PGR Adpf 437

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No 2.777/2017-AsJConst/SAJ/PGR
Arguio de descumprimento de preceito fundamental 437/CE
Relatora: Ministra Rosa Weber
Requerente: Estado do Cear
Interessados: Tribunal Regional do Trabalho da 7 Regio
Varas Trabalhistas do Estado do Cear
CONSTITUCIONAL E ORAMENTRIO. ARGUIO

DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMEN-
TAL. DECISES DA JUSTIA DO TRABALHO DA 7 RE-
GIO (CEAR). DBITOS TRABALHISTAS DA EMPRESA
DE ASSISTNCIA TCNICA E EXTENSO RURAL DO
CEAR. INOBSERVNCIA DA SISTEMTICA DE
PRECATRIOS JUDICIAIS. ARRESTO, SEQUESTRO, PE-
NHORA E LIBERAO DE VERBAS PBLICAS EM
CONTAS ADMINISTRADAS PELO ESTADO DO CEAR.
ALCANCE INDISCRIMINADO DE CONTAS. MOVIMEN-
TAO DE RECURSOS ORAMENTRIOS SEM APRO-
VAO LEGISLATIVA. CRIAO DE HIPTESE DE
SEQUESTRO DE VERBAS PBLICAS. VIOLAO AO SIS-
TEMA DE PRECATRIOS E AOS PRINCPIOS DA INDE-
PENDNCIA E HARMONIA DOS PODERES E DA
RESERVA LEGAL ORAMENTRIA. INSCRIO NO
BANCO NACIONAL DE DEVEDORES TRABALHISTAS.
1. Possibilidade de outros meios processuais no inviabiliza argui-
o de descumprimento de preceito fundamental quando a leso
no seja, por essas vias processuais, neutralizada de forma ampla e
imediata. Precedentes.
2. Empresa pblica prestadora de servio pblico, em carter ex-
clusivo e sem intuito de lucro, submete-se ao regime de precat-
rios para quitao de dbitos judiciais. Precedentes.
3. No cabe ao Poder Judicirio, em princpio, sem autorizao
legislativa, determinar, indiscriminadamente, arresto, sequestro,
penhora e liberao de recursos financeiros de uma programao
oramentria para outra, ou de um rgo para outro, sob pena de
PGR Arguio de descumprimento de preceito fundamental 437/CE
ofensa legalidade oramentria e diviso funcional do poder

(Constituio da Repblica, arts. 2 e 167,VI).
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4. Decises judiciais que ordenem arresto, sequestro, penhora e li-
berao indiscriminados de recursos pblicos para pagamento do
funcionalismo pblico estadual ou de prestadores de servio criam
hiptese de sequestro de verba pblica e subvertem o regime cons-
titucional de precatrios (CR, art. 100).
5. Empresa pblica prestadora de servio pblico pode ser ins-
crita no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas aps venci-
mento do prazo para quitao de precatrio.
6. Parecer por conhecimento da arguio, concesso de me-
dida cautelar e procedncia do pedido.
1. RELATRIO
Trata-se de arguio de descumprimento de preceito funda-

mental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador
do Estado do Cear, tendo por objeto decises de varas trabalhis-
tas do Estado do Cear, do Tribunal Regional do Trabalho da 7 a
Regio e do Tribunal Superior do Trabalho. Elas determinaram
execuo ordinria da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural do Estado do Cear (EMATERCE), com tentativa de cons-
trio de valores e penhora de bens e, caso frustrados os atos exe-
cutivos, bloqueio de verbas da administrao direta estadual, com
o objetivo de liquidar crditos trabalhistas de empregados e presta-
dores de servio daquela entidade pblica.
Aponta violao aos seguintes preceitos fundamentais da
Constituio da Repblica: princpio da isonomia (art. 5o);1 princ-
pios e regras oramentrias (art. 167, VI); 2 ordem cronolgica de
1 Art. 5o Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: [...].
2 Art. 167. So vedados: [...]
2
pagamento de precatrios (art. 100);3 princpio da diviso funcio-

nal de poder (art. 2o);4 princpio da continuidade dos servios p-
blicos e regime constitucional das empresas pblicas e sociedades
de economia mista (art. 173).5
Afirma que as decises judiciais tm recusado aplicao do
regime de precatrios EMATERCE e determinam constrio
de verbas presentes nas contas pblicas do estado para quitar dbi-
VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de
uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem
prvia autorizao legislativa; [...].
3 Vide nota 12.
4 Art. 2o So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
5 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
1o A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade
de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios, dispondo sobre:
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e
fiscal, com a participao de acionistas minoritrios;
V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
2o As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero
gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
3o A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a
sociedade.
4o A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao
dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos
lucros.
5o A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s
punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem
econmica e financeira e contra a economia popular.
3
tos da empresa. Aduz que a EMATERCE constitui empresa p-

blica voltada realizao de polticas pblicas de assistncia tcnica
e extenso rural sustentvel, exerce suas atividades de maneira ex-
clusiva (sem concorrncia) e recebe fomento integral do estado.
Afirma que ela consubstancia empresa pblica completamente de-
pendente de recursos pblicos, de maneira que no estaria subme-
tida ao regime privado do art. 173 da Constituio da Repblica,
mas ao regime de precatrio (CR, art. 100). Argumenta que a Jus-
tia Trabalhista, ao determinar constrio de verbas pblicas esta-
duais, por entender que haveria valores pertencentes
EMATERCE, violaria a diviso funcional de poder e desvirtuaria
o sistema oramentrio e financeiro estadual.
Requer, por alegada irreversibilidade dos atos questionados e
perigo na demora processual agravante da situao financeira do
estado, medida cautelar para determinar suspenso de medidas de
execuo tpicas de direito privado em face da EMATERCE, im-
possibilitando as constries patrimoniais e inscrio da entidade
no cadastro de devedores trabalhistas e suspenso imediata de blo-
queios, originrios de dbito trabalhista da empresa, em contas p-
blicas do estado, com imediata liberao dos valores bloqueados.
Postula procedncia do pedido para que se reconhea aplicao
do regime de precatrios EMATERCE e, subsidiariamente, im-
pedimento de que as contas pblicas do estado sofram constri-
es judiciais em aes trabalhistas movidas contra a estatal.
Adotou-se o rito do art. 5 o da Lei 9.882, de 3 de dezembro
de 1999.
A Advocacia-Geral da Unio manifestou-se por no conheci-
mento da arguio e deferimento parcial de medida cautelar. En-
tendeu no atendido o requisito da subsidiariedade (Lei
9.882/1999, art. 4o, 1o), pois existiriam outros meios processuais
4
aptos a impugnar as decises judiciais e sanar leso aos preceitos

fundamentais. Afirmou que o regime de precatrio deve ser apli-
cado a empresa pblica prestadora de servio pblico em carter
exclusivo e sem objetivo de lucro. Observou que as mudanas
de programao oramentria causadas pelas decises judiciais
questionadas constituem ofensas ao art. 167, VI, da CR, e inter-
ferncias indevidas do Judicirio no processo de eleio das des-
pesas pblicas. Destacou que no h inconstitucionalidade na
inscrio da EMATERCE no cadastro de devedores trabalhistas
(pea 17).
o relatrio.
2. CABIMENTO DA ARGUIO:
RELEVNCIA E SUBSIDIARIEDADE
Decises judiciais no transitadas em julgado enquadram-se na

definio de ato do poder pblico para fins de cabimento de argui-
o de descumprimento de preceito fundamental,6 desde que o
manejo desta no sirva para atalhar vias processuais e submeter li-
des individuais diretamente ao Supremo Tribunal Federal.7
6 Por exemplo: Supremo Tribunal Federal. Plenrio. Agravo regimental na

