Petição MEDIDA-CAUTELAR-TUTELA-ANTECEDENTE-UrGENCIA-REVISADO

EXCELENTISSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA COMARCA DE
RAPOSA (MA)
URGÊNCIA – MEDIDA LIMINAR
BENONIEL BEKA RODRIGUES, brasileiro,

solteiro, servidor público, portador da RG 031240394-1 SSPMA,
CPF 476068353-49, residente e domiciliado na Avenida Newton
Bello, 186, Bairro Vila Bom Viver, Raposa (MA) vem por seus
procuradores in fine assinado diante de Vossa Excelência interpor a
presente
MEDIDA CAUTELAR COM PEDIDO DE TUTELA ANTECEDENTE

– URGENCIA
Contra a MUNICIPIO DA RAPOSA (MA) CNPJ Nº 01612.325/0001-

98, com endereço na Avenida Principal, s/n – Jardim das
Oliveiras/Raposa – MA, representada pelo Prefeito Municipal, o
senhor Eudes Barros e CÂMARA MUNICIPAL DA RAPOSA (MA)
CNPJ: 01.620.674/0001-51, com endereço na Avenida do Pescador,
203, 309 Vila Bom Viver Raposa - Maranhão - CEP: 65.138-000
CNPJ: 01.620.674/0001-51 na pessoa de seu presidente Daniel
Fernandes, o que faz pelas razões a seguir alinhadas:
DOS FATOS
A presente Ação Cautelar Antecedente está

amparada em fundamentos autônomos, os quais, mesmo se
isoladamente considerados, são suficientes para a obtenção de
Avenida Sambaquis, Quadra 10, Lote 14, n.º 14, Bairro Calhau, São Luís, Estado do Maranhão, CEP n.º 65.071-390,
Telefones (98) 3268-4053 Fax (98) 3268-4039 / e-mail: coelho.associados@hotmail.com
provimento jurisdicional em ordem a inibir a prática das ilegalidades
que se avizinham. Vejamos:
(i) O Município da Raposa (MA) enviou dois

projetos de Lei pretendendo contratar
operação de crédito, mas com previsão de
utilização de receitas de impostos como
garantia da dívida, o que viola o princípio da
não vinculação da receita dos impostos (CF,
art. 167, inciso IV e § 4º);
(ii) O crescente endividamento do Município da

Raposa (MA), não constando no bojo dos
projetos o aval da União com outras
instituições financeiras, diante do altíssimo
risco de inadimplência;
(iii) As operações de créditos a serem celebradas

com a Caixa Econômica Federal (R$
18.000.000,00 – Projeto de Lei nº 17/2023) e
Banco do Brasil (R$ 8.500.000,00 – Projeto
de Lei nº 18/2023) derivados da adesão do
PROGRAMA FINISA – Financiamento à
Infraestrutura e ao Saneamento, visam a
obtenção de receitas para emprego em ações
futuras e incertas, sem objeto delimitado e
sem demonstração da necessidade concreta.
(iv) Durante o processo legislativo que poderá

culminar com a edição das leis municipais
que autorizariam a contratação da operação
de crédito nada foi examinado sob os prismas
da constitucionalidade ou da capacidade de
pagamento do município (inexiste estudo de
impacto financeiro), mesmo diante da
possibilidade, em tese, de utilização da
arrecadação de impostos como garantia da
dívida a ser contraída.
Diante desse cenário, o autor, no

cumprimento dos seus deveres de cidadão e na preservação do
patrimônio público, busca a concessão de tutela inibitória diante da
iminente contratação de operação de crédito pelo Município da
Raposa (MA) junto à Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil,
com violação do ordenamento jurídico.
Como objetivos secundários, busca-se

impedir a prática do crime descrito no art. 359-C do Código Penal
e do ato de improbidade descritos na Lei nº Lei 8429/92. De igual
modo, objetiva-se prevenir episódios de corrupção em face da
destinação de cifras milionárias para a execução de obras incertas
eventualmente escolhidas sem supedâneo em critérios técnicos, as
quais podem gerar demandas fabricadas justamente em ano pré-
eleitoral caracterizado por severa instabilidade institucional do ente
subnacional.
DO DIREITO
DA JUSTIÇA GRATUITA
Preliminarmente, em vista da situação

econômica e financeira, a Requerente confessa não possuir
condições de arcar com as custas processuais sem prejuízo do
próprio sustente e de sua família.
De acordo com a dicção do artigo 4º da Lei nº

1.060/1950, basta à afirmação de que não possui condições de arcar
com custas e honorários, sem prejuízo próprio e de sua família na
própria petição inicial ou em seu pedido, a qualquer momento do
processo, para a concessão do benefício, pelo que nos satisfazemos
com o texto da lei, in verbis:
“Art. 4º. A parte gozará dos benefícios da

assistência judiciária, mediante simples
afirmação, na própria petição inicial, de que não
está em condições de pagar as custas do
processo e os honorários de advogado, sem
prejuízo próprio ou de sua família”.
Ante o exposto, pugna a Requerente pelo

deferimento da Justiça Gratuita por não possuir no momento
condições de arcar com as custas processuais.
DA LEGITIMIDADE ATIVA E PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DO
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
Conforme entendimento pacificado do

Superior Tribunal de Justiça e reiterado no julgamento do Recurso
Especial 1.164.017, da 1ª Seção, as casas legislativas, inobstante
sejam órgãos integrantes de entes políticos, têm capacidade
processual para atuar na defesa de interesses institucionais.
Segundo o decidido, “para se aferir a legitimação ativa dos órgãos
legislativos, é necessário qualificar a pretensão em análise para se
concluir se está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas
institucionais”.
No caso em apreço, busca tutela jurisdicional
quanto a legalidade dos atos praticados pelo órgão legislativo que
está na iminência de apreciar e aprovar os Projetos de Lei nsº 17 e
18/2023 sem o preenchimento dos requisitos legais, em patente
inobservância das regras regimentais, malferindo na essência as
leis ordinárias vigentes, ou seja, encontra-se em ataque o direito
das Casas Legislativas de regularem seus próprios assuntos,
dentre esses o poder de apreciar Projetos de Leis de iniciativa
do Poder Executivo, a justificar sua inclusão no polo passivo
da lide.
A Corte Especial do Superior Tribunal de
Justiça também já apreciou esta questão, adotando entendimento
de que o Poder Legislativo detém capacidade processual para a
defesa de seus interesses institucionais, conforme se observa da
ementa do julgamento que, a seguir, é transcrita:
PROCESSO CIVIL - EMBARGOS DE

DIVERGÊNCIA- MANDADO DE SEGURANÇA LIMI
NAR: ATAQUE VIA AGRAVO DE INSTRUMENTO
- LEGITIMIDADE PARA RECORRER. 1.
Tem legitimidade para recorrer,
no mandado de segurança, em princípio, o órgão
público, e não o impetrado, que age como
substituto processual da pessoa jurídica na
primeira fase do writ.
2. Ao impetrado faculta-se, não obstante, a
possibilidade de recorrer como assistente
litisconsorcial ou como terceiro, apenas a fim de
prevenir sua responsabilidade pessoal por eventual
dano decorrente do ato coator, mas não para a
defesa deste ato em grau recursal, a qual incumbe à
pessoa jurídica de direito público, por seus
procuradores legalmente constituídos.
3. Embargos de divergência conhecido, mas
improvido." (Embargos de Divergência no REsp
nº 180613/SE , Corte Especial, Rela Mina Eliana
Calmon, DJ 17/012/2004)
Vejamos outros julgados quanto a matéria:
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA.

