculo
de
imposto.
É
diferente
falar
de
impostos
reais
–
não
atendem
às
circunstâncias
individuais
d
contribuinte
–
e
pessoais
–
tomam
em
conta
a
situação
individual
do
indivíduo
concreto,
permitindo
atender
às
despesas
do
agregado
familiar.
Mais
são
as
regras
aplicáveis
para
apuramento
de
imposto
a
pagar
no
final.
Taxa
de
Imposto:
pode
ter
uma
de
três
configurações.
Em
primeiro,
pode
ser
regressiva;
proporcional
ou
progressiva.
A
primeira
é
aquele
que
quanto
maior
for
a
taxa
coletável,
menor
é
a
taxa
de
imposto.
Esta
é
a
pior
de
todas
e
não
existe
no
nosso
OJ,
apenas
podendo
existir
em
OJ
que
não
tenham
o
princípio
da
capacidade
contributiva.
O
próprio
princípio
do
Estado
de
Direito
iria
proibir
esta
taxa.
A
segunda
remete
para
uma
percentagem
fixa
aplicada
a
matéria
coletada.
Se
tiver
mais
matéria
coletável
pagarei
mais
imposto
e
vice-‐versa.
Não
é
tão
equitativo
como
a
progressiva
pode
ser.
Se
aplicar
uma
taxa
progressiva
ainda
vou
conseguir
exponenciar
a
minha
capacidade
contributiva
e
o
imposto.
Aumenta
a
taxa
de
imposto
consoante
aumente
a
matéria
coletável.
Isto
não
acontece
na
proporcional.
Aquilo
que
se
discute
é
qual
delas
é
a
mais
equitativa
do
ponto
de
vista
da
capacidade
contributiva.
A
maioria
dos
impostos
tende
a
apostar
nas
taxas
proporcionais
pela
simplicidade
na
gestão
do
sistema.
Nos
custos
de
contextos
engloba-‐se
o
tempo
gasto
nas
obrigações
fiscais.
Quando
mais
complexa
for
essa
rede
de
obrigações
fiscais,
maior
o
tempo
gasto
e
maior
é
a
riqueza
retirada
à
produção.
Do
ponto
de
vista
da
personalização,
o
tipo
de
taxa
de
imposto
é
a
taxa
progressiva
e
nunca
está
em
questão
apostar
numa
proporcional
em
detrimento
desta.
Quanto
mais
queremos
personalizar
o
imposto,
maior
deve
ser
a
aposta
nas
taxas
de
imposto
progressivas
(IRS).
Quando
falamos
em
competitividade
da
economia,
pode
ser
falado
como
um
todo
ou
individualmente.
Quando
se
fala
nos
agentes
económicos,
temos
de
ter
em
atenção
o
tipo
de
actividade,
bem
como
os
gastos
que
teve
para
chegar
à
finalidade
dessa
actividade.
Isto
corresponde
aos
custos
de
contexto.
Se
o
Estado
obriga
a
muitas
obrigações
acessórias
–
rede
de
obrigações
muito
grande
para
o
contribuinte,
que
lhe
retiram
muito
tempo
para
o
cumprimento
das
mesmas
–
todo
o
tempo
em
que
o
contribuinte
quer
ser
competitivo,
está
a
tirar
energia
e
espaço
mental
que
poderia
ser
aplicado
no
sentido
de
aumentar
a
sua
competitividade.
Em
vez
de
investir
o
tempo
no
aumento
da
sua
produtividade,
investe
no
cumprimento
das
suas
obrigações
fiscais.
Tipologias
de
impostos
existentes:
continuação.
Depois
de
termos
passado
pelas
três
bases
de
tributação,
os
impostos
directos
e
indirectos,
bem
como
os
de
quota
fixa
e
de
duração
permanente,
da
retenção
da
fonte,
importa
verificar
a
tipologia
dos
impostos
fiscais
e
dos
impostos
parafiscais.
O
imposto
pode
ter
funções
meramente
financeiras
de
arrecadação
de
receita
(aquela
com
que
primeiramente
nos
preocupamos),
mas
também
outras
funções
além
desta,
dai
que
designem
os
impostos
fiscais
como
os
que
estão
organizados
com
a
forma
convencional
–
arrecadação
de
receita
pública
–
e
outro
tipo
de
impostos,
os
parafiscais,
que
podem
ter
aspectos
com
funções
diferenciadas.
Assim,
ao
falarmos
destes,
estamos
a
recuperar
a
regra
da
não
consignação,
mas
aplicada
de
forma
contrária,
porque
se
falam
dos
impostos
cuja
obtenção
e
arrecadação
tem
uma
finalidade
específica
para
financiar
uma
situação
concreta.
Um
dos
exemplos
é
o
da
Segurança
Social.
Estes
são
impostos
parafiscais.
Os
impostos
da
SS
ficam
alocados
à
despesa
da
SS.
As
contribuições
para
a
SS,
não
sendo
consideradas
como
imposto
no
sentido
fiscal,
são
impostos,
para
efeitos
da
Doutrina,
parafiscais.
Há
no
entanto
quem
defenda
que
são
contribuições
financeiras
–
a
questão
é
de
chamar
ou
não
imposto.
Especificando
esta
questão
das
contribuições,
no
âmbito
contributivo
(empregador
e
trabalhador
contribuem
para
um
direito
subjectivo
de
protecção
social)
vimos
que
este
era
feito
de
uma
maneira
dupla
–
TSU
–
o
trabalhador
desconta
do
seu
vencimento,
bem
como
o
empregador.
Da
junção
de
ambos
forma-‐se
a
TSU.
Quando
é
o
trabalhador
a
descontar
11%
para
ter
direito
a
uma
protecção
social
no
caso
de
uma
eventualidade
(morte,
invalidez,
velhice,
doença),
estou
a
contribuir
e
a
ter
uma
contrapartida
directa.
Pago,
mas
na
minha
esfera
jurídica
nasce
um
direito
subjectivo
de
protecção
social
por
parte
do
Estado.
É
uma
taxa,
não
um
imposto.
Se
sou
empregador,
pago
23%
todos
os
meses
por
conta
do
trabalhador
e
não
tenho
nenhuma
contrapartida
directa
na
minha
esfera
jurídica.
É
um
imposto.
Isto
tem
efeitos
directos
para
a
determinação
dos
impostos
fiscais
e
parafiscais.
Os
parafiscais
são
uma
categoria
alternativa
que
determina
que
quando
há
um
determinado
tributo
que
tende
a
ser
considerado
como
imposto,
mas
não
reúne
todas
as
características
de
um,
é
considerado
como
parafiscalidade.
Como
há
quem
não
concorde
com
este
preceito,
há
uma
terceira
figura,
a
das
contribuições
financeiras.
A
primeira
função
do
imposto
é
a
de
arrecadação
de
receita.
Porém,
se
assumirmos
que
podem
ter
funções
extras,
começa-‐se
a
olhar
para
imposto
como
forma
de
assegurar
as
finalidades
das
políticas
sociais,
ambientais,
entre
outras.
É
neste
âmbito
que
surgem
os
impostos
parafiscais
–
que
servem
para
arrecadar
receita,
mediante
a
consignação
directa
a
uma
finalidade
concreta.
Paralelamente
surgem
os
impostos
extrafiscais,
os
quais
se
diferenciam
por
terem
como
primeiro
objectivo
a
alteração
de
certos
comportamentos,
de
modo
a
assegurar
certas
finalidades.
Os
impostos
parafiscais
são
instrumentos
específicos,
sendo
a
sua
função
primeira
arrecadar
receita,
mas
com
a
diferença
de
que
a
receita
arrecadada
está
consignada
a
uma
finalidade
concreta,
diferenciando-‐se
de
impostos
fiscais.
Quando
olhamos
para
os
impostos
é
a
arrecadação
de
receitas
(impostos
fiscais,
suja
razão
de
ser
da
sua
existência
é
a
arrecadação
de
receita
para
o
OE),
porém,
quando
é
utilizado
como
instrumento
de
política
pública,
pode
ter
uma
função
de
arrecadação
de
receita
para
a
consignação
de
finalidades
específicas.
Ex.:
TSU
–
Taxa
Social
Única.
Há
ainda
uma
terceira
hipóteses,
os
impostos
extrafiscais,
que
já
não
tem
como
primeira
função
a
arrecadação
de
receita
pública,
mas
o
impacto
económico-‐social,
modelando
comportamentos
dos
agentes
económicos.
Estas
finalidades
podem
ser
económicas
(produzir
impacto
económico
na
escolha
do
agente
económico
–
se
aumentar
o
imposto
no
consumo,
vou
ter
como
objectivo
que
o
consumo
seja
menor;
se
criar
um
imposto
sobre
a
banca,
e
designar
que
este
surge
como
uma
forma
de
responsabilização,
estou
a
demonstrar
uma
lógica
de
penalização
e
responsabilização
do
agente
económico;
quando
é
criado
um
imposto
sobre
os
sacos
de
plástico,
a
consequência
é
a
diminuição
do
consumo
dos
sacos,
o
que
contribui
para
um
sucesso
na
política
ambiental)
e
sociais.
Ex.:
o
imposto
sobre
o
tabaco
é
um
imposto
extrafiscal
porque
é
um
problema
de
saúde
pública
-‐
há
quem
tenha
o
comportamento
desejado,
mas
a
maioria
assume
como
despesa
extra
o
imposto
ou
arranja
soluções
alternativas
(como
o
tabaco
enrolado).
Ou
seja,
o
Estado
pode
implementar
impostos
extrafiscais,
mas
se
os
sujeitos
passivos
decidem
não
modelar
os
seus
comportamentos,
alterá-‐los,
têm
de
suportar
aquele
imposto
como
uma
despesa
extra,
sendo
obrigado
a
assegurá-‐la.
Aos
agentes
económicos
cabe
essa
ponderação.
Os
impostos
extrafiscais
não
tem
necessariamente
de
estar
consignados
a
finalidades
específicas.
Ex.:
As
TSU
são
impostos
parafiscais,
na
medida
em
que
tem
a
consignação
da
receita,
está
alocado
a
um
sistema
concreto
–
a
Segurança
Social.
IMPOSTO
Fiscal
Parafiscal
Arrecadação
de
receita
como
Arrecadação
de
receita
com
mecanismo
de
i ntervenção.
consignação
a
finalidades
concretas.
Arrecadação
de
Receita
Imposto
Extrafiscal
Visa
em
primeiro
lugar,
não
a
arrecadação
de
receita,
mas
uma
alteração
de
comportamentos.
Tem
finalidades
específicas.
• Económicos;
• Sociais.
Artigo
5º
da
LGT:
assume-‐se
a
finalidade
fiscal,
na
medida
em
que
“o
imposto
serve
para
arrecadar
receita
pública”.
Mas,
menciona-‐se
ainda
uma
segunda
finalidade,
a
social
(extrafiscal).
O
artigo
7º
da
presente
lei
determina
ainda
as
finalidades
de
carácter
económico
(extrafiscal).
O
legislador
assegurou
que
o
imposto
pode
servir
fins
sociais
ou
económicos,
conforme
for
o
conteúdo
do
imposto.
Ex.:
IVA
social.
É
um
imposto
que
consagra
quer
as
finalidades
sociais,
quer
económicas.
Outro
exemplo:
as
empresas
que
produzem
lucro
têm
de
pagar
imposto
sobre
as
pessoas
colectivas,
mas
o
Estado
pode
querer
que
as
empresas
que
se
internacionalizam
deduzam
os
gastos
que
têm
dessa
internacionalização
no
imposto
a
pagar,
são
despesas
acrescidas.
Isto
é
aquilo
a
que
se
chama
benefício
fiscal.
Aumenta
a
competitividade,
contribuindo
quer
do
ponto
de
vista
económico,
quer
social.
Taxa
Social
Única
–
TSU
A
relação
laboral
implica
a
tutela
da
protecção
do
trabalhador.
Assim,
quando
o
trabalhador
ficasse
doente
ou
tivesse
um
acidente
de
trabalho,
deveria
ser
garantida
uma
relação
de
trabalho
estável
com
um
mínimo
de
protecção
e
segurança
no
trabalho,
ou
seja,
o
trabalhador,
que
não
tem
culpa,
não
deveria
ficar
sem
rendimento
e
este
teria
de
ser
assegurado.
Assim,
criam-‐se
modelos
de
protecção
para
cada
risco
social
(eventualidade)
para
que
o
Estado
assegure
que
aquela
pessoa,
na
sua
esfera
jurídica,
não
fique
desprotegida
–
que
tenha
rendimentos
para
uma
vida
condigna.
Assumindo
que
o
Estado
não
tem
receitas
para
financiar
tudo,
tem
de
ser
autofinanciado.
É
criada
a
TSU
–
contribuo-‐o
previamente
para
que,
quando
um
risco
ocorrer,
tenha
na
minha
esfera
jurídica
um
direito
de
protecção
social.
Tendo
esta
ideia,
tanto
preciso
de
uma
contribuição
do
trabalhador
como
do
empregador.
Quando
assumimos
que
o
sistema
contributivo
é
tendencialmente
autofinanciado
–
quem
tem
direito
à
protecção
social
tem
de
pagar
antecipadamente
-‐,
temos
de
seguir
uma
lógica
de
seguro.
O
trabalhador
não
é
dotado
do
mesmo
grau
de
capacidade
contributiva
que
o
empregador,
daí
serem
percentagens
diferentes.
Quando
olhamos
para
o
trabalhador,
ele
paga
para
que
na
sua
esfera
jurídica
se
crie
o
direito
subjectivo
à
protecção
(se
for
despedido
sem
justa
causa;
se
ficar
doente
ou
inválido;
se
for
pai
ou
mãe).
Isto
faz
com
que
sejam
necessários
rendimentos
substitutivos.
Se
ocorrer
uma
eventualidade,
tem
a
protecção
assegurada,
desde
que
pague,
neste
caso,
uma
taxa
–
paga
e
recebe
algo
imediatamente
em
troca.
Quando
olhamos
para
o
empregador,
olhamos
para
a
entidade
patronal
que
tem
de
pagar
uma
percentagem
por
cada
um
dos
seus
trabalhados.
Pagando,
cumpre
uma
obrigação
legalmente
estabelecida.
Assim,
quando
paga,
não
acontece
nada,
tem
um
sinalagma.
Assim,
estamos
perante
um
imposto.
É
por
isto
que
se
diz
que
a
TSU
tende
a
ser
híbrida,
na
medida
em
que
uma
parte
tende
a
ser
taxa
e
outra
tende
a
ser
imposto.
É
por
esta
ideia
que
se
calcula
a
TSU
como
um
imposto
parafiscal.
Daqui
também
decorre
a
ideia
das
contribuições
financeiras,
para
quem
não
considere
imposto
parafiscal.
Todavia,
tende-‐se
a
considerar
o
pagamento
do
trabalhador
como
um
imposto:
os
sistemas
estavam
construídos
para
o
dinheiro
entrar
no
sistema
e
quando
a
pessoa,
velhinha,
saísse
do
sistema,
tinha
direito
ao
dinheiro
que
entrava
e
saía.
O
sistema
estava
construído
para
haver
uma
relação
directa
entra
aquilo
que
pagava
e
aquilo
que
recebia.
Isto
fazia
com
que
fosse
necessária
uma
lógica
de
capitalização:
tudo
o
que
entrava
ficava,
acumulava
juros.
Assim,
quando
saísse
daquele
sistema,
recebia
o
dinheiro
e
os
juros.
Mas
isto
não
acontece
assim.
Existe
um
conjunto
de
população
activa
que
contribui
para
o
sistema,
mas
este
dinheiro
não
fica
dentro
do
sistema
porque
sai
automaticamente
financiar
os
que
já
hoje
são
velhinhos,
sendo
que
os
que
actualmente
contribuem,
quando
saírem,
esperam
que
exista
uma
nova
camada
que
garante
aquilo
que
eles
garantem
aos
velhinhos
actuais.
Ou
seja,
isto
é
aquilo
a
que
se
chama
um
sistema
de
redistribuição
de
riqueza.
Se
não
estabeleço
uma
relação
directa
entre
aquilo
que
pago
e
recebo,
não
tenho
sinalagma,
não
tenho
taxa.
O
problema
é
o
de
pensar
que
no
curto
prazo
estas
várias
necessidades
não
vão
ser
asseguradas.
Se
aceitarmos
que
o
sistema
existente
é
o
de
repartição,
os
que
estão
no
activo
contribuem
para
aqueles
que
estão
a
ser
beneficiados,
confiando
que
os
que
vêm
no
futuro
vão
assegurar
os
mesmos
benefícios,
deixamos
de
ter
o
sinalagma,
dai
que
hoje
se
discuta
se
a
TSU
deve
ser
considerada
uma
taxa
ou
um
imposto.
Não
existem
garantias
que
mostrem
que
o
direito
subjectivo
possa
ser
concretizado
na
medida
das
expectativas
com
que
foi
criado.
Daí
que
alguns
sujeitos
considerem
que
se
trata
de
um
imposto,
por
não
se
tratar
de
um
direito
imediato
na
esfera
jurídica
dos
próprios.
Tem
de
haver
uma
relação
de
confiança.
Confia-‐se
que
as
gerações
vindouras
contribuem
para
quando
eu,
contribuinte
activo,
para
quando
eu
for
velhinha.
Sistema
ContribuLvo
Taxa
ou
Imposto?
Taxa
Social
Única
Direito
Subjectivo
Imposto:
não
tem
de
Protecção
Social.
qualquer
direito.
Trabalhador:
11%
Empregador:
23%
Apesar
de
termos
distinguido
imposto
e
taxa,
tal
não
significa
que
o
imposto
deva
ser
visto
como
um
tributo
sem
relação
jurídica,
na
medida
em
que
será
sempre
uma
relação
jurídica
linear
(sujeito
passivo
e
sujeito
activo)
ou
triangular
(sujeito
passivo,
sujeito
activo
e
terceiro
subsidiário).
Toda
a
relação
das
obrigações
vai
estar
revertida
na
relação
fiscal.
Quem
exerce
a
intervenção
pública
é
o
Estado,
sendo
que
este
se
pode
dividir
territorialmente
(autarquias
e
regiões
autónomas)
–
esta
distinção
é
essencial
para
determinar
quem
são
os
sujeitos
e,
como
tal,
para
legitimar
o
imposto.
Só
pode
haver
um
imposto
se
existir
uma
função
pública
que
gere
despesa
e,
nessa
linha
de
pensamento,
que
necessite
de
gerar
receita.
[Nota:
a
contribuição
financeira
é
uma
figura
complexa
que
corresponde
a
uma
maneira
“menos
nociva”
de
se
referir
aos
impostos
e
taxas.
A
única
coisa
que
a
Doutrina
sabe,
com
certeza
jurídica,
é
que
serve
para
arrecadar
receita.]
Em
termos
genéricos
temos
ainda
que
identificar
os
princípios
que
são
fundamentais
para
estabelecer
o
imposto.
Assim,
vamos
concentrar-‐nos
em
três
princípios:
1. Princípio
da
legalidade
fiscal
–
começa
desde
logo
com
a
Magna
Carta,
com
base
no
princípio
da
representatividade,
do
qual
nascem
os
Parlamentos
com
poderes
efectivos.
Entende-‐se
que
quando
se
fala
do
imposto
enquanto
subtração
do
património
do
contribuinte
tem
de
haver
um
autoconsentimento,
o
qual
é
garantido
por
este
princípio
na
sua
vertente
material.
O
imposto
nunca
será
constitucional
se
não
for
autorizado
pela
AR
ou
se
o
Governo
tiver
sido
autorizado
pela
AR
nesse
sentido.
Este
autoconsentimento
do
contribuinte
é
feito
pela
AR
enquanto
seu
representante.
Visar
o
artigo
165º/1,
alínea
i)
da
CRP.
Assim,
assume-‐se
sempre
que
o
imposto
vai
ser
estabelecido
por
Lei
ou
por
DL
autorizado,
ainda
que
tendencialmente
sejam
sempre
por
lei
da
AR,
precisamente
de
forma
a
não
haver
dúvidas
quanto
à
legitimidade
democrática
para
a
tributação
daquele
imposto;
2. Princípio
da
capacidade
contributiva
–
por
vezes
aparece
como
princípio
da
igualdade
e/ou
equidade.
Segundo
o
artigo
4º/1
da
LGT,
só
se
pode
exigir
impostos
aqueles
que
os
puderem
pagar
e
na
medida
em
que
estes
o
possam
fazer
–
ou
seja,
só
se
pode
tributar
acima
de
um
certo
patamar
financeiro.
Até
certo
limite
não
tenderá
a
existir
tributação,
a
partir
do
excesso
a
esse
limite,
tenderá
a
haver
tributação.
Esse
limite
quantitativo
varia
de
sociedade
para
sociedade.
No
caso
português,
o
artigo
70º
do
Código
do
IRS
estabelece
que
o
rendimento
líquido
que
fica
depois
de
pagar
o
IRS
não
pode
ser
inferior
aos
€8,500,
na
medida
em
que
se
tal
acontecer,
não
pode
haver
tributação.
Existem
três
taxas
no
imposto
sobre
o
consumo
(6%,
13%
e
23%,
ainda
que
possa
chegar
aos
25%
por
via
de
norma
comunitária),
pelo
que
o
legislador
estabelece
estas
taxas
tendo
em
conta
este
princípio
da
capacidade
contributiva
–
o
tipo
de
produtos
e
o
tipo
de
taxa
agregada
determina
essa
7
capacidade
contributiva .
Até
ao
momento
só
dissemos
coisas
positivas,
mas
há
sempre
um
“mas”.
O
princípio
da
capacidade
contributiva
não
é
um
princípio
absoluto.
Muitas
vezes
o
legislador
tende
a
criar
excepções
a
8
esta
igualdade
–
atentar
ao
artigo
7º/3
da
LGT .
Corresponde
ao
tal
"mas"
que
determina
que
o
princípio
da
capacidade
contributiva
não
é
absoluto.
Quando
há
uma
modelação
estamos
a
criar
uma
situação
excepcional
que
provoca
ou
prejuízos
ou
benefícios
a
esta
igualdade.
Os
casos
típicos
de
exemplo
são
os
benefícios
fiscais
e
incentivos
à
internacionalização
–
correspondem
à
capacidade
contributiva.
A
empresa
que
opta
por
internacionalizar-‐se
vai
pagar
menos
impostos
daquela
que
opta
por
não
o
fazer,
o
que
gera
desigualdade.
O
sistema
fiscal
está
constituído
para
permitir
desvios
à
capacidade
contributiva
(os
tais
benefícios
fiscais).
–
Estatuto
dos
Benefícios
Fiscais
• Artigo
2º
do
Estatuto;
• Carácter
excepcional;
• Confronto
de
valores
(ex.:
igualdade
versus
igualdade
na
internacionalização).
Teoria
do
Ovo
Estrelado
Relação
Jurídica
Fiscal
Sujeição
Não
Sujeito
Isenção
7
Por
exemplo,
se
se
tratar
de
um
bem
essencial,
procurar-‐se-‐á
uma
taxa
mais
baixa.
Se
falar
num
relógio
Rolex,
por
exemplo,
já
se
aplica
uma
taxa
superior.
Pode
acontecer
ainda
ser
aplicado
um
IEC,
somo
acontece
no
tabaco.
Haverá
sempre
diferenciação
quanto
aos
produtos
e
quanto
à
capacidade
contributiva.
8
Apontamentos
na
LGT.
A
sujeição
depende
da
existência
de
uma
norma
nesse
sentido.
Em
analogia,
a
gema
é
diferente
da
clara,
ou
seja,
o
Estado
entende
que,
ainda
que
esteja
sujeito,
posso
não
ter
de
pagar.
Posso
estar,
portanto,
isento
da
obrigação
de
pagar
e
não
estar
das
obrigações
acessórias.
O
ser
“não
sujeito”
é
diferente
de
ser
isento.
ISENÇÃO
(BENEFÍCIOS
FISCAIS)
≠
NÃO
SUJEIÇÃO
Existem
dois
tipos
de
sujeição:
a
pessoal,
ou
seja,
sobre
quem
incide
aquela
norma
ou
a
real,
o
rendimento
sobre
o
qual
incide
a
mesma
–
é
quantitativa.
Ex.:
direitos
de
autor.
Se
me
dizem
que
apenas
50%
estão
sujeitos
a
imposto.
Tenho
uma
sujeição
pessoal,
sou
eu,
enquanto
autora
que
pago
o
imposto
e
uma
isenção
real,
os
outros
50%
sobre
os
quais
não
pago
imposto.
Só
se
afasta
a
tributação
e
a
lógica
da
igualdade
quando
há
um
valor
superior
a
essa
tributação,
lembrando
sempre
que
o
Estado
precisa
de
receita
para
fazer
face
às
suas
despesas,
recorrendo
aos
impostos
para
tal.
Os
benefícios
fiscais
fazem
parte
da
receita
cessante
do
Estado.
No
esquema
da
coleta,
existem
várias
Rendimento
Bruto
Posso
influenciar
o
valor
total
a
Matéria
Coletável
onde
se
pode
alterar
o
valor
a
pagar.
etapas
pagar
em
várias
etapas.
Deduções
Ao
poder
interferir
quer
no
rendimento
bruto,
quer
na
matéria
coletável,
quer
nas
deduções,
o
valor
total
a
pagar
pode
ser
reduzido.
Nos
vários
momentos
do
cálculo
do
imposto
posso
reduzir
o
valor
a
pagar.
Depois
de
calculado,
são
permitidas
as
deduções
na
coleta,
que
podem
igualmente
ser
influenciadas.
O
legislador
pode
criar
ou
fazer
funcionar
normas
que
reduzam
o
valor
final
do
imposto.
Capacidade
Contributa
Princípio
basilar
que
pode
ser
afastado.
justificar.
Falamos
na
capacidade
real,
contemporânea
ao
factor
gerador
da
obrigação
de
pagar
imposto.
Não
deve
ser
uma
capacidade
contributiva
potencial,
mas
sim
aquele
que
tenho
no
momento
em
que
surge
o
facto
gerador
da
obrigação
de
pagamento
de
imposto.
Isto
não
significa
que
os
sistemas
fiscais
são
estáveis
e
que
as
normas
fiscais
são
eternas.
Num
ano
fiscal
não
é
incomum
haver
entre
duas
a
três
alterações
a
normas
fiscais.
A
tendência
e
a
crítica
feita
ao
princípio
da
segurança
é
vista
pelas
alterações
feitas
dentro
do
próprio
ano
fiscal
ou
de
ano
para
outro.
