Adin 310

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20
19/02/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 310 NÃO INFORMADA
RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS
ADV.(A/S) : SANDRA MARIA DO COUTO E SILVA E OUTROS E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : SECRETÁRIOS DE FAZENDA, FINANÇAS OU
TRIBUTAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL E DE TODOS
OS ESTADOS DA FEDERAÇÃO
INTDO.(A/S) : MINISTRA DA ECONOMIA FAZENDA E
PLANEJAMENTO
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

CONVÊNIOS SOBRE ICMS NS. 01, 02 E 06 DE 1990: REVOGAÇÃO DE
BENEFÍCIOS FISCAIS INSTITUÍDOS ANTES DO ADVENTO DA
ORDEM CONSTITUCIONAL DE 1998, ENVOLVENDO BENS
DESTINADOS À ZONA FRANCA DE MANAUS.
1. Não se há cogitar de inconstitucionalidade indireta, por violação
de normas interpostas, na espécie vertente: a questão está na definição do
alcance do art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a
saer, se esta norma de vigência temporária teria permitido a recepção do
elenco pré-constitucional de incentivos à Zona Franca de Manaus, ainda
que incompatíveis com o sistema constitucional do ICMS instituído desde
1988, no qual se insere a competência das unidades federativas para,
mediante convênio, dispor sobre isenção e incentivos fiscais do novo
tributo (art. 155, § 2º, inciso XII, letra ‘g’, da Constituição da República).
2. O quadro normativo pré-constitucional de incentivo fiscal à Zona
Franca de Manaus constitucionalizou-se pelo art. 40 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, adquirindo, por força dessa
regra transitória, natureza de imunidade tributária, persistindo vigente a
equiparação procedida pelo art. 4º do Decreto-Lei n. 288/1967, cujo
propósito foi atrair a não incidência do imposto sobre circulação de
mercadorias estipulada no art. 23, inc. II, § 7º, da Carta pretérita,
desonerando, assim, a saída de mercadorias do território nacional para
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Ementa e Acórdão
ADI 310 / NÃO INFORMADA
consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus.

3. A determinação expressa de manutenção do conjunto de
incentivos fiscais referentes à Zona Franca de Manaus, extraídos,
obviamente, da legislação pré-constitucional, exige a não incidência do
ICMS sobre as operações de saída de mercadorias para aquela área de
livre comércio, sob pena de se proceder a uma redução do quadro fiscal
expressamente mantido por dispositivo constitucional específico e
transitório.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do
Ministro Joaquim Barbosa, na conformidade da ata de julgamento e das
notas taquigráficas, por unanimidade e nos termos do voto da Relatora,
rejeitou a preliminar suscitada pelo Advogado-Geral da União. No
mérito, confirmou a cautelar concedida e julgou procedente a ação
direta para declarar a inconstitucionalidade dos Convênios ICMS nºs 1,
2 e 6, todos de 30 de maio de 1990, do Conselho Nacional de Política
Fazendária CONFAZ. Votou o Presidente. Ausente, neste julgamento, o
Ministro Marco Aurélio. Falou pelo requerente o Dr. Carlos Alberto
Ramos Filho, Procurador do Estado.
Brasília, 19 de fevereiro de 2014
Ministra CÁRMEN LÚCIA – Relatora
Relatório

ADV.(A/S) : SANDRA MARIA DO COUTO E SILVA E OUTROS E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : SECRETÁRIOS DE FAZENDA, FINANÇAS OU
TRIBUTAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL E DE TODOS
OS ESTADOS DA FEDERAÇÃO
INTDO.(A/S) : MINISTRA DA ECONOMIA FAZENDA E
PLANEJAMENTO
RE LAT Ó RI O
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com requerimento de

medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Amazonas, em 20.6.1990,
na qual se questiona a validade constitucional dos Convênios n. 01, 02 e
06, de 30.5.1990, firmados pela então Ministra da Economia, Fazenda e
Planejamento e pelos Secretários da Fazenda ou Finanças dos Estados e
do Distrito Federal, na 59º reunião do Conselho de Política Fazendária –
CONFAZ, por pretensa contrariedade aos arts. 4º, do Decreto-Lei n.
288/1967, 5º, da Lei Complementar n. 4/1969, 15 da Lei Complementar n.
24/75 e 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
2. O Autor argumenta que os acordos seriam inconstitucionais. O