PROCESSO CIVIL. RECURSO INTERPOSTO, EM
NOME PRÓPRIO, PELA AUTORIDA APONTADA
COATORA. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE
RECURSAL. RECURSO DE APELAÇÃO NÃO
CONHECIDO. Em sede de ação de mandado de
segurança impetrado contra ato de presidente de
câmara de vereadores, a legitimidade recursal
não é da autoridade indicada como coatora, mas
sim da própria câmara de vereadores, a qual
detém personalidade judiciária para a defesa de
suas prerrogativas, entre as quais se encontra a
de realizar as eleições da mesa diretora de
acordo com as regras legais que a regem.
MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL.
CÂMARA MUNICIPAL. ELEIÇÃO PARA MESA
DIRETORA. MATÉRIA REGULADA PELA LEI
ORGÂNICA DO MUNICÍPIO E PELO REGIMENTO
INTERNO. CONFLITO ENTRE OS DOIS.
PREVALÊNCIA DAS NORMAS DA LEI ORGÂNCIA.
SENTENÇA REFORMADA EM SEDE DE
REEXAME NECESSÁRIO. 1. O art. 16, § 2º, da Lei
Orgânica do Município de Califórnia, ao estabelecer
que, na hipótese de haver empate entre candidatos
a qualquer dos cargos da mesa diretora, será
realizada uma segunda votação entre eles e que,
persistindo o empate, o cargo será disputado por
sorteio, deixa claro, de modo inequívoco, que a
eleição não pode ser realizada por chapa, pois nesta
modalidade de pleito é impossível que haja empate
apenas em relação a algum ou alguns dos cargos -
como os vereadores votam em chapas fechadas,
empate, se houver, será entre as chapas e não entre
os concorrentes de um mesmo cargo. 2. O regimento
interno da câmara de vereadores, ao prever a
eleição por chapa, é contrária à lei orgânica do
municipal, situação em que não pode prevalecer, já
que ilegal. 3. Devendo a eleição ser realizada cargo
a cargo, não há dúvida de que a renúncia do único
candidato ao cargo de presidente não impedia que a
autoridade indicada como coatora mantivesse a
eleição para os demais cargos e, na mesma sessão,
convocasse sessão extraordinária, a ser realizada
em data próxima, para eleição do presidente do
legislativo municipal. 4. Denegada a segurança,
impõe-se a imediata posse dos candidatos eleitos
para os cargos de Vice-Presidente, 1º Secretário e
2º Secretário, bem como a convocação de eleição
para o cargo de presidente do legislativo municipal,
os quais cumprirão o período restante do mandato.
RECURSO DE APELAÇÃO NÃO CONHECIDO.
SENTENÇA REFORMADA EM SEDE DE
REEXAME NECESSÁRIO.(TJ-PR - APCVREEX:
4266495 PR 0426649-5, Relator: Eduardo Sarrão,
Data de Julgamento: 11/03/2008, 5ª Câmara Cível,
Data de Publicação: DJ: 7592)
ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. DECISÃO

CONCESSIVA DA SEGURANÇA. ILEGITIMIDADE
DO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL. NÃO
CONHECIMENTO COMO APELAÇÃO MAS COMO
REMESSA NECESSÁRIA, A TEOR DO DISPOSTO
NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 12 DA LEI N.º
1.533/51. NÃO PROVIMENTO. I - Não detém
legitimidade ativa recursal a autoridade coatora,
sendo a esta impossível recorrer de decisões
prolatadas em sede de mandado de segurança,
só cabendo à pessoa jurídica a que está
vinculada utilizar-se de tais medidas
processuais; II - estando as sentenças
concessórias de mandado de segurança sujeitas ao
duplo grau de jurisdição necessário, cumpre
converter o recurso interposto em remessa
necessária. Inteligência que se extrai do art. 12,
parágrafo único da Lei 1.533/51; III - apelação não
provida.(TJ-MA - AC: 34462007 MA, Relator:
CLEONES CARVALHO CUNHA, Data de
Julgamento: 03/03/2008, VITORINO FREIRE)
E M E N T A APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO

CAUTELAR. CÂMARA MUNICIPAL. ENTE
DESPESONALIZADO. DEFESA DE INTERESSES
E PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS.
LEGITIMIDADE ATIVA. FISCALIZAÇÃO DAS
CONTAS DO EXECUTIVO MUNICIPAL. RECURSO
PROVIDO. I. O Superior Tribunal de Justiça tem
se posicionado no sentido de que os entes
despersonalizados têm legitimidade ad causam
para figurar nas ações concernentes à defesa de
seus direitos institucionais, ou seja, aqueles que
dizem respeito à sua estruturação orgânica e
funcionamento (AgRg no Ag 388.114, Rel. Min.
Hamilton Caralhido, j. 4.10.2001. DJe 18.02.2012)
II. Detém as Câmaras Municipais a capacidade para
ser parte ativa ou passiva quando a questão em
litígio envolve suas prerrogativas funcionais ou seus
direitos institucionais. III. In casu, a Câmara
Municipal de Serrano do Maranhão, amparada no
dever-poder de fiscalização dos atos praticados pelo
Executivo Municipal, detém legitimidade para
ingressar em juízo, a fim de obter informações sobre
desvio de recurso público supostamente praticado
pelo vice-prefeito, em exercício da função de chefe
do Executivo Municipal, em decorrência do
afastamento provisório do titular por decisão judicial.
IV. Apelação provida.(TJ-MA - APL: 0313082013
MA 0000307-28.2009.8.10.0084, Relator:
RAIMUNDO JOSÉ BARROS DE SOUSA, Data de
Julgamento: 20/10/2014, QUINTA CÂMARA
CÍVEL, Data de Publicação: 23/10/2014)
Assim, é manifesta a personalidade

judiciária (Súmula STJ nº 525) e legitimidade da Câmara
Municipal de Raposa (MA) para interpor defender-se na
presente lide, já que em cheque a possibilidade ou não de
apreciação de Projetos de Lei que macula a Lei de
Responsabilidade Fiscal dentre outras, cujo o objeto é o
indevidamente do Município de Raposa (MA) em ano pré-
eleitoral, sem análise dos riscos de não adimplemento de
obrigações, mormente quando os ditos projetos de Leis
encontram-se desnudados dos necessários pareceres técnicos
justificadores de sua apreciação pela casa legislativa.
CONTROLE DOS ATOS LEGISLATIVOS PELO PODER

JUDICIARIO
Os atos emanados do Poder Legislativo não
podem furtar-se de controle judicial, sob o manto do princípio da
separação dos Poderes. O próprio Supremo Tribunal Federal já
placitou, que os atos parlamentares infringentes a preceito
constitucional, são passiveis de jurisdicionalização.
Uma compreensão mais ampla da

sindicabilidade dos atos legislativos foi apresentada por Meireles,
que afirmou a possibilidade do controle atuar não apenas na hipótese
de violação de uma norma constitucional, mas também na hipótese
de violação de normas regimentais ou seja, “deparando
infringência à Constituição, à lei ou ao regimento, compete ao
Judiciário anular a deliberação ilegal do Legislativo, para que
outra se produza de forma legal”
Tal raciocínio aplica-se à consideração do

caráter vinculante das normas regimentais que estabelecem a forma,
ou seja, o processo por meio do qual a atividade legislativa se
desenvolve. Ainda que o exercício da atividade legislativa seja
atribuída às Câmaras Municipais pela Constituição Federal, cuja
liberdade de atuação é assegurada pelo princípio da separação
de poderes, seu exercício não se pode dar legitimamente se
desconsiderados os limites processuais impostos a este pelas
normas regimentais. Ressalte-se, mais uma vez, que a
discricionariedade do legislador se restringe à conveniência de se
editar a lei, ao momento de fazê- -lo e ao seu conteúdo, observados
os limites constitucionais.
Nessa mesma linha, entendem Russomano,

