Acordos de Cooperação

Internacional
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
Países desenvolvidos cooperam em benefício de países em
desenvolvimento, nos hiatos de atuação dos governos dos países
em desenvolvimento.
Cooperação como um meio de manutenção ou ampliação de
hegemonias políticas e econômicas, pautada em princípios
ideológicos e interesses geopolíticos e econômicos.
Relação de proporcionalidade inversa: quanto mais os países
desenvolvidos conduzirem ou induzirem iniciativas de cooperação
internacional, menor a extensão da soberania dos países em
desenvolvimento.
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
A cooperação internacional conta sempre com a promessa de
respeito e promoção da soberania – na prática, acontecem
situações de inobservância.

O agente cooperante externo empresta práticas e instrumentos

para as ações ao invés de capacitar os países beneficiários, a
pretexto de introduzir ‘referências globais’, ‘boas práticas’,
‘valores’ e ‘princípios’ que merecem ser observados pelos países
em desenvolvimento – isso se traduz em submissão.
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
Referenciais do respeito à soberania pelas iniciativas de
cooperação internacional:

a) Quando há a intenção de se intervir nos assuntos internos de

outro país;

b) Quando as fragilidades institucionais dos países em

desenvolvimento afetam diretamente a viabilidade da
execução de uma ação de cooperação internacional.
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
A) Cooperação como instrumento de intervenção:
Movida por interesses geopolítico-ideológicos e comerciais;
Coloca em jogo a estabilidade política e social, a cidadania, a
viabilidade do Estado, a sustentação econômica, a erradicação
da pobreza;
Coloca a soberania à prova explicitamente;
A intervenção pode acontecer como uma agenda submersa,
encoberta pelas ofertas de cooperação;
O desnível institucional acentuado (governo-governo ou
governo-organismo internacional) é um fator de
favorecimento.
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
O bloqueio dos governos dos países em desenvolvimento a
intervenções nocivas depende de requisitos tais como:
● Adequado conhecimento das potencialidades econômicas do
país;
● Diplomacia competente e serviço de inteligência funcional;
● Quadros técnicos habilitados a negociar relações de
cooperação internacional,
● Capacidade eficiente de planejamento dos investimentos
públicos;
● Interlocução frequente com o setor produtivos privado e
sociedade civil;
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
B) Fragilidades institucionais e efetividade das iniciativas de
cooperação
A cooperação precisa gerar resultados – promover mudanças
sociais ou econômicas com impacto e sustentabilidade no longo
prazo.
Necessidade da presença, em ambas as partes, das condições,
insumos e capacidades para o atingimento dos objetivos
estabelecidos – a ausência desses elementos por parte dos
beneficiários (fragilidade institucional) se traduz em ‘intromissão’
dos cooperantes externos em pontos da soberania local.
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
A ‘intromissão’/ocupação de espaços pode ser:
implícita – no papel, a liderança é do país em desenvolvimento; na
prática, o cooperante externo se apropria do processo de
cooperação e passa a conduzi-lo;
ou
explícita – os governos beneficiários aceitam que os programas de
cooperação sejam desenvolvidos a partir de modelos do parceiro
externo, que elabora e executa os projetos e atividades, em troca
de acesso aos ganhos que podem obter.
 Soberania e Hegemonia no marco da
Cooperação Internacional
Maior responsabilidade para o cooperante externo: aderência dos
programas às prioridades e necessidades, em condições de falta de
referências; atuação com diferentes instituições públicas e da
sociedade civil; risco de criação de relação de dependência.
Fragilização da autoridade do governo central.
Países com fragilidade institucional e avessos a contatos com o
mundo exterior, para evitar ingerências externas – cooperantes
externos buscam estabelecer relações diretas de trabalho com
entidades da sociedade civil, para contornar restrições.
Soberania e hegemonia no marco da
cooperação internacional
Esse tipo de relacionamento direto, entre cooperante-provedor
e cooperante-beneficiário, mesmo quando não se tem a
intenção de questionar a autoridade ou legitimidade dos
governos dos países beneficiários, resulta na mudança da
pauta originária de cooperação e somente atinge resultados
positivos em pequena escala e de forma localizada.