Arguio de descumprimento de preceito fundamental 11/SP. Relator:
Ministro SYDNEY SANCHES. Redator para acrdo: Min. GILMAR MENDES.
18/11/2004. Dirio da Justia, 5 ago. 2005; Referendo na medida cautelar
na ADPF 172/RJ. Rel.: Min. MARCO AURLIO. 10/6/2009. DJ eletrnico,
21 ago. 2009, entre outros.
7 Sobre a possibilidade de uso indevido da ADPF, observa com acerto o Mi-
nistro MARCO AURLIO: Considero a arguio de descumprimento de pre-
ceito fundamental instrumento nobre de controle de constitucionalidade
objetivo, destinado preservao de um preceito nuclear da Carta Federal.
inadequado utiliz-la para dirimir controvrsia atinente a pequeno n-
mero de sujeitos determinados ou facilmente determinveis. Se isso fosse
possvel, surgiriam duas situaes incompatveis com o texto constitucio-
nal. Primeira: ficaria transmudada a natureza da ao, de objetiva para sub-
5
Acerca do cabimento de ADPF de decises judiciais, observa

acertadamente LUIZ GUILHERME MARINONI:
A existncia de recursos e meios aptos a tutelar a parte no caso
concreto no elimina a eventual necessidade de se eliminar,
de forma rpida e com eficcia vinculante, violao de pre-
ceito fundamental por parte de deciso destituda de base
legal ou discrepante do texto constitucional. A possibili-
dade de reiterao de decises destitudas de base legal ou
com contedo que viola literalmente preceito fundamental,
a provocar a negao da Constituio e grave comprometi-
mento da ordem e da segurana jurdica, faz ver a necessi-
dade de ao constitucional capaz de eliminar, de forma pronta
e com eficcia obrigatria, o ato judicial violador. [...]
Portanto, no exatamente a existncia de recursos ou me-
didas cautelares que pode obstaculizar a arguio. No h ra-
zo para arguio quando a deciso tem repercusso apenas
sobre a situao conflitiva concreta. Mas se a deciso transcende
ao caso concreto, atingindo todos aqueles que, por algum mo-
tivo, podem se deparar com decises de igual contedo,
torna-se necessria a arguio de descumprimento para resta-
belecer a legitimidade das decises e a segurana jurdica. [...]
Nesse caso, ao contrrio do que ocorre na ao voltada a de-
clarar a nulidade de norma editada em contraposio Consti-
tuio, no lugar da norma est a deciso judicial, porm
ambas, quando violam preceito fundamental, tm o mesmo
efeito perverso. Realmente, quando se pensa no uso da ar-
guio contra deciso judicial, a violao ao direito no est
na norma aplicada, mas na prpria deciso que, por isso
mesmo, tem de ser arbitrria ou destituda de qualquer base
legal ou, ainda, dotada de dico que viola grosseira e literal-
mente preceito fundamental. Retenha-se o ponto: no se trata
de impugnar deciso que interpretou norma de forma racional, mas de
deciso que no ancorada no direito ou de deciso que claramente
nega preceito fundamental, violando-o de forma literal e grosseira.8
jetiva. Segunda: estaria subvertida a ordem jurdico-processual, autori-

zando-se a trazer a este Tribunal, sem a observncia dos graus de recurso,
causas que no possuem relevncia necessria ao exerccio da competncia
originria (STF. ADPF 245/DF. Rel.: Min. MARCO AURLIO. 4/9/2013,
deciso monocrtica. DJe, 12 dez. 2012).
6
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no exige

esgotamento dos meios recursais prprios para atendimento do
requisito da subsidiariedade em ADPF:
[...] A mera possibilidade de utilizao de outros meios pro-
cessuais, contudo, no basta, s por si, para justificar a invoca-
o do princpio da subsidiariedade, pois, para que esse
postulado possa legitimamente incidir impedindo, desse
modo, o acesso imediato arguio de descumprimento de
preceito fundamental revela-se essencial que os instru-
mentos disponveis mostrem-se capazes de neutralizar, de
maneira eficaz, a situao de lesividade que se busca obstar
com o ajuizamento desse writ constitucional.9
O fato de caber suspenso de liminar das decises impugna-

das ou incidente de resoluo de demandas repetitivas (IRDR)
perante o respectivo tribunal no tem potencial para neutralizar a
afirmada leso a preceitos fundamentais decorrentes das ordens
de sequestro, arresto e penhora de valores nas contas do estado.
A discusso possui relevncia e transcendncia suficientes
para ser resolvida por arguio de descumprimento, pois a contro-
vrsia no se limita ao Estado do Cear. Desde o ajuizamento
desta, foram deferidos vrios arrestos, em cifras milionrias, em
contas do estado, o que evidencia transcendncia e relevncia da
controvrsia, pelo potencial de afetao da gesto e dos servios p-
blicos. Como indica a experincia, a matria, de uma forma ou de
outra, aportar no Supremo Tribunal Federal, seja por suspenso de
liminar ou de segurana, seja por ADPF. Cuida-se de litgio que,
por envolver crise financeira enfrentada por muitos esta-
dos-membros e pelo Distrito Federal, passvel de reproduo
8 SARLET, Ingo Wolgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO,
Daniel. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribu-
nais, 2013, p. 1.225-1.226.
9 STF. Plenrio. AgR/ADPF 17/AP. Rel.: Min. CELSO DE MELLO. 5/6/2002.
DJ, 14 fev. 2003.
7
em mais de uma unidade federativa. H, por exemplo, a ADPF

405/RJ (relatoria da Ministra ROSA WEBER)10 e a ADPF 420/DF
(relatoria do Min. RICARDO LEWANDOWSKI), com pedidos semelhan-
tes ao desta, em trmite no Supremo Tribunal Federal.
Nesse panorama, deve considerar-se cabvel a arguio de des-
cumprimento, para apreciar a alegada leso aos preceitos funda-
mentais indicados.
3. MRITO
3.1. INOBSERVNCIA DA SISTEMTICA DE PRECATRIOS
Execuo por quantia certa contra a fazenda pblica sub-

mete-se ao regime constitucional de precatrios (Constituio
da Repblica, art. 100, e Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias de 1988, art. 97) e rege-se pelo procedimento de pre-
visto nos arts. 534, 535 e 910 do Cdigo de Processo Civil. 11 Pa-
10 Ajuizada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, tambm contra
decises da Justia Estadual e da do Trabalho. Igualmente semelhante a
ADPF 387/PI, promovida pelo Governador do Estado do Piau contra
decises da Justia do Trabalho da 22a Regio.
11 Art. 534. No cumprimento de sentena que impuser Fazenda Pblica o
dever de pagar quantia certa, o exequente apresentar demonstrativo dis-
criminado e atualizado do crdito contendo:
I o nome completo e o nmero de inscrio no Cadastro de Pessoas F-
sicas ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica do exequente;
II o ndice de correo monetria adotado;
III os juros aplicados e as respectivas taxas;
IV o termo inicial e o termo final dos juros e da correo monetria uti-
lizados;
V a periodicidade da capitalizao dos juros, se for o caso;
VI a especificao dos eventuais descontos obrigatrios realizados.
1 Havendo pluralidade de exequentes, cada um dever apresentar o seu
prprio demonstrativo, aplicando-se hiptese, se for o caso, o disposto nos
1 e 2 do art. 113.
2 A multa prevista no 1 do art. 523 no se aplica Fazenda Pblica.
8
gamento de requisitrio pressupe deciso judicial passada em