É
um
sistema
fiscal
em
mudança,
quer
do
ponto
de
vista
processual
e
procedimental,
quer
do
ponto
de
vista
material.
[O
acto
de
consumir
é
um
acto
humano,
estudado
pela
psicologia
fiscal,
influenciado
pelo
marketing,
entre
muitos
outros
factores
que
influenciam
a
escolha
do
consumidor.
Nunca
se
pode
menosprezar
o
poder
que
o
marketing
e
a
publicidade
têm
na
criação
de
necessidades
–
daí
o
desenvolvimento
das
sociedades
de
consumo.
As
redes
sociais
ganham
dinheiro
nessa
publicidade,
sendo
que
tudo
isso
tem
de
se
contabilizado.
O
legislador,
apesar
de
ter
contabilizar
todos
estes
factores,
têm
de
saber
determinar
o
que
é
essencial
ou
não,
mas
tendo
em
conta
as
variações
temporais
e
sociológicas
nesse
critério
de
essencialidade.
Ou
seja,
para
taxar
em
certa
percentagem
há
que
tomar
estes
aspectos
em
atenção,
mas
sem
esquecer
a
sua
essencialidade.
Ex.:
o
aquecimento
nos
anos
20
era
um
luxo,
enquanto
neste
momento
já
não
o
é.
Actualmente,
não
ter
um
telemóvel
é
ser
infoexcluído,
mas
se
calhar
em
1979
já
era
um
luxo.
As
variações
temporais
não
justificam
todas
as
opções
do
legislador,
mas
têm
consideradas.]
CRP
A
compensação
da
norma
implica
termos
a
noção
das
políticas
prévias
à
consumação
do
sistema,
que,
por
sua
vez,
vai
beber
de
um
quadro
constitucional
Direitos
Fundamentais
que
exige
um
impulso
legislativo.
PolíWcas
Públicas
Normas
CONSOLIDAÇÃO
Prévias
Quando
à
concretização
falamos
dna
o
interpretação
do
Estado,
começamos
Formação
do
logo
por
falar
na
CRP,
da
qual
retiramos
os
desde
sistema
d e
o pção
p olítica.
direitos
fundamentais
que
o
Estado
deve
tutelar.
Quando
Sistema
saímos
dJo
urídico
âmbito
dos
direitos,
estamos
a
pensar
no
desenho
das
políticas
públicas
–
quero
atingir
aquele
direito
com
base
x,
e
construir
de
acordo
com
y.
Estas
políticas
concretizam-‐se
em
normas,
as
quais
nos
dão,
em
conjunto,
o
sistema
jurídico.
Aprender
a
estudar
direito
implica
olhar
para
isto
como
peças
de
um
puzzle.
O
legislador
pode
atribuir
uma
tributação
diferente
em
bens
semelhantes.
Por
exemplo,
pode
considerar
que
o
leite
com
chocolate
deve
ser
tributado
em
maior
percentagem
que
o
leite
comum,
na
medida
em
que
pode
considerar
o
leite
com
chocolate
num
bem
não
essencial.
O
preço
final
de
cada
bem
vai
ser
efectivamente
influenciado
pelo
imposto,
mas
não
só.
Além
deste,
são
ainda
de
ter
em
conta
em
primeiro
lugar,
a
cadeia
de
valores
e,
em
segundo,
os
custos
de
contextos.
Até
chegar
ao
consumidor
Preço
Final
1º:
Cadeia
de
Valores
final,
há
várias
etapas.
É
composto
por
uma
IMPOSTO
2º:
Custos
de
Contexto
série
de
variáveis.
Ex.:
venda
de
bolachas
Em
cada
etapa
há
criação
de
valor.
Em
cada
um
dos
Custos
de
contexto
de
cada
um
dos
intervenientes
existem
agentes
da
cadeia
de
produção.
custos
diferentes.
Um
produtor
de
bolachas,
antes
de
poder
ter
lucro
com
a
sua
venda,
tem
de
comprar
os
ingredientes;
tem
de
cozinhar
os
ingredientes;
tem
provavelmente
de
os
vender
a
um
revendedor;
esse
revendedor
vende,
por
exemplo,
a
um
café
e
só
quando
o
consumidor
pedir
uma
bolacha
no
café
é
que
vai
parar
ao
consumidor
final.
Em
cada
uma
dessas
etapas,
há
criação
de
valor.
Os
valores
vão
pois
diferenciar-‐se
mediante
os
processos
utilizados.
Se
utilizo
mais
tecnologia,
o
valor
aumentado
será
superior.
O
mesmo
se
aplica
para
trabalhos
de
seleção
manual,
na
medida
em
que
tal
requere
mais
mão-‐de-‐obra,
mais
salários.
Em
cada
uma
das
etapas
existem
intervenientes
(no
exemplo,
havia
o
produtor,
o
revendedor
e
o
comprador
do
café),
os
quais
vão
ter
custos
diferenciados.
Assim,
a
estes
denominamos
custos
de
contexto
de
cada
um
dos
agentes
da
cadeia
de
produção.
Tudo
isto
vai,
de
forma
intensa,
influenciar
o
preço
final.
A
última
questão
é
a
da
incidência
ou
não
incidência.
Para
haver
uma
incidência,
ou
seja,
uma
sujeição
a
imposto,
tem
de
haver
uma
ligação
do
sujeito
ao
território
–
elemento
de
conexão.
Sem
este
elemento,
não
pode
haver
incidência.
A
ligação
tem
de
existir
do
ponto
de
vista
pessoal
com
este
elemento
de
conexão.
Não
podemos
esquecer
que
ao
falar
de
território
estamos
a
falar
de
um
determinado
país,
sendo
que
os
impostos
só
vinculam
dentro
do
país.
Portugal
só
pode
tributar
pessoas
com
conexão
ao
território
português.
Para
alguém
ser
considerado
sujeito
passivo
de
imposto
tem
de
ter
uma
conexão
com
o
território,
sendo
que
sem
essa
não
há
poder
tributário.
Assim,
o
Estado
tem
poderes
de
tributação
limitados
ao
alcance
do
seu
território
e,
do
lado
do
sujeito
passivo,
este
só
pode
ser
como
tal
considerado
nos
territórios
aos
quais
tem
uma
conexão.
Para
efeitos
práticos,
para
efeitos
fiscais,
temos
de
saber
quais
os
elementos
que
determinam
essa
conexão.
A
nacionalidade
não
é
do
ponto
de
vista
fiscal
um
critério
de
ligação
ao
território.
Assim,
nos
elementos
de
conexão
consideram-‐se:
1. Residência
Fiscal:
serei
sujeito
passivo
de
imposto,
sobre
mim
podem
incidir
normas
de
incidência,
estarei
alvo
de
sujeição,
se
for
residente
no
território
português.
2. Não
Residência:
posso
não
ser
residente
no
Japão,
mas
fui
ao
Japão
e
fiz
uma
conferência,
a
qual
me
foi
paga.
Mesmo
que
seja
não
residente,
se
tiver
obtido
rendimentos
naquele
território,
se
eu
tiver
gasto
dinheiro
naquele
território,
se
tiver
património,
ainda
que
seja
não
residente,
também
posso
ser
alvo
de
tributação
no
território.
Não
tenho
o
elo
da
residência,
mas
da
tributação.
Quando
determinados
quem
é
sujeito
passivo
de
imposto,
a
primeira
pergunta
é
a
de
saber
se
existe
ou
não
uma
relação
suficientemente
forma
para
a
incidência
de
uma
norma
fiscal.
Primeiro
verifico
se
existe
residência
no
território
e
se
existe,
se
tem
base
de
tributação;
segundo,
verifico
que
não
há
residência,
mas
é
de
considerar
a
existência
de
legitimação
para
tributação.
Tenho
de
saber
também
o
que
é
um
residente
para
efeitos
fiscais.
Do
ponto
de
vista
da
pessoa
singular,
o
critério
é
o
número
de
dias
que
permaneço
no
território
(se
estou
há
mais
de
seis
meses
–
183
dias
–
no
mesmo
território
posso
ser
tributado
como
residente,
pelo
world
wide
income,
isto
é,
pela
totalidade
dos
rendimentos
obtidos.
Tal
está
disposto
no
Código
do
IRS.
Além
disso,
se
for
provada
a
residência
do
agregado
familiar,
também
pode
servir
de
critério
para
a
tributação).
Além
disso,
enquanto
não
residente,
posso
ter
uma
base
de
tributação
que
legitima
a
incidência.
Sendo
assumido
como
não
residente,
só
vou
ser
tributado
pelo
rendimento
obtido
no
território
concreto.
Há
uma
diferente
amplitude.
Se
for
considerado
residente,
sou
tributado
pela
totalidade
do
rendimento;
enquanto
se
for
não
residente
só
posso
ser
tributado
pelos
rendimentos
obtidos
na
mesma
e
só
nessa
parcela.
Há
ou
não
uma
incompatibilidade?
Mesmo
que
tenha
ido
para
o
Japão,
além
de
ser
tributada
lá
pelo
meu
rendimento,
vou
ser
tributada
duas
vezes
pelo
mesmo
rendimento,
na
medida
em
que
chegando
cá,
vou
ser
tributada
por
todo
o
rendimento,
independentemente
da
sua
fonte.
Gera-‐se
um
problema:
dupla
tributação.
O
mesmo
sujeito
passivo
é
duplamente
tributado.
A
esta
situação
denomina-‐se
dupla
tributação
jurídica
internacional.
Assim,
este
critério
da
residência
contribui
para
um
problema
de
grande
impacto
fiscal.
Elemento
de
Conexão
Fonte
Rendimento
obtido
no
World
Wide
Income
Residência
(WWI)
Não
Residência
território
Página
46
de
82
Joana
Almeida,
2015-‐2016
BASES
DE
TRIBUTAÇÃO
Têm
uma
amplitude
diferenciada
Todo
o
rendimento
de
1
de
Janeiro
a
31
a
Dezembro
Há
incompatibilidade?
Tomando
como
exemplo
um
sujeito
que
vai
dar
uma
conferência
ao
estrangeiro
sabe-‐
se
que
vai
ser
tributado
pelo
rendimento
no
país
onde
realizou
a
conferência,
mas
simultaneamente,
e
dado
o
critério
de
residência,
este
mesmo
sujeito
vai
ter
de
descontar
por
todos
os
seus
rendimentos
anuais
no
seu
país
de
residência,
na
medida
em
que
segundo
este
critério,
é
tributado
sobre
os
rendimentos
de
1
de
Janeiro
a
31
de
Dezembro.
Isto
gera
um
problema
de
dupla
tributação.
Ø O
que
se
verifica
é
que
cada
Estado,
do
ponto
de
vista
do
poder
tributário,
tem
soberania
–
decide
em
que
medida
tributa,
quem
tributa
e
o
que
tributa
-‐,
só
que
se
tem
soberania,
não
estão
a
conciliar
as
suas
regras
com
as
dos
outros
Estados,
pelo
que
dão
origem
a
esta
dupla
tributação.
Não
é
justo
alguém
ser
tributado
duas
vezes
pelo
mesmo
rendimento,
havia
uma
penalização
e
podia
dar
origem
a
que
as
pessoas
fizessem
cada
vez
mais
escolhas
consoante
a
base
de
tributação
fosse
mais
ou
menos
vantajosa
adulterando
a
realidade
substantiva
dando
espaço
a
evasões
e
fraudes
fiscais.
Se
nada
fosse
feito
com
este
status
quo,
existiam
problemas
de
ofensa
a
princípios
constitucionais
que
dariam
problemas
quer
para
a
esfera
jurídica
do
sujeito
passivo,
quer
para
a
esfera
jurídica
do
Estado.
Assim,
os
sistemas
jurídicos,
ainda
que
assentes
em
soberania
tributária
têm
que
ter
formas
de
lidar
com
os
mecanismos
de
dupla
tributação,
criando
mecanismos
que
resolvem
este
problema
e
o
eliminam.
Tal
significa
que
estudar
fiscal
pode
ser
muito
simples
se
só
tivéssemos
que
olhar
para
a
residência,
ou
se
só
tivéssemos
de
olhar
para
os
não
residentes.
Estaríamos
a
aplicar
normas
fiscais
nacionais,
mas
temos
de
ter
em
conta
a
necessidade
de
criar
um
direito
fiscal
internacional,
como
aquele
direito
que
gera
as
regras
que
permitem
criar
espaços
de
combate
à
dupla
tributação,
significando
isto,
que
dentro
do
quadro
normativo
fiscal
nacional,
existem
regras
que
procuram
unilateralmente
resolver
os
problemas
de
dupla
tributação,
eliminando-‐a.
Além
das
normas
internas,
existem
um
quadro
de
convenções
internacionais
fiscais
(acordos
entre
dois
Estados)
onde
se
prevê
a
resolução
destes
casos,
onde
os
Estados
acordam
quem
é
que
vai
efectivamente
tributar
e
em
que
medida
o
vai
fazer
nos
casos
em
que
existir
dupla
tributação.
Umas
vezes
cede
a
residência,
outras
cede
a
fonte;
outras
vezes
repartem
de
acordo
com
a
lógica
negocial.
Todo
o
processo
interno
já
era
denso
e
complexo,
mas
mesmo
assim
ainda
temos
de
acrescentar
a
necessidade
de
fazer
face
a
interesses
internacionais.
Solução
1:
dentro
das
normas
internas
serem
criadas
normas
que
unilateralmente
tentem
criar
uma
forma
de
eliminar
a
dupla
tributação;
Solução
2:
rede
de
acordos
internacionais
bilaterais
onde
os
Estados
acordam
que
naquelas
circunstâncias,
só
um
ou
outro
têm
legitimidade
para
tributar.
PROBLEMA
DA
DUPLA
Derivado
da
soberania
do
poder
SOLUÇÃO Pode
ser
uma
de
duas.
TRIBUTAÇÃO
tributário
de
cada
Estado.
?
Unilateralmente
ou
Convenções
Como
unilateralmente,
entenda-‐se
a
ideia
de
que
só
se
deve
actuar
unilateralmente
quando
não
há
uma
possibilidade
de
acordo
bilateral.
Prescindir
da
receita
representa
uma
grande
perda
para
o
Estado.
Mas
mesmo
assim,
quando
não
há
acordo
ou
base
legal,
o
Estado
prefere
actuar
unilateralmente
ao
invés
de
compactuar
com
a
dupla
tributação.
Como
convenção,
entenda-‐se
o
acordo
entre
Estados,
representando
esta
uma
hipótese
mais
viável
e
favorável
para
os
dois
Estados
envolvidos.
O
estado
da
residência
ao
dizer
eu
isento
ou
deduzo,
abdica
de
receita,
na
medida
em
que
ele
tem
legitimidade
legar
para
exigir
aquela
receita,
pelo
que
ao
abdicar,
estaria
a
prejudicar-‐se
quer
a
nível
funcional,
quer
a
nível
económico.
É
por
isto
que
muitas
vezes
existe
um
acordo
internacional
feito
bilateralmente
com
uma
lógica
de
consenso,
na
medida
em
que
com
esta
negociação
há
vantagens,
nomeadamente,
o
facto
de
poder
abdicar
de
receita
por
um
lado,
mas
por
arrecadar
do
outro.
Há
vários
tipos
de
rendimentos
e
percebemos
que
o
princípio
do
cálculo
do
imposto
tem
em
consideração
a
natureza
do
rendimento.
Assim,
as
normas
dos
acordos
internacionais
são
mais
vantajosas
que
um
a
decisão
unilateral.
Os
métodos
a
aplicar
são
aplicados
no
momento
de
liquidação
dos
impostos:
introduzindo-‐se
isenções
ou
deduções.
Ex.:
código
de
IRS,
artigo
81º
-‐
eliminação
da
tributação
jurídica
internacional.
O
legislador
criou
uma
norma
que
expressamente
resolve
o
problema.
No
momento
final
da
coleta
permite-‐se
a
dedução
do
imposto
pago
em
excesso.
Nos
próprios
códigos
de
cada
país,
o
legislador
nacional
pode
aplicar
normas
como
estas,
tendo
em
atenção
os
valores
obtidos
no
estrangeiro
e
os
valores
tributados
sobre
esse
rendimento.
Este
é
um
exemplo
de
solução
unilateral.
[A
opção
do
investidor
vai
estar
sempre
influenciada
por
esta
pressão
da
dupla
tributação,
na
medida
em
que
os
agentes
vão
ter
sempre
em
mente
uma
ponderação
do
imposto
que
vão
pagar.
Muitas
vezes,
podem
mesmo
optar
por
não
investir.
Além
disso,
há
outro
problema.
Há
quem
opte
por
investir,
mas
recorrendo
a
mecanismos
que
dão
origem
a
fraude
ou
evasão
fiscal.]
A
ligação
da
norma
fiscal
ao
sujeito
passivo
pode
ser
feito
de
uma
forma
total
ou
parcial.
Esta
situação
de
dupla
tributação
dá
a
ideia
subsequente
que
cada
Estado
tem
as
suas
regras
fiscais,
que
cada
Estado
decide
quem
tributar,
como
tributar
e
o
que
tributar.
No
entanto,
o
Estado
não
tem
mobilidade
–
está
preso
ao
território.
Porém,
os
agentes
económicos
são
móveis,
têm
a
capacidade
de
se
movimentar
entre
OJ.
Isto
faz
com
que,
do
ponto
de
vista
fiscal,
se
perceba
que
os
agentes
económicos
podem
(e
por
isso
é
que
existem
consultoras
fiscais)
olhar
para
os
vários
ordenamentos
fiscais
e
perceber
quais
os
que
têm
normas
fiscais
mais
favoráveis
e,
em
consequência
disso,
movimentarem-‐se
para
esses
territórios.
Numa
opção
legítima,
olham
para
o
que
existe
no
mundo
e
escolhem
o
território
em
que
se
vão
tornar
residentes.
A
isto
se
chama
planeamento
fiscal
do
ponto
de
vista
internacional.
O
problema
legal
advém
quando
a
escolha
do
agente
económico
não
é
tão
legitima
como
isso,
na
medida
em
que
há
um
princípio
fiscal,
o
princípio
da
substância
sob
a
forma,
segundo
o
qual
é
sempre
a
substância
e
não
a
forma
que
o
contribuinte
quiser
dar.
Ex.:
crio
um
esquema
que
me
vai
permitir
deslocar
formalmente
a
minha
residência
para
um
território
fiscal
que
me
seja
mais
vantajoso,
mas
toda
a
substância
da
minha
actividade
vai
ser
noutro
território,
de
maneira
a
não
ser
tributada
–
evasão
fiscal.
Simultaneamente
posso
corromper
todas
as
normas
e
estabelecer
uma
lógica
de
fraude
fiscal.
Ou
seja,
os
fenómenos
de
fraude
e
evasão
–
que
reduzem
as
receitas
fiscais
e
criam
desigualdades
entre
os
contribuintes
–
podem
ocorrer
quer
do
ponto
de
vista
interno
quer
internacional.
Do
internacional
resultam
do
aproveitamento
dos
agentes
económicos
das
regras
fiscais
mais
favoráveis.
Ex.:
Imaginando
que
quero
comprar
uma
casa
e
quando
compro
uma
casa,
tendia
a
ter
de
pagar
um
imposto
pela
transação
onerosa
sobre
o
imóvel
e
não
o
queria
fazer.
Artificialmente,
com
o
dono
do
imóvel,
crio
uma
sociedade
onde
este
entra
com
o
imóvel
e
eu
com
o
dinheiro.
Não
nos
entendemos.
Acaba-‐se
a
sociedade.
Eu
fico
com
o
imóvel
e
ele
com
o
dinheiro.
Nestes
casos
não
se
cometia
fraude,
na
medida
em
que
era
uma
sociedade
em
que
cada
sócio
entrava
com
a
sua
parte.
Mas
a
substância,
que
era
real,
não
era
conforme.
Fui
contra
o
espirito
da
norma
para
não
ser
tributado
tão
intensamente.
Este
é
o
conceito
de
evasão
fiscal.
[Este
mecanismo
já
não
é
permitido.]
Estes
esquemas
nascem
todos
da
conexão
ao
território,
na
medida
em
que
é
diferente
ser
residente
ou
não
residente,
na
medida
em
que
na
segunda
tenho
uma
restrição
de
tributação
ao
rendimento
obtido
na
fonte,
enquanto
no
primeiro
posso
ser
tributado
na
totalidade
dos
meus
rendimentos
ao
longo
ano.
Dificuldades
de
harmonização
nos
impostos
directos:
em
primeiro
lugar
é
preciso
consenso
pela
regra
de
unanimidade
do
TFUE,
a
qual
não
é
facilitada
em
resultado
da
soberania
dos
Estados.
E
porque
é
que
é
mais
fácil
uma
uniformização
e
harmonização
dos
impostos
indirectos?
O
rácio
da
construção
da
CEE
e
do
projecto
de
integração
fez
com
que
desde
o
início
se
começasse
por
aí
a
construir
bases
de
consenso,
o
que
na
altura
englobava
um
número
inferior
de
Estados
(seis
Estados),
e
como
tal
era
mais
fácil
criar
consenso
do
que
é
agora,
devido
ao
número
alargado
de
Estados.
Quanto
mais
se
alarga
o
processo
de
Estados
envolvidos,
maiores
são
as
diversidades,
maiores
são
as
diferenças
e
mais
difícil
é
chegar
a
um
consenso.
É
mais
fácil
porque
os
impostos
indirectos
foram
a
base
de
construção.
Actualmente
não
há
uma
só
Europa,
mas
uma
Europa
a
várias
velocidades.
Tudo
isto
contabilizado
demonstra
que
existem
vários
interesses
em
causa,
os
quais
conflituantes
entre
si.
Tudo
o
que
é
suplemento
já
dificulta
o
processo
de
harmonização
e
daí
que
os
impostos
directos
sejam
mais
difíceis
de
reunir
consenso.
Quando
introduzimos
a
dinâmica
da
incidência
subjectiva
percebemos
que
existe
muito
mais
impacto
internacional
do
que
aquilo
que
se
imagina
nos
impostos
nacionais.
Apesar
de
falarmos
na
receita
fiscal
como
a
receita
que
é
gerada
através
do
imposto,
não
temos
apenas
um
imposto,
mas
vários
impostos,
o
que
na
terminologia
técnica
e
que
o
próprio
legislador
determina
como
sistema
fiscal.
ALBANO
SANTOS
dá
uma
definição
do
sistema
como
uma
constelação
de
impostos,
demonstrando
que
há
uma
ligação
entre
os
vários
impostos.
Não
se
deve
falar
do
IRS,
do
IRC
e
do
IVA
em
separado,
na
medida
em
que
por
muito
que
tenham
medidas
de
cálculo
próprias,
não
quer
dizer
quer
devam
ser
aplicados
sem
ser
relacionados.
Isto
alerta
à
análise
sistémica.
No
caso
português
o
sistema
corresponde
aos
impostos
e
às
relações
entre
si.
Tudo
isto
porque
temos
um
sistema
fiscal
com
composição
variada
de
impostos.
Do
português
deve
ser
destacado
em
primeira
linha
que
o
nosso
sistema
é
feito
de
múltiplos
impostos
–
para
cada
base
de
tributação
temos
pelo
menos
um
imposto.
No
entanto,
quando
olhamos
para
o
sistema
fiscal
português,
temos
logo
no
imposto
sobre
o
rendimento
dois
impostos,
quer
para
as
pessoas
singulares,
quer
para
as
pessoas
colectivas.
Quanto
à
segunda
base
de
tributação,
a
do
património,
verifica-‐se
que
existe
uma
série
de
impostos
(IMI
–
imposto
total
sobre
imóveis.
Não
é
o
Estado
em
geral,
mas
o
poder
local,
pelo
que
o
sujeito
activo
do
imposto
é
o
poder
local);
(imposto
municipal
sobre
a
transação
de
imóveis
–
se
praticar
uma
transação
tenho
um
imposto
sobre
essa
base
de
tributação
–
mais
uma
vez
a
própria
sigla
determina
quem
e
o
sujeito
activo,
mais
uma
vez,
o
pode
local);
(imposto
do
selo
–
indicava,
por
um
lado,
um
selo,
que
correspondiam
a
micro
selos
com
o
valor
fiscal
a
pagar
–
selo
do
correio
-‐,
mas
havia
ainda
um
papel
azul
de
vinte
e
cinco
linhas
que
trazia
um
selo
diferente.
Hoje
em
dia
este
já
não
existe,
mas
ficou
a
terminologia.
Este
imposto
é
considerado
sobre
actos
que
demonstrem
a
existência
de
património,
da
capacidade
contributiva.
Tinham
ser
actos
sujeitos
a
imposto,
sujeitos
a
normas
de
incidência);
(imposto
sobre
veículos
–
parte
do
património
móvel
que
é
objecto
de
tributação);
(IUC,
o
imposto
único
de
circulação).
Todos
estes
são
impostos
que
se
refletem
no
património.
Sobre
a
terceira
base,
a
do
consumo,
é
o
consumidor
final
que
suporta
o
imposto.
No
IVA
a
norma
de
incidência
recai
sobre
o
agente
económico,
mas
é
suportada
pelo
consumidor
final.
Neste
âmbito
temos
os
IECS
(imposto
sobre
álcool
e
bebidas
alcoólicos;
imposto
sobre
tabaco
e
imposto
sobre
as
petrolíferas).
Falar
de
impostos
é
falar
conjugadamente
na
medida
em
que
os
vários
impostos
estão
congregados
no
sistema
fiscal
português.
Porque
os
sistemas
fiscais
são
diferentes
entre
si,
apesar
de
terem
premissas
comuns
(não
retroactividade),
nota-‐se
que
são
regras
especificas
que
têm
influência
de
regras
externas.
Por
esta
razão
os
sujeitos
passivos
–
agentes
económicos
-‐
com
maior
capacidade
contributiva
exploram
as
diversidades
dos
sistemas
fiscais
para
conseguirem
uma
redução
da
sua
base
de
tributação.
Daí
nasce
um
problema
quer
nacional
quer
internacional
de
fraude
e
de
evasão
fiscal.
São
crimes
que
violam
o
princípio
da
igualdade
fiscal.
Olha-‐se
para
as
finanças
públicas
e
percebe-‐se
que
as
despesas
são
superiores
as
receitas,
sendo
necessário
aumentar
estas
últimas,
pelo
que
o
Estado
tenta
arrecadar
essa
receita
a
partir
das
receitas
fiscais,
ou
seja,
dos
impostos.
Cada
decisão
que
é
tida
em
cada
despesa
tem
impacto
no
valor
da
receita
a
arrecadar;
bem
como
a
receita
arrecada
vai
ter
impacto
no
tipo
de
despesa
que
vou
ter.