10
Soberania e hegemonia no marco da
cooperação internacional
Países em desenvolvimento com regimes políticos fechados,
existe o dilema de como a cooperação internacional deve
lidar com temas sensíveis como por exemplo a
disseminação dos direitos civis, direitos humanos e
transparência na ação do estado e até que ponto a atuação
de cooperantes externos junto a sociedade civil desses
países pode, ou não, ser considerado uma "intromissão"
externa indevida.

11
Soberania e hegemonia no marco da
cooperação internacional
Ex: a melhoria das condições de vida da população
desses países em decorrência de programas de cooperação
internacional pode ensejar consequências imprevistas em
termos do fomento a eventuais movimentos reivindicatórios
na área social, com ressonância na esfera política.

Os organismos internacionais podem oferecer um

ambiente neutro propício para discussão de temas sensíveis
e que guardam relação direta com o desenvolvimento,
sendo essa uma das vantagens comparativas dos
12
organismos internacionais.
 Soberania e hegemonia no marco da
cooperação internacional

A imagem de um ambiente de irmandade, solidariedade e

parceria que é associada à maioria das iniciativas de agentes
cooperantes externos sobre países em desenvolvimento,
motivadas seja por ganhos políticos ou econômicos.

13
 Soberania e hegemonia no marco da
cooperação internacional

Esses países em desenvolvimento querem se proteger desse

tipo de ação, será necessário um esforço coletivo que
contemple uma circulação internacional de experiências e
de prática de planejamento e gestão que permita aos países
em desenvolvimento criar capacidades institucionais
suficientes para identificar e evitar as tentativas de
instrumentalização da cooperação internacional com
motivação hegemônica.

14
 Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

Com o aumento do volume de recursos direcionados para

ações de cooperação internacional no decorrer das últimas
seis décadas se fez necessário a adoção de estratégias cada
vez mais abrangentes para a gestão de suas operações, onde
essa diversificação e aprimoramento de metodologia e
elaboração de projetos, tornaram-se elementos e essenciais
para gestão eficiente em um contexto composto de
múltiplas linhas de ação.

15
 Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

Porém, esses aprimoramentos promovidos inicialmente

pelos países doadores no âmbito de seus programas
bilaterais de cooperação pelos organismos internacionais,
não foram suficientes para assegurar que os ganhos obtidos
pelas ações de campo da cooperação internacional
trouxessem ganhos cumulativos, homogêneos e
sustentáveis.

16
Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

-Cumulativo, no sentido de os sucessivos programas

avançarem em inovação e absorção de conhecimento a cada
nova fase da cooperação, e não apenas em escala local, mas
igualmente em termos regionais ou globais.

- Homogêneo no sentido de não haver regiões ou países

privilegiados pelos programas de cooperação em termos
regionais ou globais.
17
Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

- Homogêneo no sentido de não haver regiões ou países

privilegiados pelos programas de cooperação em
desequilíbrio sociais e econômicos entre regiões do mundo,
fonte de persistência instabilidade sociais e políticas.

-Sustentáveis no sentido de não deixar retroceder nos

avanços conquistados em termos da superação de
deficiência ou fragilidade dos países em desenvolvimento
para evitar um retrabalho naquilo que não foi bem
planejado. 18
 Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

Essa situação pode ser explicada, em parte, pelo fato de

países doadores e instituições financeiras internacionais
aplicarem políticas baseada em uma visão uniforme em um
mundo multifacetado.