julgado e incluso da verba correspondente no oramento do
ente de direito pblico executado (CR, art. 100, caput e 5).12
Mediante observncia da ordem cronolgica de apresentao
dos precatrios, objetiva-se, entre outras finalidades, garantir
tratamento isonmico entre credores do ente federado e
possibilitar programao oramentria da entidade devedora:
Art. 535. A Fazenda Pblica ser intimada na pessoa de seu representante
judicial, por carga, remessa ou meio eletrnico, para, querendo, no prazo de
30 ([...]) dias e nos prprios autos, impugnar a execuo, podendo arguir:
I falta ou nulidade da citao se, na fase de conhecimento, o processo
correu revelia;
II ilegitimidade de parte;
III inexequibilidade do ttulo ou inexigibilidade da obrigao;
IV excesso de execuo ou cumulao indevida de execues;
V incompetncia absoluta ou relativa do juzo da execuo;
VI qualquer causa modificativa ou extintiva da obrigao, como paga-
mento, novao, compensao, transao ou prescrio, desde que superve-
nientes ao trnsito em julgado da sentena.
1 A alegao de impedimento ou suspeio observar o disposto nos
arts. 146 e 148.
2 Quando se alegar que o exequente, em excesso de execuo, pleiteia
quantia superior resultante do ttulo, cumprir executada declarar de
imediato o valor que entende correto, sob pena de no conhecimento da
arguio.
3 No impugnada a execuo ou rejeitadas as arguies da executada:
I expedir-se-, por intermdio do presidente do tribunal competente, precat-
rio em favor do exequente, observando-se o disposto na Constituio Federal;
II por ordem do juiz, dirigida autoridade na pessoa de quem o ente
pblico foi citado para o processo, o pagamento de obrigao de pequeno
valor ser realizado no prazo de 2 ([...]) meses contado da entrega da re-
quisio, mediante depsito na agncia de banco oficial mais prxima da
residncia do exequente.
4o Tratando-se de impugnao parcial, a parte no questionada pela exe-
cutada ser, desde logo, objeto de cumprimento.
5o Para efeito do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se
tambm inexigvel a obrigao reconhecida em ttulo executivo judicial
fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Su-
premo Tribunal Federal, ou fundado em aplicao ou interpretao da lei
ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompa-
tvel com a Constituio Federal, em controle de constitucionalidade con-
9
J que no Brasil proibida a penhora de bens pblicos, o

processo de execuo de dvidas contra a Fazenda Pblica

decorrente de deciso transitada em julgado possui trata-
mento diferenciado em face da execuo das dvidas privadas
em geral. Descrito no art. 100 da Constituio Federal, rege
as relaes de pagamento decorrentes das decises transitadas
em julgado contra o Poder Pblico, diferenciando-se das re-
laes privadas. A regra que se trata de uma forma segura
de recebimento de dinheiro porque garantido pelo ora-
mento pblico.
centrado ou difuso.
6 No caso do 5, os efeitos da deciso do Supremo Tribunal Federal
podero ser modulados no tempo, de modo a favorecer a segurana jurdica.
7 A deciso do Supremo Tribunal Federal referida no 5 deve ter sido
proferida antes do trnsito em julgado da deciso exequenda.
8 Se a deciso referida no 5 for proferida aps o trnsito em julgado da
deciso exequenda, caber ao rescisria, cujo prazo ser contado do trnsito
em julgado da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal. [...].
Art. 910. Na execuo fundada em ttulo extrajudicial, a Fazenda Pblica
ser citada para opor embargos em 30 ([...]) dias.
1 No opostos embargos ou transitada em julgado a deciso que os re-
jeitar, expedir-se- precatrio ou requisio de pequeno valor em favor do
exequente, observando-se o disposto no art. 100 da Constituio Federal.
2o Nos embargos, a Fazenda Pblica poder alegar qualquer matria que
lhe seria lcito deduzir como defesa no processo de conhecimento.
3 Aplica-se a este Captulo, no que couber, o disposto nos artigos 534 e 535.
12 Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Pblicas Federal, Estadu-
ais, Distrital e Municipais, em virtude de sentena judiciria, far-se-o ex-
clusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e
conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas
nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 62, de 2009).
1o Os dbitos de natureza alimentcia compreendem aqueles decorrentes
de salrios, vencimentos, proventos, penses e suas complementaes, be-
nefcios previdencirios e indenizaes por morte ou por invalidez, funda-
das em responsabilidade civil, em virtude de sentena judicial transitada em
julgado, e sero pagos com preferncia sobre todos os demais dbitos, ex-
ceto sobre aqueles referidos no 2o deste artigo. (Redao dada pela
Emenda Constitucional no 62, de 2009).
2o Os dbitos de natureza alimentcia cujos titulares tenham 60 ([...])
anos de idade ou mais na data de expedio do precatrio, ou sejam porta-
dores de doena grave, definidos na forma da lei, sero pagos com prefe-
rncia sobre todos os demais dbitos, at o valor equivalente ao triplo do
fixado em lei para os fins do disposto no 3o deste artigo, admitido o fra-
10
A norma constitucional em anlise tem como finalidade

assegurar a isonomia entre os credores da Fazenda Pblica,

impedindo qualquer espcie de favorecimento ou de pri-
vilgios, por razes polticas ou pessoais, em consonncia
com o Princpio Republicano, que preside nossa Consti-
tuio, bem como com os da Administrao Pblica, cons-
tantes do art. 37 da CF. 13
Por fazenda pblica, entendem-se, em regra, as pessoas jur-

dicas de direito pblico, sujeitas ao regime de direito pblico, o
que abrange Unio, estados, municpios, Distrito Federal e suas
autarquias e fundaes. Anlise restrita do art. 100 da Constitui-
o da Repblica inviabilizaria aplicao da sistemtica de pre-
catrios judiciais a empresas pblicas e sociedades de economia
mista, as quais constituem pessoas jurdicas de direito privado e
submetem-se a regime jurdico hbrido, composto por normas
dos regimes pblico e privado.
A depender das atividades desempenhadas por essas entida-
des prestao de servio pblico ou explorao de atividade
econmica , seu regime ser mais prximo ou mais distante do
de direito pblico. Acerca da diferena de tratamento jurdico,
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO elucida:
cionamento para essa finalidade, sendo que o restante ser pago na ordem
cronolgica de apresentao do precatrio. (Redao dada pela Emenda
Constitucional no 62, de 2009). (Vide ADI 4425) [...]
5o obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito p-
blico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos, oriundos de sentenas
transitadas em julgado, constantes de precatrios judicirios apresentados
at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte,
quando tero seus valores atualizados monetariamente. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 62, de 2009). [...].
13 SCAFF, Fernando Facury; SCAFF, Luma Cavaleiro de Macedo. Coment-
rio ao artigo 100. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.;
SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coord.). Comentrios Constituio
do Brasil. So Paulo: Saraiva; Almedina, 2013, p. 1.341.
11
H, portanto, dois tipos fundamentais de empresas pblicas

e sociedades de economia mista: exploradoras de atividade

econmica e prestadoras de servios pblicos ou coorde-
nadoras de obras pblicas e demais atividades pblicas.
Seus regimes jurdicos no so, nem podem ser, idnticos,
como procuramos demonstrar em outra oportunidade.
No primeiro caso, compreensvel que o regime jurdico
de tais pessoas seja o mais prximo possvel daquele aplic-
vel generalidade das pessoas de Direito Privado. Seja pela
natureza do objeto de sua ao, seja para prevenir que des -
frutem de situao vantajosa em relao s empresas priva-
das as quais cabe a senhoria no campo econmico ,
compreende-se que estejam, em suas atuaes, submetidas
a uma disciplina bastante avizinhada da que regula as enti -
dades particulares de fins empresariais. Da haver o Texto
Constitucional estabelecido que em tais hipteses regu-
lar-se-o pelo regime prprio das empresas privadas (art.
173, 1o, II). [...]
No segundo caso, quando concebidas para prestar servios
pblicos ou desenvolver quaisquer atividades de ndole
pblica propriamente (como promover a realizao de
obras pblicas), natural que sofram o influxo mais acen-
tuado de princpios e regras de Direito Pblico, ajustados,
portanto ao resguardo de interesses desta ndole. 14
Essa diferenciao estabelecida constitucionalmente, con-

soante o art. 173, que determina a elaborao de estatuto jur-
dico de empresa pblica, sociedade de economia mista e suas
subsidirias que explorem atividade econmica. 15 De acordo
14 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.
So Paulo: Malheiros, 2007, p. 194-195.
15 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando ne-
cessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse co-
letivo, conforme definidos em lei.
1o A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade
de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econ-
mica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios,
dispondo sobre:
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
12
com o art. 173, 1o, II, esse estatuto deve dispor, entre outros