Figueiredo, e Coelho, para os quais o regimento interno, na qualidade
de ato interno, integra o processo legislativo e vincula os
parlamentares, vejamos:
O interesse que se manifesta na correta

elaboração das leis não é apenas o dos
parlamentares que participam do processo
legislativo. Por outro lado, as leis produzidas
também não se limitam subjetivamente aos
eventuais destinatários da conduta prevista. Ao
contrário, dizem respeito a todos, pois expressam
o interesse público. Por isso, a visão contrária ao
controle reflete a ótica privada do direito, em especial
a tutela dos interesses dos parlamentares, quando o
correto é a defesa dos interesses públicos (In Coelho,
Fábio Alexandre. Processo Legislativo. São Paulo:
Editora Juarez de Oliveira, 2007, p. 350)
Dessa forma, busca-se o controle jurisdicional

na apreciação de Projetos de Leis acobertados de ilegalidades, pois,
o processo legislativo brasileiro importa, nos termos do artigo 59 da
Constituição Federal, na elaboração de emendas à Constituição,
leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, conversão de
medidas provisórias em leis, decretos legislativos e resoluções.
Todas essas espécies, com exceção da medida provisória,
caracterizam-se por resultarem da atividade desenvolvida
processualmente no âmbito das Casas legislativas, o que
permite sua identificação como leis e não meros atos
normativos.
Referidos processos não podem

configurar-se de qualquer maneira, se se pretende garantir a
legitimidade das normas por eles ao final produzidas, os processos e
pressupostos de comunicação (pragmática universal)
institucionalizados juridicamente enquanto princípios de processo
constitucional. Tais princípios “[...] permitem levantar a suposição
de que os processos de criação e de aplicação do direito levam
a resultados racionais” e portanto, legítimos. Assim, a produção
válida das leis depende da adoção de um processo legislativo
discursivo e participativo, o que só se alcança com respeito a
essa dimensão processual-normativa.
Dessa forma é inevitável reconhecer o caráter

cogente e vinculante das normas que, enquanto juridicamente
institucionalizadoras dos pressupostos da pragmática universal,
criam condições legítimas de desenvolvimento e conclusão do
próprio processo legislativo. Além disso, referidos pressupostos
condensados nos princípios processuais constitucionais
permitem-nos checar a legalidade dos atos legislativos.
Este é o motivo pelo qual não se pode

assumir a posição segundo a qual atos internos corporis
encontrar-se-iam fora da esfera de sindicabilidade do Poder
Judiciário, como forma de garantir a atuação livre e
independente dos órgãos legislativos e, dessa forma, realizar-se
o princípio da separação dos poderes.
A discussão em torno da possibilidade do

controle judicial do processo legislativo e de seus limites deve
considerar um argumento importante: o de ser o processo legislativo
a espécie processual que encontra seu sustentáculo na Constituição
Federal e na moralidade, A NÃO JUSTIFICAR A APRECIAÇÃO E
APROVAÇÃO DE PROJETOS DE LEIS QUE MALFEREM A
LEGALIDADE E POR CONSEQUÊNCIA O INTERESSE PÚBLICO.
Ao estabelecer a Constituição Federal de

1988 que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
ou ameaça a direito (art. 5º, inciso XXXV), resta confirmada a
competência do Poder Judiciário, para conhecer de toda e qualquer
violação a norma regimental decorrente do exercício da atividade
legislativa das Câmaras Municipais.
O exercício desse controle não importa em

ruptura com o princípio da separação dos poderes. Ao contrário, é
fundado no sistema de freios e contrapesos que impede o abuso no
exercício do poder confiado aos órgãos titulares da função estatal e,
segundo o princípio democrático, o controle da legalidade possibilita
assegurar a produção do Direito de modo legítimo, por meio da
adoção de um processo discursivo e racional. Dai a necessidade de
controle jurisdicional dos atos legislativos já historiados, já que não
antecedido dos requisitos ditados pelas normas de regência.
RÁPIDAS CONSIDERAÇÕES SOBRE DÍVIDA PÚBLICA
Conforme a lição de Ricardo Lobo Torres, o

conceito de dívida pública “abrange apenas os empréstimos
captados no mercado financeiro interno ou externo, através de
contratos assinados com os bancos e instituições financeiras ou do
oferecimento de títulos ao público em geral. Estende-se ainda à
concessão de garantias e avais, que potencialmente podem gerar
endividamento” (6TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e
Tributário. Rio de Janeiro. Editora Renovar, 2005, p.217.)
Especificamente em relação às operações de

crédito, elas possuem pelo menos uma das seguintes características:
envolvem o reconhecimento, por parte do setor público, de um
passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com
impactos no montante da dívida pública e na capacidade de
endividamento do ente; (I) pressupõem a existência de risco de
não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se
na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio
e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma
redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um
aumento do valor original da dívida; e (II) diferimento no tempo,
uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o
recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de
serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de
uma dívida a ser quitada em momento futuro.
As operações de crédito tradicionais são

aquelas relativas aos contratos de financiamento, empréstimo ou
mútuo, e estão reguladas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
e pela Resolução do Senado Federal n° 43/2001.
A LRF, em seu art. 32, estabelece a

competência do Ministério da Fazenda para verificar o cumprimento
dos limites e condições referentes à realização de operação de
crédito pelos entes da federação.
A concessão de garantia não é considerada

operação de crédito, conforme inciso IV do art. 29 da LRF, mas está
igualmente sujeita à verificação prévia de seus limites e condições de
realização8 . É obrigação de natureza contingente, definida como
“compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele
vinculada”.
Retornando ao art. 32 da LRF, observa-se

que a realização de operação de crédito pressupõe o preenchimento
de alguns requisitos por parte do ente contratante. Sobre eles
debruçou-se José Maurício Conti :
adequada relação custo-benefício da operação:

Essa obrigação já vem estabelecida no próprio texto
da Constituição [art. 70] que trata da fiscalização das
contas públicas e prevê, dentre outras, a existência
da fiscalização quanto à economicidade dos atos
administrativos por parte dos sistemas de controle
interno e externo. (…) Portanto, o interessado em
contratar uma operação de crédito deverá instruir o
seu pedido com os argumentos e provas que
demonstrem a necessidade da operação e a
compatibilidade entre recursos pleiteados e o
benefício a ser obtido pela aplicação na finalidade
proposta.
o interesse econômico e social da operação: (…)

as operações de crédito somente poderão ser aceitas
caso sejam destinadas a atender o interesse público,
ou seja, tenham por objetivo atingir uma finalidade
socialmente relevante.
existência de prévia e expressa autorização para

a contratação com a inclusão no orçamento ou em
créditos adicionais dos recursos provenientes da
operação: A contratação de operação de crédito
precisa estar previamente autorizada por lei da
entidade que pleiteia realizá-la. (...)
a observância dos limites e condições fixados

pelo Senado Federal: O Ministério da Fazenda deve
analisar a observância, pelo ente da federação que
pretende consumar a operação, dos limites a que fica
sujeito (…)
a existência de autorização específica do Senado

Federal quando se tratar de operação de crédito
externo: (…)
o atendimento do disposto no inciso III do art. 167

da Constituição: essa é uma das mais importantes
disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, por
regulamentar a chamada ‘regra de ouro’, ao
estabelecer o principal limite para o endividamento do
setor público, qual seja, impedir que a dívida
ultrapasse o montante das despesas de capital. O
objetivo desse princípio de gestão fiscal responsável
é a proibição de se financiarem despesas correntes,
indício claro de descontrole das contas públicas.
A LRF exige comprometimento com a coisa

pública não apenas dos administradores públicos, mas também das
instituições financeiras que contratarem operação de crédito
com entes da Federação (Leia-se Caixa Econômica Federal e Banco do
Brasil).
Nesse sentido, confira-se a regra inserta no

art. 33 da referida lei, que instituiu verdadeira corresponsabilidade
da instituição financeira na fiscalização das condições do limite
do crédito público, cominando a nulidade da operação no caso de
inobservância do preceito:
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de

crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à
dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir
comprovação de que a condição atende às condições
e limites estabelecidos.
§ 1º A operação realizada com infração do disposto

nesta Lei Complementar será considerada nula,
procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a
devolução do principal, vedados o pagamento de juros e
demais encargos financeiros.
Pois bem. É oportuno rememorar que a