19
 Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

Isso se torna o problema pois quanto mais um programa de

cooperação montado a partir de um a visão do exterior,
mais restrito será o exercício da soberania do país
beneficiário, tornando ainda mais difícil pois cabe aos
governos dos países em desenvolvimento liderarem o
processo de programa da cooperação internacional, pois ao
exercer essa liderança o governo de um dado país em
desenvolvimento estará, indiretamente induzindo um
melhor posicionamento dos cooperantes externos no que
diz respeito à coerência de suas atividades. 20
 Responsabilidades nos programas e
projetos de Cooperação Internacional

Programas ou projetos "empurrados " por cooperantes

externos bilaterais ou multilaterais geralmente terminam em
fracasso, pois tais iniciativas geram poucas aderência ao
ambiente local e não tem sucesso em mobilizar o que seria o
seu público alvo, fator crítico que desenha um cenário de
mínima absorção do conteúdo substantivo do
programa/projeto, comprometendo, em consequência, a
sustentabilidade dos resultados almejados.
21
Desafios dos países em desenvolvimento na
execução do ciclo de projetos da cooperação
internacional.

22
Países menos desenvolvidos carecem de estruturas maduras
de planejamento:
● Unidades (agências ou departamentos, escritórios de
estatística, instituições financeiras, universidades, centros
de pesquisa e desenvolvimento, etc.)
● Profissionais qualificados que acessam e processam
dados econômicos e sociais dos países beneficiários da
cooperação como referência para a delimitação de áreas
de intercâmbio

23
● Carecem de condições de identificar e elencar instituições
e indivíduos com aptidão técnica
● Infraestrutura física, recursos financeiros e capacidade
gerencial para atuação no exterior
● Instituições, públicas ou privadas, que mantenham
bancos de dados estatísticos ou que produzam relatórios
regulares sobre o seu respectivo "status quo" social e
econômico
Resultado: políticas e programas públicos mais conjunturais
do que estruturais, ou mais de curto-médio prazo do que com
uma visão no longo prazo.
24
Sem "retratos" da sociedade e da nação corno um todo, além
da dificuldade de estabelecer estratégias de ação que
promovam mudanças estruturais medidas em gerações e não
em mandatos eletivos ou conjunturas políticas, torna-se difícil
questionar os bem preparados "diagnósticos" que os países
doadores e organismos internacionais apresentam durante a
fase de negociação dos programas de cooperação, os quais
tendem a pautar o conteúdo destes ótimos.

25
Outra dificuldade dos países em desenvolvimento na fase de
programação da cooperação é a de mobilizar instituições
locais para atuarem como pontos focais dos diferentes
componentes ou setores contemplados nas parcerias com o
exterior. Nominalmente, ministérios e demais instituições
públicas respondem formalmente pela formulação e
execução de políticas públicas. Mas essa responsabilidade
institucional é em muitos países, apenas uma casca que
reveste estruturas com carências metodológicas e
operacionais de toda ordem e com recursos humanos
despreparados.

26
A consequência dessa fragilidade é que, em uma negociação
de programa de cooperação, os governos dos países em
desenvolvimento mais carentes se prendem a demandas
mais imediatas, abstendo-se de explorar perspectivas mais
amplas de intercâmbio com os parceiros externos. Esse vazio
acaba sendo ocupado por esses últimos, ao lograrem
incorporar aos programas de cooperação, com menor
resistência, seus próprios interesses de longo prazo.

27
Contudo, a apropriação da cooperação pelo país em
desenvolvimento estará preservada se, mesmo que fazendo uso
dos instrumentos e mecanismos dos cooperantes externos, o
beneficiário demonstrar autonomia intelectual e força política
para criticar e modificar o conteúdo da proposta de
cooperação, em qualquer dos seus componentes (objeto;
metas; estratégia; obrigações; insumos; custos; etc.). O
cooperante externo não pode se recusar a discutir a
manifestação soberana dos agentes públicos do país beneficiário
da cooperação.

28
Quando, por outro lado, é o governo do país em
desenvolvimento que elabora a proposta de projeto, a
disponibilidade de uma base técnica permitirá não apenas
elaborar projetos consistentes, mas também habilitar seus
representantes a discutir com seus parceiros externos, em
igualdade de condições, os diferentes componentes de uma
proposta de projeto.