temas, sobre a sujeio das estatais exploradoras de atividade
econmica em sentido estrito ao regime jurdico prprio
das empresas privadas.
Em outras palavras, a ordem constitucional atribui trata-
mento distinto de acordo com a natureza dos servios desempe-
nhados pelas empresas estatais, com o objetivo de assegurar livre
concorrncia e impedir tratamento privilegiado a estatais explo-
radoras de atividade econmica em sentido estrito em relao a
entidades privadas do mesmo setor, conforme definiu o julga-
mento do recurso extraordinrio 172.816/RJ. 16
Empresas pblicas prestadoras de servios pblicos podem
ser beneficiadas por prerrogativas do regime jurdico de direito
pblico, a fim preservar suas atividades, pautadas pelo interesse
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive

quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, obser -
vados os princpios da administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e
fiscal, com a participao de acionistas minoritrios;
V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos ad-
ministradores.
2o As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero
gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
3o A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a
sociedade.
4o A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao
dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos
lucros.
5o A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s puni-
es compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem
econmica e financeira e contra a economia popular.
16 STF. Plenrio. Recurso extraordinrio 172.816/RJ. Rel.: Min. PAULO
BROSSARD. 9/2/1994, maioria. DJ, 13 maio 1994.
13
pblico, e se submetem a normas especficas, como o princpio

da continuidade do servio pblico.
EROS GRAU faz a seguinte anlise do art. 173 da CR:
8.5. Por certo que, no art. 173 e seu 1o, a expresso ativi-
dade econmica conota atividade econmica em sentido es-
trito. O art. 173, caput, enuncia as hipteses nas quais
permitida ao Estado a explorao direta de atividade econ-
mica. Trata-se, aqui, de atuao do Estado isto , da Unio,
do Estado-membro e do Municpio como agente econ-
mico, em rea da titularidade do setor privado. Insista-se em
que atividade econmica em sentido amplo territrio di-
vidido em dois campos: o do servio pblico e o da ativi-
dade econmica em sentido estrito. As hipteses indicadas
no art. 173 do texto constitucional so aquelas nas quais
permitida a atuao da Unio, dos Estados-membros e dos
Municpios neste segundo campo. [...]
8.6. Quanto s obrigaes tributrias, o 2o do art. 173
afirma que as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos
s do setor privado. O que resta definidamente evidente, neste
passo, que tanto o preceito inscrito no 1o quanto o veicu-
lado pelo 2o do art. 173 da Constituio de 1988 apenas al-
canam empresas pblicas e sociedades de economia mista
que explorem atividade econmica em sentido estrito. No se
aplicam, pois quelas que prestam servio pblico, no assujei-
tadas s obrigaes tributrias as quais se sujeitam as empresas
privadas. As empresas pblicas, sociedades de economia mista
e outras entidades estatais que prestem servio pblico, po-
dem gozar de privilgios fiscais, ainda que no extensivos a
empresas privadas prestadoras de servio pblico em regime
de concesso ou permisso (art. 175 CF).
A sistemtica de precatrios judiciais, como prerrogativa

processual da fazenda pblica necessria ao planejamento ora-
mentrio, deve aplicar-se a empresas pblicas e sociedades de
economia mista prestadoras de servio pblico, sem concorrn-
cia nem objetivo de lucro. Adoo do regime de precatrios
14
faz-se necessria a fim de evitar: (a) interrupo da prestao de

servios pblicos; (b) transferncia indevida de patrimnio p-
blico a particular, (c) interferncia do Judicirio no patrimnio
estatal; (d) quebra de impessoalidade no pagamento de credores.
A jurisprudncia consolidada do Supremo Tribunal Federal
converge com essa orientao:
AGRAVO REGIMENTAL. FINANCEIRO. EXECUO

DE SENTENAS TRANSITADAS EM JULGADO. EN-
TIDADE CONTROLADA PELO PODER PBLICO
QUE EXECUTA SERVIOS PBLICOS PRIMRIOS
E ESSENCIAIS. FALTA DE COMPROVAO DO
ACMULO OU DA DISTRIBUIO DE LUCROS.
REGIME DE PRECATRIO. APLICABILIDADE. ART.
100 DA CONSTITUIO.
O Pleno assentou que as entidades jurdicas que atuam em
mercado sujeito concorrncia, permitem a acumulao ou
a distribuio de lucros submetem-se ao regime de execuo
comum s empresas controladas pelo setor privado (RE
599.628, rel. Min. CARLOS BRITTO, red. p/ acrdo Min.
JOAQUIM BARBOSA, j. 25.05.2011).
Porm, trata-se de entidade que presta servios pblicos es-
senciais de saneamento bsico, sem que tenha ficado de-
monstrado nos autos se tratar de sociedade de economia
mista ou empresa pblica que competiria com pessoas jur-
dicas privadas ou que teria por objetivo primordial acumular
patrimnio e distribuir lucros. Nessa hiptese, aplica-se o re-
gime de precatrios. Precedentes. Agravo regimental ao qual
se nega provimento.17
FINANCEIRO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.

PAGAMENTO DE VALORES POR FORA DE DECI-
SO JUDICIAL. INAPLICABILIDADE DO REGIME
DE PRECATRIO. ART. 100 DA CONSTITUIO.
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. MAT-
17 STF. 2a Turma. Agravo regimental no RE 592.004/AL. Rel.: Min. JOAQUIM

BARBOSA. 5/6/2012, un. DJe 122, 21 jun. 2012.
15
RIA CONSTITUCIONAL CUJA REPERCUSSO GE-

RAL FOI RECONHECIDA.

Os privilgios da Fazenda Pblica so inextensveis s socie-
dades de economia mista que executam atividades em re-
gime de concorrncia ou que tenham como objetivo
distribuir lucros aos seus acionistas.
Portanto, a empresa Centrais Eltricas do Norte do Brasil
S.A. Eletronorte no pode se beneficiar do sistema de pa-
gamento por precatrio de dvidas decorrentes de decises
judiciais (art. 100 da Constituio).
Recurso extraordinrio ao qual se nega provimento.18
AGRAVO DE INSTRUMENTO EMPRESA P-

BLICA ESTADUAL NOVAO DE PERSONALI-
DADE JURDICA TRANSFORMAO EM
AUTARQUIA ESTADUAL SUBMISSO NECESS-
RIA AO REGIME CONSTITUCIONAL DE PRECA-
TRIOS (CF, ART. 100, CAPUT) RECURSO DE
AGRAVO PROVIDO.
O processo de execuo por quantia certa contra a Fa-
zenda Pblica acha-se disciplinado, nos termos do que
prescreve a prpria Constituio, por normas especiais que
tambm se estendem s entidades autrquicas (RTJ
172/270 RDA 151/189), sendo-lhes inaplicvel o re-
gime jurdico previsto no 1 o do art. 173 da Constituio,
peculiar, to somente, s empresas pblicas, s sociedades
de economia mista e respectivas subsidirias, quando espe-
cificamente institudas para exercer atividades no domnio
econmico.19
A EMATERCE constitui empresa pblica atuante na reali-

zao de polticas pblicas de extenso rural no Estado do Ce-
ar. Conforme o art. 80, II, da Lei 13.875, de 7 de fevereiro de
2016, a empresa tem por finalidades bsicas a promoo e exe -
cuo da poltica agrcola estadual, compreendendo o desenvol-
18 STF. Plenrio. RE 599.628/DF. Rel.: Min. AYRES BRITTO. 25/5/2011,
maioria. DJe 199, 14 out. 2011.
19 STF. 2a Turma. AgR no agravo de instrumento 616.138/ES. Rel.: Min.
CELSO DE MELLO. 5/4/2011, un. DJe 242, 10 dez. 2012.
16
vimento das atividades relativas assistncia tcnica e extenso