Exposição de Motivos da Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de
2000 (LRF) estabeleceu como um dos propósitos desta lei “a
drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do
montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto
da economia”
Embora tenham se passado quase 18 anos

desde a edição da mencionada lei, o cenário atual é ainda mais
assombroso, sendo válido o alerta de Maria Rita Loureiro, segundo
o qual “o que se espera dos governos de hoje é a capacidade de
manter déficits moderados, evitando tanto os custos elevados
do serviço da dívida, quanto controles extremados do
orçamento, que geram recessão e desemprego e, com eles, mais
déficit (LOUREIRO, Maria Rita. O Controle do Endividamento Público no Brasil:
uma perspectiva comparada com os Estados Unidos. Rio de Janeiro. FGV –
Núcleo de Pesquisas e Publicações, 2003, p. 8.)
Como será demonstrado, a iminência de

autorização legislativa (via Projetos de Lei nsº 17 e 18/2023) para a
contratação da operação de crédito em tela passou ao largo da
noção do bem comum, encontrando abrigo no oportunismo de
viés eleitoreiro, ao qual se soma a violação da regra
constitucional explicitada no art. 167, IV e § 4º, da Constituição
da República, dentre outras irregularidades.
RETROSPECTO DOS PROCESSOS LEGISLATIVOS –

PROJETOS DE LEI NSº 17 e 18/2023
Sabe-se que a contratação de operação de

crédito demanda prévia autorização legislativa, sob pena da
prática do crime previsto no art. 359-A do Código Penal.
Cabe, portanto, à Casa Legislativa examinar

o requisito do indispensável interesse público na contratação de
operações creditícias, dentro dos limites e condições fixados pelo
Senado Federa
Obviamente, não se trata de exigência

meramente formal, mas decorrente da necessidade de
pronunciamento da Câmara Municipal, sob o pálio da razão
pública, acerca de tema que impacta diretamente no
endividamento do Município. Não há a menor dúvida de que a
legitimidade democrática do processo legislativo referente à
solicitação de autorização para operação de crédito está adstrita à
discussão criteriosa sobre a relação custo-benefício das operações,
tendo como premissas os princípios da proporcionalidade e da
economicidade.
Lamentavelmente, no caso dos autos, a

análise da tramitação dos projetos de leis que poderão resultar na
autorização da contratação das operações de crédito evidencia o
caráter puramente formal da atividade legislativa exercida.
Analisando os procedimentos que lastrearam

os Projetos de Leis nsº 17 e 18/2023, salta aos olhos que os
parlamentares municipais preocuparam-se essencialmente com a
alocação dos recursos que seriam recebidos com o empréstimo, mas
nada analisaram ou discutiram acerca da relação financeira
entre a constituição da dívida e sua capacidade de pagamento.
Exemplo disso é que sequer foi exigida a realização de análise
técnica pelos serviços auxiliares da Casa legislativa e o poder
executivo que não fez juntar, igualmente, estudos técnicos quanto a
capacidade de endividamento e consequente pagamento pela
municipalidade.
Também as discussões referentes à alocação

dos recursos a serem recebidos evidenciaram o déficit republicano
do debate legislativo. Isto porque nada foi examinado em relação à
possível capacidade de endividamento e pagamento. Ao contrário,
os parlamentares estão na eminencia de concorrerem para a
aprovação dos Projetos de Lei para escolha de obras sem conteúdo
definido e sem aferição da necessidade concreta. Pretenderam,
com isso, atender aos pleitos do Poder Executivo do Município
da Raposa (MA), em ordem a dirigir-lhes verdadeiro “cheque em
branco” no valor de vinte e seis milhões e quinhentos mil reais,
em pleno ano pré-eleitoral.
Também chama a atenção a precarização da

documentação dos atos do processo legislativo e a ocorrência de
falhas na publicidade dos atos, valendo lembrar que a publicidade é
condição de validade de quaisquer atos, inclusive daqueles de
tramitação legislativa, que também estão submetidos ao controle
social.
É que, não obstante o impacto de tal
deliberação nas finanças do município – inclusive com possibilidade
de comprometimento de receitas de impostos por variados exercícios
financeiros em evidente descumprimento do requisito exigido no art.
32, §1º, I, da LRF implica na nulidade da operação de crédito que vier
a ser contratada, conforme preconiza o art. 33, §1º, do mesmo
diploma, in verbis:
LRF - Art. 33, § 1º A operação realizada com

infração do disposto nesta Lei Complementar
será considerada nula, procedendo-se ao seu
cancelamento, mediante a devolução do principal,
vedados o pagamento de juros e demais encargos
financeiros.
Dessa forma, surge como necessário o

deferimento da tutela a evitar danos ao patrimônio público, já que os
Projetos de Leis nsº 17 e 18/2023 maculam a legislação de
regência a justificar pronta intervenção jurisdicional.
IMPOSSIBILIDADE DE AFERIÇÃO DO LIMITE DE
COMPROMETIMENTO ANUAL COM AMORTIZAÇÕES DE
DÍVIDAS
O inciso II do art. 7º da Resolução 43 também

estabelece um limite de comprometimento anual com
amortizações da dívida consolidada:
“II – o comprometimento anual com

amortizações, juros e demais encargos da
dívida consolidada, inclusive relativos a valores
a desembolsar de operações de crédito já
contratados e a contratar, não poderá
exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos
por cento) da receita corrente líquida;”
(GRIFAMOS)
Isto significa que a soma anual das

prestações para pagamento de dívidas (amortização) devidas pelo
Município não poderá exceder 11,5% da Receita Corrente
Líquida, sendo necessário saber este valor, considerando inclusive
os Projetos de Lei nsº 17 e 18/2023, que tramitam na Câmara
Municipal, para verificar se as parcelas não excederão a 11,5% da
receita corrente líquida, informações e documentos estes, que não
constam do bojo dos projetos impugnados.
NÃO OBSERVÂNCIA DO LIMITE DE VINCULAÇÃO DE

PARCELAS DO FPM PARA GARANTIR OPERAÇÕES DE
CRÉDITO E EMPRÉSTIMOS
Uma outra questão também ligada ao

empréstimo – créditos diz respeito à vinculação de parcelas do
ICMS e/ou parcelas do FPM para garantir e amortizar as prestações
do empréstimo (principal e acessórios).
A Lei Complementar 101 (LRF) em seu art. 40

permite ao município conceder garantia de empréstimos utilizando
parcelas do ICMS e do FPM que serão transferidos pelo Estado e
pela União.
ENTRETANTO, de acordo com o artigo 9.º da
Resolução 43/2001 do Senado Federal, não pode o Município dar
em garantia de uma operação de crédito mais que 22% de sua
receita corrente líquida, valendo conferir:
“Art. 9º. O saldo global das garantias

concedidas pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municípios não poderá
exceder a 22% (vinte e dois por cento) da
receita corrente líquida, calculada na forma
do art. 4º.”
Assim, não existe informações nos Projetos

de Lei nsº 17 e 18 /2023 se o Município da Raposa já realizou e/ou
quer realizar outros empréstimos utilizando como garantia créditos
a receber oriundos do repasse do ICMS e do FPM, é preciso
identificar qual é o montante das garantias já concedidas e a
conceder em outros projetos como o presente e verificar se
observando todas as operações não haverá excesso ao limite de
22% supramencionado.
Como tais informações e documentos

comprobatórios não constam dos autos (Projetos de Lei nsº 17 e 18
/2023) fica inviável neste ato, verificar se o limite para prestar
garantia previsto no referido artigo 9.º está sendo respeitado.
Ademais, tais verificações não poderão