29
Essa mesma base terá um papel crítico na fase de execução da
iniciativa de cooperação, pois na ausência desses sistemas e
ferramentas de planejamento e gestão, os governos dos países
beneficiários não terão condições de mapear quais e quantos
projetos encontram-se em atividade, quem são os beneficiários
locais, que setores ou temas estão sendo foco dos projetos e se
há efetiva aderência dos mesmos para com as prioridades
nacionais, qual o nível de desempenho desses projetos e grau de
alcance de seus objetivos e metas e, não menos importante,
como está constituído o fluxo de recursos orçamentários e
financeiros mobilizados pelo próprio país e pelos cooperantes
externos.
30
Por que, no curso de sucessivas décadas de
cooperação internacional, não ocorreu um
esforço por parte dos países desenvolvidos e
dos organismos internacionais voltado à
criação de capacidades locais nos países em
desenvolvimento no que diz respeito ao
planejamento e gestão das diferentes
modalidades de intercâmbio internacional?

31
Uma das possíveis explicações seria a de que os países doadores e
organismos Internacionais buscavam focalizar, dentro do terna
"fortalecimento da administração pública" ou "governança", a
estruturação de alguns setores específicos do Estado nos países em
desenvolvimento, a exemplo da gestão macroeconômica,
arrecadação de tributos, planejamento de Infraestruturas,
atividades reguladoras e controle de contas. Na perspectiva dos
parceiros externos, as responsabilidades dos países beneficiários
da cooperação se resumem a algumas medidas, como por
exemplo, endossar e respaldar politicamente a aprovação dos
programas e projetos, não desviar recursos da cooperação para
outros fins e, por fim, prestar contas e demonstrar resultados.
32
Dificilmente a efetividade da cooperação para o desenvolvimento
avançará em termos qualitativos enquanto os programas e projetos
não forem concebidos, executados, acompanhados e avaliados com
a participação direta e eficaz dos governos dos países em
desenvolvimento. Para tanto, esses governos precisam receber um
investimento intensivo em termos de sistemas de planejamento e
gestão técnica, financeira e administrativa de programas e
projetos de desenvolvimento, em suas diferentes modalidades
(técnica, tecnológica, financeira, acadêmica, econômica, etc.).
Algumas iniciativas têm sido conduzidas nesse sentido, porém
principalmente via cooperação Sul-Sul.
33
Problemas mais comuns na concepção e
execução de projetos de cooperação
internacional e as potenciais medidas
mitigadoras

34
● Além da falta de visão convergente das partes, bem
como o desequilíbrio da qualificação técnica entre
esses, temos um terceiro foco de problemas
relacionados ao alcance dos resultados buscados em
uma relação de cooperação, isto é, a atuação específica
dos parceiros locais e externos envolvidos nos projetos.

35
 Uma lista não exaustiva, porém expressiva,
desses problemas :

Fragmentação da Cooperação:
● Países em desenvolvimento lidam com numerosos
projetos com numerosos cooperantes externos (países
doadores, fundações e etc.), que pouco se integram,
visto a enorme resistência desses cooperantes em se
associarem a outros de mesma natureza, algo que
facilitaria a coordenação dos governos dos países em
desenvolvimento, contribuindo para aperfeiçoar o uso
de insumos internos e externos, ampliando o resultado.