rural sustentvel do Estado, utilizando processos educativos que
assegurem a apropriao de conhecimento e informaes a estes
produtores e suas organizaes, bem como regulamentar os re-
gulares atendimentos tcnicos e integrados nas gestes munici-
pais e entidades privadas quando componentes de polticas
subsidiadas com recursos pblicos.
Atua em exclusividade, no possui intuito lucrativo e de-
pende integralmente de recursos pblicos estaduais para suas ati-
vidades. Assistncia tcnica e extenso rural so aspectos
essenciais da poltica agrcola e encontram previso no art. 187,
IV, da Constituio. A matria est intrinsecamente relacionada
com o princpio da funo social da propriedade, com princpio
da ordem econmica (CR, art. 170, III) e com o objetivo fun-
damental da Repblica de erradicar a pobreza e reduzir desi-
gualdades sociais e regionais (CR, art. 3 o, IV).
Por essas razes, inconstitucional interpretao judicial que
afaste aplicao do regime de precatrios (CR, art. 100) EMA-
TERCE.
3.2. CONSTRIO INDISCRIMINADA DE VERBAS
DO ESTADO E ALTERAO ORAMENTRIA
O art. 167, VI, da Constituio da Repblica imps exign-

cia de prvia autorizao do Poder Legislativo para alterar desti -
nao de recursos pblicos prevista na lei oramentria anual:
Art. 167. So vedados: [...]
VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia de
recursos de uma categoria de programao para outra ou de
um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; [...].
17
JOS AFONSO DA SILVA explica que a Constituio de 1967, com

a Emenda Constitucional 1, de 17 de outubro de 1969, vedava
apenas transposio de recursos de uma para outra dotao ora-
mentria.20 Para evitar burla deciso dos representantes do povo
consubstanciada na lei oramentria, o constituinte de 1988 optou
por usar termos oramentrios tcnicos, que abrangem diversos
gneros de movimentao de recursos oramentrios:
TRANSPOSIO. REMANEJAMENTO E TRANSFERNCIA DE RECURSOS.
So formas de movimentao de recursos oramentrios, que o
Poder Executivo pode efetuar, desde que tenha para tanto
autorizao legislativa. A Constituio anterior vedava ape-
nas a transposio, sem prvia autorizao legal, de recursos
de uma dotao oramentria para outra. O inciso VI do art.
167 mais rigoroso, porque abrange todos os tipos de movi-
mentao de recursos oramentrios, e no apenas de uma
dotao para outra, mas de uma categoria de programao para
outra, assim como de um rgo para outro. mais tcnico fa-
lar em categoria de programao j que se trata de ora-
mento-programa. As categorias de programao distribuem-se
em dois grandes nveis de programas: (a) programas de funcio-
namento, destinados manuteno e conservao dos servios
pblicos existentes e vinculados classificao das receitas e
despesas correntes, que caracteriza aquilo que a Constituio
de 1967 chamava de oramento corrente (art. 65) e compreende
as seguintes categorias de programas: programas, subprogramas,
atividades, tarefas. (b) programas de investimento, destinados
formao do capital e, pois, ao desenvolvimento econmico,
vinculando-se com a classificao da receita e despesas de ca-
pital, que constitui o chamado oramento de capital, cujas cate-
gorias de programao so: programas, subprogramas, projetos, obras
e trabalhos. Os trs termos no so sinnimos, mas, no con-
texto, sua diferena de sentido pequena: De rigor [observa
IVES GANDRA MARTINS], as trs formas se assemelham. Tanto a
20 Art. 61. A lei federal dispor sbre o exerccio financeiro, a elaborao e a

organizao dos oramentos pblicos.
1o vedada:
a) a transposio, sem prvia autorizao legal, de recursos de uma dotao
oramentria para outra; [...].
18
transposio como o remanejamento e a transferncia so for-

mas de retirar recursos de uma programao e pass-los para

outra, o que representaria, se permitido fosse, uma real forma
de burlar a lei oramentria. Pois foi para evitar burla que se
tornou necessrio o emprego dos trs termos, porque, quando
se usava apenas transposio, praticava-se outra daquelas for-
mas de movimentao, com o que se frustrava a vedao. A
transferncia pelo seu sentido literal se aplica especialmente
retirada de recursos de um rgo para a administrao de ou-
tro; j o remanejamento est mais prximo do ato de recompor
os recursos de uma categoria de programa ou de um rgo;
enquanto a transposio para troca de recursos, anula uma do-
tao de algum programa ou rgo com o fito de trans-
port-la para outro.21
A respeito da vedao constitucional de alterao indireta da

lei oramentria por movimentao de recursos de uma programa-
o para outra, adverte IVES GANDRA DA SILVA MARTINS:
As programaes oramentrias so projetadas pelo Poder Exe-
cutivo e aprovadas pelo Poder Legislativo, razo pela qual a lei
oramentria retrata um projeto que, em tese, exterioriza o
desejo da sociedade de que seja aplicado da forma como foi
aprovado.
Ora, a mudana de programao por iniciativa do Executivo
em sentido contrrio disposio constitucional representa-
ria reduzir a lei oramentria a singela sugesto de literatura
jurdica, sem quaisquer outras funes que no de mero
aconselhamento ao Executivo.
A lei oramentria perderia toda a sua finalidade se os progra-
mas aprovados pudessem ser afastados e substitudos pelo Po-
der Executivo em sua execuo22
Se no permitido ao Executivo movimentar recursos de

uma programao oramentria para outra ou de um rgo para
21 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 7. ed. So Paulo:

Malheiros, 2010, p. 712. Sem destaques no original.
22 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Consti-
tuio do Brasil. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2001, v. 6, t. 2, p. 383-384.
19
outro, sem prvia autorizao legislativa, tampouco dado ao Judi-

cirio faz-lo, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade
oramentria o que significa, em ltima anlise, leso s opes
de gasto pblico realizadas pelo povo, por meio de seus represen-
tantes nos Poderes Legislativo e Executivo. Deste corolrio o
princpio da especialidade oramentria, segundo o qual re-
ceitas e despesas devem figurar no oramento de maneira discrimi-
nada. Esses princpios vinculam-se ideia de segurana
oramentria e, por isso mesmo, merecem especial ateno sob
o primado da responsabilidade fiscal.
Em casos muito excepcionais, quando h, por exemplo, risco
iminente vida ou outro bem jurdico de alta relevncia, tem-se
admitido algum temperamento a esses preceitos, pois princpios
jurdicos no costumam ter carter absoluto. H notcia, por
exemplo, de decises judiciais que determinaram pagamento de
despesas hospitalares ou procedimentos mdicos para pessoa sob
risco grave e iminente de morte com verbas destinadas publici-
dade do rgo pblico requerido. Diversa a situao de ordens
judiciais milionrias ou bilionrias, que afetam largamente a ges-
to financeira do estado, para suportar despesas de outros rgos
ou entes ou ainda para buscar solucionar crditos de grande
quantidade de pessoas, em um quadro de crise financeira pro-
funda. Tais decises, nesse patamar de valor, significam, concreta-
mente, invaso da gesto financeira estadual por parte do
Judicirio.
RICARDO LOBO TORRES observa que, do princpio da especi-
alidade oramentria, no aspecto qualitativo, decorre a vincula-
o dos crditos a determinada programao oramentria ou
rgo. Dessa forma, relaciona-se diretamente com a vedao do
art. 167,VI, da CR:
20
Os oramentos devem discriminar e especificar os crditos,

os rgos a que tocam e o tempo em que se deve realizar a

despesa. Esse o princpio da especialidade, que pode ser:
a) quantitativa determina a fixao do montante dos gastos,
proibidas a concesso ou utilizao de crditos ilimitados (CF,
art. 167, VII) e a realizao de despesas que excedam os cr-
ditos oramentrios ou adicionais (CF, art. 167, II); b) qualita-
tiva recomenda a vinculao dos crditos aos rgos pblicos,
proibindo a transposio, o remanejamento ou a transfern-
cia de recursos de uma categoria de programao para outra
ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legisla-
tiva; c) temporal limita a vigncia dos crditos especiais e
extraordinrios ao exerccio financeiro em que foram auto-
rizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos l-
timos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento
do exerccio financeiro subsequente (art. 167, 2).23
Sequestros, arrestos e penhoras de verbas pblicas determina-

dos por rgos da Justia do Trabalho da 7 Regio, por recarem
indiscriminadamente em quantias disposio do estado, implicam
mudana (deliberada ou no) de recursos vinculados a certas pro-
gramaes oramentrias para outras ou de um rgo para outro, de
modo a violar a independncia e a harmonia dos poderes, por-
quanto, em certa medida, desrespeitam a legitimidade do Legislativo
para aprovar o oramento e a reserva de administrao do Execu-
tivo para sua execuo.
Nesse sentido foi deciso proferida pelo Min. GILMAR
MENDES ao deferir liminar, ad referendum do Plenrio, na ADPF
387/PI, que tem por objeto decises da Justia do Trabalho da 22
Regio (Piau) de constrio e liberao de valores da conta nica
23 TORRES, Ricardo Lobo. Comentrio ao art. 167. In: CANOTILHO, J. J.

Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (co-
ords.) Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva/Almedina,
2013, p. 1.775.
21
do Estado do Piau, para pagamento de empregados da administra-

o pblica indireta estadual, caso similar ao desta ao:
[...] Pelos documentos acostados e inclusive pelas informa-
es prestadas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 22
Regio, v-se que houve e continua a haver, pela justia tra-
balhista, bloqueio de valores da conta nica estadual com o
objetivo de destin-los ao pagamento de condenaes pro-
venientes de obrigaes trabalhistas da EMGERPI.
Trata-se de quantia considervel. Na inicial, o Governador
do Estado do Piau indicou que a conta nica sofrera ordens
de penhora no valor de R$ 1.035.613,75 ([...]). Em peties
posteriores, apontou a ocorrncia de novas constries, no
montante de R$ 1.550.000,00 ([...]), entre os dias 24 de fe-
vereiro e 15 de maro; e de R$ 798.000,00 ([...]), no dia 5
de abril. Tais valores, e a continuidade da determinao de
bloqueios, parecem indicar a pronta necessidade de resposta
desta Corte.
Destaco tambm, que a fundamentao das decises questio-
nadas no sentido de que os valores bloqueados so, em ver-
dade, de propriedade da sociedade de economia mista, no
compatvel com os princpios constitucionais do oramento
pblico, o que indica aparente ofensa, em especial, ao art. 167,
VI, da Constituio Federal, nos termos indicados na inicial.
De acordo com esse dispositivo, so vedados a transposio, o
remanejamento ou a transferncia de recursos de uma catego-
ria de programao para outra ou de um rgo para outro,
sem prvia autorizao legislativa.
Anoto que essa previso est inserida em artigo da Constitui-
o Federal que explicita princpios constitucionais vincula-
dos ideia de segurana oramentria. No caso, em especial,
ao princpio da legalidade oramentria, princpio de limita-
o do poder do Estado e, ao mesmo tempo, de direciona-
mento das atividades administrativas (Cf. RICARDO LOBO
TORRES, In: Comentrios Constituio do Brasil. CANOTI-
LHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo
Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz (Org.) So Paulo: Saraiva,
2014, p. 1.775).
O bloqueio indiscriminado de provises, da forma apontada
pelo requerente, tende, portanto, a desvirtuar a vontade do le-
22
gislador estadual e a violar os princpios constitucionais do sis-

tema financeiro e oramentrio. Constitui, ainda, aparente in-

terferncia indevida, em desacordo com os princpios da
independncia e da harmonia entre os Poderes (art. 2o, CF).
[...].
A anlise prvia, portanto, indica que as decises questionadas
vo de encontro a preceito fundamentais, bem como podem
comprometer as finanas do Estado e acarretarem dificuldades
na execuo oramentria. [...]24
O fato de diversas ordens de constrio de verbas pblicas re-

carem em contas administradas pelo Executivo cearense sem neces-
sria vinculao com a respectiva programao oramentria
possibilita que apanhem, por exemplo, verbas de contas vinculadas a
convnios e operaes de crdito, recursos provenientes de emprs-
timos internacionais e valores relativos a transferncias constitucio-
nais obrigatrias destinadas a municpios. Tais ordens representam
grave transgresso ao princpio da independncia e harmonia dos
poderes. Sobre o tema, so elucidativos os seguintes julgados:
Repasse de recursos financeiros por deciso judicial. Impos-
sibilidade de o Poder Judicirio imiscuir-se na liberdade do ente
pblico de celebrar contratos administrativos. Direito lquido
e certo. Inexistncia. 25
Este Supremo Tribunal, por meio de reiteradas decises, firmou

o entendimento de que as normas que subordinam a cele-
brao de convnios em geral, por rgos do Executivo,
autorizao prvia das Casas Legislativas Estaduais ou Munici-
pais, ferem o princpio da independncia dos Poderes, alm de
transgredir os limites do controle externo previsto na Cons-
tituio Federal. Precedentes: ADI 676/RJ, Rel. Min. CARLOS
VELLOSO, e ADI 165/MG, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE.26
24 STF. MC/ADPF 387/PI. Rel.: Min. GILMAR MENDES. 8/4/2016, deciso

monocrtica. DJe 68, 13 abr. 2016. Sem destaques no original.
25 STF. Segunda Turma. RE 241.757/MA. Rel.: Min. MAURCIO CORRA.
29/6/1999, maioria. DJ, 20 abr. 2001.
23
Nas circunstncias atuais, de grave e notrio desequilbrio

financeiro em diversos entes federados, ordens de arresto, seques-
tro e penhora de verbas pblicas, por atingirem indistintamente
contas pblicas, por mais relevante que seja a finalidade ou o fun-
damento da constrio, comprometem a execuo oramentria e
de polticas pblicas por parte do Executivo e violam preceitos fun-
damentais relacionados segurana jurdica do oramento pblico e
independncia e harmonia dos poderes.
O Supremo Tribunal, numerosas vezes, definiu que determina-
es judiciais de execuo de polticas pblicas, pautadas em ina-
dimplncia do poder pblico em cumprir mandamentos
constitucionais, no necessariamente violam o princpio da diviso
funcional do poder.27 O Judicirio apenas impe ao Executivo que
implante poltica pblica prevista no ordenamento jurdico para
resguardar direitos fundamentais, sobretudo quando voltadas para
assegurar o direito ao mnimo existencial.
So, portanto, inconstitucionais as decises judiciais proferidas
pela Justia do Trabalho da 7 Regio, em primeiro e segundo
graus, que determinem ou hajam determinado arresto, sequestro,
penhora e liberao de verbas de contas administradas pelo Execu-
tivo do Estado do Cear e impliquem transposio, remanejamento
ou transferncia de recursos de uma programao oramentria
para outra ou de um rgo para outro, por violao aos arts. 2 e
167,VI, da Constituio da Repblica. 28
3.3. CONSTRIO DE VERBAS PBLICAS