“primeiro [Convênio 1/1990] porque exclui o açúcar de cana do benefício da não
incidência do ICMS quando da remessa para comercialização ou industrialização
na Zona Franca de Manaus, o segundo [Convênio n. 2/1990] porque ‘revoga
isenção concedida pelo Convênio (sic) ICM 65/88 e fixa níveis de tributação na
remessa de produtos industralizados semi-elaborados para o município de
Manaus’, o terceiro [Convênio n. 6/1990] porque cancela o benefício da
manutenção de crédito resultante da não incidência do ICMS nas operações de
remessa de mercadoria nacional para a Z.F.M.” (fl. 2).
Relatório
Assevera o Autor que a base legal para a não-incidência do ICMS na

remessa de mercadorias para a Zona Franca de Manaus seria o art. 4º do
Decreto-Lei n. 288/1967, com valor jurídico de lei complementar,
recepcionado pelo art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias da Constituição da República, e o conjunto normativo
informador da Zona Franca de Manaus, não podendo ser alterado por
Convênio ou qualquer outra legislação federal, estadual ou municipal
(fls. 13-14).
Expõe, ainda, que o Conselho de Política Fazendária não poderia

legislar sobre isenção ou revogação de ICMS relacionada às atividades da
Zona Franca de Manaus e que a desoneração fiscal prevista no art. 4º do
Decreto-Lei n. 288/1967 consubstanciaria imunidade tributária (fl. 14).
Requereu medida cautelar, e, no mérito, a declaração de

inconstitucionalidade dos Convênios atacados.
3. A Ministra da Economia, Fazenda e Planejamento, com base em

parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, manifestou-se pela
improcedência da presente ação, argumentando que o art. 40 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias “não recepciona a isenção do tributo
estadual contida no Decreto-lei 288/68, mantida pela Lei Complementar de n.
4/69, isso porque apenas mantém a Zona Franca de Manaus com características e
atributos específicos de área de livre comércio exterio r ” (fl. 67, grifos no
original).
Acrescenta que a “isenção do ICMS passou a ser matéria privativa de

deliberação conjunta dos Estados-membros e do Distrito Federal, na forma do
artigo 155, § 2º, inciso XII, letra ‘g’, da Lei Magna” (fls. 73-74), pelo que não
haveria qualquer inconstitucionalidade nos aludidos Convênios.
4. Os Secretários da Fazenda do Rio de Janeiro (fl. 76-87), do Distrito

Federal (fl. 88-96), de Santa Catarina (fls. 177-190), de Mato Grosso do Sul
Relatório
(fls. 192-199), de Alagoas (fls. 201-210), de São Paulo (fls. 236-254), do Rio
Grande do Sul (fls. 256-261), da Bahia (fls. 263-269) e de Minas Gerais (fl.
271-280) manifestaram-se pela constitucionalidade dos Convênios e pela
improcedência da presente ação..
O Secretário da Fazenda do Estado do Amazonas pugnou pela

procedência da ação (fls. 212-217).
5. Em 25.10.1990, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal deferiu

a medida cautelar pleiteada para suspender a eficácia dos Convênios
ICMS ns. 1, 2 e 6/1990 até o julgamento final da presente ação (fl. 321).
6. Em 15.9.1995, o Advogado-Geral da União opinou no sentido de

que eventual afronta ao art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias seria indireta, a evidenciar a impossibilidade de controle de
constitucionalidade concentrado.
No mérito, manifestou-se pela improcedência da presente ação “em

virtude da inexistência de desconformidade dos Convênios impugnados com os
preceitos constitucionais vigentes” (fl. 339).
7. Em 1.2.2002, a Procuradoria-Geral da República opinou pela

procedência da presente ação, ao argumento de que os incentivos fiscais
previstos na Constituição da República à Zona Franca de Manaus têm
vigência até 2013, assim, “o legislador ordinário, ao celebrar os convênios
hostilizados, o fez ao arrepio do texto constitucional, uma vez que não lhe fora
atribuída competência para alterar ou reduzir os incentivos fiscais propugnados
pelo Legislador Constituinte” (fl. 344).
É o relatório, do qual deverão ser encaminhadas cópias aos

eminentes Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 9º da Lei n.
9.868/1999 c/c o art. 87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal).
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA):
1. Cumpre, inicialmente, examinar a preliminar de ofensa indireta à