Da
leitura
do
texto
Xenofonte:
Quando
o
autor
faz
uma
comparação
subjectiva
à
produção
de
armamento
procura
questionar
quais
as
finalidades
das
finanças
públicas,
bem
como
a
legitimidade
para
a
tributação.
Questiona-‐se
a
validade
e
a
legitimidade
do
gasto
público,
visando
se
a
decisão
do
decisor
político
é
ou
não
correcta.
A
partir
daí
remete-‐se
para
a
má
gestão
pública
que
se
vem
a
sentir
ao
longo
dos
últimos
anos.
Assim:
é
fundamental
para
compreender
a
dinâmica
da
receita
pública
e
da
despesa
pública,
é
algo
que
é
complexo
contemporaneamente,
mas
passa
a
história
da
humanidade.
Podemos
ter
anos
infindáveis
de
pestes,
guerras,
catástrofes
naturais
e
etc.,
mas
a
natureza
humana
continua
igual
a
ela
própria.
Questão
do
paradigma
da
questão
da
guerra
e
das
despesas
e
a
consequente
aumento
das
despesas
para
a
reconstrução
pós-‐guerra,
qual
a
finalidade
das
finanças
públicas?
Ele
pergunta
para
que
serve
o
gasto
público
e
a
arrecadação
da
receita?
Ele
tenta
legitimar
o
gasto
para,
consequentemente
legitima
a
arrecadação
da
receita.
Pergunta
também
se
esta
estava
a
ser
bem-‐feita
ou
mal
feita.
Desprendemo-‐nos
da
situação
da
guerra,
a
pergunta
que
ele
faz
é:
Se
este
volume
de
receita
que
é
arrecadado
se
é
gasto
no
maior
e
melhor
interesse
público.
Ele
utiliza
vários
argumentos,
evidenciando
o
que
é
bom
em
Atenas,
para
atrair
o
capital
(a
residência,
na
altura
que
trazia
para
as
finanças
publicas
mais
rendimento
pela
maior
tributação).
Os
Estados
olham
para
como
nos
seus
sistemas
internos
conseguem
criar
incentivos,
para
que
quem
está
fora
do
sistema
queira
vir
para
este
sistema
-‐
demonstrativo
do
seu
império
e
há
uma
consequência
na
atratividade,
trazendo
bases
de
tributação,
bem
como
o
seu
aumento
com
uma
maior
residência.
Isto
é
fundamental,
pois
é
o
que
acontece
atualmente,
em
que
não
se
consegue
viver
sozinho.
Isto
favorece
as
bases
de
tributação
e,
consequentemente,
os
cofres
do
Estado.
Qual
era
a
base
de
tributação
que
ele
relava
como
principal
para
tributar?
Eram
as
minas,
a
terra
como
“raiz
da
riqueza”,
que
eram
a
terra
e
riqueza
mineral.
Há
aqui
uma
diferença
que
as
receitas
patrimoniais
são
utilizadas
para
criar
uma
estabilização
da
despesa
e
antes
não
era
assim.
Quanto
a
questão
da
necessidade
de
garantir
certas
infraestruturas,
quem
tinha
a
obrigação
de
as
preceder
era
o
Estado-‐Nação,
uma
vez
que
as
define
como
infraestruturas
públicas,
na
medida
em
que
no
capítulo
IV
conseguimos
identificar
quer
a
função
macroeconómica
de
intervenção
do
Estado,
como
elemento
estabilizador;
bem
como
a
coercibilidade
do
Estado
quando
não
exista
cumprimento
voluntário.
Já
nesta
altura
se
determinava
que
havia
um
espaço
de
necessidade
de
intervenção
do
Estado
justificado
na
necessidade
de
existência
de
meios
de
coercibilidade.
O
aumento
do
comércio
permitia
que
se
pudessem
criar
mais
impostos.
Quanto
à
questão
do
risco,
percebia-‐se
que
havia
a
necessidade
de
uma
lógica
de
cooperação
mínima,
ou
seja,
que
o
Estado
não
deve
existir
isoladamente
e
na
lógica
do
risco
deve
procurar
aliados
para
a
gestão
do
mesmo.
No
âmbito
da
intervenção
pública
internacional
e
europeia,
fenómenos
de
cooperação
são
fundamentais
para
a
própria
soberania
dos
Estados.
O
risco
tem
de
ser
gerido
implicando
a
cooperação
quer
das
finanças
públicas
quer
dos
sistemas
fiscais.
Apesar
de
estarmos
a
anos-‐luz
daquilo
que
está
escrito,
há
um
conjunto
de
evidências
que,
com
adaptações
somadas
e
contextos
desenvolvidos
justificam
a
lógica
de
intervenção
pública.
A
compreensão
do
momento
contemporâneo
não
deve
estar
desligada
das
preocupações
históricas.
Pensar
receita
e
despesa
de
forma
integrada
implica
ter
a
consciência
de
que
não
actuamos
em
branco,
mas
numa
lógica
do
passado,
quer
presente
longínquo,
quer
passado
mais
recente.
MÓDULO
III
–
TEORIA
GERAL
DO
ORÇAMENTO
DE
ESTADO
1. NOÇÕES
ELEMENTARES
Vamos
retomar
ao
estudo
do
sistema
financeiro
público.
Ao
falarmos
neste
estamos
a
falar
no
conjunto
agregado
de
despesas
e
receitas.
O
instrumento
de
base
para
tal
é
o
Orçamento
do
Estado.
Vamos
por
isso
estudar
a
realidade
orçamental
como
instrumento
de
previsão
sobre
as
despesas
e
receitas
para
um
ano
económico.
Em
primeiro
lugar
vamos
olhar
para
a
Lei
do
Orçamento
de
Estado.
Como
ainda
não
temos
uma
Lei
de
Orçamento
de
Estado
para
2016,
vamos
estudar
a
de
2015.
Assim,
vamos
detetar
desde
logo
alguns
artigos
específicos
para
compreender
tudo
aquilo
que
estivermos
a
falar
e
que
aparece
em
todas
as
Leis
relativas
ao
Orçamento
de
Estado.
Tem
uma
lógica
articulada,
sendo
composto
por
um
conjunto
de
normas
jurídicas,
mas
também
por
mapas.
O
articulado
além
de
dar
contexto
dá-‐nos
informações
sobre
política
orçamental.
+
Anotações
na
Lei
de
Orçamento
de
Estado
Existe
uma
fase
de
projeção
cuja
competência
é
da
Assembleia
da
República
e
uma
fase
de
execução,
a
qual
carece
de
um
Decreto-‐lei
que
atribua
essa
competência
executiva
ao
Governo.
O
orçamento
(previsão)
tem
de
ser
executado.
Quando
se
fala
na
redução
de
despesa,
podemos
ir
ao
macro
e
ao
mínimo,
mas
tanto
num
como
outro
se
levantam
vários
problemas.
Artigo
79º,
LOE:
É
uma
norma
muito
discutida
pelo
TC,
no
âmbito
da
Sociedade
Civil
e
é
muito
útil
para
discutir
aspectos
até
agora
debatidos.
Se
o
objectivo
é
reduzir
despesa
e
aumentar
receita,
vimos
exemplos
que
reduzem
despesa
de
corrente
(funcionários
públicos),
também
temos
de
procurar
casos
de
aumento
de
receita.
O
artigo
79º
remete
para
o
problema
da
figura
da
contribuição
financeira.
Primeiro
problema:
como
denominar
este
mecanismo?
Se
formos
ao
artigo
235º
e
fizermos
a
contraposição
de
terminologias
entre
um
e
outro,
"contribuição
sobre
sector
bancário";
no
artigo
237º,
fala-‐se
de
"contribuição
sobre
o
sector
energético";
no
239º,
"contribuição
sobre
a
indústria
farmacêutica";
são
todas
sobre
atividades
diferentes
-‐
têm
bases
de
tributação
diferentes
-‐,
mas
partilham
da
mesma
nomenclatura
da
"contribuição".
Classicamente
faz-‐se
sempre
a
distinção
entre
imposto
e
taxa,
porém,
o
poder
político,
muitas
vezes,
criava
taxas
e
usava
a
denominação
"contribuição
financeira",
vertida
na
própria
CRP.
Mas
continua
a
ser
uma
utilização
crescente
por
parte
do
legislador,
constituindo-‐se
como
uma
terceira
base
de
tributação.
Entram
muitas
vezes
para
as
questões
em
que
não
se
sabe
se
há
uma
taxa
ou
um
imposto.
Esta
terceira
figura
fica
no
limbo
que
permite
estes
espaços
de
manobra.
Quando
esta
palavra
aparece,
o
mais
certo,
quando
olharmos
para
o
regime
jurídico,
é
encontrarmos
parcelas
de
imposto
e
parcelas
de
taxa.
Se
quiser
criar
um
imposto,
tem
de
ser
a
AR
a
fazê-‐lo.
Mas
na
taxa
basta
que
seja
o
Governo
a
fazê-‐lo,
porém,
tem
de
haver
uma
lógica
de
sinalagma
na
taxa.
Não
se
trata
de
uma
recreação
doutrinária,
mas
algo
que
tem
utilizado
e
que
faz
parte
do
OE.
Esta
contribuição
da
solidariedade
é
pensada
para
o
ano
económico,
mas
todas
as
outras
referidas
são
para
persistir
na
OJ,
são
para
ser
cobradas
todos
os
anos,
não
assumindo
o
nome
de
imposto,
mas
de
contribuição.
Quando
me
assumo
como
beneficiário
do
sistema,
não
tenho
de
contribuir
para
o
sistema,
mas
a
contribuição
financeira
de
solidariedade
distorce
esta
ideia,
na
medida
em
que,
mesmo
sendo
pensionista,
sou
chamado
a
contribuir.
Como
o
sistema
está
aflito
financeiramente
–
porque
aquilo
que
entra
começa
a
não
ser
suficiente
para
fazer
face
àquilo
que
sai
–
aqueles
que
beneficiam,
têm
igualmente
de
contribuir.
É
uma
alternativa
para
arrecadação
de
receita.
O
sistema
de
SS
precisa
de
gerar
mais
receita,
pelo
que
têm
de
arranjar
novas
formas
de
receita.
A
primeira
solução
seria
recorrer
ao
Ministério
das
Finanças
para
que
este
lhe
transfira
um
montante
para
fazer
face
às
despesas.
Geralmente
o
MF
assume,
indo
buscar
dinheiro
aos
impostos
para
fazer
essa
transferência.
Mas
quando
o
MF
também
se
encontra
aflito
e
não
pode
acorrer
às
necessidades
da
SS,
cria
alternativas.
Esta
é
uma
alternativa
que
leva
aos
beneficiários
uma
contribuição
extraordinária
que
coloca
em
causa
o
princípio
do
equilíbrio
intergeracional.
Aqueles
que
contribuem
para
o
funcionamento
do
sistema
não
são
suficientes
para
fazer
face
aos
montantes
que
saem
para
os
beneficiários.
Para
que
estes
não
sejam
ainda
mais
lesados
–
aumentando
a
TSU
–
porque
já
atingiram
o
seu
ponto
máximo,
o
sistema
virou-‐se
não
para
o
contribuinte
activo,
mas
para
os
beneficiários.
Obviamente
que
se
trata
de
um
corte
do
sistema,
mas
foi
necessária.
Contudo,
não
são
pedidos
a
todos
os
beneficiários,
havendo
limites.
Assim,
nem
todas
as
pensões
estão
sujeitas
a
contribuição
extraordinária
de
solidariedade,
tendo-‐se
em
atenção
igualmente
em
que
no
momento
de
quebra
do
paradigma
(aumento
do
valor
arrecadado
por
parte
da
população
activa),
exigindo-‐se
contribuição
ao
beneficiário,
não
se
foi
insensível
ao
ponto
de
requerer
essa
contribuição
a
todo
o
beneficiário.
Coloca-‐
se
em
causa,
em
última
instância,
a
tentativa
de
equilíbrio
entre
gerações.
Este
princípio
está
vertido
numa
norma
em
concreto
que
pretende
ser
uma
outra
fonte
de
arrecadação
de
receita.
Nas
finanças
públicas
esta
clivagem
tem
de
ser
tida
em
conta,
refletindo-‐se
em
quem
tem
de
ser
tributado
e
como
pode
ser
tributado.
A
terminologia
que
distingue
três
tipos
de
tributo
(taxas,
impostos
e
contribuições
financeiras),
ainda
que
mostre
uma
maior
relevância
quanto
aos
dois
primeiros,
tem
extrema
importância
quanto
às
contribuições
extraordinárias.
Há
certos
tributos
que
na
sua
qualificação
apresentam
características
híbridas
e
quando
haviam
estas
dúvidas,
quem
criava,
tendia
para
classificar
como
taxa
pela
maior
facilidade
de
aprovação
(pelo
Governo
em
vez
da
AR).
Assim,
podemos
de
certa
forma
classificar
a
contribuição
financeira
como
um
tributo
de
características
híbridas,
quer
de
taxa
quer
imposto.
Além
destas
normas
com
data
de
validade,
existe
muitas
outras
normas
que
permanecem
além
daquele
ano
orçamental
e
constituem
um
impacto
extraorçamental.
A
propósito
destas
normas,
aproveita-‐se
o
facto
de
ser
uma
lei
da
AR
para
se
introduzir
alterações
legislativas
que
podiam
facilmente
ser
aprovadas
no
processo
legislativo
ordinário.
As
normas
cavaleiro
aplicam-‐se
a
estes
casos.
Há
conjuntos
de
normas
que
podem
aparecer
na
LOE
que
têm
impacto
para
lá
do
OE.
São
introduzidas
no
OE
como
corpos
estranhos
para
vigorar
além
daquele
ano
orçamental.
Assim,
existem
dois
tipos
de
normas
no
OE:
1. Normas
que
vigoram
para
aquele
ano
orçamental;
2. Normas
que
têm
vigência
para
além
daquele
ano
orçamental.
A
LOE
tem
esta
duplicidade
que
não
pode
fugir
ao
espírito
do
jurista.
Quando
aparece
um
regime
jurídico
que
institui
um
determinado
instituto
e
que
embate
com
as
regras
fundamentais,
gerais,
o
juízo
automático
que
o
jurista
faz
é
que
o
sistema
jurídico
está
montado
com
base
em
padrões
–
regras
gerais.
Mas
se
pensarmos
bem,
quando
há
um
embate
de
princípios
que
justifique
o
afastamento
da
regra
geral,
esta
é
legal,
ainda
que
para
tal
se
tenha
que
obedecer
a
certas
regras
–
as
quais
são
debatidas
pelo
TC.
Uma
coisa
é
afastar
a
igualdade,
outra
coisa
é
a
decisão
arbitrária
–
daí
que
seja
necessário
ter
sempre
em
conta
o
princípio
da
proporcionalidade.
A
primeira
questão:
quando
falamos
sobre
os
impostos
dissemos
que
haviam
impostos
de
quota
fixa
e
de
quota
variada
e
dentro
destes
últimos,
os
progressivos
e
os
proporcionais.
A
forma
como
a
CES
está
constituída
no
art.
79º
da
LOE,
ao
determinar
o
mínimo
da
capacidade
à
qual
se
pode
tributar,
cria
alguma
proporcionalidade.
Há
uma
tentativa
de
criação
de
uma
lógica
de
capacidade
contributiva
com
uma
espécie
de
progressividade.
Há
uma
tentativa
de
assimilar
a
capacidade
contributiva
e
por
outro
lado,
ao
haver
uma
consignação,
estaríamos
perante
uma
lógica
de
sinalagma,
mas
não
é
isso
que
se
passa.
Pelo
contrário,
ao
criar-‐se
esta
ideia
de
consignação
de
receita
ao
sistema
de
SS
apaga-‐se
esta
ideia.
O
artigo
79º/10
é
muito
relevante
para
o
entendimento
das
normas
cavaleiras.
Norma
cavaleiro
(vai
além
do
ano
orçamental
em
questão).
É
uma
norma
que
já
é
imposta
ao
Governo
seguinte,
colocando-‐se
a
questão
de
determinar
a
legitimidade
da
norma.
O
"extraordinário"
tem
sido
muito
longo.
Ilude-‐se
o
TC
ao
afirmar
que
há
uma
lógica
progressiva
nestas
normas.
Quando
olhamos
para
LEO,
crescentemente
se
dá
a
nota
que
deve
haver
uma
lógica
plurianual
em
vez
de
anual.
Quando
é
dentro
da
mesma
legislatura
não
há
qualquer
problema;
mas
quando
se
faz
sentir
no
novo
Governo,
há
uma
questão
de
legitimidade
muito
questionada.
Esta
mesma
questão
de
legitimidade
é
colocada
quanto
à
emissão
de
dívida
da
pública
e
à
sua
amortização
no
prazo
de
50
anos.
Há
sempre
um
problema
intergeracional
e
de
legitimidade
democrática.
Raras
são
as
medidas
orçamentais
que
não
têm
impacto
para
além
daquele
ano
orçamental,
na
medida
em
que
têm
este
carácter
de
plurianualidade.
A
par
dos
impostos
e
a
das
tradicionais
taxas,
estamos
a
falar
das
contribuições.
Quanto
à
sua
natureza
jurídica,
são
muitos
os
problemas
que
podem
aparecer.
Apesar
das
Finanças
Regionais
e
Locais
terem
normas
financeiras
próprias,
estão
sempre
em
relação
com
o
OE.
Os
arts.
67º
a
106º
são
uma
especificação
das
relações
entre
o
OE
central
e
as
finanças
regionais
e
locais.
Apesar
de
terem
uma
autonomia
financeira,
existem
espaços
de
intercepção
que
têm
de
ser
pensados
de
acordo
com
o
OE
central,
até
porque
uma
das
suas
principais
receitas
são
as
verbas
que
este
emite.
Na
LEO
temos
feito
a
ressalva
de
que
no
âmbito
da
SS,
este
é
um
sistema
autónomo
–
com
uma
parte
que
é
financiada
por
receitas
próprias
que
justificam
a
autonomia
efectiva.
Apesar
de
ser
um
orçamento
autónomo,
entendeu-‐se
que
deve
ser
um
orçamento
integrado
no
OE.
Apesar
de
ter
mapas
próprios,
receitas
e
despesas
próprias
diferenciadas,
de
ter
um
espaço
autónomo,
também
ele
está
no
OE.
É
por
essa
razão
que
tem
um
capítulo
a
ele
dedicado.
Na
LOE
de
2015,
trata-‐se
do
capítulo
V.
[O
aumento
de
despesa
deve
ser
sempre
proporcional
ao
aumento
da
receita,
na
medida
em
que
se
tal
não
acontece,
aumenta
o
deficit
orçamental
e,
consequentemente,
de
recurso
ao
crédito,
de
emissão
de
dívida
pública.]
Da
observação
do
art.
127º
com
remissão
para
o
art.
139º:
Pode
chegar
a
este
valor
ou
pode
ficar
aquém.
Geralmente
têm-‐se
uma
perspectiva
do
que
se
vai
gastar.
Porém,
se
não
chegar,
pode
ser
pedida
uma
autorização
à
AR,
a
qual
dará
aso
a
uma
norma
nesse
sentido.
Estamos
no
domínio
da
previsão,
não
da
execução
ou
da
contabilização
final.
É
aquilo
que
se
espera
ocorrer
num
determinado
ano;
se
fosse
aquilo
que
ocorreu
no
ano,
não
olhamos
para
o
OE,
mas
para
aquilo
que
aconteceu
na
prática.
Se
queremos
fazer
esse
ponto,
temos
de
observar
nas
Contas
Gerais
do
Estado.
Mas
tem
também
de
haver
do
ponto
de
vista
público/cidadania,
deveria
haver
uma
maioria
consciência
na
observação
da
Conta
Geral
do
Estado
no
sentido
de
ver
se
os
valores
propostos
-‐
aquilo
que
foi
previsto
-‐
bate
minimamente
com
aquilo
que
foi
executado.
Temos
várias
etapas
de
controlo
que
surgem
desde
a
previsão
à
execução,
bem
como
quando
se
faz
o
confronto
efectivo
entre
aquilo
que
se
propôs
e
aquilo
que
se
executou.
Se
estas
são
as
normas
enunciadas
para
a
dívida
acessória,
existe
também
um
capítulo
para
a
dívida
pública,
o
qual
consta
do
capítulo
VII.
Há
assim
regras
específicas
para
a
emissão
da
dívida
e
para
a
gestão
da
dívida.
Existem
regras
para
a
sua
emissão;
mas
também
princípios
que
se
devem
reflectir
na
gestão
da
dívida
pública
directa.
O
art.
132º,
do
financiamento
do
OE,
delimita
o
valor.
Olhando
para
o
art.
134º,
encontramos
a
norma
que
dá
a
fórmula
de
como
a
AR
deve
proceder.
O
art.
134º/3
remete
para
o
limite
temporal
e
as
suas
implicações.
O
exercício
dos
50
anos
foi
achado
na
lógica
do
IGCP
de
acordo
com
os
períodos
de
maturação
da
dívida.
o
exercício
compósito
destas
matérias
é
complexo,
na
medida
em
que
a
gestão
pública
foi
muito
deficitária
nos
últimos
anos
e
este
tipo
de
normas
com
uma
maturidade
tão
longa,
resultam
dessa
má
gestão.
As
receitas
têm
um
limite
no
seu
crescimento;
mas
a
despesa
está
sempre
a
crescer.
Muita
da
decisão
política
é
feita
de
acordo
com
a
pressão
financeira
e
não
apenas
pela
pressão
dos
Lobbies,
ou
seja,
a
decisão
não
está
só
numa
lógica
de
interesses.
Há
um
misto
das
duas.
É
por
isso
importante
entender
que
existem
certas
decisões
que
são
más
só
porque
sim;
mas
também
existem
normas
que
são
más
porque
não
há
outra
solução.
Mesmo
que
a
norma
exista,
pode
haver
uma
condicionante.
Ex.:
foi
preciso
a
criação
de
uma
factura
da
sorte
para
que
as
pessoas
atendessem
aos
seus
deveres
fiscais.
Esta
condicionante
é
a
própria
consciência
que
se
deve
criar
no
seio
de
cada
um.
Se
as
pessoas
fossem
mais
interessadas,
bastava
mostrar
a
estas
pessoas
que
o
facto
de
pedirem
facturas
faz
com
que
todos
cumpram
os
seus
deveres
fiscais,
na
medida
em
que
ao
declarar
a
prestação
de
um
certo
serviço,
aquele
que
presta
vai
ter
de
contribuir
também.
É
bom
para
todos.
O
art.
135º
reforça
a
possibilidade
de
ser
emitida
dívida
pública
em
moeda
diferente
do
euro.
Mas
esta
medida
é
excepcional
e
contém
riscos,
sobretudo
o
risco
cambial.
Esta
emissão
só
pode
representar
15%
da
dívida
pública
directa.
O
art.
136º
temos
a
distinção
já
estudada
entre
dívida
fundada
e
dívida
flutuante.
Este
artigo
dá-‐nos
a
dívida
flutuante.
Estabelece-‐se
expressamente
qual
a
finalidade
deste
tipo
de
divida.
Consultar
as
anotações
do
137º
e
138º.
No
art.
155º,
condiciona-‐se
a
possibilidade
de
aumentar
as
taxas
moderadoras.
Nada
se
diz
quando
a
serem
reduzidas,
apenas
não
poderem
ser
aumentadas.
Tem
implicações
orçamentais,
pelo
que
a
AR
tem
de
aprovar
uma
norma
nesse
sentido.
Quando
falamos
em
taxa
moderadora,
não
se
encontra
relação
com
a
capacidade
contributiva
e
por
isso
apenas
se
limita
quanto
ao
não
se
poder
aumentar
as
taxas.
Se
estivéssemos
perante
um
imposto,
talvez
fosse
uma
norma
diferenciada.
Recordando
a
contribuição
financeira
de
solidariedade,
existe
um
meio
de
pagamento
que
está
ligado
à
capacidade
contributiva.
A
taxa
não
identificada
quem
paga;
mas
em
que
áreas
é
que
a
taxa
se
reflecte.
Ao
não
se
permitir
actualizar
as
taxas
moderadores,
vão
ter
de
recorrer
ao
Ministério
das
Finanças
para
obterem
uma
compensação.
Em
sistemas
públicos
deficitários,
não
sendo
representativo
efectivo
do
gasto
que
aquele
SP
têm,
é
uma
complicação.
Ou
o
sistema
reduz
a
despesa
sem
aumentar
a
receita;
ou
não
conseguindo,
por
ser
tendencialmente
deficitário,
significa
que
vai
haver
maior
pressão
para
arranjar
receita
alternativa.
No
capítulo
XIV
faz-‐se
uma
diferenciação.
Esta
diferenciação
significa
que
consoante
o
sujeito
activo
do
imposto,
varia
a
classificação
do
imposto.
Se
o
sujeito
for
o
Estado,
temos
impostos
nacionais;
se
forem
as
autarquias,
temos
impostos
locais
e
se
forem
as
RA,
temos
impostos
regionais.
No
art.
250º,
também
na
LOE
pode
aparecer
a
norma
que
autoriza
o
Governo
a
criar
determinado
imposto.
Neste
caso
temos
o
imposto
sobre
a
generalidade
das
transações
financeiras.
Precisamente
resultado
da
crise,
muito
do
sector
financeiro
precisou
de
ter
uma
injeção
de
capital
público.
Uma
das
formas
de
aumento
das
responsabilidades
financeiras
face
ao
volume
de
ganhos
que
obtém
é
a
criação
de
um
imposto
internacional
-‐
discutido
com
a
UE
-‐
sobre
as
transações
financeiras.
Essa
discussão
internacional
e
regionalmente
-‐
ao
nível
da
UE
-‐
já
foi
apresentada
uma
proposta,
ainda
que
tenha
sido
rejeitado,
onde
se
avançava
no
sentido
de
autorizar
um
imposto
legítimo
sobre
as
transações
financeiras.
Aquilo
que
se
determina
desde
logo
no
presente
artigo
é
que
este
imposto
será
apenas
para
actuar
no
mercado
secundário.
Não
se
cria
um
novo
imposto,
acrescenta-‐se
materialmente
ao
imposto
de
selo.
Inclusive
define
as
taxas
máximas
que
o
imposto
pode
assumir.
O
capítulo
XIX
contém
uma
miscelânea
de
normas,
sendo
que
algumas
têm
importância,
como
é
o
caso
do
art.
256º.
Condiciona
todo
o
conjunto
de
receita
e
despesa.
