MPE É Contra Divulgação Dos Maiores Devedores Do Estado

Ministério Público do Estado de Mato Grosso
Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica e Institucional
SIMP nº: 011672-001/2022

Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1013869-64.2022.8.11.0000 (PJe)
Órgão Julgador: Órgão Especial
Relator: Des. Paulo da Cunha
Requerente: Governador do Estado de Mato Grosso
Requerida: Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator,
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido

de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado de Mato Grosso com a
pretensão de obter a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 11.731/2022,
de autoria do Poder Legislativo Estadual, que “Dispõe sobre a transparência acerca da
dívida ativa do Estado de Mato Grosso”.
Em detalhes, a norma de origem parlamentar cria uma

classificação de “maiores devedores” e atribui ao Poder Executivo a obrigação de
disponibilizar no sítio eletrônico o nome e o valor da dívida em ordem baseada no
montante das dívidas e com atualização periódica para acesso ao público.
O Governador do Estado de Mato Grosso indica, em um

primeiro momento, que a gerência, administração e publicação de dados da dívida ativa é
matéria reservado ao âmbito de competência do Chefe do Executivo, nos termos do art.
61, §1º, inciso II, alínea “e”, e art. 84, VI, “a”, da Constituição Federal, simetricamente
espelhado, no seu dizer, no art. 39, parágrafo único, II, “d” e art. 66, V, da CE/MT.
Desenvolve esse raciocínio afirmando que a norma institui

novas atribuições à Procuradoria Geral do Estado (PGE), pois “fixa nova metodologia de
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Número do documento: 22090119372544000000140097103
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Assinado eletronicamente por: DEOSDETE CRUZ JUNIOR - 01/09/2022 19:37:26
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classificação de dívida ativa (art. 1º) e interfere na forma de divulgação de dados

monetários dos contribuintes (art. 2º), infringindo a prerrogativa de auto-organização do
Poder Executivo” (cf. ID nº 135183163, pág. 06), relatando, ainda, que em razão da
tecnicidade na efetivação da norma, ela também afetará outras entidades administrativas,
que serão envolvidas na atividade de classificar, atualizar, gerir e fiscalizar todo o
procedimento.
Sinaliza que a classificação em “maiores devedores” poderá

ensejar ações de cunho indenizatório, pois essa forma singela de classificação não
contempla as situações de suspensão do crédito tributário.
Afirma que a matéria está reservada ao tratamento por meio de

Lei Complementar, visto que o inciso I do parágrafo único do art. 45 da Constituição
Estadual é taxativo ao estabelecer que o Sistema Financeira e Tributário deverá ser
regulamentado por essa espécie normativa.
Segue em sua peça afirmando que o Poder Legislativo impôs

ao Poder Executivo a forma como deverá gerir, classificar e tratar os dados dos
contribuintes com pendências perante o fiscal estadual, em nítida afronta ao princípios da
separações dos poderes, esculpido no art. 9º da CE/MT, além de impor penalidade ao
servidor do executivo em caso de eventual descumprimento, nos termos do art. 3º da
norma.
Por fim, afirma que a norma expõe de maneira desproporcional

os “maiores devedores” e incide em meio coercitivo indireto de cobrança de tributo,
contendo, ainda, ofensa ao livre exercício da atividade profissional e econômica lícita,
assegurada no art. 5º, inciso XIII e art. 170, parágrafo único, da CF/88, e ofensa ao
princípio do devido processo legal, pois ignora o fato de que a dívida eventualmente
esteja com a exigibilidade suspensa.