Constituição da República, suscitada pelo Advogado-Geral da União.
Sustenta-se, no ponto, que a presente ação direta “limita-se a tentar

demonstrar a inadequação dos Convênios cogitados com ditames de natureza
infraconstitucional (art. 4º do Decreto-lei n. 288, de 1967, art. 5º da Lei
Complementar n. 4, de 1969 e art. 15 da Lei Complementar n. 24, de 1975) e
somente por via oblíqua, com o art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias” (fls. 336).
2. Quando do deferimento da medida cautelar requerida nesta ação

direta, o então Relator, Ministro Sepúlveda Pertence, reconheceu que a
demonstração de invalidade das normas questionadas não prescindiria
do cotejo destas com outros preceitos infraconstitucionais (arts. 4º e 49 do
Decreto-lei n. 288/1967).
Realçou Sua Excelência, entretanto, que, em exame preliminar, tal

circunstância não seria suficiente a atrair conclusão no sentido do
descabimento do controle abstrato sob o argumento da denominada
inconstitucionalidade indireta, por violação de normas interpostas,
porque, considerada a Zona Franca de Manaus como o “conjunto de
incentivos fiscais indutores do desenvolvimento regional e mantida, com esse
caráter, pelas Disposições Constitucionais Transitórias (...), admitir-se que
preceitos infraconstitucionais reduzam ou eliminem os favores fiscais existentes
(...) esvazia[ria] de eficácia real o preceito constitucional” (fl. 311).
O cerne da questão está, portanto, na definição do alcance do art. 40
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ou seja, se esta

norma de vigência temporária teria permitido a recepção do elenco pré-
constitucional de incentivos à Zona Franca de Manaus, ainda que
incompatíveis com o sistema constitucional do ICMS instituído desde
1988, “em cujo bojo se insere a ilimitada e privativa competência das unidades
federativas, mediante convênio, para dispor sobre isenção do novo tributo, assim
como sobre incentivos fiscais a ele relativos”, conforme asseverou o Ministro
Sepúlveda Pertence.
3. Nesses termos, o conflito dos dispositivos impugnados nesta ação

direta de inconstitucionalidade com o elenco pré-constitucional de
incentivos à Zona Franca de Manaus não se resolveria pela aplicação de
regras hermenêuticas de direito intertemporal, pois a preservação da
eficácia destes decorreria exatamente da determinação da norma
constitucional de caráter temporário (art. 40 do ADCT).
Igual entendimento foi adotado no deferimento das medidas

cautelares requeridas na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.348,
ajuizada pelo Governador do Amazonas contra dispositivos que
afastavam a isenção no recolhimento de COFINS e PIS/PASEP sobre as
receitas de vendas efetuadas a empresa estabelecida na Zona Franca de
Manaus (Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 7.11.2003), e na
Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.799, quando suspensa a eficácia
de dispositivo que projetava no tempo a mitigação do quadro de
incentivos fiscais assegurado relativamente à Zona Franca de Manaus
(Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 12.4.2002).
4. Portanto, a solução da questão jurídica levantada não prescinde da

definição do alcance do art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, matéria de natureza constitucional, pelo que voto no sentido
de rejeitar a preliminar de ofensa indireta à Constituição da República
e a inadequação da ação direta de inconstitucionalidade para o
questionamento posto a exame.
5. No mérito, vale transcrever o art. 40 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias:
“Art. 40. É mantida a Zona Franca de Manaus, com suas

características de área livre de comércio, de exportação e importação, e
de incentivos fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da
promulgação da Constituição.
Parágrafo único. Somente por lei federal podem ser modificados
os critérios que disciplinaram ou venham a disciplinar a aprovação dos
projetos na Zona Franca de Manaus.”
Pelo art. 92, incluído no Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003, o prazo
fixado foi elastecido por mais dez (10) anos, expirando, assim, em
outubro de 2023.
6. A Zona Franca de Manaus, instituída pela Lei n. 3.173, de 6.6.1957,