26 STF. Plenrio. ADI 770/MG. Rel.: Min. ELLEN GRACIE. 1 jul. 2002, un. DJ,
20 set. 2002.
27 STF. Plenrio. RE 592.581/RS (repercusso geral tema 220). Rel.: Min.
RICARDO LEWANDOWSKI. 13/8/2015, un. DJe 18, 1o fev. 2016.
28 Ressalva-se a possibilidade de constrio judicial de verbas pblicas para
assegurar repasse de duodcimos, a qual no objeto do litgio.
24
No cabe, em princpio, penhora de verbas pblicas, que

so bens pblicos, por fora da impenhorabilidade destes, deri-
vada do art. 100 do Cdigo Civil, 29 em interpretao sistemtica
com o art. 100 da Constituio da Repblica.
O art. 100, 6, da CR permite sequestro de verba pblica
unicamente nos casos de preterio da ordem de pagamento de
precatrios ou de no alocao oramentria do valor necessrio
satisfao do dbito. No regime especial de satisfao de precat-
rios do art. 97 do ADCT/1988, declarado inconstitucional pelo Su-
premo Tribunal Federal, com modulao de efeitos para o futuro,30
admitia-se sequestro em caso de no liberao tempestiva de recur-
sos (art. 10, I).31
O art. 100, 6, da CR expressamente excepciona o princ-
pio de previso oramentria obrigatria para pagamento de des-
29 Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial

so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a
lei determinar.
30 STF. Plenrio. Questo de ordem na ADI 4.425/DF. Rel.: Min. LUIZ FUX.
25/3/2015, maioria. DJe 152, 4 ago. 2015.
31 Art. 97. At que seja editada a lei complementar de que trata o 15 do
art. 100 da Constituio Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cpios que, na data de publicao desta Emenda Constitucional, estejam em
mora na quitao de precatrios vencidos, relativos s suas administraes
direta e indireta, inclusive os emitidos durante o perodo de vigncia do
regime especial institudo por este artigo, faro esses pagamentos de acordo
com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicvel o disposto no art.
100 desta Constituio Federal, exceto em seus 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13
e 14, e sem prejuzo dos acordos de juzos conciliatrios j formalizados na
data de promulgao desta Emenda Constitucional. (Includo pela Emenda
Constitucional 62, de 2009). [...]
10. No caso de no liberao tempestiva dos recursos de que tratam o
inciso II do 1 e os 2 e 6 deste artigo: (Includo pela Emenda Cons-
titucional n 62, de 2009)
I haver o sequestro de quantia nas contas de Estados, Distrito Federal e
Municpios devedores, por ordem do Presidente do Tribunal referido no
4, at o limite do valor no liberado; (Includo pela Emenda Constituci-
onal n 62, de 2009) [...].
25
pesa pblica, ao permitir sequestro na hiptese de no alocao

do valor necessrio satisfao de dbito. Trata-se, portanto, de
autorizao singular da prpria Constituio, que no pode ser
estendida sem amparo normativo.32
Observa LEONARDO CARNEIRO DA CUNHA que sequestro de
verba pblica para pagamento de precatrio judicial nada mais
do que arresto, sendo imprpria a designao de sequestro. Para
ele, tal arresto no ostenta a natureza de medida cautelar, consis-
tindo numa medida satisfativa, de natureza executiva, destinada a
entregar a quantia apreendida ao credor preterido em sua prefe-
rncia. Ressalta que o sequestro (arresto), no caso de falta de alo-
cao oramentria (CR, art. 100, 6, na redao da EC 62/2009)
atinge verbas pblicas, ou seja, recursos financeiros da prpria
entidade executada. 33
Admitir arresto de verbas pblicas sem deciso judicial tran-
sitada em julgado e sem prvia incluso oramentria dos valores
correspondentes criar hiptese de sequestro de recursos pbli-
cos no prevista no texto constitucional, em violao sistem-
tica de precatrios do art. 100 da CR. A esse respeito, decidiu o
Supremo Tribunal Federal ser inconstitucional instituir hipteses de
sequestro para alm das previstas expressamente no texto da
Constituio.34
32 RODOLFO PAMPLONA FILHO e TRSIS SILVA DE CERQUEIRA fazem bom

apanhado dos temas relacionados execuo da fazenda pblica na esfera
trabalhista no artigo Execuo contra a fazenda pblica na Justia do Trabalho,
disponvel em < http://zip.net/bstvKN > ou
< http://www.lex.com.br/doutrina_23673624_execucao_contra_a_fazen
da_publica_na_justica_do_trabalho.aspx >; acesso em 16 jan. 2017.
33 CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pblica em juzo. 9. ed. So
Paulo: Dialtica, 2011, p. 329.
34 STF. Plenrio. ADI 1.662/SP. Rel.: Min. MAURCIO CORRA. 30/8/2001,
maioria. DJ, 19 set. 2003.
26
diversa a execuo apenas no caso de requisies de pe-

queno valor (RPVs), como igualmente j assinalou essa Corte. A
Lei 10.259, de 12 de julho de 2001, previu essa possibilidade no
art. 17, 2o.35 Trata-se, portanto, de situao especial, com previ-
so normativa especfica.
Mesmo no caso de crditos de natureza alimentcia, o que
cabe ordem especial dos precatrios, como destaca o art. 100,
2o e 3o, da CR, tema que veio a ser objeto da smula 655
dessa Suprema Corte:
A exceo prevista no art. 100, caput, da Constituio, em

favor dos crditos de natureza alimentcia, no dispensa a
expedio de precatrio, limitando-se a isent-los da ob-
servncia da ordem cronolgica dos precatrios decorrentes
de condenaes de outra natureza.
Na mesma direo, o Superior Tribunal de Justia aprovou a

smula 144 de sua jurisprudncia dominante:
Os crditos de natureza alimentcia gozam de preferncia,

desvinculados os precatrios da ordem cronolgica dos cr-
ditos de natureza diversa.
So, portanto, em princpio, inconstitucionais decises judi-

ciais liminares que ordenem arresto, sequestro ou penhora de ver-
35 Art. 17. Tratando-se de obrigao de pagar quantia certa, aps o trnsito

em julgado da deciso, o pagamento ser efetuado no prazo de sessenta
dias, contados da entrega da requisio, por ordem do Juiz, autoridade
citada para a causa, na agncia mais prxima da Caixa Econmica Federal
ou do Banco do Brasil, independentemente de precatrio.
1o Para os efeitos do 3o do art. 100 da Constituio Federal, as
obrigaes ali definidas como de pequeno valor, a serem pagas
independentemente de precatrio, tero como limite o mesmo valor
estabelecido nesta Lei para a competncia do Juizado Especial Federal
Cvel (art. 3o, caput).
2o Desatendida a requisio judicial, o Juiz determinar o seqestro do
numerrio suficiente ao cumprimento da deciso. [...].
27
bas pblicas em contas pblicas para pagamento de empregados

pblicos da EMATERCE. Dbitos da fazenda pblica estadual,
caso superado o valor das requisies de pequeno valor, devem,
como regra, sujeitar-se ao regime de precatrios judicirios, sob
pena de violao ao art. 100 da Constituio da Repblica.
3.4. INSCRIO NO BANCO NACIONAL

DE DEVEDORES TRABALHISTAS
A certido negativa de dbitos trabalhistas (CNDT) foi inclu-

da na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) por alterao tra-
zida pela Lei 12.440/2011, nos seguintes termos:
Art. 642-A. instituda a Certido Negativa de Dbitos Tra-

balhistas (CNDT), expedida gratuita e eletronicamente, para
comprovar a inexistncia de dbitos inadimplidos perante a
Justia do Trabalho.
1 O interessado no obter a certido quando em seu
nome constar:
I o inadimplemento de obrigaes estabelecidas em sen-
tena condenatria transitada em julgado proferida pela Jus-
tia do Trabalho ou em acordos judiciais trabalhistas,
inclusive no concernente aos recolhimentos previdencirios,
a honorrios, a custas, a emolumentos ou a recolhimentos
determinados em lei; ou
II o inadimplemento de obrigaes decorrentes de execu-
o de acordos firmados perante o Ministrio Pblico do
Trabalho ou Comisso de Conciliao Prvia.
2 Verificada a existncia de dbitos garantidos por pe-
nhora suficiente ou com exigibilidade suspensa, ser expe-
dida Certido Positiva de Dbitos Trabalhistas em nome do
interessado com os mesmos efeitos da CNDT.
3 A CNDT certificar a empresa em relao a todos os
seus estabelecimentos, agncias e filiais.
4 O prazo de validade da CNDT de 180 ([...]) dias,
contado da data de sua emisso.
28
A expedio da certido foi regulamentada pelo Tribunal Su-