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No contanto com a inicial, Vossa Excelência adotou o rito

abreviado do art. 12 da Lei nº 9.868/1999 e, ato contínuo, requisitou informações à
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (cf. ID nº 138102658).
A Casa de Leis compare nos autos defendendo a higidez da

norma e pedindo a improcedência da ação (cf. ID nº 140029225).
Afirma que a lei prestigia o princípio da publicidade, pois “A

divulgação dos devedores impulsiona o controle social e o consumo consciente,
permitindo ao cidadão optar por adquirir bens ou serviços de empresas que estejam em
dia com suas obrigações trabalhistas e fiscais” (cf. ID nº 140029225, pág. 04).
Indica que o princípio da publicidade garante o acesso às

informações públicas a toda sociedade, para o acompanhamento e fiscalização social da
Administração Pública, sendo “direito de TODOS receber informações de interesse
particular, coletivo ou geral, e a sua negativa enseja a responsabilização do agente
público”, nos termos da Lei de Acesso a Informações e Lei de Responsabilidade Fiscal.
Sinaliza que o Código Tributário Nacional prevê que é

autorizada e não constitui quebra do sigilo fiscal a divulgação de informações relativas a
inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública, de modo que a divulgação dos devedores
do Estado não configura constrangimento, ainda mais, quando é de conhecimento comum
que Estado e demais entes já dispõem de sites para consulta de devedores, disponíveis
para qualquer cidadão.
Por fim, afirma que a lei não cria atribuições para órgãos do
Poder Executivo e não aumenta despesa, inexistindo, assim, afronta ao princípio da
separação dos poderes ou vício de iniciativa, destacando, ainda que, “Praticamente
inexiste lei que não acarrete alguma adaptação funcional por parte do Poder Executivo.
Até lei que dá nome às ruas exige uma obrigação de fazer por parte do Executivo. Fugir

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do mister de executar as leis, é negar a própria função típica do Executivo” (cf. ID nº

130029225).
É o relatório.
O Governador do Estado de Mato Grosso ajuíza a presente

ação com a pretensão de obter a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº
11.731/2022, de autoria do Poder Legislativo Estadual, que “Dispõe sobre a
transparência acerca da dívida ativa do Estado de Mato Grosso”.
A norma ora impugnada apresente a seguinte redação:
Art. 1º Fica estabelecida a transparência dos dados acerca dos

maiores inscritos na dívida ativa do Estado.
§ 1º Consideram-se maiores devedores, para efeitos do disposto
nesta Lei, as pessoas jurídicas com lançamento na dívida ativa de
valores que somados, ultrapassem R$ 10.000.000,00 (dez milhões
de reais).
nesta Lei, as pessoas físicas com lançamento na dívida ativa de
valores que somados, ultrapassem R$ 500.000,00 (quinhentos mil
reais).
Art. 2º O valor da dívida ativa e o nome do devedor deverão ser

disponibilizados no site da transparência fiscal e atualizado a cada
quadrimestre.
§ 1º As informações deverão ser disponibilizadas em ordem da maior
dívida para a menor.
§ 2º O site da transparência fiscal deverá ter um link em destaque
que leve diretamente para a informação.

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Art. 3º O descumprimento do previsto nesta Lei acarretará as

sanções previstas na Lei Complementar nº 04 de 15 de outubro de
1990.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,

produzindo efeitos após 90 (noventa) dias.
Extrai-se do recorte legal, proposição legislativa responsável

por inaugural a classificação de “maiores devedores” e impor ao Poder Executivo a
obrigação de disponibilizar no sítio eletrônico o nome e o valor da dívida em ordem
baseada no montante das dívidas e com atualização periódica para acesso ao público.
Já de início, cumpre destacar que a simples divulgação dos

nomes dos devedores nos sítios eletrônicos do Poder Público não configura,
diferentemente do que alega a parte autora, constrangimento ilegal ou forma coercitiva
indireta de pagamento de tributo.
Trata-se de uma política pública amplamente adotada por

todos os entes federativos, cujo grau de constitucionalidade encontra amparo nos
princípios da publicidade e transparência, tal como ocorre, por exemplo, no âmbito da
União por meio da regulamentação promovida pela Portaria PGFN nº 636/2020.
Vale dizer, a existência de débitos inscritos em dívida ativa é

informação acessível ao público, podendo ser obtida por meio de mero pedido de certidão
negativa de quitação de tributos. Cuida-se, portanto, de informação de situação jurídica do
contribuinte que não está ao abrigo do sigilo da sociedade, estando fora do âmbito da
exclusividade justamente por pertencer ao campo público, dominado, vale ressaltar, pela
publicidade e pela transparência.
Também não há espaço para reconhecermos cenário de

quebra de sigilo fiscal, considerando que o próprio art. 198, §3º, II, do Código Tributário