passar desapercebidas, pois conforme disciplinado no § 14º do
artigo 1º da Resolução n.º 3.560, de 14 de abril de 2008, do Conselho
Monetário Nacional combinado com o artigo 32 da “LRF” as
instituições financeiras e o Ministério da Fazenda deverão exigir,
previamente à contratação, a comprovação de que a operação de
crédito de interesse de cada Município atende aos limites e
condições estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal e nas
Resoluções específicas do Senado, senão vejamos:
“Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o

cumprimento dos limites e condições relativos
à realização de operações de crédito de cada
ente da Federação, inclusive das empresas
por eles controladas, direta ou indiretamente.
§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito
fundamentando-o em parecer de seus
órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a
relação custo-benefício, o interesse econômico
e social da operação e o atendimento das
seguintes condições:
I - existência de prévia e expressa autorização

para a contratação, no texto da lei
orçamentária, em créditos adicionais ou lei
específica;
II - inclusão no orçamento ou em créditos

adicionais dos recursos provenientes da
operação, exceto no caso de operações por
antecipação de receita;”(GRIFAMOS)
Consequentemente, se for aprovado os

projetos de lei suso mencionados para tomar o empréstimo, o
município deverá comprovar perante o Ministério da Fazenda,
através de parecer de seus órgãos técnicos (contabilidade pública e
outros) e através de parecer jurídico, A RELAÇÃO ENTRE O CUSTO
E O BENEFÍCIO DA OPERAÇÃO, BEM COMO, O INTERESSE
ECONÔMICO E SOCIAL PARA ENDIVIDAR O ERÁRIO, devendo
comprovar também a inclusão no orçamento dos recursos
provenientes da operação pleiteada, se esta for aprovada, conforme
determina o artigo 21 da Resolução n.º 43 do Senado.
Em outras palavras: Para os ilustres

vereadores exercerem a função de controle externo, entendemos
que tais pareceres técnicos e jurídicos sobre o empréstimo
emitidos pelo Poder Executivo deveriam antecedentemente ter
sido juntado aos autos para permitir aos ilustres vereadores aferir os
limites e condições exigidos em lei e nas resoluções do Senado
Federal sobre a capacidade de endividamento do município e
também, sobre a relação entre o custo e o beneficio e o interesse
econômico e social do empréstimo, o que não fora nota
característica do caso em apreço.
IMPOSSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO DE RECEITAS DE

IMPOSTOS COMO GARANTIA. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS PROJETOS DE LEI
NSº 17 E 18/2023.
Em brevíssima análise dos Projetos de Lei nsº
17 e 18/2003, verifica-se a violação do princípio da não afetação das
receitas de impostos previsto no inciso IV do art. 167 da Constituição
da República e enuncia vedação constitucional, dirigida ao legislador,
de vincular receitas públicas a certas despesas.
Conforme representação recentemente

formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da
União, referido princípio “visa preservar ao legislador futuro a
maior liberdade possível de alocação dos recursos futuros,
quando chegar o tempo de discutir sua alocação por ocasião da
elaboração da lei orçamentária. Assim, veda-se que o legislador
ou o governante atual vincule as receitas futuras de impostos,
ressalvadas algumas possibilidades expressas no texto
constitucional” (TC 005.218/2018-7)
Vejamos a redação do art. 167, IV, da CF,

com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/2003:
Art. 167. São vedadas:
[…]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão,

fundo ou despesa, RESSALVADAS a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 15926 , a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino e
para realização de atividades da administração
tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, §2°, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o
disposto no § 4º deste artigo.
[…]
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias

geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155
e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158
e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou
contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.
Como se vê, a vedação à vinculação de
receitas de impostos é afastada apenas nas hipóteses
expressamente ressalvadas no texto constitucional. É dizer-se: o
inciso IV e o §4º do art. 167 da Constituição Federal encerram norma
proibitiva específica, em relação à qual o texto constitucional previu
apenas oito exceções, a saber (LEITE, Harrison. Manual de Direito
Financeiro, 3ª ed., JusPodvm, 2014, p. 76.)
Com efeito, somente por emenda

constitucional é que se pode atribuir novas vinculações a receitas de
impostos. A esse respeito, confiram-se os seguintes precedentes do
Supremo Tribunal Federal:
DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI
ORÇAMENTÁRIA: INICIATIVA. VINCULAÇÃO DE
RECEITA. AUTONOMIA MUNICIPAL.
ASSISTÊNCIA À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE.
[…] 5. Ademais, o inciso IV do art. 167 da
Constituição Federal, hoje com a redação dada
pela E.C. nº 29, de 14.09.2000, veda "a vinculação
de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os
arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as
ações e serviços públicos de saúde e para
manutenção e desenvolvimento do ensino, como
determinado, respectivamente, pelos artigos 198,
§ 2º, e 212, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto
no § 4º deste artigo". A vedação é afastada,
portanto, apenas nas hipóteses expressamente
ressalvadas, que não abrangem os programas de
assistência integral à criança e ao adolescente. É
que, quanto a isso, o inciso IV do art. 167 da
Constituição Federal encerra norma específica,
fazendo ressalva expressa apenas das hipóteses
tratadas nos artigos 198, § 2º (Sistema Único de
Saúde) e 212 (para manutenção e desenvolvimento
do ensino). […] (ADI 1689, Relator(a): Min. SYDNEY
SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 12.03.200.)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ART. 134 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE
RONDONIA. VINCULAÇÃO DE RECEITA DE
IMPOSTOS (INC. IV DO ART. 167 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL). 1. Estabelece o art.
134 da Constituição do Estado de Rondonia: "As
diretrizes orçamentarias do Estado obedecerão ao
disposto no art. 165 da Constituição Federal,
contendo ainda dispositivos que garantam aplicações
e investimentos através de convênios com os
Municípios de, no mínimo, vinte por cento dos
recursos nestes arrecadados e que caibam ao
Estado, excluindo-se o destinado a educação e a
saúde". 2. As expressões grifadas (em negrito)
incidem em inconstitucionalidade formal, porque
permitem a destinação de verba orçamentaria,
sem iniciativa do Chefe do Poder Executivo
estadual e que, ademais e privativa (art. 61, par. 1.
inciso II, "B", c/c arts.25 e 11, todos da
Constituição Federal). 3. Incidem, igualmente, em
inconstitucionalidade material, pois vinculam
receita tributária, em hipótese não enquadrada
nas ressalvas contidas no inciso IV do art. 167 da
Constituição Federal, ofendendo, assim, a norma
proibitiva que nele se contem. 4. Ação direta
julgada procedente, em parte, declarando o S.T.F. a
inconstitucionalidade das referidas expressões. (ADI
103, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal
Pleno, julgado em 03/08/1995, DJ 08-09-1995 PP-
28353 EMENT VOL01799-01 PP-00001)
Apenas para fins de esclarecimento, há de se

fazer uma rápida diferenciação entre operações de créditos
convencionais e as operações de crédito por antecipação de receita
orçamentária (ARO), que visa atender insuficiência de caixa dentro
de um mesmo exercício financeiro.
No caso das operações discutidas nestes

autos, é evidente o seu não enquadramento em nenhuma das
exceções expressas previstas no art. 167, IV, da Constituição
Federal, notadamente pelo fato de que não houve concessão de
garantia pela União.
Não obstante, incorrendo em flagrante

inconstitucionalidade material, os Projetos de Lei nsº 17 e 18/2023
se aprovados, estão por autorizar o Poder Executivo a ceder ou
vincular como garantia, em favor da Caixa Econômica Federal e ao
Banco do Brasil, receitas de impostos, inclusive do Fundo de
Participação, conforme se evidência do conteúdo dos Projetos de Lei
nº 17 e 18/2023 em anexo.
Ora, como bem observado por Júlio Marcelo

de Oliveira, a celebração de operação de crédito com garantia
vedada constitucionalmente significa, na prática, uma operação de
crédito sem qualquer garantia, uma vez que tal garantia não
pode ser executada em caso de inadimplência, sob pena de
engar-se vigência ao texto constitucional. Assim, em caso de
inadimplemento pelo ente subnacional, a instituição credora ver-se-á
em sérias dificuldades para obter a satisfação de seu crédito.
Note-se, ainda com esteio na lição de Júlio