36
● Outro ponto que inibe uma atuação coordenada entre os
cooperantes externos é a dificuldade dos governos
cooperantes e dos organismos internacionais em abrir mão
da visibilidade política proporcionada por uma iniciativa de
cooperação internacional.
● Percebe-se, também, o papel da liderança do processo de
cooperação das agências de países doadores e dos organismos
internacionais, os quais não aceitam atuar sob subordinação
de ninguém, inclusive dos governos dos países em
desenvolvimento.
● Dessa forma, cada cooperante externo entende que sua
agenda de trabalho é mais relevante, bastando manter boas
relações com o governo local.
Resistências ao exercício da soberania local:
● Existem cooperantes externos que preferem negociar projetos
diretamente com órgãos setoriais dos governos dos países
beneficiários, com entes públicos subnacionais (estados,
municípios) ou ONGs, na tentativa de evitar a supervisão de
suas atividades e de contar com maior poder de influência na
moldagem das iniciativas de cooperação à luz de seus
interesses próprios.
● Esses cooperantes alegam que não buscam alternativas aos
governos centrais por desrespeito à soberania local,
procurando sempre justificativas, como a valorização da
sociedade civil ou a “falta de democracia”.
● Tais argumentos não se sustentam, visto que existem
diversos países “não democráticos” que recebem recursos
dos países desenvolvidos.
● No caso das ONGs, se o governo do país no qual elas atuam
apresentam fragilidades institucionais, os cooperantes
externos poderiam investir, além das ONGs, no
fortalecimento institucional desses governos.
● Ademais, o argumento da “ajuda direta” fora do
conhecimento dos governos centrais não é justificativa para
não dar oportunidade que esses manifestem, ao menos, a
sua “não objeção”, quando não se tratar de ajuda que o país
considere inapropriada.
Enfraquecimento de capacidades nos países em
desenvolvimento por subtração de quadros:
● Agências estrangeiras e organismos internacionais, quando
formam equipes locais, selecionam os profissionais com
maior experiência e qualificação, pagando salários acima da
média e desfalcando os quadros de recursos humanos das
instituições públicas, causando, paradoxalmente, um
problema ainda maior do que as soluções propostas.
● Existindo uma real preocupação com o desenvolvimento das
capacidades desses países, os cooperantes deveriam
estabelecer critérios de seleção de apoiadores locais que
impossibilitassem o enfraquecimento do setor público.
● Como possíveis medidas temos, então, a contratação de
nacionais do país beneficiário que se encontram emigrados
ou a mobilização de voluntários.

Despesas operacionais excessivas:

● Esse problema surge com o investimento de recursos
significativos na própria gestão, chegando a 30% do
orçamento total.
● Considerando que, quanto maiores os gastos administrativos,
menos chega ao beneficiário final, é preciso ter em mente
que boa parte dos valores investidos acabam em consultorias
desnecessárias, equipes superdimensionadas e carros de
luxo, por exemplo.
Projetos elaborados por consultores externos:
● Apesar de que, a princípio, propostas de projetos deveriam
ser elaboradas por funcionários da própria instituição,
existem aquelas que preferem contratar uma consultoria
externa.
● Quanto às vantagens desse processo, temos o conhecimento
de metodologias e a capacidade de organizar ideias e
necessidades em um documento estruturado, além de que
esse indivíduo externo atua como um elemento neutro,
transitando na instituição interessada na ação de cooperação
sem demonstrar envolvimento com as possíveis divergências
internas.
● Como desvantagens é possível verificar um possível
alheamento dos atores diretamente envolvidos na execução
do projeto uma vez que este foi elaborado por alguém sem
vínculo com a instituição proponente.
● Outro fator a ser observado é que, caso a instituição
interessada não acompanhe a elaboração do projeto de
perto, é possível que o consultor imprima, mesmo que
inconscientemente, elementos da sua experiência
profissional e não os interesses específicos da instituição
proponente.
Descontinuidade na gestão de
programas/projetos

Uma característica de muitos países em desenvolvimento é o

curto espaço de tempo decorrido na alternância de
autoridades públicas. A troca frequente de autoridades e
também dos quadros técnicos das instituições beneficiárias
diretas ou supervisoras dos programas/projetos inviabiliza o
cumprimento regular dos cronogramas de trabalho das ações
de cooperação, afastando-as ainda mais de seus objetivos e
metas originais. Projetos que deveriam amadurecer em três ou
quatro anos são estendidos para oito ou dez anos 44
Falta da cultura de gestão por resultados

Os principais agentes de cooperação internacional, como as agências

bilaterais e os organismos internacionais, reiteraram continuamente a
adoção de processos de trabalho baseados no conceito de gestão por
resultados, entretanto, a realidade demonstra ser diferente. As
dificuldades incluem mudanças sucessivas nos interlocutores locais do
programa/projeto de cooperação, conflitos civis, fragilidades
institucionais, carência de recursos de recursos humanos. Em muitos
projetos é buscado soluções de curto prazo, porém, a gestão de
resultados exige períodos próprios de maturação, planejamento de
metas, atribuição de responsabilidades e mecanismos de avaliação de
eficiência e eficácia 45
Pouca atenção à análise de viabilidade