perior do Trabalho com a Resoluo Administrativa 1.470, de 24
de agosto de 2011, deste teor (sem destaque no original):
Art. 1 institudo o Banco Nacional de Devedores Traba-
lhistas BNDT, composto dos dados necessrios identifica-
o das pessoas naturais e jurdicas, de direito pblico
e privado, inadimplentes perante a Justia do Traba-
lho quanto s obrigaes:
I estabelecidas em sentena condenatria transitada em
julgado ou em acordos judiciais trabalhistas; ou
II decorrentes de execuo de acordos firmados perante o
Ministrio Pblico do Trabalho ou Comisso de Concilia-
o Prvia.
1 Para os fins previstos no caput, considera-se inadim-
plente o devedor que, devidamente cientificado, no pagar o
dbito ou descumprir obrigao de fazer ou no fazer, no
prazo previsto em lei.
2 A garantia total da execuo por depsito, bloqueio de
numerrio ou penhora de bens suficientes, devidamente for-
malizada, ensejar a expedio de Certido Positiva de Dbi-
tos Trabalhistas, com os mesmos efeitos da CNDT.
3 No ser inscrito no Banco Nacional de Devedores
Trabalhistas o devedor cujo dbito objeto de execuo
provisria.
4 Verificada a inadimplncia, obrigatria a incluso do
devedor no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas.
Art. 2 A incluso, a alterao e a excluso de dados no
Banco Nacional de Devedores Trabalhistas sero sempre pre-
cedidas de determinao judicial expressa, preferencialmente
por meio eletrnico. [...]
O fato de a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

do Cear prestar servio pblico e no exercer atividade econ-
mica em sentido estrito e, dessa forma, estar sujeita ao regime de
precatrios, no tem o condo de afastar a exigncia da CNDT,
pois, nos termos do art. 1, 1-B e 1-C, da Resoluo Admi-
29
nistrativa 1.470/201136, a pessoa jurdica cuja execuo for proces-

sada por precatrios poder ser includa no banco de dados aps
vencimento do prazo para quitao do precatrio.
Por fim, a Lei 12.440/2011 alterou a Lei 8.666/93 37 para in-
cluir a exigncia de regularidade trabalhista para habilitao em
processo licitatrio, que dever ser comprovada mediante a certi-
do negativa de dbitos trabalhistas. O art. 18 da Lei 12.188/10 38
estabelece que a contratao de servio de assistncia tcnica e
rural dever observar a Lei 8.666/93. Como se trata de requisito
para a habilitao, descabe cogitar de inaplicabilidade da Lei
12.440/2011, mesmo na hiptese de dispensa de licitao.
Nesse contexto, cabvel inscrio de empresa pblica pres-
tadora de servio pblico no BNDT, desde que ocorra posterior -
mente tentativa de cumprimento do dbito por meio de
quitao de precatrio.
36 1-B. No ser inscrita no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas a

pessoa jurdica que goze do privilgio do pagamento de seus dbitos por
meio do sistema previsto no artigo 100 da Constituio da Repblica, an-
tes de vencido o prazo para quitao do precatrio.
1-C. A pessoa jurdica que houver adotado o regime especial de paga-
mento de precatrios institudo pela Emenda Constitucional n 62/2009
no ser inscrita no Banco Nacional de Devedores Trabalhistas, desde que
mantenha pontualidade nos depsitos.
37 Art. 3 O art. 29 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, passa a vigorar
com a seguinte redao:
Art. 29. A documentao relativa regularidade fiscal e trabalhista, con-
forme o caso, consistir em: [...]
V prova de inexistncia de dbitos inadimplidos perante a Justia do Tra-
balho, mediante a apresentao de certido negativa, nos termos do Ttulo
VII-A da Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei
no 5.452, de 1 de maio de 1943.
38 Art. 18. A contratao das Entidades Executoras ser efetivada pelo MDA
ou pelo Incra, observadas as disposies desta Lei, bem como as da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993.
30
4. PRESSUPOSTOS DA MEDIDA CAUTELAR

Sinal de bom direito (fumus boni juris) caracteriza-se pela plau-
sibilidade jurdica do pedido, evidenciada por fundamentos que en-
contram amparo na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ao
menos no que toca suspenso dos efeitos de decises judiciais
com ordem indiscriminada de arresto, sequestro, bloqueio,39 pe-
nhora e liberao de valores em contas administradas pelo Estado
do Cear.
Perigo na demora processual (periculum in mora) decorre de su-
cessivas ordens de arresto de verbas pblicas em contas do estado
para pagamento de crditos trabalhistas em cifras milionrias. Essas
decises so capazes de comprometer as finanas estaduais e acarre-
tar dificuldades severas na execuo oramentria por parte do
Executivo cearense.
5. CONCLUSO
Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da Repblica por

conhecimento da arguio de descumprimento de preceito funda-
mental e, no mrito, por deferimento de medida cautelar e proce-
dncia do pedido.
39 H decises e peties que falam em bloqueio judicial de valores. Esse

termo, contudo, no utilizado nenhuma vez pelo Cdigo de Processo
Civil, o qual, acerca das tutelas de urgncia, prev outros instrumentos:
Art. 301. A tutela de urgncia de natureza cautelar pode ser efetivada
mediante arresto, sequestro, arrolamento de bens, registro de protesto
contra alienao de bem e qualquer outra medida idnea para assegurao
do direito. O que se costuma denominar bloqueio usualmente consiste
em arrestos e sequestros, que so formas de constrio judicial de bens.
31
Pede nova vista, ao final do processamento desta ao, para

reexaminar a necessidade de nova manifestao quanto ao mrito,
em face de novos elementos que possam vir aos autos.
Braslia (DF), 23 de janeiro de 2017.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros

Procurador-Geral da Repblica
RJMB/WCS/CCC-Par.PGR/WS/2.286/2017
32

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CONSTITUCIONAL E ORAMENTRIO. ARGUIO

ofensa legalidade oramentria e diviso funcional do poder

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Trata-se de arguio de descumprimento de preceito funda-

pagamento de precatrios (art. 100);3 princpio da diviso funcio-

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tos da empresa. Aduz que a EMATERCE constitui empresa p-

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aptos a impugnar as decises judiciais e sanar leso aos preceitos

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Decises judiciais no transitadas em julgado enquadram-se na

6 Por exemplo: Supremo Tribunal Federal. Plenrio. Agravo regimental na

Acerca do cabimento de ADPF de decises judiciais, observa

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jetiva. Segunda: estaria subvertida a ordem jurdico-processual, autori-

A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no exige

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O fato de caber suspenso de liminar das decises impugna-

em mais de uma unidade federativa. H, por exemplo, a ADPF

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3.1. INOBSERVNCIA DA SISTEMTICA DE PRECATRIOS

Execuo por quantia certa contra a fazenda pblica sub-

gamento de requisitrio pressupe deciso judicial passada em

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J que no Brasil proibida a penhora de bens pblicos, o

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A norma constitucional em anlise tem como finalidade

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Por fazenda pblica, entendem-se, em regra, as pessoas jur-

H, portanto, dois tipos fundamentais de empresas pblicas

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Essa diferenciao estabelecida constitucionalmente, con-

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II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive

pblico, e se submetem a normas especficas, como o princpio

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A sistemtica de precatrios judiciais, como prerrogativa

faz-se necessria a fim de evitar: (a) interrupo da prestao de

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AGRAVO REGIMENTAL. FINANCEIRO. EXECUO

FINANCEIRO. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.

17 STF. 2a Turma. Agravo regimental no RE 592.004/AL. Rel.: Min. JOAQUIM

RIA CONSTITUCIONAL CUJA REPERCUSSO GE-

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AGRAVO DE INSTRUMENTO EMPRESA P-

A EMATERCE constitui empresa pblica atuante na reali-

vimento das atividades relativas assistncia tcnica e extenso

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3.2. CONSTRIO INDISCRIMINADA DE VERBAS

DO ESTADO E ALTERAO ORAMENTRIA

O art. 167, VI, da Constituio da Repblica imps exign-

JOS AFONSO DA SILVA explica que a Constituio de 1967, com

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20 Art. 61. A lei federal dispor sbre o exerccio financeiro, a elaborao e a

transposio como o remanejamento e a transferncia so for-

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A respeito da vedao constitucional de alterao indireta da

Se no permitido ao Executivo movimentar recursos de

21 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 7. ed. So Paulo:

outro, sem prvia autorizao legislativa, tampouco dado ao Judi-

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