Marcelo de Oliveira, que se a operação não logrou contar com aval
da União, certamente isso decorreu da fragilidade da situação fiscal
do ente subnacional e de seu provável desenquadramento em limites
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, situação que aponta
para prováveis dificuldades de pagamento do empréstimo
pretendido. Não é sem razão que a União nega aval a certas
pretensões de obtenção de crédito. Quando ela assim age, o faz de
forma motivada, calcada em critérios técnicos e objetivos.
Obtempere-se que a concessão de
empréstimos a entes subnacionais por bancos públicos federais
sem aval da União é absolutamente incoerente com a política de
incentivo à responsabilidade fiscal e apresenta características
de temeridade quando se aceitam garantias vedadas pela
Constituição e que, portanto, não podem ser executadas. A
garantia é inconstitucional, e a operação resta não garantida,
ostentando elevado risco para o banco público.
Indaga-se: que instituição financeira

adequadamente gerida concordará em emprestar recursos vultosos
sem garantia alguma para o caso de inadimplência? Certamente as
instituições particulares não o fariam. Por que motivos alguém em sã
consciência pode imaginar que a Caixa Econômica Federal ou o
Banco do Brasil podem emprestar milhões sem garantia alguma? É
evidente que isso seria desnaturar a natureza de instituição
financeira, que tem de se reger por critérios de prudência, para
transformá-los em meros instrumentos políticos de distribuição de
recursos a fundo perdido para aliados, numa clara burla à Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Com efeito, cabe indagar que sentido faz a
União condicionar seu aval ao regular enquadramento em
parâmetros que indicam solidez e responsabilidade fiscal se esse
aval puder ser facilmente dispensável pelas instituições financeiras
controladas pela própria União Federal? De fato, não faz sentido
algum, e por isso mesmo não pode ser aceito.
A respeito da inconstitucionalidade da
garantia oferecida pelo ente subnacional, observe-se o que ocorreu
com o Município de Nova Iguaçu (RJ), que conseguiu decisão
judicial favorável em processo movido contra a Caixa
Econômica Federal com o fim de declarar a nulidade de cláusula
do contrato de financiamento que previa a vinculação, como
garantia, de parcelas do ICMS recebidas do Estado do Rio de
Janeiro. Eis a ementa da decisão, proferida em grau de apelação:
ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO DE RECEITA
TRIBUTÁRIA A EMPRÉSTIMO PÚBLICO
CONTRAÍDO PELO MUNICÍPIO PARA
PAGAMENTO DE DESPESAS CORRENTES.
VEDAÇÃO PELO PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO,
CONSAGRADO PELO § 2º DO ARTIGO 62 DA EC
N. 1 /69, ENTÃO VIGENTE À ÉPOCA DA
CELEBRAÇÃO DO CONTRATO. NULIDADE DA
CLÁUSULA CONTRATUAL QUE IMPÔS A
VINCULAÇÃO. I - Como relatado, cuida-se de apelo
da CEF contra a sentença que julgou procedente a
pretensão autoral para declarar nula a cláusula nona
do contrato de financiamento celebrado com a aludida
instituição financeira, a qual prevê a vinculação, em
garantia, de parcelas do imposto sobre operações
relativas à circulação de mercadoria (ICM),
depositadas pelo Estado do Rio de Janeiro em favor
do Município de Nova Iguaçu. II - Como garantia do
pagamento, ficou ajustado entre os contratantes a
vinculação das parcelas do ICM recebidas pelo
Município de Nova Iguaçu, assim como restou o
Banerj autorizado a reter o valor correspondente aos
juros de amortização e demais obrigações
decorrentes do contrato, até o integral pagamento,
conforme o disposto na cláusula nona. III - O
empréstimo público foi contraído pelo Município de
Nova Iguaçu para cobertura de déficit orçamentário
municipal, resultante das despesas com pessoal,
previdência social, fornecedores e prestadores de
serviços, ou seja, para o custeio de despesas
correntes. IV - Ocorre que a vinculação do produto
da arrecadação de tributo ao custeio de despesas
correntes já era vedada à época da celebração do
empréstimo público contraído pelo Município,
como se pode inferir do então vigente artigo 62 , § 2º
, da EC n. 1 /69. Cuida-se da aplicação do princípio
da não afetação da receita, também consagrado na
atual Constituição Federal de 1988, no artigo 167 ,
inciso IV. V - Apelo da CEF desprovido.” (TRF2,
Sétima Turma Especializada, Apelação Cível –
Processo nº 0000696-59.1991.4.02.0000, julgado
em 18.03.2009, Relator Desembargador Federal
Theophilo Miguel).
Pois bem. Lembra Júlio Marcelo de Oliveira

que “tem sido amplamente discutido o fato de que bancos
públicos federais, especialmente a Caixa, estariam realizando
operações de crédito com entes subnacionais - estados e
municípios - sem a exigência de aval da União, aceitando como
garantia receitas futuras de impostos, sobretudo as oriundas do
Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do Fundo de
Participação dos Estados (FPE)”
Diante da inconstitucionalidade de tal prática,

o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União formulou a
representação TC 005.218/2018-7, em 06.02.2018, a qual está sob
exame naquela Corte de Contas.
A seu turno, o Banco Central do Brasil emitiu

a Circular nº 3.877, de 8 de fevereiro de 2018, por meio do qual
alterou a classificação do risco de operações cobertas por garantias
constituídas por recursos do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM)
Eis alguns trechos pertinentes da exposição

de motivos apresentada pela Diretoria de Regulação do Banco
Central (Voto nº 25/2018-BCB):
4. (…) nos últimos anos, verificou-se a crescente e
expressiva deterioração das contas fiscais dos
governos estaduais e municipais. A propósito, esse
tema foi objeto de estudo recente deste Banco
Central, constante do Relatório de Estabilidade
Financeira (REF) publicado em abril de 2017. Esse
relatório destacou cenário de queda na arrecadação
provocada pela redução da atividade econômica nos
últimos anos e orçamentos comprometidos com
despesa de pessoal e serviço de dívida.
Adicionalmente, reforçou que em alguns casos a
situação fiscal atingiu níveis críticos, colocando em
risco a capacidade de pagamento desses entes no
curso prazo, inclusive já observado um caso de
inadimplemento decorrente da impossibilidade de
execução dessa garantia.
5. Pelo prisma da gestão de risco, esse cenário

econômico fiscal, de deterioração das finanças de
diversos estados e municípios, sugere,
consequentemente, uma fragiligilidade desses
mitigadores, não obstante o nível de inadimplência
permanecer baixo para as operações com contam
com esse mitigador.
6. Subsidiariamente, há de se ressaltar que,

recentemente, surgiram questionamentos de ordem
jurídica que implicaram incremento do risco legal
dessas operações, o que pode vir a comprometer
também a efetividade de tais garantias. A respeito do
assunto, merece destaque a representação feita pelo
Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de
Contas da União, de 6 de fevereiro de 2018, na qual,
ao argumento de que tais garantias seriam contrárias
a preceitos constitucionais de natureza orçamentário-
fiscal (Art. 167, inciso IV, e §4º, da Constituição),
requer-se concessão de medida cautelar para que as
instituições financeiras federais sejam obstadas de
aceitar receitas do FPE e do FPM como garantia em
operações de crédito por elas contratadas.
7. Diante do exposto, proponho a V. Exas. a

revogação do inciso IV e o §2º do art. 27 da Circular
nº 3.809, de 25 de agosto de 2016, eliminando a
permissão da utilização das garantias
constituídas por recursos do FPE ou do FPM
como mitigador para fins de requerimento de
capital.
Vale lembrar que, em janeiro de 2018, o