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Num. 141873183 - Pág. 5
Nacional, prevê que “não é vedada a divulgação de informações relativas a inscrições na

Dívida Ativa da Fazenda Pública”.
Na mesma intensidade, não há como falarmos em reserva de

tratamento por lei complementar em razão da norma supostamente tocar em matéria de
Sistema Financeira e Tributário (inciso I do parágrafo único do art. 45 da Constituição
Estadual), pois a norma ora em tela não cuida de normas gerais atinentes ao crédito
tributário nem toca nos seus elementos essenciais, mas apenas apresenta regramento de
cunho meramente procedimental (classificar o crédito e obrigar a divulgação).
Nesse sentido:
Ementa: Direito Constitucional, tributário e processual civil. Ações

diretas de inconstitucionalidade. Averbação da Certidão de Dívida
Ativa (CDA) em órgãos de registro e indisponibilidade de bens do
devedor em fase pré-executória.
1. Ações diretas contra os arts. 20-B, § 3º, II, e 20-E da Lei nº
10.522/2002, com a redação dada pela Lei nº Lei nº 13.606/2018,
que (i) possibilitam a averbação da certidão de dívida ativa em
órgãos de registros de bens e direitos, tornando-os indisponíveis,
após a conclusão do processo administrativo fiscal, mas em
momento anterior ao ajuizamento da execução fiscal; e (ii) conferem
à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional o poder de editar atos
regulamentares.
2. Ausência de inconstitucionalidade formal. Matéria não
reservada à lei complementar. Os dispositivos impugnados não
cuidam de normas gerais atinentes ao crédito tributário, pois
não interferem na regulamentação uniforme acerca dos
elementos essenciais para a definição de crédito. Trata-se de
normas procedimentais, que determinam o modo como a
Fazenda Pública federal tratará o crédito tributário após a sua
constituição definitiva. (grifo nosso)

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3. Constitucionalidade da averbação da certidão de dívida ativa em

registros de bens e direitos em fase anterior ao ajuizamento da
execução fiscal. A mera averbação da CDA não viola o devido
processo legal, o contraditório e a ampla defesa, a reserva de
jurisdição e o direito de propriedade. É medida proporcional que visa
à proteção da boa-fé de terceiros adquirentes de bens do devedor,
ao dar publicidade à existência da dívida. Além disso, concretiza o
comando contido no art. 185, caput, do Código Tributário Nacional,
que presume “fraudulenta a alienação ou oneração de bens ou
rendas, ou seu começo, por sujeito passivo em débito para com a
Fazenda Pública, por crédito tributário regularmente inscrito como
dívida ativa”. Tal presunção legal é absoluta, podendo ser afastada
apenas “na hipótese de terem sido reservados, pelo devedor, bens
ou rendas suficientes ao total pagamento da dívida inscrita”.
4. Inconstitucionalidade material da indisponibilidade de bens do
devedor na via administrativa. A indisponibilidade tem por objetivo
impedir a dilapidação patrimonial pelo devedor. Todavia, tal como
prevista, não passa no teste de proporcionalidade, pois há meios
menos gravosos a direitos fundamentais do contribuinte que podem
ser utilizados para atingir a mesma finalidade, como, por exemplo, o
ajuizamento de cautelar fiscal. A indisponibilidade deve respeitar a
reserva de jurisdição, o contraditório e a ampla defesa, por se tratar
de forte intervenção no direito de propriedade.
5. Procedência parcial dos pedidos, para considerar inconstitucional
a parte final do inciso II do § 3º do art. 20-B, onde se lê “tornando-os
indisponíveis”, e constitucional o art. 20-E da Lei nº 10.522/2002,
ambos na redação dada pela Lei nº 13.606/2018.
(ADI 5886, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão:
ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/12/2020,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-061 DIVULG 30-03-2021 PUBLIC
05-04-2021)