Condiciona
medidas
concretas
que
podem
não
estar
previstas
no
OE,
mas
que
se
o
seu
efeito
for
contrariar
todas
as
realidades
paralelas,
não
pode
ocorrer.
Tarefas
Fundamentais
do
Sistema
Financeiro
Estado
Público
Despesa
Pública
Receita
Pública
Receitas
Patrimoniais
Receitas
Credi•cias
Receitas
Fiscais
CONTROLO
ORÇAMENTAL
Orçamento
de
Estado
O
OE
é
um
acto
de
previsão.
Nesta
Quadro
Jurídico
Acto
de
Previsão
etapa
visa-‐se
aquilo
que
tenderá
a
acontecer.
Avaliação
de
forma
a
verificar
se
tudo
correu
como
efectivamente
devia.
O
OE
tem
de
ser
executado.
Trata-‐se
de
Execução
um
período
temporal
com
várias
Três
vertentes
de
controlo:
etapas.
(1)
Político
Interno
–
AP;
(2)
Financeiro;
No
fim,
esta
vai
corresponder
ao
passo
(3)
Criminal.
Conta
Geral
do
Estado
do
que
efectivamente
aconteceu.
• Aprimorar
conceitos
elementares;
RESPONSABILIDADE
• Determinar
os
princípios
jurídicos;
• Estrutura
e
funcionamento
do
Estado;
• Regras
fundamentais
de
execução
do
OE;
• Regras
de
controlo
e
responsabilidade.
Quando
terminarmos
este
percurso
vamos
então
analisar
os
regimes
específicos
das
finanças
locais
e
regionais.
Este
conjunto
representa
o
Estado
Central,
sendo
que
a
este
são
anexados
dois
outros
Orçamentos
com
especificidades
de
âmbito
territorial
–
com
autonomia
constitucionalmente
garantida
(inclusivamente
autonomia
económica)
-‐,
as
quais
dão
origem
ao
Estado
Regional
e
Local.
Estado
Central
Especificidades
Territoriais
Regional
Local
Ø Quando
se
fala
em
sistema:
capacidade
de
intervenientes;
princípios
e
regras,
sendo
que
quando
se
fala
em
regras,
se
falam
de
vários
quadrantes.
Assim,
quando
se
fala
em
intervenientes,
falamos
de
sujeito
que
actuam
especificamente
naquela
área.
Esta
figura,
que
surge
no
âmbito
da
Teoria
Geral
do
Orçamento
e
que
liga
a
despesa
e
a
receita
para
um
determinado
ano
orçamental,
além
de
ser
um
instrumento
de
previsão,
surge
também
como
um
elemento
de
autorização
–
existem
normas
que,
do
ponto
de
vista
político,
autorizam
a
arrecadação
da
receita
e
a
efectuação
da
despesa.
É
o
próprio
órgão
parlamentar
que
procede
a
esta
etapa.
Ao
autorizar
a
arrecadação
da
receita
e
a
despesa,
também
está
a
criar
um
modo
de
estabelecer
uma
moldura
de
acção
pública,
fora
da
qual
não
há
legitimidade
para
poder
actuar.
Não
apenas
organiza
e
apresenta
as
receitas
e
despesas
para
o
ano;
mas
também
as
autoriza
e
condiciona
e
surge
como
limite
à
própria
actuação
público
–
é
um
verdadeiro
instrumento
de
legitimação
pública,
mas
condicionado
pelos
seus
limites.
Efectivamente,
com
a
função
económica
e
financeira
prevê
as
receitas
a
arrecadar
e
as
suas
despesas,
tem
ainda
uma
função
política,
numa
lógica
de
legitimação
e
limitação
da
intervenção
política.
A
competência
para
aprovação
tem
de
ser
sempre
do
órgão
parlamentar,
sob
pena
do
seu
insucesso.
Temos
ainda
a
função
jurídica:
limitar
e
enquadrar,
construir
uma
moldura
onde
–
e
apenas
onde
–
pode
haver
essa
intervenção
e
actuação
do
poder
político.
Apesar
do
OE
ser
um
instrumento
de
previsão,
essa
lógica
de
previsão
é
extraordinariamente
importante,
desde
logo
pela
segurança
jurídica
e
pela
lógica
antecipada
de
programação
da
actividade
pública,
a
partir
do
qual
o
Estado
está
legitimado
a
intervir.
É
mais
fácil
prever
despesa
do
que
garantir
que
há
um
valor
certo
e
inequívoco
de
receita
que
vai
ser
arrecadado.
A
despesa
é
garantida,
o
Estado
está
sempre
a
gastar.
Na
receita
é
mais
difícil
fazer
esta
projecção.
No
entanto,
há
alguma
certeza
quanto
àquilo
que
vai
arrecadar,
mas
noutros
casos,
como
no
tabaco,
há
uma
dependência
dos
consumidores
consumirem
mais
ou
menos
daquele
bem,
há
uma
tendência
apenas,
nunca
uma
certeza.
Não
se
deve,
nunca,
desligar
a
importância
do
condicionamento
à
intervenção,
bem
como
da
importância
da
previsão.
Quando
falamos
na
actividade
financeira
do
Estado
não
estamos
a
falar
apenas
do
OE.
O
Estado,
do
ponto
de
vista
financeiro,
além
da
lógica
orçamental,
tem
também
a
lógica
da
tesouraria
–
gestão
dos
meios
de
liquidez
-‐
e
patrimonial,
com
regimes
específicos.
O
OE
é
o
instrumento
central
da
actividade
financeira,
mas
não
é
exclusiva.
O
segundo
aspecto:
quando
detetamos
que
o
OE
á
a
figura
central
com
a
função
primeira
de
prever
(receita
e
despesa
nos
cofres
do
Estado),
não
se
deve
ficar
com
a
ideia
de
que
só
o
OE
prevê.
Além
deste,
temos
outros
tipos
de
instrumentos
financeiros
que
auxiliam
a
construção
do
OE,
mas
que
têm
autonomia
por
si.
(1) Orçamento
do
SP:
só
o
OE
do
Estado
não
chega
para
garantir
as
suas
despesas.
Recordando
a
estrutura
orgânica
dos
SP,
cada
um
deles
tem
um
orçamento,
muito
mais
específico.
Além
do
OE,
instrumento
global
da
despesa
e
da
receita
pública,
temos
os
orçamentos
dos
SP
que
vão
determinar,
nas
situações
específicas,
qual
a
despesa
e
receita
a
arrecadar.
(2) Grandes
Opções
do
Plano
(GOP):
estas
figuras
estão
presentes
nos
arts.
90º
e
91º
da
CRP.
Apesar
de
terem
tido
um
papel
que
actualmente
já
não
têm,
continuam
a
ter
um
papel
fundamental.
Há
necessidade
de
aprovação
de
uma
lei
das
grandes
opções,
o
que
significa
que
a
lei
vai
indicar
quais
os
caminhos
a
seguir
no
âmbito
das
políticas
nucleares
públicas
–
opções
de
intervenção
pública
-‐
nos
vários
sectores
de
intervenção
pública
que
devem
estar
subjacentes.
É
daqui
que
se
concretiza
o
sistema
normativo
–
sistematização
dos
caminhos
a
seguir
nos
grandes
sectores
públicos.
Dá
o
pontapé
de
saída
para
o
OE
que
incorpora
as
opções
macro
que
estão
por
trás
da
sua
construção.
Olhando
para
o
art.
34º
da
LEO,
prevê
a
aprovação
da
lei
das
grandes
opções.
Há
uma
prévia
decisão
de
política
pública,
do
caminho
a
seguir
em
termos
de
intervenção
pública,
sendo
que
é
com
base
nestas
que
o
OE
vai
ser
estruturado.
É
um
acto
prévio
que
tende
a
ser
o
seu
contexto
político.
Pode
ainda
ser
referido
o
art.
105º/2
–
a
construção
do
OE
está
diretamente
ligada
a
uma
prévia
decisão
de
política
pública,
manifestada
na
lei
das
grandes
opções.
(3) Programa
de
Estabilidade:
regulado
no
art.
33º
da
LEO.
Há
a
assunção
de
que
–
número
4
–
há
uma
projecção
dos
cenários
económicos,
daquilo
que
se
espera
que
venha
a
acontecer,
que
tem
de
ser
apresentada
nesta
figura
do
programa
de
estabilidade.
Este
programa
aparece
no
nosso
quadro
normativo
como
uma
consequência
de
imposição
da
EU
(Pacto
de
Estabilidade
e
de
Crescimento
–
PAC
Europeu
–
feito
e
determinado
do
ponto
de
vista
de
todos
os
EM,
mas
necessita
das
devidas
adaptações
nacionais,
que
é
feita
ma
figura
do
programa
de
estabilidade).
O
governo
tem
de
obter
às
linhas
gerais
do
plano
de
estabilidade,
mas
igualmente
tem
de
ter
em
atenção
os
cenários
e
os
compromissos
assumidos
comunitariamente.
Este
programa
é,
no
fundo,
filho
do
PAC.
Esta
construção
do
cenário
de
políticas
e
efeitos
financeiros
tem
de
ser
enviado
para
a
Comissão
Europeia,
o
que
resulta
do
número
6.
Existem
dois
tipos
de
instrumentos,
também
eles
de
previsão,
diferentes
do
OE,
mas
que
condicionam
a
sua
construção,
na
medida
em
que
são
feitos
antes
do
Orçamento
de
Estado,
e
depois
têm
de
vir
nele
concretizados.
Há
um
espaço
de
coordenação
entre
EU
e
EM,
com
influência
directa
na
opção
orçamental.
Se
olharmos
para
o
art.
6º
da
LEO:
determina-‐se
expressamente
que
todo
o
espaço
da
política
orçamental
e
da
gestão
financeira
está
concretizado
quer
pela
CRP,
mas,
além
dela,
no
impacto
europeu.
Além
destes
instrumentos
descritos,
ainda
podemos
encontrar
no
OJ
programas
específicos
de
auxílio
financeiro
que
condicionam
a
construção
do
OE,
quer
a
nível
internacional,
quer
a
nível
regional,
que
condicionam
certas
opções
e
normas
que
surgem
no
contexto
orçamental.
O
mesmo
se
verifica
a
nível
local.
São
todos
eles
programas
que
surgem
a
orientar
opções
e
que
com
isso
estão
a
condicionar
a
forma
como
o
OE
vai
ser
construído.
Fora
da
situação
previsão,
o
instrumento
que
temos
é
a
Conta
Geral
do
Estado.
Temos
de
perceber
que
o
próprio
OE,
ainda
que
seja
o
documento
central
orientador,
está
influenciado
por
documentos
prévios,
seja
pelos
SP,
seja
pelas
GOP,
seja
pelo
PE.
Todos
eles
condicionam
a
construção
da
política
orçamental,
a
forma
como
a
previsão
orçamental
vai
ser
executada.
A
CGE
mostra
a
efectiva
execução
do
OE.
Este
instrumento
das
finanças
públicas
não
surge
individualizado,
mas
está
inserido
no
processo
orçamental.
Se
olharmos
para
a
Lei
64-‐C/2011
–
em
especial
para
o
primeiro
anexo
–
apresenta-‐se
o
orçamento
de
Estado
“como
o
processo
orçamental
compreende
o
conjunto
de
regras
e
procedimentos,
de
carácter
formal
ou
informal,
que
regem
a
elaboração,
aprovação,
execução,
monitorização,
controlo
e
correcção
do
orçamento,
bem
como
a
prestação
de
contas.”
Ou
seja,
há
uma
lógica
global
de
análise,
tendo
de
estar
inserido
num
contexto
(sendo
este
o
conjunto
das
várias
fases
pelas
quais
passa
a
previsão,
a
execução
e
o
controlo).
A
previsão
está
no
OE,
tendo
de
ser
executada
num
determinado
período
de
tempo.
Quando
se
fala
em
processo
orçamental,
é
disto
que
se
fala.
As
finanças
públicas
não
se
resumem
ao
instrumento
de
política
orçamental
–
o
OE
–,
mas
também
são
parte
de
todo
o
processo
de
previsão,
execução
e
controlo.
É
assim
este
o
processo
global
que
deve
ser
encarado
como
processo
orçamental
e
que
resulta
deste
anexo
I.
Ainda
no
âmbito
deste
anexo,
em
especial
no
ponto
3,
apresentam-‐se
quatro
princípios
fundamentais
que
são
a
base
da
construção
orçamental.
O
legislador,
ao
evidenciar
estabilidade
e
sustentabilidade
está
a
enfatizar
um
plano
macroeconómico
–
toda
a
construção
orçamental
tem
de
ter
em
atenção
um
plano
macroeconómico.
Dependendo
do
cenário
macroeconómico,
vai
variar
a
arrumação
das
receitas
e
das
despesas.
Por
outro
lado,
quando
aborda
a
questão
da
eficácia
e
da
eficiência,
já
olha
para
o
plano
microeconómico.
Olha
as
despesas
efectivas
e
as
receitas
específicas
para
as
assegurar.
Dirige
o
seu
olhar
e
exige
que
os
decisores
políticos
controlem
e
executem
o
seu
OE
de
acordo
com
uma
lógica
de
despesa
eficaz
e
eficiente
que
esteja
ancorada
numa
receita
capaz
de
assegurar
essas
despesas.
É
importante
ter
esta
noção
para
que
não
se
consagre
uma
ideia
minimalista
de
que
o
OE
é
o
único
instrumento
de
estado
para
as
constas
públicas.
Olhando
para
a
LEO,
arts.
32º
e
seguintes:
encontramos
as
regras
que
especificamente
o
legislador
entendeu
criar
para
dar
corpo
efectivo
às
preocupações
do
diploma
supra
indicado.
Não
é
por
acaso
que
se
encontra
no
âmbito
do
processo
orçamental.
Os
arts.
52º
e
seguintes
remetem
para
a
execução;
enquanto
os
arts.
68º
e
seguintes
apontam
para
o
controlo.
Temos
conjuntos
de
normas
para
cada
umas
das
etapas
referenciadas.
A
aprovação
da
conta
geral
do
Estado
é
regulada
pelos
arts.
66º
e
seguintes.
Primeira
Fase
do
Processo
Orçamental
É
concretizada
através
da
«atualização
anual
do
Programa
de
Estabilidade»
e
da
«proposta
de
lei
em
matéria
de
planeamento
e
da
Programação
Orçamental
Plurianual,
doravante
designada
por
Lei
das
Grandes
Opções»
(art.
32º,
a)
e
b)
da
LEO).
A
edificação
das
várias
etapas
têm
de
respeitar
princípios
orçamentais
que
depois
vão
estar
embutidos
em
regras
orçamentais.
Se
olharmos
para
o
art.
105º
da
CRP,
não
deixa
de
ser
importante
para
apresentar
as
bases
sobre
as
quais
o
legislador
ordinário
se
focou
para
apresentar
todos
os
princípios
enunciados
na
LEO.
O
legislador
apresenta
o
que
o
OE
deve
conter
–
lógica
de
regra
embutida
depois
na
LEO.
O
número
2
acrescenta
que
o
OE
é
elaborado
de
harmonia
com
as
grandes
opções
de
planeamento,
circunscrevendo
o
contexto
no
qual
o
OE
vai
ser
desenvolvido.
[A
CRP
é
datada
de
1986
e
este
artigo
não
foi
devidamente
actualizado,
embora
se
entende
o
pressuposto].
No
número
3
determina-‐se
que
o
OE
é
unitário
(pode
existir
apenas
um)
e
especifica
as
despesas
segundo
a
organização
orgânica
e
funcional
–
que
descrimine
receita
e
despesa.
O
número
4
indica
a
existência
de
um
princípio
de
estabilidade
orçamental,
definindo
a
lei
as
regras
da
sua
execução
–
o
OE
por
si
não
é
suficiente,
sendo
necessário
um
diploma
à
parte
que
determine
como
o
mesmo
vai
ser
executado.
Este
prevê
ainda
as
condições
a
que
deverá
obedecer
o
recurso
ao
crédito
público
(quando
é
que
o
Estado
pode
recorrer
ao
crédito
e
quais
os
critérios
que
devem
ser
observados).
Apesar
do
OE
ser
discutido,
bem
como
aprovado,
tem
de
ser
executado
–
com
a
criação
de
outro
diploma
-‐,
mas
prevê
ainda
que
durante
a
execução
podem
ser
feitas
alterações
–
pelo
que
também
são
precisas
regras
jurídicas
sobre
o
que
pode
ser
alterado
e
quem
as
pode
alterar.
O
art.
106º
da
CRP
determina
que
quem
tem
a
competência
é
a
AR,
havendo
uma
necessidade
de
elaborar
e
votar
o
OE
anualmente
(princípio
da
anualidade
presente
na
LEO).
No
número
3
apresenta-‐se
igualmente
um
conjunto
de
matérias
que
devem
acompanhar
o
relatório
–
quem
faz
o
OE
tem
de
apresentar
a
proposta,
bem
como
um
relatório
que
explique
todas
as
opções
que
o
OE
contém,
significando
que
grande
parte
da
justificação
vai
estar
ancorada
nos
dados
macroeconómicos
que
servem
de
base
à
construção
orçamental.
Quanto
à
linguagem
legal,
temos
ainda
a
LEO,
nos
arts.
9º
a
19º,
onde
são
apresentados
princípios
que
são
aqueles
que
devem
estar
sempre
presentes
na
mente
daquele
que
propõem,
aprova,
executa
e
controla
o
OE.
Serão
estes
os
princípios
fundamentais
que
norteiam
a
actividade
financeira
do
Estado.
(1) Princípio
da
Anualidade
–
art.
14º
da
LEO:
nesta
versão
não
aparece
apenas
anualidade
(contrariamente
ao
que
aconteceu
nas
anteriores
LEO,
mas
também
plurianualidade.
Em
primeiro
lugar,
constrói-‐se
o
OE
para
um
ano
concreto
–
regra
geral
de
1
de
Janeiro
a
31
de
Dezembro.
Mas
por
si
só
não
chega,
apesar
de
existir
para
um
ano
económico
em
concreto,
existem
conjuntos
de
despesas
que
não
se
circunscrevem
aquele
ano.
Para
haver
um
realismo
tem
de
haver
consciência
de
que
o
legislador
deve
organizar
as
despesas
numa
perspectiva
plurianual.
Assim,
é
possível
criar
esta
ideia
de
plurianualidade.
Significa
isto
que
o
legislador
reconhece
que
apesar
de
haver
uma
organização
anual,
tal
não
é
exclusiva
ou
não
deve
condicionar
a
necessidade
que
existe
de
projetar
gastos
plurianualmente.
Permite-‐se
saber
aquilo
com
que
se
deve
contar
numa
lógica
de
médio
prazo.
Tem
de
haver
um
espaço
de
programação
destas
despesas
que
têm
de
ser
reconhecidas
orçamento
a
orçamento.
Mantém-‐se
sempre
a
aplicação
para
o
ano
económico
(número
3).
Não
deixa
de
considerar
o
princípio,
mas
permite
articular
com
a
ideia
da
plurianualidade
na
decisão
das
despesas
públicas.
(2) Princípio
da
Plenitude
Orçamental
–
art.
9º
da
LEO:
não
podem
existir
vários
OE,
apenas
um.
Tem
de
ser
pleno
e
universal,
pelo
que
deve
conter
todas
as
despesas
e
receitas
para
aquele
ano.
Contudo,
não
se
pode
esquecer
que
este
princípio
não
determina
um
não
reconhecimento
de
um
direito
constitucionalmente
consagrado
às
Autarquias
e
às
RA
de
deterem
a
sua
autonomia
financeira.
Apesar
da
existência
dos
O
não
há
qualquer
impedimento
para
este
princípio.
(3) Princípio
da
Discriminação
Orçamental
–
art.
15º:
é
fundamental.
Trata-‐se
de
um
conjunto
variado
de
regras
que
remetem
para
a
ideia
de
não
compensação.
O
art.
16
determina
ainda
a
não
consignação.
O
art.
17º
faz
jus
ao
princípio
da
especificação.
Assim,
este
princípio
é
constituído
por
três
outros
princípios:
• Princípio
da
não
compensação;
• Princípio
da
não
consignação;
• Princípio
da
especificação.
(4) Princípio
da
Sanidade
das
Contas
Públicas:
há
uma
obrigação
por
parte
de
quem
executa
e
controla
o
OE
de
existência
de
um
espaço
de
sustentabilidade,
ou
seja,
o
Estado
tem
de
ter
capacidade
para
financiar
todos
os
compromissos
assumidos.
Também
a
ideia
da
solidariedade
recíproca
é
fundamental
para
este
princípio,
na
medida
em
que
se
o
legislador
não
exigisse
que
todas
as
parcelas
do
Estado
contribuíssem,
de
forma
integrada,
cada
um
deles
poderia
alegar
que
não
queria
contribuir
para
contas
públicas.
Dai
que
o
art.
12º
remete
para
esta
solidariedade.
Todos
os
elementos
de
composição
do
Estado
central
estão
obrigados
a,
solidariamente,
contribuírem
para
que
as
contas
públicas
sejam
saudáveis.
Ainda
dentro
deste
princípio,
é
de
referir
o
princípio
da
equidade
intergeracional
patente
no
art.
13º.
Em
cada
despesa
assumida,
tem
de
se
ser
ponderadas
as
implicações
para
as
gerações
futuras
numa
lógica
de
longo
prazo.
No
art.
18º,
refere-‐se
a
economia,
a
eficiência
e
a
eficácia
como
princípios
fundamentais
daquele
que
constrói
a
despesa.
O
Estado
tem
de
fazer
o
máximo
ou
o
menos
possível;
de
forma
equilibrada,
que
não
coloque
em
causa
todas
as
despesas
existentes,
maximizando
os
recursos
–
lógica
dos
3
E’s.
Todos
estes
artigos
já
trabalhadores
estão
a
determinar
que
existe
uma
obrigação
de
quem
constrói,
executa
e
controla
o
OE
de
tomar
decisões
que
sejam
saudáveis
para
a
saúde
do
OE.
Transparência
orçamental:
a
existência
de
informação
é
fundamental,
tendo
de
ser
o
mais
clara
possível,
sob
pena
de
não
se
poder
avaliar
a
efectiva
execução.
(5) Princípio
da
Estabilidade
Orçamental
–
art.
10º
da
LEO:
(é
feito
numa
lógica
de
equilíbrio
ou
de
excedente
orçamental
–
ou
tem
saldo
nulo,
ou
tem
saldo
positivo).
Porém,
se
é
verdade
que
o
princípio
em
si
é
simples.
Há
uma
forma
de,
contabilisticamente,
se
poder
adulterar
os
dados
e
se
constituírem
valores
superiores,
sendo
que,
para
isso,
o
legislador
tem
de
criar
um
conjunto
de
regras
que
indiquem
o
que
se
pretende
com
aquele
saldo
positivo.
É
por
isso
que
aparece
o
capítulo
III
–
referente
às
regras
orçamentais
-‐,
sendo
estas
as
regras
que
vão
concretizar
o
princípio
em
causa.
O
legislador
condiciona
a
forma
como
as
contas
públicas
são
apresentadas,
ao
determinar,
no
art.
20º/3
que
as
contas
seguem
o
modelo
europeu
(SEC
95).
Não
pode
o
Estado
organizar
as
receitas
e
as
despesas
conforme
quer,
mas
está
sujeito
a
estes
modelos.
Regra
geral,
temos
o
art.
20º
a
dizer
o
que
é
que,
para
efeitos
do
art.
10º,
é
uma
situação
de
equilíbrio.
Assim,
o
art.
20º/3
determina
que
o
saldo
estrutural
não
pode
ser
inferior
ao
objectivo
de
médio
prazo
constante
do
programa
de
estabilidade.
É
minucioso,
introduzindo
uma
série
de
conceitos
para
determinar
se
este
vai
ser
cumprido.
É
cumprido
se
o
saldo
estrutural
cumprir
os
requisitos
do
art.
20º.
Assim,
temos
de
saber
o
que
é
o
saldo
estrutural;
temos
de
saber
que
está
ligado
a
um
valor
quantitativo.
Este
programa
de
estabilidade
é
feito
para
quatro
anos,
prevendo-‐se
que
é
ajustado
anualmente.
Permite-‐se
aos
EM,
que
face
às
oscilações
macroeconómicas
possam
ajustar
o
compromisso
plurianual.
Tal
significa
que
Bruxelas
não
consegue
depois
fazer
nenhuma
conta
sem
os
dados
de
Portugal.
Aquilo
que
se
pede
é
o
compromisso
do
EM.
Se
os
Estados
não
forem
suficientemente
competitivos,
o
equilíbrio
–
e
sobretudo
na
zona
euro
–
é
muito
frágil,
havendo
uma
pressão
para
que
existam
mais
excedentes
do
que
défices
orçamentais.
Isto
tem
implicações
na
zona
euro
–
moeda
mais
frágil.
Se
não
se
processar
desta
forma,
tem
de
proceder-‐
se,
necessariamente,
ao
ajustamento
das
contas
públicas.
E
uma
lógica
de
pressão
para
que
se
processa
a
um
nivelamento
–
a
nível
da
economia
e
do
grau
de
competitividade.
O
art.
10º
concretiza-‐se
na
primeira
premissa
a
partir
do
art.
20º.
Afere-‐se
estabilidade
a
partir
do
saldo
estrutural,
sendo
que
este
não
pode
ser
inferior
ao
programa
de
estabilidade;
o
défice
estrutural
deve
estar,
no
máximo,
a
alcançar
0,5%
do
PIB.
Promove
um
encontro
entre
receitas
e
despesas.
A
regra
do
art.
20º
não
foi
uma
regra
inovadora,
foi
antes
uma
importação
completa
do
art.
3º
do
Tratado.
Foram
aceites
do
ponto
de
vista
nacional.
O
número
2
do
art.
3º
mostra
aquilo
que
a
EU
defendeu
como
fundamental
para
a
integração
destas
normas
–
as
Constituições.
Ao
consagrar
na
Constituição
estes
valores,
tornam-‐se
obrigatórios,
uma
vez
que
se
tornam
como
valores
que
têm
necessariamente
de
ser
atendidos.
Se
olharmos
para
o
art.
20º/6:
impõe-‐se
necessariamente
o
ajustamento
que
não
pode
ser
inferior
a
0,5%
do
PIB.
Acrescenta
ainda
que
«taxa
de
crescimento
da
despesa
pública,
líquida
de
medidas
extraordinárias,
temporárias
ou
discricionárias
do
lado
da
receita,
não
pode
ser
superior
à
taxa
de
referência
de
médio
prazo
de
crescimento
do
PIB
potencial,
conforme
definido
no
Pacto
de
Estabilidade
e
Crescimento.»