Conselho de Administração da CAIXA chegou a suspender a
concessão de crédito para estados e municípios com garantia
dos recursos dos fundos de participação, depois que o Tribunal
de Contas da União questionou a legalidade desse tipo de operação.
Contudo, tal decisão foi revista em 24 de abril

de 2018, tendo a Caixa deliberado por retomar imediatamente o
crédito para estados e municípios com garantia dos recursos dos
fundos de participação, após a elaboração de parecer no âmbito da
Advocacia-Geral da União (Reportagem do O Globo, de 26.04.2018:
“Segundo dados oficiais, a medida vai permitir aos bancos públicos liberar para
estados e municípios no ano eleitoral R$ 19,983 bilhões, referentes a 1.119
projetos em análise na Caixa e no BNDES. Do total, R$ 10,870 bilhões são com
recursos da Caixa, R$ 8,214 bilhões do FGTS e R$ 898,112 milhões do
BNDES.”)
A respeito do mencionado parecer, observa-

se que o fundamento jurídico nuclear se amparou na ementa do
Recurso Extraordinário nº 184.116, o qual sequer foi conhecido
pelo Supremo Tribunal Federal, conforme julgamento colegiado
realizado em 07.11.2000.
Em que pese o não conhecimento do recurso
por unanimidade, certo é que o Ministro Marco Aurélio Melo (relator)
fez constar da ementa seu posicionamento pessoal de que receitas
dos Fundos de Participação não se classificariam como
“tributos próprios”
Ocorre que, além de tal questão não ter sido
apreciada pela Corte – diante do não conhecimento do RE -, a leitura
atenta do acórdão revela que não houve qualquer menção ao
dispositivo, de matiz intensamente restritiva32 , contido no § 4º do
art. 167 da CF, in verbis:
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155
e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158
e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou
contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.
Para finalizar o tópico, compartilha-se a

reflexão do Ministro Moreira Alves acerca da não vinculação das
receitas de impostos:
Indaga-se: o objetivo afigurou-se nobre? A resposta
é, desenganadamente, positiva, tendo em conta a
responsabilidade do Estado pelo bem social,
considerada, em primeiro plano, a população carente.
Não obstante, a segurança na vida gregária
pressupõe respeito às balizas legais e
constitucionais, sob pena de, à mercê de uma
variação enorme de critérios, norteado por políticas
governamentais momentâneas, chegar-se a uma
verdadeira babel, não havendo como prever os
acontecimentos de repercussão maior. Não me canso
de ressaltar, principalmente neste embate Estado e
cidadão, Estado e contribuinte, que a Carta Política
da República é o elemento definidor do almejado
equilíbrio, freando a fúria fiscal do Estado.
Dificuldades de caixas não podem ser
potencializadas a ponto de olvidarem-se os
parâmetros constitucionais. Na organicidade do
Direito está a segurança do cidadão, pelo que não
se pode perder de vista que o meio justifica o fim,
mas não este aquele. A Corte de origem, ao declarar
constitucional a lei local em comento, contestada em
face do Diploma Maior, mais precisamente da norma
insculpida no artigo 167, inciso IV, acabou por
claudicar (Trecho reproduzido no inteiro teor do
TJRS, ADIN nº 70027889294, j. 17.08.2009.)
OBTENÇÃO DE RECEITAS PARA EMPREGO EM AÇÕES

FUTURAS E INCERTAS, SEM OBJETO DELIMITADO E SEM
DEMONSTRAÇÃO DA NECESSIDADE CONCRETA
Como disciplinado no art. 21, inciso I, da

Resolução do Senado Federal nº 43/2001 e no § 1º, do art. 32, da Lei
Complementar 101/2000, a solicitação de autorização da
operação de crédito deve ser acompanhada de pareceres
técnicos que demonstrem a relação custo-benefício e o
interesse econômico e social da operação.
Eis o que recomenda a Secretaria do Tesouro

Nacional para a elaboração de tais pareceres técnicos:
É fundamental que se evidenciem os principais
itens de custos do projeto, informando o custo
unitário e o custo total. Por exemplo: custo de
pavimentação, custo de treinamento, custo de
aquisição de máquinas e equipamentos.
Complementarmente, pode-se traçar uma estimativa
do retorno esperado dos investimentos em cada
exercício, tomando-se como base o exercício
corrente. Para demonstrar a relação custo-benefício,
pode ser considerada a utilização de tabelas e
demonstrativos ou descrever no texto os
números ou percentuais verificados (ou
esperados, a título de aumento de arrecadação,
por exemplo) comprovando que os benefícios
superam os custos da operação, mediante o uso
de metodologia própria para apuração.
In casu, nota-se que inexiste quaisquer

fundamentos nos Projetos de Lei nsº 17 e 18/2023 em relação ao
custo-benefício, o Município (leia-se Poder Executivo) não
mencionou nada de concreto, por meio dos quais se pretende obter
o crédito de mais de vinte e oito milhões, em período pré-eleitoral
sem a análise minudente da capacidade de endividamento da
municipalidade.
A simples leitura dos Projetos de Lei nsº 17 e
18/2023 não identificamos a existência de pareceres técnicos
apresentado pelo Município da Raposa (MA), sendo que as
justificativas apresentadas pelo poder executivo para a contratação
de créditos junto à Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil,
evidencia fundamentação deveras genérica, cujo apelo é trazer
melhorias à população, a merecer repudio e pronta intervenção dos
poderes constituídos – controle de legalidade.
Vê-se, portanto, que nas justificativas dos

referidos Projetos de Lei não há uma única linha que trate de
necessidades concretas para a obtenção dos créditos (ilações
genéricas). Sequer foram mencionadas variáveis importantes para a
realização de obras desta natureza, como a extensão territorial do
município, sua vocação (urbana ou rural) e sua densidade
demográfica, correspondente à quantidade de habitantes por
quilômetro quadrado.
Dessa forma ganha contornos concretos a
possibilidade de que a contratação da operação de crédito junto à
Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil se faça acompanhar
pelo descumprimento dos princípios orçamentários da
"especificação, especialização ou discriminação". Isto em razão
de contratação de empréstimo para criar dotação visando futuras
demandas municipais (incertas e não sabidas), que podem ocorrer
ou não, segundo alguma discricionariedade do Gestor municipal.
Quanto ao tema, em resposta a solicitação

formulada pelo MPF/TO, o Auditor Federal de Controle Externo do
TCU Edilson Guedes de Almeida esclareceu que “as receitas e as
despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma
que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos
recursos e sua aplicação. Como regra clássica tinha o objetivo
de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto
público, pois inibe a concessão de autorizações genéricas
(comumente chamadas de emendas curinga ou "rachadinhas")
que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio ao Poder
Executivo, dando mais segurança ao contribuinte e ao
Legislativo”
Assim, os Projetos de Leis autorizadores da

contratação da operação do crédito deveriam serem acometidos de
especificação que permitisse não apenas a detida análise do pleito
pela instituição financeira (no caso a CAIXA e o BANCO DO
BRASIL), mas também a análise pelo próprio parlamento municipal
acerca do custo-benefício da operação.
Por isso, lhe são aplicáveis os artigos 5º e 15

da Lei nº 4.320/64, os quais repelem as dotações globais e
exigem um nível mínimo de detalhamento da despesa, o que não
foi feito.
DA TUTELA INIBITÓRIA, ANTECEDENTE E URGÊNCIA
Sabe-se que o fundamento da pretendida
ordem inibitória é o de impedir que o ilícito possa vir a ocorrer ou que
possa repetir-se. A decisão, nesse caso, volta-se para o futuro,
objetivando evitar a violação (ou a repetição da violação) ao direito.
Precisamente em razão dessa natureza, a

tutela inibitória nada tem a ver com a noção do dano, a ela não
interessando os elementos para a imputação ressarcitória, quais
sejam os elementos subjetivos, culpa ou dolo (MARINONI, Luiz
Guilherme. Técnica Processual e Tutela dos Direi tos, RT, 2004, p. 255)
Normativamente, a tutela jurisdicional
inibitória fundamenta-se no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição da
República, que preconiza que a lei não excluirá da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito, e no art. 11 da Lei nº
7.347/1985, redigido nos seguintes termos:
LACP - Art. 11. Na ação que tenha por objeto o
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer,
o juiz determinará o cumprimento da prestação da
atividade devida ou a cessação da atividade
nociva, sob pena de execução específica, ou de
cominação de multa diária, se esta for suficiente
ou compatível, independentemente do
requerimento do autor.
Concernente às técnicas processuais

colocadas à disposição da tutela inibitória (ação de conhecimento de
natureza preventiva), a sentença jurisdicional cautelar é a mais
apropriada.
Assim é porque, consoante a lição de Ovídio