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Resta investigar, portanto, se a norma ora atacada está

invadindo matéria reservada à competência privativa do Chefe do Executivo e ofendendo
o Princípio da Separação dos Poderes.
No âmbito estadual, as matérias de competência privativa do

Chefe do Executivo estão elencadas no rol taxativo do parágrafo único do art. 39 da
CE/MT, in verbis:
Art. 39 A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a

qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao
Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, à Procuradoria Geral
de Justiça, à Procuradoria Geral do Estado e aos cidadãos, na forma
e nos casos previstos nesta Constituição.
Parágrafo único São de iniciativa privativa do Governador do Estado
as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos da Polícia Militar e do Corpo de
Bombeiros Militar;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
Administração Pública direta e indireta ou aumento de sua
remuneração, observado o disposto na Seção III, Capítulo V, deste
Título;
b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência
de militares para a inatividade;
c) organização do Ministério Público, da Procuradoria Geral do
Estado e da Defensoria Pública, observado o disposto na
Constituição Federal;
d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado
e órgãos da Administração Pública.
III - fixem ou modifiquem os efetivos da Polícia Penal.

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Num. 141873183 - Pág. 8
O autor da ação alega que a norma ofende a alínea “d” do

inciso II do art. 39 da CE/MT, in verbis:
Art. 39 [...]
Parágrafo único São de iniciativa privativa do Governador do Estado
as leis que:
[...]
II - disponham sobre:
[...]
d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado
e órgãos da Administração Pública.
Como visto no relatório, o Governador afirma que a lei

parlamentar cria atribuições para a PGE/MT, pois “fixa nova metodologia de classificação
de dívida ativa (art. 1º) e interfere na forma de divulgação de dados monetários dos
contribuintes (art. 2º), infringindo a prerrogativa de auto-organização do Poder Executivo”
(cf. ID nº 135183163).
Contudo, na visão deste Órgão Ministerial, os comandos

inaugurados pela norma não criam uma nova atribuição para a PGE/MT ou para
qualquer outro órgão administrativo envolvido no processo.
Isso porque, a PGE/MT e os demais órgãos administrativos,

inegavelmente já realizam a atividade de gerir, fiscalizar e administrar os débitos
tributários, incluindo-se aqui a sua identificação, lançamento e execução, de modo que a
norma parlamentar não inaugura atribuição que já não esteja dentro da linha de atividades
regularmente exercidas pela PGE/MT.
Porém, apesar de não incidir em vício formal de

constitucionalidade, pois, como visto, não toca nas matérias de competência privativa do
Chefe do Executivo, a lei parlamentar agride o Princípio da Separação dos Poderes

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Num. 141873183 - Pág. 9
(art. 9º da CE/MT), especialmente ao substituir o mérito administrativo na escolha

da categoria daquilo que se entende por “maiores devedores”.
O §1º do art. 1º da Lei Estadual nº 11.731/2022 estabelece

que:

nesta Lei, as pessoas jurídicas com lançamento na dívida ativa de
valores que somados, ultrapassem R$ 10.000.000,00 (dez milhões
de reais).
O §2º do art. 1º da Lei Estadual nº 11.731/2022 estabelece

que:

nesta Lei, as pessoas físicas com lançamento na dívida ativa de
valores que somados, ultrapassem R$ 500.000,00 (quinhentos mil
reais).
Veja, Excelência, que a norma parlamentar arbitrariamente

definiu como “maiores devedores” a pessoa jurídica com dívida ativa com valor superior a
dez milhões de reais e a pessoa física com valor superior a quinhentos mil reais
Essa decisão, contudo, é, inegavelmente, íntima do mérito

administrativo inerente ao Poder Executivo, ainda mais quando é ele o poder responsável
por realizar todos os procedimentos e cuidar de todos os pormenores que envolvem a
perseguição do crédito tributário.
Aqui é pertinente transcrever trecho da manifestação da