A preocupação com a viabilidade e a sustentabilidade das

iniciativas de cooperação internacional está mais presente
na modalidade de cooperação econômica ou financeira e
pouco enfatizada nas modalidades não financeiras. Na
cooperação financeira muitos projetos envolvem a
construção de infraestruturas, reestruturação de serviços
públicos ou mesmo de fomento a setores econômicos
específicos.
46
Pouca atenção à análise de viabilidade

Na cooperação técnica, são raros os casos em que se busca

medir a viabilidade ou a relação custo-benefício de
investimento em desenvolvimento de capacidades de
indivíduos, ou de instituições. Mesmo em projetos que não
envolvam investimentos de natureza comercial ou de
infraestrutura, a análise de viabilidade poderia ser utilizada
como importante instrumento dos países em
desenvolvimento para medir o custo-benefício entre
diferentes opções de cooperação disponíveis no exterior.
47
Pouca atenção aos elementos de
sustentabilidade dos resultados da
cooperação
Os critérios de avaliação são fundamentalmente os mesmos entre
as duas grandes vertentes de cooperação (Norte/Sul e Sul/Sul),
podendo ser enfatizadas os seguintes:
1) a estabilidade institucional do ente beneficiário do
programa/projeto em termos de manutenção de seu quadro
de funcionários ou especialistas, a capacidade de absorver e
aplicar novos conhecimentos e/ou tecnologias e a capacidade
de gerenciar processos mais complexos do que na fase
48
pré-cooperação;
Pouca atenção aos elementos de
sustentabilidade dos resultados da
cooperação
2) a disponibilidade de recursos financeiros para cobrir os
custos decorrentes da nova realidade pós-cooperação;
3) a solidez jurídica e institucional das parcerias criadas
durante a vigência da ação de cooperação;

49
Pouca atenção aos elementos de
sustentabilidade dos resultados da
cooperação
4) a manutenção de uma eficiente rede de suporte técnico para suprir
as necessidades dos beneficiários do programa/projeto de
cooperação;
5) na área produtiva, a existência de canais de distribuição de
produtos, sistemas de transporte, mecanismos de inserção em
cadeias produtivas.

Em diversas iniciativas de cooperação internacional, a atenção dos

gestores/coordenadores é o do cumprimento de cronogramas físicos
50
e financeiros.
Imposição de modelos externos sem
adaptação às condições locais
Na maioria das vezes, o agente cooperante externo busca
oferecer, na melhor das intenções, o que o país tem de mais
avançado em termos de tecnologia, bens ou materiais.
Entretanto, dados os desníveis de desenvolvimento, existem
situações em que o mais adequado seria o parceiro
doado/provedor da cooperação disponibilizar experiências
ou tecnologias já fora de uso em seu contexto interno, mas
que seriam mais adequadas para o início de um processo de
desenvolvimento de capacidades nos países beneficiários. 51
Imposição de modelos externos sem
adaptação às condições locais
Programas ou projetos de cooperação internacional não
tem como reproduzir no curto prazo todo esse contexto
histórico em um dado país beneficiário. As mudanças
estruturais devem ser construídas por etapas, em que o
grau de sofisticação de um conhecimento ou tecnologia se
aplique por camadas

52
Projetos sem escala, atomizados

Em alguns casos os governos dos países cooperantes optam

por priorizar resultados de curto prazo em suas ações de
cooperação para atender agendas de política externa em
detrimento da construção de processos de desenvolvimento
que exigem tempos próprios de maturação, delineia-se um
modelo de atuação baseado na aprovação de um grande
número de projetos de perfil pontual, cujo ilimitado poder
de impacto não favorece quem recebe a cooperação.
53