Baptista, a sentença mandamental “tem, por fim, obter, como
eficácia preponderante da respectiva sentença de procedência, que
o juiz emita uma ordem a ser observada pelo demandado (…). É da
essência, portanto, da ação cautelar que a sentença que lhe
reconheça a procedência contenha uma ordem para que se expeça
um mandado. Daí a designação de sentença cautelar . Nesse tipo de
sentença, o juiz ordena, e não simplesmente condena. E nisso
reside, precisamente, o elemento eficacial que a faz diferente das
sentenças próprias do processo de conhecimento(DA SILVA, Ovídio A.
Batista. Curso de Processo Civil, vol. II, 5ª ed., RT, 2002, p. 336)
Compreendida, portanto, a tutela jurisdicional

almejada, torna-se imprescindível propugnar pela concessão da
tutela pretendida.
Como visto, há suficientes indícios de que as

operações de crédito em vias de ser aprovadas via Projetos de Lei
nsº 17 e 18/2023 viola o ordenamento jurídico sob diversos ângulos.
Também está presente o periculum in mora

para a concessão da ordem inibitória. Como explica Luiz Guilherme
Marinon:
O justificado receio de ineficácia do provimento
final nada mais é do que o ‘justificado receio’ de
que o ilícito seja praticado no curso do processo de
conhecimento. O que deve ser demonstrado, em caso
de inibitória, é que se a tutela for concedida ao final o
ilícito provavelmente já terá sido praticado. Não é
necessário ao autor provar que o ilícito será praticado
no curso do processo. Basta o ‘justificado receio’, isto
é, a probabilidade de que o ilícito possa ser
praticado antes do trânsito em julgado. Note-se
que o justificado receio não é de dano, mas de ato
contrário ao direito. Não teria sentido a exigência de
receio de dano para legitimar a tutela antecipatória, já
que a tutela inibitória tem por fim inibir a prática de um
ato contrário ao direito que, conforme já visto, nada
tem a ver com o dano (MARINONI, Luiz Guilherme.
Antecipação de tutela. 9ª ed., RT, 2006, p. 110)
Ora, é evidente que este é precisamente o

caso dos autos. A uma porque a Caixa Econômica Federal e o Banco
do Brasil retomaram as operações de crédito através da adesão do
PROGRAMA FINISA – Financiamento à Infraestrutura e ao
Saneamento com municípios, lastreadas no FPM. A duas porque é
evidente a pressa do Município de Raposa (MA) para a contratação
das operações de créditos, como demonstram as notícias
reproduzidas em anexo, estando os Projetos de Lei incluídos em
pauta para apreciação e deliberação no dia 15.09.2023.
DOS PEDIDOS
Diante do exposto, requer-se:

a) Citação dos réus, por meio de seus
representantes legais, para, querendo, apresentarem
defesa no prazo legal;
b) Concessão de medida liminar, inaudita altera

pars, de antecipação de tutela antecedente – inibitória
– urgência para:
b.1) determinar à Caixa Econômica Federal e ao

Banco do Brasil que se aprovado os Projetos de Lei
nº 17 e 18/2023 que, sob pena de multa não inferior a
dez por cento do valor da operação de crédito, se
ABSTENHA de:
- Contratar a operação de crédito derivados dos
Projetos de Lei nsº 17 e 18/2023, sob pena de
violação do disposto no art. 167, inciso IV e §4º, da
CF, no art. 42 da LRF e no art. 15 da Resolução do
Senado Federal nº 43/2001;
- Realizar qualquer operação de crédito em favor do

em que estejam presentes as seguintes condições
cumulativas: a) utilização de receitas de impostos,
inclusive do Fundo de Participação do Município,
como garantia do empréstimo;

Município da Raposa mediante a utilização de
qualquer outra garantia, sem que lhe seja
apresentado estudo acerca do endividamento do
Município(auditoria da dívida);

Município da Raposa, mediante a utilização de
qualquer outra garantia, sem que lhe seja
apresentado projeto com a delimitação precisa da
destinação dos recursos, inclusive com estimativa de
custeio e indicação concreta da necessidade das
obras, não satisfazendo tal exigência a mera
recorrência a justificativas genéricas.
b.2) determinar à Caixa Econômica Federal que, se a

operação já tiver sido contratada, suspenda todos
os seus efeitos, inclusive abstendo-se de repassar
quaisquer valores pecuniários até a decisão final da
presente ação.
b.3) determinar ao Município da Raposa que se

ABSTENHA de:
- Contratar as operações de crédito a derivados dos

Projetos de Leis nsº 17 e 18 /2023 , sob pena de
violação do disposto no art. 167, inciso IV e §4º, da
CF, no art. 42 da LRF e no art. 15 da Resolução do
Senado Federal nº 43/2001;
- Realizar qualquer operação de crédito com a Caixa

Econômica Federal e o Banco do Brasil em que
estejam presentes as seguintes condições
cumulativas: a) utilização de receitas de impostos,
inclusive do Fundo de Participação do Estado, como
garantia do empréstimo;
- Contrair operações de crédito com quaisquer
instituições financeiras federais ou com quaisquer
outras entidades ou organismos para cuja avença
concorra a necessidade de aval da União, sem que
antes tenha apresentado estudo acerca do
endividamento do Município (auditoria da dívida),
bem como projeto com a delimitação precisa da
destinação dos recursos, inclusive com estimativa de
custeio e indicação concreta da necessidade das
obras, não satisfazendo tal exigência a mera
recorrência a justificativas genéricas.
c) Determinar a suspensão de apreciação pela

Câmara Municipal da Raposa dos Projetos de Lei nsº
17 e 18 de 2023, incluídos na pauta da sessão
ordinária da legislativa para o dia 15.09.2023, até
ulterior deliberação desse douto juízo, preservando-
se, assim, o interesse p[público.
d) ao final, a confirmação da liminar deferida, com o

julgamento de procedência dos pedidos formulados
supra em face da Cãmara Municipal e Município da
Raposa (MA);
e) caso não cumprida a tutela liminar seja

determinado a aplicação de astreintes a ser destinado
ao fundo a que se refere a Lei nº 7.347/85, com
vinculação a investimentos em ações de prevenção à
corrupção; e
Protesta-se, outrossim, pela produção de

provas documental e pericial que se fizerem necessárias ao pleno
conhecimento dos fatos durante o curso da instância, pugnando
desde logo pela juntada aos autos do anexo relativo a justificativa e
aos projetos de leis apresentados na Câmara Municipal da Raposa
(MA).
Após a concessão da liminar, pugna pela

designação de audiência de conciliação, em ordem a celebrar
compromisso que contemple os pedidos supra, caso seja de
interesse dos réus.
Atribui-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil

reais), para efeitos meramente de alçada.
Nestes Termos
Pede Urgente Deferimento.
Raposa(MA) 19 de setembro de 2023.
Francisco de Assis Souza Coelho Filho

OAB/MA nº 3810
Sonia Maria Lopes Coelho

OAB/MA nº 3811

Petição MEDIDA-CAUTELAR-TUTELA-ANTECEDENTE-UrGENCIA-REVISADO

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