Ou
seja,
o
valor
da
despesa
pública
tem
de
estar
necessariamente
ligado
à
taxa
de
referência
de
médio
prazo
–
só
posso
aumentar
a
despesa
pública
se
tiver
uma
previsão
de
crescimento
económico.
No
número
7
torna
a
enfatizar:
não
posso
diminuir
a
receita
pública
sem
que
na
mesma
proporção
diminua
a
despesa
pública.
Há
uma
obrigação
de
ajustamento.
Se
tiro
de
um
lado
tenho
de
compensar
do
outro,
o
que
torna
ainda
mais
difícil
a
opção
orçamental.
Senão
fizer
a
proporção,
a
medida
não
é
neutra
e
tenderá
a
prejudicar
esta
regra
da
estabilidade.
O
número
5
acrescenta
mais
um
critério
que
tem
de
ser
atendido.
O
limite
para
o
objectivo
de
médio
prazo
pode
atingir
um
máximo
de
1%
do
PIB.
Se
estiverem
abaixo
do
60%,
permite-‐se
aumentar
um
pouco
o
saldo
estrutural,
o
que
cria
alguma
folga
para
a
construção
orçamental.
Constitui
mais
uma
pressão,
na
medida
em
que
se
tal
não
fosse
determinado,
o
Estado
poderia
continuar
a
emitir
dívida
pública
sem
limites.
Se
não
olhar
para
estes
limites,
também
não
estou
a
cumprir
o
art.
10º
da
estabilidade.
O
art.
25º
da
LEO
determina
que
«quando
a
relação
entre
a
dívida
pública
e
o
PIB
exceder
o
valor
de
referência
de
60
%,
o
Governo
está
obrigado
a
reduzir
o
montante
da
dívida
pública,
na
parte
em
excesso».
Não
significa
que
não
haja
obrigação,
no
caso
da
dívida
pública
excessiva,
uma
necessidade
de
ajustamento.
• Em
termos
genéricos,
sempre
que
existirem
valores
que
constituem
desvios
aos
valores
legalmente
exigidos,
vai
ser
necessária
uma
correcção.
O
art.
22º
da
LEO
mostra
que
o
legislador
criou
um
mecanismo
que
determina
que,
quando
existir
um
desvio
significativo
–
sendo
este
estipulado
legalmente
pelo
número
3
–,
é
necessária
uma
correcção.
Enquanto
não
for
atingido
esse
limite
mínimo,
haverá
sempre
a
pressão
legal
de
correcção.
Simplificando,
é
isto
que
está
em
causa:
se
queremos
garantis
estabilidade
orçamental,
só
descansamos
quando
esta
tiver
sido
conquistada.
Até
lá,
haverá
sempre
um
impulso
legal
para
atingir
os
limites
que
me
concedem
a
certeza
de
existência
de
uma
estabilidade
orçamental.
Também
o
art.
23º
enfatiza
esta
ideia.
Neste
processo
–
que
não
é
tão
simples
como
parece
–
há
um
número
de
variáveis
acrescido,
sendo
que
algumas
estão
dependentes
do
plano
interno;
enquanto
outras
estão
dependentes
do
plano
europeu.
Estão
sempre
dependentes
de
limites
quantitativos.
Daí
que
a
norma
do
art.
20º
seja
uma
importação
de
uma
norma
europeia.
[Não
se
pode
confundir
défice
com
dívida
pública.
Temos
sempre
de
olhar
para
o
valor
do
défice
e
para
o
valor
da
dívida,
tendo
que
garantir
que
os
valores
legais
são
cumpridos]
O
art.
24º
da
LEO
determina
um
conjunto
de
possibilidades
de
desvio
ao
projecto
aprovado,
sob
a
epígrafe
“situações
excepcionais”.
Aquilo
que
é
considerado
como
incluído
ou
não
incluído
no
conceito
(o
tipo
de
receita
e
o
tipo
de
despesa)
–
atentar
ao
art.
15º
-‐,
por
vezes,
permite
que
existam
certas
realidades
que
vão
reduzir
ou
aumentar
os
valores
em
causa,
sendo
que
tendencialmente
reduzem.
Aqui
abre-‐se
mais
um
poço
de
complicações:
aquilo
que
vai
ser
cíclico
ou
não
é
complexo.
O
que
é
extraordinário
ou
temporário
também.
Quando
se
fala
em
défice,
tem
a
ver
com
o
seu
conteúdo,
se
coloco
tudo
em
bruto
ou
não.
Os
conceitos
são
alterados
consoante
o
conteúdo
que
seja
colocado
no
OE.
Estamos
sempre
a
falar
da
mesma
relação
–
receitas
e
despesas
–,
alterando-‐se
apenas
aquilo
que
é
considerado
como
receitas
e
despesas.
Falamos
da
mesma
realidade,
mas
com
adaptações.
Existirão
regras
específicas
além
da
geral?
Sim.
É
por
essa
razão
que
encontramos
a
secção
II
da
LEO,
relativa
às
regras
específicas.
O
art.
27º
estabelece
que
«os
serviços
e
entidades
integrados
nas
missões
de
base
orgânica
do
subsetor
da
administração
central
devem
apresentar
na
elaboração,
aprovação
e
execução,
um
saldo
global
nulo
ou
positivo».
Ou
seja,
além
do
art.
20º
e
25º,
temos
as
regras
específicas.
Saldo
Global
=
Receita
Efectiva
–
Despesa
Efectiva
São
aqueles
que
alteram,
efectivamente,
a
receita
patrimonial
do
Estado.
Quanto
às
Autarquias
Locais
e
às
Regiões
Autónomas,
nada
se
encontra
nesta
lei,
na
medida
em
que
tem
uma
legislação
específica.
Se
é
verdade
que
o
art.
27º
nos
fala
de
uma
versão
micro
(serviço
a
serviço);
o
art.
29º
vem
dizer
que
estas
entidades
estão
limitadas
no
endividamento
que
podem
assumir
–
défice
e
dívida
para
determinar
como
deve
ser
a
estabilidade.
O
défice
remete
para
o
art.
27º
e
a
dívida
para
o
art.
29º.
Se
do
micro
tudo
estiver
bem,
para
o
macro
também
estará,
daí
a
tentativa
de
fazer
a
distinção
entre
ambos.
Toda
a
interpretação
destas
regras
–
que
estão
a
concretizar
o
princípio
do
art.
10º
-‐
têm
de
estar
sempre
em
consonância
com
o
Tratado
de
Funcionamento
da
EU.
A
norma
do
art.
26º
é
uma
norma
interpretativa,
segundo
a
qual,
«o
disposto
nos
artigos
constantes
da
presente
secção,
com
exceção
do
disposto
no
artigo
21.º,
é
interpretado
e
aplicado
de
acordo
com
as
regras
e
orientações
definidas
pelas
instituições
da
União
Europeia
neste
âmbito.».
Tudo
tem
que
estar
contextualizado
com
aquilo
que
os
diplomas
europeus
contiverem
(TFUE
e
PEC
–
Pacto
de
Estabilidade
e
Crescimento).
O
PEC
tem
uma
base
no
TFUE.
Até
agora
falámos
no
Programa
de
Estabilidade
–
acto
nacional
que
nos
condiciona
de
acordo
com
a
perspectiva
europeia.
Este
PEC
apresenta
duas
vertentes
no
TFUE:
art.
126º
e
art.
121º.
A
primeira
é
a
que
obriga
a
corrigir
os
resultados
se
estes
divergirem
dos
valores
da
EU;
o
segundo
remete
à
lógica
da
cooperação,
na
medida
em
que
faz
sentido
que
os
EM
entre
si
estabeleçam
as
opções
internas.
Quando
olhamos
para
o
art.
126º,
temos
a
regra
fundamental:
os
EM
devem
evitar
défices
orçamentais
excessivos.
Limita
as
próprias
opções
orçamentais
de
cada
Estado.
O
legislador
da
EU
construiu
esta
regra
com
base
na
construção
de
um
procedimento
de
défices
excessivos
–
se
se
sabe
que
um
EM
tem
um
défice
excessivo
(quando
o
défice
é
superior
–
negativamente
-‐
a
3%
do
PIB).
Também
se
aplica
o
critério
da
dívida
pública
como
um
critério
a
ter
em
conta
(se
está
acima
dos
60%
há
um
problema
a
corrigir).
O
art.
126º
não
fala
dos
3%
na
medida
em
que
foi
aprovado
um
Protocolo
Adicional
com
esses
valores
–
na
medida
em
que
se
fosse
preciso
alterar
estes
valores,
seria
mais
fácil
do
que
alterar
o
próprio
TFUE.
Se
o
Estado
não
cumprir:
a
Comissão
faz
uma
análise
dos
dados
e
vai
produzir
o
relatório,
emitindo
um
parecer
do
Comité
Económico
e
Financeiro,
o
qual
será
enviado
ao
EM,
sendo
que,
simultaneamente,
esse
relatório
será
enviado
ao
Conselho.
Trata-‐se
de
um
procedimento
interno,
confidencial.
Esta
confidencialidade
é
exigida
devido
aos
efeitos
que
teria
nos
mercados.
Toda
a
primeira
etapa
de
avaliação
e
verificação
de
incumprimentos
de
valores
de
referência
é
feita
em
sigilo.
Olhando
para
o
relatório,
decide
se
há
ou
não
espaço
para
um
processo
de
incumprimento.
Se
o
Conselho
decidir
que
existe
défice
excessivo,
o
art.
126º/7
determina
que
serão
feitas
recomendações
ao
EM
para
que
este
faça
os
ajustamentos
necessários.
Se
o
Estado
nada
fizer,
não
ligando
às
recomendações
feitas,
o
Conselho
pode
tornar
públicas
–
acabando
com
o
sigilo
-‐
as
suas
recomendações.
Consequentemente,
se
o
Estado
persistir
em
não
pôr
em
prática
as
suas
recomendações
há
uma
notificação
para
que
aquele
Estado
reduza
o
défice
para
o
nível
que
o
Conselho
determinar
(art.
126º/9).
Se
ainda
assim
o
incumprimento
persistir,
aplicar-‐se-‐ão,
no
limite,
medidas
sancionatórias.
Neste
processo,
o
Conselho
não
actua
isoladamente,
tendo
sempre
a
Comissão
como
braço
direito.
Notar
que
todas
estas
medidas
serão
revogadas
quando
os
valores
forem
cumpridos.
É
fácil
de
executar
se
as
oscilações
forem
pequenas;
mas
não
tão
fácil
quando
as
oscilações
reflitam
longos
períodos
de
incumprimento.
Se
falamos
em
1,3%
do
défice
e
em
4%,
mais
fácil
seria
corrigir
o
primeiro
valor
do
que
o
segundo.
Quando
também
há
limitação
do
valor
do
crédito
(dívida
pública
não
pode
ultrapassar
os
60%),
é
mais
complicado
concretizar
este
equilíbrio,
daí
a
necessidade
das
normas
neutras.
Uma
forma
de
reestruturar
a
dívida
é
aumentado
os
prazos
de
cumprimento.
Além
do
art.
126º
(resposta
ao
incumprimento),
percebeu-‐se
que
não
se
podia
actuar
sempre
de
uma
forma
corretiva
se
não
se
criassem
algumas
medidas
antecipadas
que
visem
esse
cumprimento.
À
semelhança
do
que
acontece
em
Direito
Penal,
existem
penas
que
não
pretendem
sancionar,
mas
antes
promover
efeitos
psicológicos.
É
importante
que
neste
quadro
seja
assumido
o
art.
121º
-‐
o
braço
preventivo
do
PEC.
O
objectivo
é
evitar
esse
incumprimento,
ou
seja,
tentar
criar
o
espaço
em
que
os
EM
se
compatibilizam
e
tentam
evitar
soluções
que
os
condenem
necessariamente
ao
incumprimento,
numa
lógica
de
coordenação
das
políticas
económicas.
O
que
se
prevê
quando
há
uma
incompatibilidade
e,
portanto,
certas
posições
que
os
EM
defendem
fazem
acionar
um
alarme
no
resultado
para
as
contas
públicas
daquele
Estado,
o
art.
121º
aponta
para
a
concretização
de
uma
série
de
recomendações
por
parte
do
Conselho,
mas
se
este
considerar
que
as
condições
devem
ser
tornadas
públicas,
poderá
fazê-‐lo.
Quanto
mais
se
avançar
para
a
união
financeira,
mais
mecanismos
tenderão
a
aparecer
para
obrigar
os
Estados
a
condicionar
as
suas
opções
internas.
Vai
aparecendo,
não
existe
já.
Não
esquecer
que
o
Tratado
de
coordenação
(do
qual
nasceu
o
art.
20º
da
LEO)
foi
um
avanço
significativo.
Esta
norma
apareceu
em
resultado
da
assinatura
do
Tratado.
O
chamado
«Tratado
Orçamental»
tem
um
único
objectivo:
reforçar
a
disciplina
orçamental,
criando
mais
regras
e
obrigações
para
os
Estados
terem
em
consideração
as
normas
europeias
nas
normas
nacionais.
O
facto
de
ser
um
tratado,
dá-‐lhe
o
grau
de
ser
tratado
como
o
TFUE,
é
um
tratado
assinado
para
única
e
exclusivamente
tratar
medidas
orçamentais.
Tem
regulamentos
associados
quanto
aos
poderes
que
podem
ou
não
haver
quanto
a
esta
matéria
(em
relação
com
o
art.
121º);
tendo
ainda
uma
multiplicidade
de
outros
actos
normativos
que
vão
sendo
aprovados
passo
a
passo
na
tentativa
de
criar
mais
condicionamento
às
opções
orçamentais
e
de
se
efectivar
a
estabilidade
orçamental.
A
última
referência
que
vamos
fazer
à
influência
europeia
na
construção
das
regras
fiscais
é
ao
Tratado
sobre
a
Estabilidade,
Coordenação
e
Governação
na
UEM.
Este
tratado
é
aquilo
a
que
se
tem
chamado
pacto
orçamental,
sendo
que
o
objectivo
nuclear
é
o
reforço
do
pilar
monetário
e
económico.
O
projecto
europeu
é
um
passo
importante
para
a
construção
dos
valores
europeus,
sendo
que
são
precisas
regras
suficientemente
fortes
que
tentam
balizar
o
comportamento
dos
EM
de
forma
a
garantir
o
princípio
da
estabilidade
orçamental
(art.
10º
LEO).
Este
tratado
dá
corpo,
do
ponto
de
vista
da
EU,
nestas
considerações.
Tem
assim
o
objectivo
fundamental
de
atingi
o
pacto
orçamental
com
uma
estabilidade
associada.
No
art.
3º
do
Tratado,
encontramos
a
regra
fundamental
da
criação
de
um
conjunto
de
critérios
harmonizados
no
espaço
da
EU
através
dos
quais
os
EM
devem
organizar
o
seu
OE.
O
número
2
remete
para
a
preferência
de
que
esta
regra
orçamental
de
estabilidade
estivesse
prevista
no
texto
constitucional,
porém,
no
caso
português,
foi
na
LEO,
uma
lei
de
valor
reforçado.
Por
outro
lado,
o
art.
5º
do
Tratado,
em
consequência
do
pacto
orçamental,
refere-‐se
aos
défices
excessivos
e
diz
que
no
caso
de
estes
acontecerem,
tem
de
ser
implementado
um
programa
de
parceria
orçamental
e
económica.
É
um
programa
que
especifica
as
reformas
estruturais
a
aplicar
para
assegurar
a
correcção
efectiva
e
sustentável
do
défice
excessivo.
Tem
que
haver
uma
correcção,
acrescentando
este
artigo
a
forma
como
esta
deve
ocorrer.
Assume
o
problema
do
défice
como
um
problema
estrutural
e
não
conjuntural,
necessitando
de
reformas
profundas
no
OJ
para
revitalizar
as
contas
públicas.
O
programa
deve
assegurar
reformas
estruturais,
ou
seja,
mexer
nos
pilares
fundamentais
de
construção
orçamental
nacional.
Este
tratado
surge
como
mais
um
mecanismo
para
outros
já
existentes.
Conforme
seja
necessário
aprofundar
o
espaço
de
integração
das
finanças
públicas,
especialmente
para
aqueles
que
aderiram
à
zona
euro,
mais
instrumentos
irão
aparecer.
Acrescenta
uma
densidade
e
um
conjunto
de
obrigações
superiores.
Os
EM
não
se
devem
contentar
com
medidas
conjunturais,
mas
devem
ir
a
fundo,
estruturalmente.
As
medidas
estruturais
são
muito
mais
difíceis
conseguir
consenso
de
forma
pacífica
do
que
as
conjunturais,
as
quais
são
de
cariz
cíclico
e,
portanto,
temporário.
Ainda
no
art.
5º,
acrescenta-‐se
que
o
teor
e
o
formato
desses
programas
são
definidos
no
espaço
de
domínio
da
EU,
pelo
que,
cada
vez
mais,
se
condiciona
as
decisões
no
espaço
nacional
(é
uma
mini-‐troika
aplicada
à
lógica
da
EU).
Antes
era
apenas
o
TFUE,
mas
com
este
tratado
há
algo
mais
denso
e
profundo
na
construção
das
finanças
públicas
nacionais.
O
art.
6º
mostra
mais
uma
vez
que
estamos
sempre
no
âmbito
comparativo
entre
divida
e
défice.
Apela-‐se
a
um
dever
de
comunicação
dos
EM,
ou
seja,
quando
o
EM
decide
emitir
divida,
os
planos
de
emissão
–
que
no
caso
português
são
geridos
pelo
IGCP
com
orientação
gerais
da
AR
e
orientações
específicas
por
parte
do
Governo
–
tem
de
ser
previamente
comunicados
à
Comissão
e
ao
Conselho.
Isto
trás
especial
impacto,
sobretudo
para
os
países
da
zona
euro,
onde
se
pretende
manter
o
euro
como
moeda
forte,
com
o
objectivo
de
controlar
a
emissão
de
dívida
pública.
Os
arts.
9º
a
11º
também
encontramos
um
título
específico,
o
«dever
dos
estados
terem
uma
coordenação
das
políticas
económicas
muito
mais
estreito».
Começa-‐se
desde
logo
a
trabalhar
na
definição
das
políticas
económicas
de
cada
Estado
que
não
coloquem
em
causa
a
estabilidade
orçamental.
Há
sempre
uma
ideia
de
tentar
antecipar
o
problema
(se
estamos
na
fase
preventiva
–
há
uma
tentativa
de
coordenação
antecipada
das
políticas
económicas;
numa
fase
de
combater
os
desvios
da
défice
e
da
divida
–
aplica-‐se
o
art.
126º
compatibilizado
com
estas
regras,
verificando
que
há
um
conjunto
de
critérios
para
apuramento
dos
limites
mínimos
em
termos
de
estabilidade
orçamental
que
tem
de
ser
tida
em
conta
por
todos
os
EM).
A
decisão
nacional
passa
necessariamente,
em
termos
de
macro,
pelo
espaço
da
EU,
há
um
condicionamento
interno
faço
aos
valores
do
domínio
europeu.
Nos
arts.
12º
e
13º
temos
considerações
especificas
para
os
países
que
aderiram
à
zona
euro.
Começa-‐se
por
falar
da
necessidade
de
criação
de
cimeiras
para
que,
nesse
espaço
onde
países
partilham
a
moeda,
se
estabeleçam
mais
espaços
de
cooperação
e
coordenação
das
várias
políticas
definidas
pelo
Estado.
Apesar
de
este
tratado
não
ter
sido
feito
especificamente
para
os
países
da
zona
euro,
há
especificidades
nele
inscritas.
Há
uma
tendência
de
convergência,
somos
todos
balizados,
cada
vez
mais,
pelos
mesmos
critérios.
• Aspectos
positivos:
estamos
todos
em
paralelo;
9
• Aspectos
negativos:
não
estamos
todos
em
pé
de
igualdade
e
os
países
têm
efectivamente
diferenças.
Quando
falamos
em
princípios
orçamentais
–
que
o
processo
orçamental
deve
seguir
–
percebemos
que
um
dos
princípios
fundamentais
que
norteiam
a
nossa
construção
orçamental
é
o
princípio
da
estabilidade,
regulado
no
art.
10º,
sendo
que
estas
regras
têm
origem,
essencialmente,
no
espaço
da
EU
(TFUE
–
arts.
121º
e
126º;
conjunto
variado
de
regulamentos
e
directivas,
bem
como
recomendações
que
compatibilizam
estes
artigos,
transformando-‐se
no
PEC;
e,
desde
2012,
o
Tratado
Orçamental,
onde
se
vai
mais
longe
e
se
densifica
ainda
mais
os
preceitos
do
TFUE,
de
modo
a
conseguir
reforçar
o
pilar
económico
da
união
económica
e
monetária
adoptando
um
conjunto
de
regras
destinada
a
prever
a
política
orçamental).
9
Sobretudo
a
nível
de
desenvolvimento
económico
e
financeiro.
Todo
este
esquema
permite
compreender
melhor
a
lógica
da
anualidade
e
da
plurianualidade
prevista
na
LEO,
na
medida
em
que
vamos
ter
de
garantir
os
valores
estabelecidos
durante
vários
anos
orçamentais.
Não
se
pensa
apenas
para
um
ano,
mas
sim
para
vários
anos,
na
medida
em
que,
enquanto
aqueles
valores
não
forem
estabelecidos,
não
se
pode
parar,
tendo
que
se
trabalhar
nesse
sentido
até
ao
seu
cumprimento.
Só
assim
se
pode
garantir
a
estabilidade
e
a
concretização
do
princípio
da
estabilidade
na
construção
orçamental.
A
ideia
por
detrás
de
todos
estes
instrumentos,
que
estão
interligados
e
são
complexos,
é
a
de
perceber
que
o
cenário
de
construção
das
finanças
públicas
é
o
que
se
encaixa
num
curto
período
de
tempo,
mas
com
a
necessidade
de
se
perceber
o
impacto
extra
anual.
Isto
gera
uma
nova
consequência:
quando
estabeleço
um
programa
orçamental
com
correções
para
os
anos
seguintes,
já
estou
a
prever
uma
lógica
de
plurianualidade,
na
medida
em
que
estabeleço
compromissos
para
os
anos
seguintes,
pelo
que
os
programas
dos
próximos
anos
já
estarão
condicionados
pelo
programa
já
emitido.
Daí
que
o
ideal
fosse
a
possibilidade
de
começar
o
ano
zero,
sabendo-‐se
que
será
sempre
impossível
por
esta
lógica
de
plurianualidade.
Enquanto
perdurar
o
desvio
de
cariz
significativo,
os
novos
programas
vão
estar
sempre
condicionados
quer
pelo
programa
anterior,
quer
por
os
demais
princípios,
nomeadamente
o
equilíbrio
intergeracional
e
o
da
estabilidade.
É
muito
fácil
perder
a
noção
de
que
os
números
representam
pessoas.
Primeiro
deve
calcular-‐se
a
dificuldade
das
pressões
legais
contratuais
assumidas
e
que
têm
de
estar
reveladas
no
OE,
sendo
que
quem
decide,
pode
facilmente
esquecer-‐se
que
«se
tirar
um
zero»,
está
a
criar
impactos
graves
na
esfera
de
pessoas.
Por
isso,
quando
se
fala
em
política
orçamental,
é
uma
das
matérias
mais
complexas,
na
medida
em
que
os
OE
já
nascem
condicionados
–
o
que
condiciona
as
decisões
que
sejam
internamente
tomadas.
• O
OE
não
é
instrumento
exclusivo
da
construção
orçamental;
• É
um
desses
instrumentos
e
está
incluindo
no
processo
orçamental
que
transcende
a
figura
do
OE;
• Agora,
há
quer
perceber
a
forma
como
este
instrumento
é
preparado
e
aprovado.
O
Procedimento
Orçamental
Primeira
Fase
do
Procedimento
Orçamental
A
LEO
dá-‐nos
algumas
respostas.
O
art.
36º/1
apresenta
a
competência
para
a
apresentação
da
proposta
do
OE,
sendo
esta
do
Governo,
mas
quem
vai
ter
a
possibilidade
de
a
aprovar
é
a
AR.
Deste
modo,
podemos
dizer
que
bate
certo
com
o
art.
161º/g)
da
CRP.
Não
se
pode,
no
entanto,
esquecer
que
o
art.
36º/1
é
apenas
a
segunda
fase
do
processo
orçamental
–
o
art.
32º
refere-‐se
à
aprovação
dos
documentos
que
devem
ser
aprovados
anteriormente
e
que
servem
na
parte
da
previsão.
Ministério
das
Finanças
Orientações
MF
passa
depois
a
Ministérios
informação
à
DGO
Há
um
Conselho
de
Ministros:
aprovação
da
proposta
do
OE.
Assembleia
da
República
Comissão
Europeia
O
Governo
(art.
36º),
tem
de,
até
dia
1
de
Outubro
tem
de
apresentar
a
proposta.
Até
lá,
há
outras
etapas.
O
Ministério
das
Finanças
atribui
orientações
aos
Ministérios,
os
quais
vão
fazem
as
suas
propostas
para
receita
e
despesa
do
ano
em
causa
(serviço
a
serviço;
entidade
a
entidade).
O
MF,
após
a
recepção
dessas
propostas,
analisa
e
trata
da
sua
rejeição
ou
aceitação.
Os
valores
base
começam
a
nascer
ministério
a
ministério,
serviço
a
serviço.
Do
ministério
em
concreto
envia-‐se
essas
propostas
para
o
ministério
das
finanças,
em
específico
para
a
Direcção
Geral
do
Orçamento.
Aqui
começa
o
problema,
na
medida
em
que
a
DGO
começa
a
excluir
as
propostas.
Mesmo
a
nível
interno
há
uma
triagem.
Quando
o
projecto
está
fechado,
faz-‐se
um
Conselho
de
Ministros
–
que
normalmente
tem
uma
reunião
com
carácter
preparatório
-‐
para
reavaliar
a
proposta
final.
Estes
CM
costumam
dar
muitos
problemas.
Depois
deste
CM,
pode
então
aprovar-‐se
a
proposta
de
lei
do
OE.
Assim,
acontece
uma
de
duas
coisas:
(1) Envia
à
AR;
(2) Envia
para
a
Comissão
Europeia.
O
que
é
que
é
enviado
para
a
AR?
A
proposta.
Porém,
se
olharmos
para
o
art.
37º
da
LEO,
além
da
proposta,
tem
de
acompanhar
um
relatório
que
explique
as
opções
tomadas
pelo
Governo,
ou
seja,
a
justificação
de
todas
essas
opções
propostas.