PGE/MT que dá o tom dessa ingerência, a saber:

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Num. 141873183 - Pág. 10
“O Poder Legislativo, nessa senda, manu militari, instaurou processo

legislativo para impor ao Poder Executivo a forma como irá gerir,
classificar e tratar os dados dos contribuintes com pendências
perante o fisco estadual” (cf. ID nº 135183163)
Em reforço, ainda que carregue em seu bojo um objetivo nobre

de fortalecer a satisfação do crédito tributário, cumpre reconhecer que a limitação da
divulgação dos devedores tão somente a classificação de “maiores devedores” acaba
provocando, em verdade, uma mitigação do princípio da publicidade e transparência,
pois não há razão jurídica que ampare a limitação da divulgação somente a essa
categoria quando a norma poderia abarcar todos os devedores que possuem débito
inscrito em dívida ativa, assim como é feito no âmbito da União por meio da Portaria
PGFN nº 636/2020.
Ademais, a norma, embora imbuída de propósito elevado,

deixa de considerar em sua redação as situações de suspensão de exigibilidade do
crédito tributário, tal como faz, por exemplo, os incisos do art. 3º da Portaria PGFN nº
636/2020 1 , situação que pode levar o consultante a avaliar de forma equivocada a
situação jurídica do devedor e, assim, prejudicar o próprio propósito da norma que é
justamente o de informar.
Tudo isso para afirmar que a Lei Estadual nº 11.731/2022,

conquanto não contenha em seu nascedouro vício de iniciativa, ao inaugurar
arbitrariamente a classificação de “maiores devedores” e escolher o valor da dívida
atinente a essa categoria, usurpou o mérito administrativo inserido no âmbito da
discricionariedade do Poder Executivo e com isso violou, despretensiosamente, o
Princípio da Separação dos Poderes (art. 9º da CE/MT).
1
Art. 3º A divulgação de que trata o art. 2º não contemplará as dívidas em que:
I - tenha ocorrido qualquer hipótese de suspensão da exigibilidade do crédito, nos termos da lei;
II - tenha sido ajuizada ação, com o objetivo de discutir a natureza da obrigação ou o seu valor, com o
oferecimento de garantia idônea e suficiente ao Juízo, na forma da lei.

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Forte nestas considerações, o parecer ministerial é pela

PROCEDÊNCIA da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade com a declaração de
inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 11.731/2022 por ser caso de norma oriunda do
Poder Legislativo provocando ofensa ao Princípio da Separação dos Poderes, esculpido
no art. 9º da Constituição do Estado de Mato Grosso.
Cuiabá/MT, 31 de agosto de 2022.
DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional

CEP: 78049-921

Num. 141873183 - Pág. 12

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Sinaliza que a classificação em “maiores devedores” poderá

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Afirma que a lei prestigia o princípio da publicidade, pois “A

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A norma ora impugnada apresente a seguinte redação:

Art. 1º Fica estabelecida a transparência dos dados acerca dos

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Art. 3º O descumprimento do previsto nesta Lei acarretará as

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,

Extrai-se do recorte legal, proposição legislativa responsável

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Vale dizer, a existência de débitos inscritos em dívida ativa é

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No âmbito estadual, as matérias de competência privativa do

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O autor da ação alega que a norma ofende a alínea “d” do

Como visto no relatório, o Governador afirma que a lei

Contudo, na visão deste Órgão Ministerial, os comandos

Isso porque, a PGE/MT e os demais órgãos administrativos,

Porém, apesar de não incidir em vício formal de

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(art. 9º da CE/MT), especialmente ao substituir o mérito administrativo na escolha

O §1º do art. 1º da Lei Estadual nº 11.731/2022 estabelece

§ 1º Consideram-se maiores devedores, para efeitos do disposto

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