O
relatório
é
um
instrumento
muito
importante
para
compreender
a
proposta
orçamental.
Aquilo
que
tem
de
estar
contido
nesta
proposta
resulta
dos
arts.
40º
e
seguintes
da
LEO,
nomeadamente:
um
articulado;
os
mapas
contabilísticos
–
ou
seja,
os
apas
organizados
da
classificação
de
receita
e
despesa
com
os
montantes
de
ambas
especificadas;
as
demonstrações
orçamentais
e
financeiras
–
fazer
bater
certo
e
comprovar
que
aqueles
são
os
valores
compatíveis
com
a
realidade.
Assim,
ou
temos
apenas
o
articulado
com
os
mapas
e
as
demonstração
anexadas.
Obviamente
que
o
articulado
não
opera
individualizado.
Em
relação
ao
conteúdo,
o
art.
44º
demonstra
a
preocupação
de
ter
em
atenção
as
vinculações
externas
e
as
despesas
obrigatórias.
Todos
os
compromissos
que
tenham
sido
assumidos
com
implicações
orçamentais
têm
de
estar
revelados
nas
opções
orçamentais.
O
arts.
45º
e
48º
determinam
que
o
OE
deve
estar
organizado
por
programa
orçamentais
–
reflexo
da
exigência
do
processo
orçamental
anual
(Lei
64-‐C).
O
art.
45º/5
determina
que
os
programas
orçamentais
correspondem
ao
conjunto
de
acções
de
duração
variável
tendo
em
vista
a
finalização
de
objectivos
finais
associado
à
implementação
das
políticas
publicas
e
permitem
a
aferição
dos
custos
totais
dos
mesmos.
Em
termos
nacionais
há
esta
preocupação
com
o
objectivo
da
transparência
orçamental
–
saber
quais
as
receitas
e
despesas
aplicadas
-‐,
na
medida
em
que
permite
uma
maior
possibilidade
controlo
da
despesa
e
da
aplicação
da
receita.
A
intervenção
pública
tem
de
ser
desenhada,
tem
de
ser
sistematizada
e
organizada
de
maneira
a
que
se
sabe
o
que
o
Estado
está
a
fazer,
como
o
está
a
fazer
e
com
que
finalidade,
sendo
que
isso
é
possível
saber
através
das
políticas
públicas.
Das
políticas
públicas
sectoriais,
que
têm
vários
instrumentos
de
concretização
–
desde
jurídicos
a
financeiros
–,
do
ponto
financeiro,
tem
de
haver
a
construção
de
programas
orçamentais
que
são
o
rosto
financeiro
da
política
pública.
Política
pública:
instrumentos
que
têm
conversão
do
ponto
de
vista
jurídico,
económico
e
financeiro,
com
regulação
normativa
efectiva,
sendo
que
esta,
porque
implica
uma
acção
do
Estado,
implica
despesa,
gasto.
Do
ponto
de
vista
financeiro
isto
é
concretizado
através
dos
programas
orçamentais.
É
diferente
de
narrativa
política.
Quando
se
fala
em
programa
orçamental,
percebe.se
que
este
é
composto
por
medidas
e
essas
medidas
são
feitas
de
acções,
projectos
ou
actividades.
Quando
se
cria
este
programa
orçamental,
vai
ter
uma
arrumação
em
medidas
que
têm
uma
verba
associada,
mas
que
ainda
são
decompostas
em
acções,
projectos
ou
actividades,
cada
uma
delas
com
verbas
associadas.
Ao
se
construir
e
exigir
a
organização
em
programas
orçamentais,
criando
mais
transparência,
mostra-‐se
que
a
finalidade
da
despesa
é
a
concretização
da
intervenção
pública,
a
qual
está
ancorada
na
CRP.
Ou
seja,
ao
decompor
e
a
ligar
a
finalidade
à
despesa,
de
modo
sistematizado,
está
a
re-‐legitimiar
essa
despesa.
Intervenção
Constituição
da
República
Portuguesa
Pública
=
CRP
Art.
63º
=
Política
Pública
de
Protecção
Social
PolíWcas
Públicas
Programa
Página
65
de
82
Segurança
Social
Sectoriais
Orçamental
Exemplo
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
€
Medidas
Atribuição
concreta
a
cada
um
dos
pontos
Joana
Almeida,
2015-‐2016
Ao
organizar
a
despesa
em
sectores
estamos
a
legitimá-‐la.
Além
disso,
promove-‐se
um
condicionamento
da
intervenção
pública
que,
em
último
caso,
está
ligado
à
concretização
de
um
direito
constitucionalmente
garantido.
A
justificação
que
o
legislador
tem
na
construção
dos
programas
orçamentais
é
uma
lógica
de
transparência
também
para
facilitar
o
controlo
na
construção
do
OE.
Uma
vez
construída
a
proposta
do
OE,
o
art.
36º
da
LEO
diz-‐nos
que
o
Governo
deve
apresentar
essa
proposta
à
AR
(art.
36º/1)
e
à
Comissão
Europeia
(art.
36º/2),
como
consta
da
exigência
feita
no
próprio
Tratado
Orçamental
nos
arts.
121º
e
126º.
Segunda
Fase
do
Procedimento
Orçamental
O
que
acontece
quando
a
AR
recebe
este
documento
com
as
opções
do
executivo?
A
AR
recebe,
para
além
da
proposta
do
OE,
um
relatório
que
específica
o
mesmo.
(1) Art.
161º/d)
CRP
–
competência
política
legislativa
da
AR
na
aprovação
do
OE
proposto
pelo
Governo
(proposta
de
lei
e
o
respectivo
relatório);
(2) Art.
38º
LEO
–
uma
vez
recebida
a
proposta
esta
vai
ter
que
ser
discutida
e
votada
na
AR.
Esta
discussão
é
feita
em
dois
planos:
• 1º
Plano:
discussão
e
votação
na
generalidade
em
plenário
–
discussão
ampla
sobre
as
grandes
opções
orçamentais;
• 2º
Plano:
a
proposta
desce
do
plenário
para
a
Comissão
Especializada
que
num
circuito
mais
restrito,
com
deputados
tecnicamente
melhor
preparados,
naturalmente,
é
discutida
detalhe
a
detalhe
–
é
uma
discussão
do
OE
feita
em
termos
técnicos.
Determinadas
matérias
poderão
voltar
ao
plenário,
mas
na
discussão
especializada
discute-‐se
artigo
a
artigo
a
Lei
do
Orçamento
e
trabalha-‐se
fazendo-‐se
um
conjunto
de
propostas
(que
podem
ser
de
alteração).
Há
possibilidade
de
se
proceder
a
audições
em
que
se
verifica
uma
pronúncia
sobre
parcelas
específicas
do
OE.
O
Tribunal
de
Contas
também
é
ouvido
nesta
discussão
e
finalmente
há
uma
aprovação
do
OE
fina
em
plenário.
As
propostas
de
alteração
podem
ser
levadas
a
cabo
pela
maioria
ou
pela
oposição
numa
lógica
de
negociação.
Portanto,
há
espaço
para
esta
discussão
política,
todavia
há
uma
preocupação
igualmente,
de
se
descer
a
um
nível
mais
micro,
de
discussão
na
especialidade.
Art.
38º/2
LEO
–
todo
o
processo
de
discussão,
isto
é
todas
as
fases,
têm
que
ocorrer
numa
janela
temporal
de
45
dias.
Todo
este
é
um
processo
lento,
uma
vez
que
posteriormente,
o
OE
tem
que
ir
para
promulgação
do
Presidente
da
República,
o
que
também
leva
algum
tempo.
De
seguida
tem
ainda
que
haver
a
ratificação
e
a
publicidade
do
OE,
o
que
contribui
também
para
esta
demora
do
processo
orçamental.
Se
a
proposta
de
Lei
do
Orçamento
do
Estado
é
feita
pelo
Governo
mas
é
aprovada
pela
AR,
quem
é
que
tem
competência
para
a
executar?
É
o
Governo
que
tem
a
competência
para
a
execução
do
OE.
À
AR
compete,
não
a
execução,
mas
o
controlo
dessa
execução.
O
processo
de
execução
obedece
a
uma
série
de
regras
jurídicas
de
execução
orçamental
que
são
aprovadas
anualmente
no
DL
de
execução
orçamental
como
consta
do
art.
53º/2
da
LEO.
Há
que
obedecer
a
uma
série
de
normas
e
mapas
contabilísticos
de
despesas
e
receitas
previstos
na
LEO.
Art.
54º
LEO
–
tudo
deve
estar
concentrado
no
IGCO
que
deve
gerir
as
disponibilidades
de
tesouraria.
Neste
processo
de
execução
levado
a
cabo
pelo
Governo
está
presente
mais
uma
vez
o
princípio
da
unidade
de
tesouraria,
contudo
existem
outros
princípios
a
ter
em
conta.
Estes
estão
previstos
no
art.
52º
da
LEO:
• Princípio
da
legalidade
–
tem
de
haver
sempre
a
ideia
de
que
não
se
podem
arrecadar
nem
gastar
verbas
que
não
estejam
previstas
no
OE;
• Princípio
da
tipicidade
orçamental
(art.
52º/1/b)
e
c)):
→ Limitação
qualitativa
e
quantitativa
à
receita
–
art.
52º/2;
→ Limitação
qualitativa
quanto
à
receita
(questiona-‐se
a
limitação
quantitativa
da
receita,
na
medida
em
que
não
faz
sentido
limitar
a
quantidade
de
receitas
arrecadas,
até
porque
quanto
mais
receitas
se
arrecadar
melhor
para
as
finanças
públicas).
• Princípio
da
boa
gestão
financeira
(art.
52º/3/c));
• Princípio
da
segregação
financeira
(art.
52º/6)
–
aproxima-‐se
da
lógica
de
separação
de
poderes
do
ponto
de
vista
constitucional.
Quem
autoriza
a
despesa
não
é
aquele
que
a
vai
pagar
(duplo
controlo
em
dois
momentos:
no
momento
da
aprovação
e
no
momento
da
execução).
No
âmbito
da
receita
quem
liquida
não
pode
ser
quem
cobra,
mais
uma
vez
aqui
podemos
ver
uma
submissão
a
um
duplo
controlo,
pois
existe
uma
separação
das
autoridades
competentes.
No
momento
da
execução
há
já
uma
opção
de
controlar
pois
há
que
fazer
uma
análise
crítica
da
execução
orçamental.
Está
aqui
presente
uma
ideia
de
mérito,
de
boa
gestão
e
decisão,
pois
o
controlo
é
feito
pela
própria
entidade
que
está
a
executar
o
orçamento.
Existem
várias
espécies
de
controlo,
sendo
que
uma
das
mais
importantes
é
o
auto-‐controlo
ou
controlo
interno,
de
forma
a
garantir
a
boa
execução
do
OE
–
ideia
de
verificação
na
própria
execução
do
OE
–
não
vai
haver
apenas
um
controlo
prévio
(aquando
da
aprovação
pela
AR),
há
espaço
também
para
controlar
enquanto
se
está
a
executar,
por
forma
a
garantir
a
legalidade
e
a
boa
gestão
e
execução.
Concluímos
assim
pela
existência
de
uma
variação
no
controlo
orçamental
por
vários
momentos,
várias
entidades
e
por
vários
patamares.
Só
podemos
falar
num
hétero-‐controlo
se
existir
uma
entidade
terceira
que
faça
justamente
esse
controlo.
Porém
existe
sempre
um
olhar
interno,
sendo
que
é
a
própria
entidade
que
realiza
esse
controlo.
Não
há
sempre
um
hétero-‐controlo,
mas
também
não
seria
legítimo
cingir-‐se
apenas
a
um
auto-‐controlo.
LEGALIDADE
TIPICIDADE
Página
67
de
82
Joana
Almeida,
2015-‐2016
Pode
haver
uma
alteração
do
OE
durante
a
fase
de
execução?
Há
espaço
ou
não
para
se
modificar
o
que
se
aprovou?
Muitas
vezes
há
uma
insuficiência
de
receitas
face
ao
valor
de
despesas.
É
possível,
por
isso,
durante
a
execução,
abrir
um
procedimento
de
modificação
do
OE.
Há
uma
repartição
de
competências
neste
âmbito.
Os
artigos
59º
e
60º
da
LEO
consagram
as
matérias
onde
apenas
a
AR
pode
alterar
mas
a
competência
de
autorizar
essas
modificações
pertence
ao
Governo,
é
este
que
diz
se
se
pode
ou
não
proceder
a
tais
alterações.
Todas
as
matérias
que
não
estiverem
previstas
no
art.
59º,
isto
é
as
matérias
que
a
AR
pode
alterar,
estão
consagradas
no
art.
60º,
sendo
que
relativamente
a
estas,
só
o
Governo
tem
competência
para
proceder
às
necessárias
modificações.
Verificamos
nesta
questão
uma
lógica
de
repartição
de
competências.
Certas
matérias
só
podem
ser
alteradas
pela
AR,
pelo
que
o
remanescente
terá
que
ser
obrigatoriamente
o
Governo
a
realizar,
uma
vez
que
é
ao
Governo
que
cabe
a
execução
do
OE.
A
AR
pode,
por
decisão
autónoma,
decidir
alterar
de
tal
maneira
o
OE,
sendo
que
tal
alteração
implique
a
diminuição
de
receitas
ou
um
aumento
das
despesas?
Art.
67º
LEO
–
existe
uma
cláusula
chamada
de
“cláusula-‐travão”
ou
“dispositivo-‐travão”
que
consagra
que
a
AR
só
pode
proceder
a
alterações
naquele
ano
económico.
Permite-‐se
realmente
que
o
poder
legislativo
condicione
em
excesso
o
poder
executivo,
porém
esta
limitação
é
apenas
para
o
ano
económico
presente
que
esteja
em
causa.
Do
ponto
de
vista
constitucional
(art.
199º/b)
CRP),
a
competência
para
executar
o
OE
é
do
Governo,
logo
a
competência
para
a
AR
alterar
o
OE
mostra-‐se
limitada,
pelo
que
por
qualquer
violação
por
parte
da
AR
a
esta
limitação,
pode
levar
a
uma
inconstitucionalidade
parcial,
por
se
ter
procedido
a
uma
alteração
a
meio
do
ano,
que
venha
a
condicionar
os
anos
futuros.
Assim:
• Art.
59
LEO
–
matérias
da
competência
da
AR
• Art.
60º
LEO
–
o
remanescente
pertence
ao
Governo
• Art.
167º/2
CRP
–
consagração
de
uma
limitação
aos
poderes
de
alteração
orçamental
por
parte
da
AR
de
forma
a
evitar
uma
alteração,
por
parte
da
AR
que
envolva,
no
ano
económico
em
curso,
aumento
das
despesas
ou
diminuição
das
receitas
do
Estado
previstas
no
Orçamento
proposto
pelo
Governo.
Nestas
circunstâncias,
é
possível
que
no
final
de
todo
o
processo
os
valores
aprovados
não
coincidam
com
a
realidade.
A
confirmação
ou
não
de
que
aquilo
que
foi
executado
corresponde
ao
que
foi
projetado
ficará
visível
na
Conta
Geral
do
Estado.
Terceira
e
Última
Fase
do
Procedimento
Orçamental
Intervenção
Pública
Página
68
de
82
AcWvidade
Financeira
Joana
Almeida,
2015-‐2016
Controlo
Orçamental
é
diferente
de
Controlo
Financeiro:
O
primeiro
é
o
controlo
especializado
para
o
processo
orçamental;
enquanto
o
segundo
é
o
controlo
global
da
actividade
financeira.
1. O
que
é
que
vai
ser
controlado?
2. Como
é
que
vai
ser
controlado?
A
execução
do
orçamento
é
objeto
de
controlo
administrativo,
judicial
e
político.
Art.
68º/1
LEO:
controlo
da
execução
orçamental
1ª
Fase
de
Controlo:
Quando
o
legislador
estabelece
que
quem
cria
a
proposta
do
OE
é
o
Governo
mas
quem
aprova
é
a
AR,
já
está
a
introduzir
a
ideia
de
controlo
do
OE.
A
AR
ao
aprovar
já
está
a
controlar
a
proposta
do
OE
por
parte
do
Governo
(segregação
de
poderes).
2ª
Fase
de
Controlo:
Art.
68º
LEO
-‐
a
execução
do
OE
vai
ter
um
triplo
controlo
–
controlo
administrativo,
controlo
jurisdicional
e
controlo
político.
1. Controlo
administrativo
(art.
68º/2)
–
controlo
no
momento
da
criação.
Há
um
controlo
por
parte
do
órgão
interno
que
está
ele
próprio
a
executar
o
OE.
É
o
chamado
autocontrolo
ou
controlo
interno.
2. Controlo
jurisdicional
–
feito
pelo
Tribunal
de
Contas
e
por
outros
tribunais
–
quando
se
refere
ao
Tribunal
de
Contas
estamos
no
âmbito
do
controlo
financeiro
e,
portanto,
na
lógica
da
responsabilidade
financeira;
os
remanescentes
tribunais
estão
relacionados
com
o
âmbito
cível
e
criminal
(consequências
civis
e
criminais).
Art.
72º/1:
1. Controlo
financeiro
(responsabilidade
financeira)
–
Tribunal
de
Contas
2. Responsabilidade
civil
(restantes
tribunais)
mais
custos
–
fazer
um
controlo
que
deveria
ser
feito
internamente.
Tendencialmente,
os
juristas
pensam
que,
no
momento
em
que
existe
autocontrolo,
deveria
haver
efectivamente
uma
entidade
de
fora
que
fiscalizasse
esse
“autocontrolo”.
Já
analisamos
as
regras
fundamentais
em
termo
de
controlo
interno,
pelo
que
agora
temos
de
fazer
o
mesmo
para
o
controlo
externo
(jurisdicional
e
político).
É
externo
porque
é
feito
por
entidades
diferentes
daquelas
que
estão
a
executar
o
OE.
Começando
pelo
controlo
político
(art.
68º/1
e
5),
diz-‐se
que
a
AR
exerce
o
controlo
político
pela
avaliação
do
OE.
Se
olharmos
para
o
art.
71º,
densifica-‐se
aquilo
que
o
legislador
entende
como
a
função
de
controlo
político
da
AR.
No
número
1,
fala-‐se
da
aprovação
da
CGE,
sendo
que
para
a
aprovar,
tem
de
a
avaliar.
É
uma
consequência
natural
daquilo
que
é
o
processo
de
construção
do
OE.
Se
cabe
à
AR
a
aprovação
do
OE,
cabe
igualmente
a
esta
controlar
aquilo
que
foi
aprovado,
de
modo
a
verificar
se
se
está
a
cumprir
com
aquilo
que
foi
determinado.
Assim,
é
fundamental
que
a
AR
tenha
informação,
pois
sem
esta
não
pode
avaliar
nada.
O
Governo
está
obrigado
a
transmitir
informação
à
AR.
É
com
base
nesta
informação
que
a
AR
pode
acompanhar,
efectivamente,
a
execução
orçamental.
O
art.
75º
da
LEO
dá
exactamente
reforço
à
obrigatoriedade
do
Governo
na
transmissão
da
informação.
Qual
a
consequência?
O
art.
71º/5
mostra
que
a
AR
tem
o
poder
de
emitir
recomendações
para
o
Governo,
sendo
que
este
tem
de
responder
às
mesmas.
A
análise
pode
dar
aso
à
emissão
de
recomendações
que
devem
ter
certo
acolhimento
por
parte
do
Governo.
A
CGE
tem
de
ser
necessariamente
aprovada
pela
AR,
sendo
outro
controlo.
Será
que
todos
os
deputados
têm
conhecimento
financeiro
para
acompanhar
efectivamente
os
dados
que
estão
a
ser
executados?
Não.
Nem
todos
são
economistas,
nem
todos
têm
grau
de
conhecimento
superior,
nem
todos
têm
o
conhecimento
técnico
devido
sobre
Finanças
Públicas.
Em
2006
criou-‐se
uma
Unidade
Técnica
de
Apoio
Orçamental,
que
é
constituída
por
técnicos
superiores,
especialistas
nas
matérias,
de
forma
a
suprir
essa
ausência.
Para
diminuir
essa
falta
de
conhecimento
e
para
suprir
a
necessidade
de
conhecimento
técnico,
foi
criado
este
suporte
aos
deputados
de
como
devem
avaliar
e
controlar
a
execução
orçamental.
[Quando
há
um
controlo
político,
é
verdadeiramente
político.
Não
é
um
mecanismo
sancionatório.]
Faltava
fazer
referência
a
um
órgão
que
foi
criado
recentemente
(relativamente),
presente
no
art.
7º
da
LEO,
o
Conselho
das
Finanças
Públicas.
É
mais
uma
esfera
do
controlo
externo
que,
de
uma
forma
independente,
tenderá
a
fazer
mais
um
juízo
sobre
a
força
como
o
Governo
determina
o
OE
e
desenvolve
as
suas
políticas
orçamentais.
A
sua
missão
está
descrita
no
número
1
do
presente
artigo.
Tem
sido
um
órgão
que
assume
crescente
importância.
Foi
criado
em
2010
sendo
que
o
seu
objectivo
de
criação
foi
a
criação
de
um
espaço
técnico
(com
pessoas
formadas),
mas
de
cariz
independente
que
não
se
confunde
com
a
UTAO.
É
totalmente
independente
e
tem
como
objectivo
a
avaliação
adequada
e
comentada
sobre
o
exercício
orçamental.
É
normal,
que
ao
longo
do
tempo,
nos
processos
de
controlo
orçamental,
possam
aparecer
novos
organismos,
com
novas
competências,
mas
com
o
mesmo
objectivo
de
sempre:
assegurar
que
os
valores
públicos
estão
em
equilíbrio.
Não
se
deve
descorar
a
existência
deste
órgão
em
termos
de
influencias
as
várias
decisões
políticas
orçamentais.
CONTROLO
JURISDICIONAL
A
responsabilidade
que
não
seja
financeira
faz
parte
das
competências
dos
demais
tribunais.
Quando
se
fala
em
matéria
de
controlo
financeiro
e,
consequentemente,
em
responsabilidade
financeira,
o
tribunal
competente
é
o
Tribunal
de
Contas.
Quando
olhamos
para
o
art.
214º
da
CRP
–
que
apresenta
o
Tribunal
de
Contas
–
este
determina
uma
visão
muito
restrita
deste
órgão
de
controlo
(só
fala
em
legalidade
das
despesas
públicas).
O
art.
68º
da
LEO
afirmava
que
havia
um
controlo
tanto
da
legalidade,
como
da
boa
gestão,
ou
seja,
do
mérito
daquele
que
executa
o
OE.
Quando
fala
no
julgamento
das
contas
está
a
pensar
na
conta
geral
do
Estado
como
um
todo.
O
art.
1º/1
da
Lei
Orgânica
do
Tribunal
de
Contas
determina
que
este
fiscaliza
a
legalidade
e
regularidade
das
receitas
e
das
despesas.
O
tipo
de
controlo
que
compete
ao
TC
não
se
limita
à
verificação
da
legalidade
da
despesa,
mas
assume
também
uma
competência
de
conferir
se
há
uma
boa
gestão
financeira,
ou
seja,
apreciar
o
mérito.
Pode
atingir
o
controlo
efectivo
do
mérito
do
aplicador
da
norma
orçamental.
O
primeiro
objecto
fundamental
do
controlo
jurisdicional
é
este:
o
TC
fiscaliza
quer
a
legalidade,
quer
o
mérito
do
aplicador
da
norma
orçamental.
Não
se
restringe
ao
campo
da
legalidade,
como
é
induzido
pela
Constituição.
Este
mérito
provem
da
boa
gestão.
Assim,
como
é
feito
o
controlo
pelo
Tribunal?
Podemos
estar
perante
uma
análise
muito
micro
ou
muito
macro.
O
TC
tanto
tem
competência
para
analisar
os
actos
de
execução
orçamental
(acto
a
acto),
numa
perspectiva
micro;
como
no
seu
todo,
numa
perspectiva
macro.
Também
tem
a
competência
para
proceder
à
auditoria
dos
serviços
públicos
no
exercício
do
controlo
financeiro
conferido
pelo
legislador.
No
novo
programa
de
governo,
grande
parte
da
receita
está
baseada
nos
fundos
comunitários,
pelo
que
vamos
ter
a
entrada
de
verbas
comunitárias.
Quanto
a
esta
questão,
também
o
TC
tem
competência
para
fiscalizar
a
legalidade
e
a
boa
gestão
desses
fundos.
Assim,
não
o
vai
fazer
isolado.
Tem
de
cooperar
com
o
Tribunal
de
Contas
Europeu.
Além
de
cada
EM
ter
o
seu
Tribunal
de
Contas,
temos
um
Tribunal
de
Contas
Europeu
que
fiscaliza
a
legalidade
e
boa
gestão
do
orçamento
da
União
Europeia.
Os
fundos
comunitários
são
transferidos
como
uma
lógica
de
alocação
a
determinados
projectos,
mas
como
comparticipações
–
não
podendo
financiar
os
projectos
a
100%.
Se
temos
simultaneamente
verbas
nacionais
e
verbas
comunitárias,
tem
que
se
proceder
a
esta
cooperação
(receita
pública
oriunda
de
fundos
europeus).
Apesar
de
podermos
ter
apenas
a
ideia
de
que
o
TC
vai
actuar
na
perspectiva
micro
e
macro,
também
temos
de
determinar
que
actua
também
em
cooperação
com
o
Tribunal
de
Contas
da
União.
Já
a
partir
daqui
podemos
verificar
um
espaço
de
grande
complexidade.
Não
só
existe
um
conjunto
de
despesas
em
concreto,
mas
também
como
as
contas
públicas
no
seu
todo.
As
regras
que
existem
para
aplicação
das
verbas
originárias
de
fundos
da
União
são
uma
«loucura».
Demonstra
a
densidade
de
regras
com
que
o
TC
tem
de
trabalhar:
• Regras
nacionais
das
perspectivas
micro
e
macro;
• Regras
comunitárias.
Não
é,
portanto,
uma
actividade
de
menor
importância,
mas
algo
extraordinariamente
denso
e
complexo.
O
exercício
de
controlo
financeiro
é
algo
complexo
de
ser
feito.
Relação
do
elemento
temporal
com
a
actividade
do
tribunal
-‐
O
TC
tem
a
possibilidade
de
fazer
três
tipos
de
controlo
do
ponto
de
vista
financeiro:
10
(1) Controlo
prévio
–
Antes
de
a
despesa
ocorrer
a
execução
orçamental ;
(2) Controlo
concomitante
–
Enquanto
decorre
a
execução
orçamental;
(3) Controlo
sucessivo
–
Após
a
execução
orçamental.
Controlo
Prévio
O
art.
5º/1,
alínea
c)
do
Diploma
fala
de
uma
fiscalização
prévia
da
legalidade,
ou
seja,
a
questão
do
mérito
só
poderá
ser
aplicada
quando
o
legislador
o
determinar.
A
falta
do
cabimento
orçamental
determina
a
impossibilidade
de
consumar
aquela
despesa.
Ao
falar
em
despesa
e
estabelecimento
de
encargos
tenta
ter
uma
perspectiva
ampla
de
controlo.
Não
se
reflete
apenas
em
entidades
públicas,
mas
também
para
as
chamadas
«fugas
do
direito
privado»,
ou
seja,
sobre
as
instituições
de
direito
privado
que
visavam
finalidades
públicas.
Muitas
vezes,
como
tentativa
de
contornar
a
lei
pública
–
com
regimes
muito
mais
rigorosos
–
eram
instituídas
as
Fundações
Públicas.
Desempenham
funções
que
originariamente
cabiam
a
entidades
administrativas.
Ao
serem
financiadas
com
capital
público,
sujeitam-‐se
às
mesmas
regras
de
controlo.
O
TC,
desde
que
seja
uma
intervenção
com
carácter
público,
deve
fiscalizar
previamente
a
legalidade
e
mérito
destas
instituições.
10
Sendo
muitas
vezes
obrigatória
aquela
pronúncia
para
que
a
despesa
seja
efectivamente
concretiza.
Fala-‐se
ainda
em
contratos.
Geralmente
contrato
remete
para
o
direito
privado,
segundo
o
qual
as
partes
que
estão
envolvidas
no
mesmo
estão
em
pé
de
igualdade
no
sentido
de
negociar
o
contrato.
Abrangem
assim
direito
privado
no
âmbito
do
controlo
orçamental
(mais
uma
vez
a
ideia
supra
descrita).
Esta
competência
por
parte
do
TC
(auxiliar
o
aplicador)
não
chega
por
si
só,
pelo
que
ao
art.
5º
se
junta
o
art.
44º,
o
qual
nos
oferece
a
finalidade
desta
intervenção.
Quando
se
fala
num
controlo
prévio,
o
TC
vai
olhar
para
o
acto
em
concreto
e
verificar
se
os
ditames
legais
estão
a
ser
cumpridos
e
se
existe
ou
não
cabimento
orçamental.
O
art.
44º/2
determina
que
«nos
instrumentos
geradores
de
dívida
pública,
a
fiscalização
prévia
tem
por
fim
verificar,
designadamente,
a
observância
dos
limites
e
sublimites
de
endividamento
e
as
respectivas
finalidades,
estabelecidas
pela
Assembleia
da
República»,
ou
seja,
sempre
que
o
IGCP
quiser
emitir
dívida
pública,
tem
de
ir
ao
TC
a
fim
de
verificar
se
estão
cumpridos
todos
os
demais
pressupostos.
É
uma
regra
específica.
Se
estiver
tudo
de
acordo
com
as
normas
legais
e
de
acordo
com
o
cabimento
orçamental,
o
TC
confere
um
visto
àquela
despesa,
àquele
acto,
sendo
com
esse
visto
que
aquela
entidade
pode
concretizar
a
despesa.
Se
não
acontecer,
não
há
possibilidade
de
executar
aquela
defesa.
Não
nos
podemos
esquecer
que
estamos
no
âmbito
do
controlo
prévio,
pelo
que
não
se
pode
admitir
uma
despesa
que
não
esteja
dentro
dos
critérios
determinados.
O
art.
46º
determina
o
que
deve
estar
no
visto
prévio.
O
legislador
estabeleceu
um
elemento
do
elenco
dos
actos
ou
contratos
que
têm
de
passar
pelo
visto
prévio
do
Tribunal
de
Contas.
Se
for
um
acto
que
não
está
previsto,
não
está
previsto
aquele
controlo
–
o
que
não
impede
que
seja
controlado.
Se
estiver
no
elenco,
tem
de
passar
pelo
visto
sob
pena
de
não
haver
execução
da
despesa.
A
LEO
apresenta
anualmente
um
quantum
segundo
o
qual
uma
determina
despesa
tem,
necessariamente,
de
estar
sujeito
a
visto
prévio.
No
entanto,
à
semelhança
do
que
se
passa
na
complexa
lei
fiscal,
o
legislador
permitiu
algumas
isenções,
as
quais
reguladas
no
art.
47º.
Uma
questão
é
a
não
sujeição
e
outra
a
isenção
(relembrar
teoria
do
ovo
estrelado).
Usa-‐se
aqui
a
mesa
questão.
Há
actos
que
têm
de,
obrigatoriamente,
passar
pelo
visto,
mas
que,
o
legislador
pode
decidir
isentar
do
visto
prévio
com
vista
a
acelerar
o
processo
de
execução
daquela
despesa.
o Primeiro
tipo
de
fiscalização
–
Controlo
prévio:
auferir
a
legalidade
do
acto
ou
contrato
que
executa
a
despesa
ou
cria
o
encargo
e
confirmar
que
existe
cabimento
orçamental.
Não
há
qualquer
juízo
de
valor
associado,
sendo
que
nem
todos
os
actos
ou
contratos
estão
sujeitos
a
este
visto
prévio.
Se
está
no
elenco
do
art.
46º,
tem
de
proceder
ao
visto,
sob
pena
de
não
ser
executado;
a
menos
que
se
verifique
a
situação
disposta
no
art.
47º.
• Legalidade;
• Cabimento.
Em
nenhum
momento,
ainda,
foi
falada
em
«boa
gestão».
Controlo
Concomitante:
momento
em
que
a
despesa
já
foi
assumida
e
está
a
ser
executada.
Olhando
ao
art.
49º,
verifica-‐se
que
o
legislador
diz
que
o
TC
vai
fazer
uma
auditoria
ao
serviço,
no
sentido
de
avaliar
se
aquela
despesa
em
concreto
está
ou
não
a
cumprir
com
as
regras
existentes.
Mais
uma
vez,
coloca-‐se
a
questão
da
legalidade
em
destaque.
Questão
diferente
é
o
que
acontece
na
terceira
etapa
de
controlo.
Controlo
Sucessivo:
após
a
execução,
já
foi
tudo
terminado.
Já
não
há
possibilidade
de
intervir
num
momento
prévio
à
assunção
daquela
despesa
(primeiro
controlo),
já
não
é
no
momento
em
que
está
a
ocorrer
a
execução
por
via
da
auditoria,
mas
é
sim
um
momento
de
controlo
a
posteriori,
ou
seja,
corresponde
ao
controlo
de
prestação
de
contas.
Só
no
art.
50º/1
se
fala
na
«boa
gestão»,
ou
seja,
na
questão
de
mérito.
Só
aqui
entra
a
competência
do
TC
face
a
esta
função.
Recupera-‐se
a
regra
dos
3
E's
estabelecida
na
LEO.
Fala-‐se
da
fiscalização
das
«contas»,
ou
seja,
algo
que
está
consolidado,
daí
que
apareça
no
âmbito
do
controlo
sucessivo.
No
número
2
temos
uma
norma
que
especifica
mais
uma
regra
para
o
âmbito
da
dívida
pública.
É
importante
ter
noção
de
que
o
acto
que,
por
excelência,
vai
ser
mais
visado
pelo
TC
é
a
Conta
Geral
do
Estado,
na
medida
em
que
já
corresponde
ao
resultado.
A
AR
tem
sempre
de
esperar
pelo
parecer
do
TC
sobre
a
Conta
Geral
do
Estado,
pelo
que
a
aprovação
só
pode
ser
feita
depois
de
tal
ocorrer.
O
TC
vai
determinar
o
que
detectou
que
não
está
em
conformidade
com
os
requisitos
legais
e
orgânicos
dos
próprios
serviços.
Se
é
verdade
que
este
é
o
documento
principal,
não
se
pode
descorar
as
contas
provisórias,
que
vão
sendo
divulgadas
pelo
próprio
executivo
e
que,
também
elas
são
alvo
de
controlo.
O
art
75º/2
da
LEO
visa
exactamente
esta
ideia,
segundo
o
qual
se
percebe
que
de
três
em
três
meses
o
Governo
e
a
AR
vão
tendo
informação
destas
contas
provisórias.
No
final
do
ano
orçamental,
quando
houver
a
CGE,
é
esta
o
mais
importante
mecanismo
de
análise.
Os
temas
de
controlo
cruzam-‐se
entre
si.
Não
se
pode
esquecer
que
de
qualquer
tipo
de
fiscalização
efetuado
pelo
TC
pode
resultar
a
verificação
de
uma
ilegalidade
ou
de
um
acto
de
má
gestão
pública,
sendo
que
esse
resultado
pode
dar
origem
a
uma
responsabilidade.
Responsabilidade
essa
que
só
será
efetivada
como
responsabilidade
financeira.
Se,
por
acaso,
houver
espaço,
pode
também
resultar
uma
responsabilidade
civil
e/ou
penal
para
os
executores
do
OE,
para
os
titulares
dos
cargos
políticos.
O
processo
de
controlo
é
fundamental
para
garantir
a
legalidade
e/ou
a
boa
gestão,
mas
o
resultado
desse
controlo,
quando
for
detectado
que
algo
não
está
bem,
é
a
criação
de
um
espaço
de
responsabilidade.
O
art.
72º
da
LEO
reforça
esta
mesma
ideia.
Tipos
Possíveis
de
Responsabilidade:
(1) Responsabilidade
Politica;
(2) Responsabilidade
Civil;
11
(3) Responsabilidade
Criminal
ou;
(4) Responsabilidade
Financeira.
Todas
as
regras
procedimentais
vão
ser
aqui
colocadas,
sendo
que
algumas
estão
na
orgânica
do
Tribunal
e
outras
estão
distribuídas
por
outras
legislações
avulsas.
Aqui
estudadas
são
as
regras
materiais.
Responsabilidade
Financeira
Ver
o
art.
72º/3
da
LEO.
Quando
olhamos
para
a
orgânica
do
TC,
o
primeiro
artigo
a
mencionar
é
o
art.
5º/1,
na
sua
alínea
e).
Se
do
controlo
financeiro
se
verificar
uma
gestão
ou
utilização
de
dinheiros
públicos
que
não
bate
certo,
o
TC
tem
competência
para
julgar
a
efetivação
de
responsabilidade
financeira.
O
art.
58º/3
mostra
que
o
legislador
prevê
expressamente
a
finalidade
do
julgamento
de
responsabilidade
financeira.
Um
processo
de
responsabilidade
pode
ser
efetivado
sempre
que
haja
uma
ilegalidade
ou
exista
uma
afirmação
de
má
gestão.
Quando
algo
não
bate
certo
com
o
quadro
legal,
pode
solicitar-‐se
o
processo
de
responsabilidade
financeira.
o Da
acção
de
controlo
pode
gerar-‐se
a
necessidade
de
julgar
aqueles
que
executaram
as
despesas
públicas.
Qual
a
consequência
de
um
julgamento
de
responsabilidade
financeira?
A
efetivação
de
responsabilidades
que
pode
ser
de
dois
tipos:
(1) Reintegratória
(arts.
59º
a
64º);
(2) Sancionatória
(arts.
65º
a
68º).
11
Do
ponto
de
vista
criminal,
podemos
consultar
o
art.
14º
da
Lei
34/87,
o
qual
prevê
os
crimes
dos
titulares
de
cargos
políticos.
A
ideia
é
o
controlo.
Numa
primeira
análise,
o
objectivo
primário
de
qualquer
mecanismo
de
controlo
é
sempre
garantir
o
cumprimento
das
regras
existentes;
mas
como
funciona
numa
lógica
de
eficácia,
há
outras
finalidades
que
vão
ser
prosseguidas.
Ou
seja,
quando
se
efectiva
um
mecanismo
de
controlo,
tem
também
de
criar
um
mecanismo
que
dê
resposta
ao
incumprimento
dos
requisitos
legais.
É
neste
sentido
que
se
cria
a
responsabilidade
financeira.
(1) Reintegrar:
há
um
prossuposto
de
repor
qualquer
coisa
que
foi
utilizada
indevidamente,
pelo
que
quem
fez
esse
uso
indevido
é
responsabilizado
por
essa
reposição.
Houve
um
desvio
de
fundos
para
um
determinado
gasto;
quem
devia
ter
arrecado,
prescindiu
de
guardar
a
receita:
são
casos
de
desvio.
Assim,
vai
ter
de
repor
aquilo
que
devia
ter
entrado
ou
nem
devia
ter
saído
dos
cofres
públicos.
O
objectivo
é
a
anulação
daquilo
que
correu
mal,
repor
a
legalidade,
repor
aquilo
que
devia
ter
sido
feito
desde
o
início.
Neste
processo
de
reposição,
a
responsabilidade
vai
sempre
recair
sobre
os
agentes
ou
agente
da
acção,
sobre
quem
efetuou
aquele
acto
que
não
devia
ter
efetuado.
Em
segundo
lugar
–
art.
64º
relativo
à
avaliação
da
culpa
–
o
TC
tem
competência
para
avaliar
a
culpa
da
situação
em
concreto.
Vai
puder
manusear
a
sentença,
a
própria
pena
vai
ter
vários
factores
em
consideração
(competências
do
cargo;
valores
em
causa;
agente
público
numa
situação
concreta;
se
tinha
ou
não
de
ter
conhecimento;
se
foi
negligência).
Todos
estes
aspectos
influenciam
a
decisão
do
TC,
sendo
que
o
objectivo
é
sempre
o
de
apagar,
fazer
um
reset
e
repor
tudo
aquilo
que
deveria
ter
acontecido
em
primeiro
lugar.
Tem
de
repor
os
dinheiros
públicos
para
que
o
erário
público
não
fique
prejudicado.
Deve
entender-‐se
que
esta
responsabilidade
pode
recair
sobre
os
membros
do
governo
responsáveis,
sendo
que
além
disso,
ainda
podem
ser
responsabilizados
civil
e
penalmente.
Nada
impede
que
exista
uma
responsabilidade
cumulativa.
Isto
vem
do
facto
do
TC
só
poder
responsabilizar
perante
a
responsabilidade
financeira;
não
podendo
aplicar
penas
como
as
penais
ou
civis.
Se
passar
os
limites
da
responsabilidade
financeira,
quem
faz
esse
julgamento
são
os
tribunais
competentes
nessa
matéria.
Normalmente
parte-‐se
da
financeira,
na
medida
em
que
é
sempre
mais
difícil
comprovar
a
criminal
do
que
a
outra,
uma
vez
que
estes
actos
são
apreendidos,
sobretudo,
a
partir
do
processo
de
controlo.
Parte-‐se
do
exercício
do
controlo
sobre
a
actividade
desempenhada
pelos
agentes
da
Administração
Pública,
sendo
que
quem
está
mais
vocacionado
para
tal
análise,
são
aqueles
que
têm
conhecimento
financeiro.
O
caso
tenderá
a
ser
mais
robusto
partindo
do
TC
com
uma
prova
da
acusação.
É
mais
fácil
partir
de
uma
prática
financeira
desviada.
o Quanto
maior
for
o
número
de
mecanismos
de
controlo,
maior
será
o
espectro
de
responsabilidade.
(2) Sancionar:
quando
se
fala
em
responsabilidade
sancionatória,
fala-‐se,
sobretudo,
em
termos
de
multas.
No
caso
em
concreto,
fala-‐se
da
competência
do
TC
na
graduação
dessas
multas.
Permite-‐se
ao
TC
hierarquizar
as
multas
de
acordo
com
a
gravidade
dos
factos.
Em
que
casos
o
tende
a
fazer?
As
situações
encontram-‐se
elencadas
no
art.
65º.
Verifica-‐se
que
a
par
da
responsabilidade
reintegratória,
também
o
violador
pode
ter
de
repor
as
verbas.
A
primeira
preocupação
é
sempre
a
anulação
do
acto
indevido;
mas
mediante
a
gravidade
do
acto,
pode
ser
colocada
esta
pena
com
carácter
de
agravação
da
pena.
Aquilo
que
se
procura
fazer
do
ponto
de
vista
financeiro
é
garantir
que
aquilo
que
foi
indevidamente
feito
deve
ser
eliminado,
repondo-‐se
aquilo
que
deveria
ter
ocorrido
(o
erário
público
não
deve
ser
penalizado);
e,
pode,
suplementarmente,
o
Tribunal
aplicar
uma
pena
de
multa.
O
legislador
utiliza
a
expressão
multa,
pelo
que
se
subentende
que
não
se
tratam
de
contraordenações,
ainda
que,
se
calhar,
nestes
casos,
a
contraordenação
fosse
mais
eficaz.
A
responsabilidade
depende
do
caso
em
concreto.
Em
termos
materiais
há
preocupação
de
garantir
que
o
erário
público
não
é
prejudicado;
em
segunda
instância
pode
ser
aplicada
uma
penalização
extra.
IDENTIFICAÇÃO
DAS
REGRAS
ESPECÍFICAS
PARA
OS
NÍVEIS
TERRITORIAIS
DO
ESTADO
A
NÍVEL
DAS
AUTARQUIAS
LOCAIS
E
REGIÕES
AUTÓNOMAS.
o Iremos
abordar
a
Lei
Orgânica
2/2013
(Lei
das
Finanças
Regionais),
bem
como
a
Lei
73/2013
(Lei
das
Finanças
Locais).
Nestes
não
vamos
encontrar
novidade
plenas
a
e
absolutas
nos
conteúdos
e
formas
de
organização.
Os
conteúdos
vão
corresponder
à
especificidade
da
LEO,
i.e.,
vão
ser
regras
especiais
e
específicas
para
o
âmbito
local
e
regional.
Lei
2/2013
O
primeiro
aspecto
fundamental
a
citar
é
a
ideia
de
que
a
Constituição,
ao
conceder
autonomia
às
regiões
autónomas,
fá-‐lo
numa
perspectiva
de
autonomia
financeira.
É
esta
que
justifica
existência
deste
diploma,
que
contém
princípios
e
regras
fundamentais
para
organizar
as
receitas
e
despesas
nas
regiões
autónomas.
No
art.
3º
encontramos
o
elenco
dos
princípios
que
já
trabalhámos
no
quadro
da
LEO.
As
especificidades
adensam-‐se
nestes
princípios.
Ø Princípio
da
Estabilidade
das
Relações
Financeiras:
Solidariedade
Financeira
(artigo
7º
e
8º)
Apesar
de
haver
um
espaço
de
autonomia
financeira
para
as
RA,
tal
não
significa
independência
financeira,
o
que
quer
dizer
que
as
decisões
das
regiões
autónomas,
do
ponto
de
vista
financeiro,
também
elas
estão
ligadas/dependentes
dos
resultados
que
ocorreram
no
âmbito
das
finanças
centrais,
porque
o
que
se
passa
nas
Finanças
Regionais
influencia
o
resultado
das
Finanças
Centrais
e
o
peso
que
sobre
estas
ocorre.
Esta
ideia
é
fundamental,
na
medida
em
que,
quando
falamos
de
lógica
de
solidariedade
nacional
no
artigo
8º,
estamos
a
referir
que
no
âmbito
das
regiões
autónomas
-‐
as
zonas
periféricas
(distantes
e
com
clivagens
muitas
vezes
nos
níveis
de
desenvolvimento,
nomeadamente
infraestruturas,
económico-‐social)
-‐,
se
implica
que
a
solidariedade
faça
com
que
o
estado
central
deva
auxiliar
financeiramente
as
RA
para
combater
estas
diferenças.
Portanto,
quando
falamos
em
solidariedade
no
âmbito
financeiro
-‐
do
ponto
de
vistas
das
finanças
regionais
-‐
demonstra-‐se
que
pela
própria
situação
territorial
e
geográfica,
existe
uma
diferença
de
desenvolvimento
das
regiões
face
ao
continente,
pelo
que
o
Estado
deve
auxiliar
e
ser
responsável
por
tentar
diminuir,
restringir
e
terminar
com
estas
diferenças.
Tem
contudo
outro
lado
da
moeda,
uma
vez
que
é
recíproca:
se
há
necessidade
de
apoio
financeiro
por
parte
do
estado
central
às
RA
(autónomas
financeiramente
uma
vez
que
têm
receitas
próprias)
implica
que
o
auxilio
às
RA
não
coloquem
em
causa
as
finanças
públicas.
Está
representada
num
duplo
fluxo
–
de
auxílios
do
estado
central
para
as
RA
para
acrescentar
as
verbas
próprias
que
possam
obter
e,
simultaneamente,
por
ser
recíproca
(art.
8º/7).
Também
está
estabelecido
legalmente
que
as
RA
estejam
vinculadas
à
prossecução
dos
objetivos
orçamentais
estabelecidos
no
quadro
da
LEO.
Há
uma
necessidade
de
fazer
face
às
diferenças
de
desenvolvimento
que
tenham
em
relação
ao
continente
e,
por
isso,
(número
4)
existem
transferências
do
orçamento
do
estado
para
as
RA.
Mas
essa
vertente
não
é
a
única,
pois
o
número
1
fala
em
reciprocidade,
e
ao
falar-‐se
desta
num
espaço
de
solidariedade,
para
além
destas
transferências
estarem
estabelecidas
legalmente,
também
as
Regiões
Autónomas
estão
obrigadas
a
cumprir
com
as
vinculações.
Bem
como
os
objetivos
orçamentais
estabelecidos
pelo
estado
no
âmbito
da
lei
orçamental.
Dai
permitir
dizer-‐se
que
existe
autonomia,
mas
que
tal
não
é
sinónimo
de
independência.
o O
princípio
da
solidariedade
nacional
gera
obrigações
mútuas
e
oferece
um
auxílio
para
percebermos
o
significado
de
autonomia
financeira.
As
expetativas
quer
de
um
quer
de
outro
forçam
a
que
as
relações
sejam
o
mais
estáveis
possível;
dependendo
destas
é
que
se
tem
acesso
a
resultados
que
pretendem
estabelecer
as
metas
orçamentais,
de
modo
a
verificar
se
são
ou
não
são
cumpridas.
Têm
impacto
do
ponto
de
vista
nacional,
mas
também
internacional,
em
especial
em
termos
europeus,
com
todas
as
regras
de
condicionamento
dos
resultados
a
que
estamos
obrigados,
daí
ser
fundamental
saber
com
o
que
se
pode
contar.
o Não
art.
8º
da
Lei
73/2013
encontramos
exactamente
o
mesmo
princípio.
É
uma
base
comum
nas
duas
leis
–
autonomia
≠
independência
que
se
verifica
numa
lógica
de
solidariedade
nacional.
Ø Princípio
da
Coordenação
Para
demonstrar
a
relação
bi-‐unificada
subjacente
à
autonomia
regional,
vemos
que
o
próprio
legislador
criou
um
órgão
–
Conselho
de
Acompanhamento
das
Políticas
Financeiras
–
o
qual
pretende
coordenar
as
finanças
das
regiões
autónomas,
i.e.,
tentar
estabelecer
o
espaço
de
autonomia
entre
os
dois
poderes
(art.
15º).
A
questão
do
controlo
também
ganha
especial
importância
neste
quadro,
daí
que
no
art.
13º
do
presente
Diploma
se
encontrem
os
mesmos
3
níveis
que
encontrámos
no
âmbito
da
LEO.
O
art.
11º
volta
a
evidenciar
a
ideia
de
interdependência
e
“coordenação”.
É
autónomo,
o
que
significa
que
não
se
abdica
de
uma
coordenação
dos
princípios
regionais
com
os
nacionais.
O
estado
tem
que
transferir
para
as
RA,
assim
como
estas
têm
que
cumprir
com
as
decisões
previstas
nas
LEO.
o Nos
princípios
encontramos
uma
reprodução
daquilo
que
vincula
as
finanças
centrais;
estes
princípios,
e
em
especial
estas
regras,
voltam
a
tornar-‐se
aplicáveis
no
âmbito
das
finanças
regionais.
No
art.
22º
verificam-‐se
sinais
que,
em
termos
concretos,
levam
a
uma
coordenação
entre
o
estado
central
e
as
regiões
autónomas.
Encontramos
uma
estimativa
de
execução
enviada
mensalmente,
do
governo
regional
para
o
Ministério
das
Finanças,
permitindo
esta
um
controlo
dos
resultados
obtidos
pelas
finanças
regionais,
sendo
que
tal
facilita
que
quando
existam
desvios
significativos,
que
ponham
em
causa
objetivos
pré-‐estabelecidos,
possa
agir-‐se
previamente
antes
de
algo
grave
acontecer.
Do
ponto
de
vista
prático
este
é
o
exemplo
de
como
se
estabelece
este
espaço
de
coordenação
que
se
cria
através
da
partilha
de
informação.
No
número
4
prevê-‐se
ainda
que
se
tais
informações
não
forem
transmitidas,
há
probabilidade
de
retenção
das
verbas
transferidas
pelo
estado
central
para
as
RA
–
pressionar
utilizando
a
questão
financeira.
Começa
a
estabelecer-‐se
a
interdependência
entre
estado
central
e
RA.
Existindo
princípios
específicos,
outros
comuns,
as
regras
são
quase
todas
partilhadas
e
existem
mecanismos
para
obrigar
ao
cumprimento
de
objetivos.
Não
podemos
esquecer
que
as
RA
têm
autonomia
financeira
e
tal
significa
que
têm
que
ter
autonomia
orçamental,
patrimonial
e
tesouraria.
Assim,
por
autonomia
orçamental
entende-‐se
que
há
espaço
para
terem
receitas
estabelecidas
como
suas
por
direito.
Olhando
para
o
título
II
do
diploma
encontramos
a
resposta
de
modo
a
perceber
que
tipo
de
receitas
falamos
a
propósito
das
regionais.
Em
termos
de
receitas
fiscais,
estas
são
bastante
importantes,
mas
tal
não
significa
que
sejam
o
único
tipo
de
receitas
relevantes
(23º
e
seguintes).
Olhando
para
o
37º
e
seguintes
encontramos
como
receita
fundamental
para
o
orçamento
regional
a
receita
creditícia
–
emissão
de
dívida
pública.
Temos
como
receitas
mais
relevantes
as
fiscais
e
muito
relevantes
as
creditícias;
nunca
podemos
esquecer
que
entre
estas
existem
as
transferências
do
orçamento
de
estado
e
outro
tipo
de
receitas:
juros,
multas
e
coimas,
taxas
e
preços
públicos
e
receitas
líquidas
de
exploração
dos
12
jogos
sociais.
Existem
dois
tipos
de
receitas
fiscais
mencionadas:
13
(1) Impostos
nacionais
mas
cuja
parcela
reverte
para
as
regiões
autónomas ;
(2) Possibilidade
das
regiões
autónomas
–
art.55º/1
alínea
e)
–
poderem
adaptar
os
impostos
de
âmbito
nacional
às
especificidades
regionais.
I.e.
apesar
de
serem
impostos
nacionais,
se
as
regiões
autónomas
assim
o
entenderem,
permite-‐se
que
–
normalmente
é
para
redução
de
taxas,
ou
porque
não
há
a
mesma
competitividade
–
se
adapte
o
regime
nacional
às
especificidades
regionais.
Exemplo:
ao
invés
de
o
IVA
ser
14%
é
12%
-‐
esta
adaptação
só
é
possível
para
residentes
das
RA
ou
que
para
sujeito
que
tenham
fonte
de
rendimento
proveniente
daqui.
Permite-‐se
variações
nas
obtenções
das
receitas.
14
Pode
ainda
ocorrer
a
criação
de
impostos
regionais
que
só
valem
para
estes ,
assim
a
receita
é
só
daquela
Região.
Nunca
se
pode
colocar
em
causa
a
responsabilidade
que
as
finanças
locais
têm
para
condicionar
as
finanças
nacionais:
nunca
o
que
entra
é
suficiente
para
fazer
face
ao
que
sai.
12
Importante
porque
é
usada
para
múltiplas
situações:
cada
ministério
tem
uma
verba
alocada,
as
RA
têm
parte
das
verbas
e
ainda
para
a
Santa
Casa.
13
Não
obstante
ser
um
imposto
nacional,
os
montantes
apurados
são
devidos
para
as
regiões
autónomas,
reverte
para
aqui,
ou
seja,
quando
os
elementos
de
conexão
–
do
ponto
de
vista
fiscal
–
se
localizam
na
RA,
a
verba
deste
reverte
para
a
RA
onde
o
elemento
de
conexão
se
situa.
14
Até
à
data
ainda
não
foi
utilizado
por
nenhuma
das
RA,
porém
é
um
direito
do
qual
não
abdicam,
questão
do
“se”.
Na
parte
das
transferências
regionais,
no
orçamento
de
estado
aparece
que
a
Madeira
recebe
0€
e
Açores
x.
Em
caso
de
desvios
brutais
existem
mecanismos
de
equilíbrio
–
é
feito
um
memorando
de
entendimento
e
é
feita
uma
actuação
mais
apertada
junto
da
região
autónoma.
Em
2015
acionou-‐se
um
Programa
de
Estabilidade
Financeira
para
a
Madeira,
sendo
um
dos
tais
mecanismos.
As
RA
têm
poder
de
ter
receita
creditícia,
que
significa
que
pode
haver
contração
de
empréstimos
por
parte
das
RA,
mas
existe
dívida
pública
flutuante
e
fundada,
mediante
o
momento
em
que
se
amortiza
o
empréstimo
obtido
–
tal
como
estudado
no
âmbito
central,
mantém-‐se
a
distinção
(37º/1).
Tem-‐se
uma
especificidade:
limitação
à
emissão
de
dívida
que
não
seja
em
euro:
há
condicionamento
à
emissão
de
divida
que
não
seja
emitida
em
Portugal
–
acrescentava-‐se
o
risco
da
flutuação
cambial
que
não
o
euro.
Existem
limites
à
divida
pública:
elementos
quantitativos,
i.e.,
necessidade
de
se
reduzir
quando
haja
violação
do
40º/1.
Encontramos
também
normas
que
dizem
que
se
activam
mecanismos
quando
existam
desvios
significativos.
Assim,
o
artigo
44º
fala
de
dois
níveis
de
desvio.
(1) O
primeiro
nível:
regra
prevista
no
art.
40º/1,
sendo
que,
quando
exista
um
desvio,
informa-‐se
o
Conselho
(15º)
que
informa
o
Governo
e
ALR;
(2) O
segundo
nível:
se
o
desvio
for
superior
ao
limite
indicado
na
norma
activa-‐se
uma
apresentação
de
um
Plano
para
cumprimento
–
decisão
no
planeamento
feito
pelo
executivo
de
forma
a
reduzir
drasticamente
os
desvios
feitos,
o
que
significa
diminuição
da
despesa.
Se
os
limites
forem
violados
e
nada
for
resolvido,
o
artigo
45º
dá
a
resposta:
é
fundamental
perceber
que
a
ferramenta
para
obrigar
a
tornar
efetivo
o
princípio
da
solidariedade
nacional,
na
perspectiva
da
responsabilidade
das
RA,
é
a
retenção
das
transferências.
Quando
o
plano
previsto
no
44º/2
não
chega,
cria-‐se
um
programa
para
assistência
económica
e
financeira
de
modo
a
colmatar
os
problemas
financeiros
da
região.
Quando
há
estes
programas
não
se
vai
aos
mercados,
não
é
emprestado
dinheiro,
mas
há
um
spot
financeiro
de
tranche
de
uma
entidade.
Contudo,
para
o
receber,
temos
que
cumprir
um
programa
com
medidas
adequadas
que
nos
levam
ao
reequilíbrio.
Estas
transferências
do
orçamento
de
estado
que
nada
têm
que
ver
com
as
dos
impostos
e
com
as
dos
programas
de
assistência
económica
e
financeira
estão
previstas
nos
artigos
48º
a
54º
e
não
constituem
apenas
uma
transferência,
têm
justificação
a
vários
níveis.
O
artigo
48º
fala
em
transferências
orçamentais,
sendo
que
em
relação
a
estas
existe
uma
determinação
que
obedece
a
cálculos
específicos.
Tem-‐se
em
conta
um
enorme
número
de
factores.
No
número
3
do
artigo,
fala-‐se
em
taxa
de
actualização
-‐
o
que
significa
que
se
faz
o
cálculo
de
acordo
com
esta
fórmula,
mas
todos
os
anos
se
faz
um
ajuste
do
valor
a
ser
transferido.
Criou-‐se
um
conjunto
suplementar
de
transferências
que
o
estado
central
faz
para
as
RA
ao
abrigo
de
justificações
bastante
completas.
Por
exemplo,
olhando
para
o
49º,
encontramos
um
fundo
de
coesão
para
as
regiões
ultraperiféricas
em
que
se
estabelece
que
quanto
mais
desenvolvido
for,
menos
recebe.
No
número
2
concluímos
que
a
transferência
sai
para
fora
do
orçamento
do
estado;
este
não
retira
a
transferência
orçamental
do
48º,
é
sempre
uma
soma,
uma
não
anula
a
outra.
Para
além
desta,
encontramos
no
artigo
50º
um
terceiro
tipo:
por
conta
da
comparticipação
nacional.
Falámos
desta
figura
já
a
propósito
dos
fundos
comunitários.
Não
se
permite
que
sejam
100%
financiados
pela
UE,
tem
que
haver
sempre
participação
nacional.
Quando
olhamos
para
o
artigo
51º,
diz-‐se
que
no
âmbito
destes
projetos
também
deve
haver
transferência
destes
para
as
RA.
No
53º
diz-‐se
que
por
conta
da
regionalização
de
serviços
se
faz
uma
transferência.
No
52º
o
legislador
deixa
uma
porta
aberta,
permite-‐se
que
em
situações
excepcionais
da
criação
de
protocolos
entre
o
estado
central
e
as
regiões
autónomas
se
façam
mais
transferências.
Não
esquecer
que,
de
acordo
com
o
art.
14º,
todas
estas
transferências
podem
ficar
“travadas”
–
cláusula
de
salvaguarda
e
escape,
solidariedade
recíproca.
A
LOE
pode
determinar
transferências
de
montante
inferior
aquele
que
resultaria
da
lei
em
causa.
Ou
seja,
são
situações
previstas
para
situações
excepcionais,
como
é
o
caso
de
exigências
de
obrigações
que
decorram
de
Programas
de
Estabilidade
e
Crescimento
e
do
princípio
da
proporcionalidade,
não
arbítrio
e
solidariedade
recíproca.
Grosso
modo,
se
o
continente
estiver
“estrangulado”,
não
podem
as
RA
viver
às
custas
deste.
Estes
estão
contudo
sempre
dependentes
de
audição
prévia
por
parte
do
órgão
constitucional
e
dos
legalmente
competentes
nos
subsectores
envolvidos.
Receitas
das
Autarquias
Locais
e
Municípios
Olhando
para
a
Lei
73/2014,
na
sua
versão
actualizada,
há
que
visar
o
art.
14º.
A
base
legal
para
aferir
a
natureza
jurídica
da
receita
há-‐de
estar
na
Lei
das
Finanças
Locais.
As
alíneas
a),
b)
e
c)
fazem
o
elenco
de
regras
das
receitas
fiscais.
Quando
se
fala
em
«derrama»,
fala-‐se
de
um
imposto
que
necessita
de
outro
para
ser
determinado
–
imposto
sobre
as
pessoas
colectivas
e
derrama,
sendo
este
um
imposto
diferente
do
IRC
e
cuja
receita
reverta
para
os
municípios.
Receitas
Fiscais:
Art.
14º
o IMI;
o Derrama;
o Imposto
sobre
Circulação.
A
receita
arrecadada
no
âmbito
do
IUC
vai
para
os
municípios,
pelo
que
há
uma
diferenciação
desde
logo
entre
as
receitas
fiscais
que
revertem
para
o
Estado
e
as
que
revertem
para
as
Autarquias
Locais,
neste
caso,
os
municípios.
Normalmente
quem
liquida
(na
lógica
do
apuramento
de
quem,
do
quê,
do
quanto)
e
cobra
(do
lado
efectivo
de
quem
tem
o
poder
de
receber;
equivale
a
pagamento)
os
impostos
municipais
é,
conforme
descrito
no
art.
17º,
como
nas
Regiões
Autónomas,
a
Administração
Central,
a
qual
pode
cobrar
um
determinado
valor
aos
municípios
por
gerir
e
cobrar
os
seus
impostos.
Igualmente
importante
são
as
taxas
municipais.
Se
é
verdade
que
as
taxas
têm
vindo
a
crescer
e
a
assumir
uma
elevada
preponderância;
quando
falamos
de
receitas
municipais
está
efectivamente
invertido.
Se
olharmos
para
a
alínea
d).
Interesse
$
Privado
Taxa
Imposto
Interesse
Público
Se
olharmos
para
o
art.
20º/2
vamos
encontrar
os
elementos:
princípio
da
equivalência
jurídica
por
oposição
ao
princípio
da
capacidade
contributiva,
da
bilateralidade
e
as
capacidades
prestadas
aos
particulares,
mas
geradas
através
da
actividade
dos
municípios.
Além
das
receitas
fiscais,
temos
ainda
de
falar
em
preço.
O
art.
21º
mostra
que
o
legislador
permite
que
uma
das
formas
de
remuneração
que
os
municípios
podem
criar
é
a
possibilidade
da
cobrança
de
um
preço
pelo
serviço
ou
bem
fornecido.
A
taxa
não
significa
que
exista
uma
taxa
escolhida
em
proporção
ao
valor
do
serviço
por
parte
da
sua
utilidade
pública;
o
preço
tem
uma
relação
daquilo
que
custa
à
pessoa
prestadora
e
ao
que
é
realmente
arrecadado.
Todavia,
além
da
questão
fiscal,
das
taxas
e
da
cobrança
de
preço,
há
a
possibilidade
de
os
municípios
poderem
ter
acesso
a
outro
tipo
de
receitas
(alínea
e)).
São
variadas
as
transferências
a
que
o
município
pode
ter
acesso,
as
quais
previstas
no
art.
25º.
Não
existe
apenas
uma,
mas
pelo
menos
três
quanto
à
questão
da
subvenção
geral.
Além
desta,
há
a
específica
e
a
participação
variável.
A
primeira
determina
que
5%
do
total
do
IRS
(total
obtido
como
receita
deste)
deve
ser
revertido
para
os
municípios.
Uma
parte
do
IRS
vai
para
o
município,
ainda
que
não
seja
este
último
o
sujeito
activo
desta
cobrança,
são
apenas
o
sujeito
passivo
que
utiliza
esses
5%
da
melhor
forma
possível
para
os
particulares.
Aqui,
ao
contrário
das
RA,
não
há
um
elemento
de
conexão.
Além
desta
alínea
do
art.
25º,
falam-‐
se
de
subvenções
gerais
e
ainda
específicas.
Cada
uma
destas
subvenções
tem
atrás
de
si
um
fundo,
i.e.,
uma
lógica
de
conjunto
de
verbas
alocadas
para
depois
serem
distribuídas
–
o
Estado
cria
um
fundo
ao
qual
estará
alocado
um
conjunto
de
verbas
que
se
encarrega
de
distribuir
depois
para
os
municípios,
não
se
trata
de
uma
transferência
directa.
Permite
que
a
gestão
municipal
não
coloque
em
causa
o
equilíbrio
das
contas
públicas
como
um
todo.
Para
garantir
estas
diferentes
formas
de
desejar
a
verba
financeira,
tem-‐se
vindo
a
assumir
a
criação
de
instrumentos
objectivos
que
criem
critérios
e
determinem
elementos
concretos
específicos
que
permitam
um
cálculo
apurado
de
forma
mais
simplificada
(em
vez
de
todos
os
anos
se
fazer
um
cálculo
complexo).
É
uma
organização
complexa
do
ponto
de
vista
financeira,
a
qual
geral.
o Problema:
art.
25º/1,
alínea
a)
fala
em
«subvenções».
Quando
se
fala
em
subvenção
geral,
esta
só
vai
ser
paga
porque
existe
um
fundo
financeiro
criado
especificamente
ao
qual
são
alocadas
verbas
para
o
pagamento
aos
municípios.
o Porém,
quando
chegamos
ao
art.
27º,
deparamo-‐nos
com
o
fundo
de
equilíbrio
financeiro
divido
em
mais
dois
fundos,
i.e.,
não
se
trata
de
um
conjunto
de
verbas
alocadas,
mas
dois
fundos
com
dois
conjuntos
de
verbas.
A
subvenção
geral
é
determinada
a
partir
do
fundo
de
equilíbrio
financeiro,
e
quando
vamos
ver
este
fundo,
verifica-‐se
que
este
se
subdivide
em
dois
(art.
27º):
fundo
geral
municipal
e
de
coesão.
Há
uma
arquitectura,
por
parte
do
legislador,
que
se
torna
muito
complexa
e
densa.
Os
arts.
28º
e
29º
determinam
aquilo
que
deve
ser
transferido
pelo
Estado
a
esses
microfundos:
cria
uma
orgânica
financeira
complexa.
Estes
dois
artigos
determinam
aquilo
que
deve
fazer
parte
deste
fundo
(verbas
alocadas
de
acordo
com
um
determinado
critério
para
serem
alocadas
à
subvenção
geral).
A
mesma
questão
aparece
quando
se
fala
na
subvenção
específica.
Aqui,
verificamos
que
esta
vai
ser
determinada
através
do
fundo
social
municipal,
sendo
que
este
está
regulado
no
art.
30º
(determina
aquilo
que
o
Estado
tem
de
alocar
para
permitir
o
pagamento
da
subvenção
específica).
A
arquitectura
em
termos
de
transferência
foi
desenhada
através
da
construção
de
fundos
financeiros,
sendo
que
para
cada
fundo
existem
regras
daquilo
que
tem
de
ser
introduzindo
em
cada
um
desses
fundos
por
via
a
salvaguardar
o
pagamento
das
subvenções.
Um
dos
tipos
de
verbas
que
os
municípios
têm
acesso
são
as
de
participação
nos
recursos
públicos.
De
acordo
com
a
lei
das
Finanças
Locais,
o
Estado
cria
fundos
financeiros
onde
se
alocam
receitas
específicas,
as
quais
vão
permitir
o
pagamento
das
subvenções
que
o
Estado
concede
ao
município.
É
uma
arquitectura
complexa
que
assenta
em
fundos
financeiros,
tipificados
legalmente
na
Lei
das
Finanças
Locais
e
com
finalidades
específicas
de
financiamento.
Ø Além
destas
transferências
–
por
via
de
pagamento
das
subvenções
com
alocamento
financeiro
-‐,
temos
ainda
a
locação
dos
5%
de
IRS
dos
particulares.
Os
impostos,
além
de
arrecadação
de
receita,
podem
ter
uma
função
extrafiscal
a
uma
determinada
opção
que
o
agente
económico
possa
ter.
Esta
ideia
dos
5%
é
uma
porta
ao
exercício
dessa
função.
Há
que
determinar
qual
a
ratio
que
leva
o
Estado
a
financiar
os
municípios,
a
qual
se
verte
no
aumento
de
bem-‐estar.
Quando
mais
se
progride
nesta
escala
de
bem-‐estar,
maior
será
o
aprimoramento
do
tipo
de
despesa
e
receita
a
arrecadar.
Na
construção
deste
tipo
de
fundos
já
está
reconhecido,
pelo
Estado,
aquilo
que
este
deve
ou
não
financiar.
Daqui
se
retira
a
ideia
de
contorno
à
lógica
da
não
consignação.
A
arquitectura
legal
para
se
proceder
às
transferências
para
repartição
do
Estado
Central
às
Autarquias
Locais
que
dependem:
(1) Pagamento
de
subvenções
que
estão
associadas
a
fundos
financeiros.
Além
destas
transferências
do
Estado
poder-‐se-‐ia
ainda
colocar
a
questão
de
o
Estado
poder
subsidiar
ou
comparticipar
financeiramente
em
outras
situações
os
municípios.
Porém,
regra
geral,
só
se
a
própria
Lei
das
Finanças
Locais
prever
uma
possibilidade
de
auxílio
do
Estado
é
que
isto
pode
acontecer.
O
art.
22º
do
Diploma
determina
que,
excepcionalmente,
possa
haver
a
celebração
de
protocolos
que
permitam
este
financiamento
extra.
Caso
existam
assim
instrumentos
que
extravasem
este
quadro
legal,
o
número
6
culmina
para
tais
actos
a
nulidade.
Se
nas
RA
também
tínhamos
detetado
a
possibilidade
de,
em
caso
de
não
cumprimento
das
regras
orçamentais,
haver
uma
possibilidade
de
retenção
do
valor,
também
se
encontra
algo
semelhante
no
art.
39º
para
as
AL.
Se
as
regras
não
são
cumpridas
pelo
município,
permite-‐se
a
dedução
e,
consequentemente,
um
equilibro
do
devedor
e
a
influência
nas
autarquias
para
que
possam
cumprir
com
as
suas
obrigações.
Isto
sempre
conjugado
com
a
Lei
dos
Pagamentos
em
Atraso
(despesa
pública).
Além
destas
verbas,
também
se
deve
ter
em
atenção
que
os
municípios
podem
ter
acesso
a
receitas
creditícias.
O
regime
jurídico
das
receitas
creditícias
em
relação
aos
municípios
está
prevista
nos
arts.
48º
a
54º
do
Diploma.
Vimos
a
par
desta
que
há
possibilidade
de
moeda
nacional
ou
estrangeira,
sendo
que
quanto
aos
municípios
há
uma
restrição
expressa.
Só
podem
receber
empréstimos
na
moeda
nacional
(euro).
Também
se
distingue
os
empréstimos
a
médio
e
longo
prazo.
Fala-‐se
em
«empréstimos»
e
não
na
«emissão
de
obrigações»
conforme
se
faz
no
âmbito
da
emissão
de
dívida
pública
do
Estado
Central.
O
número
5
refere
a
necessidade
de
autorização
da
AR.
Porém,
o
art.
49º/3
permite
a
emissão
de
obrigações,
mas
apenas
se
forem
de
médio
ou
longo
prazo.
Se
encontrámos
quer
na
LEO
quer
na
LFRA,
aqui
também
se
encontram
limites
quantitativos
(art.
52º)
máximos
de
endividamento.
A
pergunta
subsequente:
no
caso
de
não
serem
cumpridos,
há
uma
consequência
jurídica
determina
pelo
legislador
(art.
52º/3):
o Redução
de
pelo
menos
10%
do
excesso
no
ano
orçamental
subsequente;
o Aumento
dos
mecanismos
de
recuperação
financeira
municipal.
Nos
arts.
56º
e
seguintes
encontramos
a
definição
destes
mecanismos.
Fala-‐se
de
um
alerta
precoce
legítimo,
i.e.,
nas
situações
em
que
se
verifica
um
afastamento
das
metas
legais,
é
legítimo
fazer
este
aviso.
As
contas
públicas
nacionais
têm
impacto
com
as
contas
públicas
regionais,
pelo
que,
em
última
instância,
vão
existir
impactos
totais.
Assim,
é
necessário
avisar
os
órgãos
executivos
e
deliberativos
regionais,
podendo
ainda,
em
último
caso,
intervir
o
Banco
de
Portugal.
Se
mesmo
assim,
após
o
aviso,
não
forem
cumpridos
os
preceitos,
o
legislador
cria
mecanismos
de
recuperação.
De
acordo
com
o
grau
de
desvio
e
do
grau
de
necessidade
de
intervenção
é
que
se
vai
determinar
a
sanção.
1. Há
um
limite
legal:
1.1. É
respeitado,
logo
não
há
problema;
1.2. Não
é
respeitado,
são
informadas
as
autoridades
competentes;
1.3. Face
às
informações
determina-‐se
o
grau
de
desvio
e
de
necessidade
de
intervenção;
1.4. São
acionadas
as
sanções
legalmente
exigidas,
conforme
a
sua
gravidade.
2. Assim,
o
art.
57º
determina
as
duas
soluções
possíveis:
2.1. Ou
se
entra
em
processo
de
saneamento
financeiro;
2.2. Ou
se
entra
em
processo
de
recuperação
financeira.
Se
os
valores
em
causa
forem
mais
ou
menos
graves,
mais
ou
menos
ajustáveis,
pode-‐se
ter
uma
de
duas
situações
em
causa,
as
quais
estipuladas
pelo
art.
57º.
É
no
art.
58º
que
se
determina
quando
é
que
deve
ser
aplicada
a
sanação,
bem
como
quando
se
deve
aplicar
a
recuperação,
mediante
os
valores
quantitativos
em
causa.
Se
for
um
caso
menos
grave,
dá-‐se
alguma
margem
de
manobra
ao
próprio
município
para
dar
aso
ao
cumprimento
do
limite
do
art.
52º,
aplicando-‐se
a
recuperação
no
lugar
da
sanação,
que
assim
fica
destinada
aos
casos
de
maior
gravidade.
Tudo
o
que
for
ultrapassado
é
um
problema
e
é
considerado
desequilíbrio,
pelo
que
tem
de
ser
resolvida.
A
forma
como
se
resolvem
depende
do
grau
de
gravidade.
Quando
mais
vasto
for
o
desvio,
quanto
mais
quantitativamente
se
sentir
o
desequilíbrio,
maior
será
o
número
de
medidas
que
provoquem
assim
o
ajustamento
soa
limites
legalmente
estabelecidos.
As
regras
legais
são
estabelecidas
de
modo
objectivo
–
quantitativamente
-‐,
as
quais
são
assumidas
como
aquelas
que
demonstram
a
saúde
das
contas
públicas.
Se
houver
desvio,
procede-‐se
ao
ajustamento
ajustado
à
gravidade
do
desvio.
Nos
casos
de
maior
gravidade
temos
mecanismos
menos
flexíveis
e
muito
mais
restritivos.
Há
que
fazer
um
ajustamento
quer
das
terminologias.
Encontramos
na
própria
LEO
a
identificação
de
quem
está
sujeito
àquele
regime
–
Estado
Central
nuclearmente
–
numa
lógica
de
redução
das
autarquias
e
das
regiões
autónomas,
mas
não
é
total.
Há
uma
reprodução
daquilo
que
é
determinado
para
o
Estado
Central
no
domínio
quer
da
Lei
das
Finanças
Públicas
das
Regiões
Autónomas
pela
questão
da
coesão,
quer
das
Autarquias
Locais
pela
feitura
de
serviços
públicos.
Em
termos
de
competências,
têm
fundamento
diferente,
mas
aquilo
que
está
em
termos
de
esquema
–
de
receitas
e
despesas;
de
organização
de
princípios
e
de
regras
é
muito
semelhante
ao
do
Estado
Central.
Temos
sim
que
perceber
a
existência
de
um
suplemento
do
Estado
Central
não
só
por
si,
mas
também
como
financiador
das
RA
e
das
AL,
o
que
torna
mais
óbvio
a
interdependência
nas
decisões
que
cabem
ao
Estado
Central.
Compreende-‐se
que
a
má
gestão,
o
não
cumprimento
das
regras
legais
–
por
parte
das
RA
e
das
AL
-‐,
colocam
em
perigo
o
equilíbrio
das
contas
públicas
nacionais.
Os
15
mecanismos
são
os
mesmos,
embora
com
as
devidas
adaptações .
É
fundamental
ter
a
ideia
de
que
existe
esta
reprodução,
numa
lógica
de
interdependência.
Tem
de
haver
a
contrapartida,
na
medida
em
que
a
boa
gestão
é
exigida
nessas
componentes
infraterritoriais,
no
sentido
em
que
estas
vão
ter
efeitos
nas
contas
públicas
nacionais.
Ø A
relação
de
interdependia
é
chave
para
compreender
a
forma
como
o
legislador
toma
as
suas
opções.
EXAME:
DICAS
DE
RESOLUÇÃO
(1) Responder
às
três
perguntas
base:
o
que
é?
Para
quer
serve?
Porquê?;
(2) A
segunda
questão
difere
da
terceira,
na
medida
em
que
a
última
remete
para
o
porquê
da
sua
existência;
(3) Interacções
conceptuais
e
regras
existentes
(é
dos
pontos
que
mais
valem
na
resposta);
(4) Responder
com
clareza,
transparência
e
de
forma
directa.
O
exame
tem
a
duração
de
três
horas,
sendo
que
a
estrutura
não
obedecerá
à
dos
anos
anteriores.
Haverá
sempre
uma
questão
de
desenvolvimento,
na
qual
é
fundamental
seguir
um
certo
raciocínio
apelando
aos
demais
conceitos
estudados
e
estabelecendo
a
sua
conexão
com
a
matéria.
Além
de
todos
estes
aspectos,
é
fundamental:
o Boa
gestão
do
tempo;
o Capacidade
de
sistematização;
o Factor
selecção;
o Dispensar
o
acessório
que
não
seja
essencial;
o Estabelecer
mapas
conceptuais.
15
As
freguesias
não
tem
poderes
tributários,
apenas
os
municípios
detém
esse
poder.