somente institucionalizou-se juridicamente e iniciou-se o seu pleno
funcionamento com a edição do Decreto-Lei n. 288, de 28.2.1967, em cujo
art. 1º se dispôs:
“Art. 1º. A Zona Franca de Manaus é uma área de livre

comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais,
estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um
centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições
econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores
locais e da grande distância, a que se encontram, os centros
consumidores de seus produtos.”
Quanto aos incentivos fiscais, estabeleceu-se que:
“Art. 4º A exportação de mercadorias de origem nacional para

consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus, ou
reexportação para o estrangeiro, será para todos os efeitos fiscais,
constantes da legislação em vigor, equivalente a uma exportação
brasileira para o estrangeiro.”
Esse dispositivo foi confirmado pelo art. 5º da Lei Complementar n.

4, de 2.12.1969, elaborada para se conceder isenção do imposto sobre
circulação de mercadorias nas hipóteses especificadas.
As indústrias instaladas ou que viessem a instalar-se na Zona Franca

de Manaus também foram excluídas dos convênios necessários para a
concessão ou revogação de isenções do ICM, regulamentados pela Lei
Complementar n. 24, de 7.1.1975, que também vedou, expressamente, às
demais unidades da federação “determinar a exclusão de incentivo fiscal,
prêmio ou estímulo concedido pelo Estado do Amazonas” (art. 15).
Assim, quando do advento da ordem constitucional vigente, a

legislação do antigo ICM conferia à saída de mercadorias para a Zona
Franca de Manaus o mesmo tratamento fiscal outorgado à exportação,
cujas operações, no regime constitucional anterior, eram feitas sem a
cobrança do ICM (art. 23, inc. II, § 7º: “O imposto de que trata o item II
[operações relativas à circulação de mercadorias] não incidirá sobre as
operações que destinem ao exterior produtos industrializados e outros que a lei
indicar”), sendo expressamente vedado aos entes federados modificar esse
favorecimento fiscal.
7. A Constituição da República de 1988 agregou novas hipóteses de

incidência do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias, do que se tem
a alegação constante nas informações prestadas na presente ação, de que
a ordem constitucional atual teria apresentado imposto novo, sujeito a
disciplina diversa daquela existente sob a égide da Carta decaída, e na
qual expressa a atribuição de competência privativa às unidades
federativas para regulamentarem, nos termos de lei complementar, sobre
isenção do novo tributo, assim como sobre incentivos fiscais a ele
relativos (art. 155, § 2º, inc. XII, al. g, da Constituição de 1988).
Nisso se fundamenta a alegação dos Requeridos quanto à higidez
constitucional dos convênios objeto desta ação, resultantes do exercício

da competência estatuída no § 8º do art. 34 do ADCT, que dispõe:
“Se, no prazo de sessenta dias contados da promulgação da

Constituição, não for editada a lei complementar necessária à
instituição do imposto de que trata o art. 155, I, ‘b’ [na redação
originária, previsto atualmente no inc. II do mesmo artigo, em virtude
da alteração procedida pela Emenda Constitucional n. 3, de 1993], os
Estados e o Distrito Federal, mediante convênio celebrado nos termos
da Lei Complementar n. 24, de 7 de janeiro de 1975, fixarão normas
para regular provisoriamente a matéria.”
8. Talvez em decorrência da incerteza sobre a recepção da legislação

pré-constitucional referente à Zona Franca de Manaus, editou-se o
Convênio ICM n. 65, de 9.12.1988, tornando expressa a isenção do
imposto sobre circulação de mercadorias às saídas de produtos
industrializados de origem nacional para comercialização ou
industrialização naquela região, desde que o estabelecimento destinatário
tivesse domicílio no Município de Manaus.
Tem-se, assim, que, no primeiro momento, os Estados e o Distrito

Federal repetiram, por convênio celebrado nos termos da Lei
Complementar n. 24/1975, o quadro legal existente quando da
promulgação da Constituição de 1988.
9. A inovação na matéria deu-se a partir dos convênios impugnados,

os quais: a) inseriram o açúcar de cana dentre os produtos excetuados do
incentivo fiscal (Convênio ICMS 01/90); b) estabeleceram a revogação da
isenção quanto aos produtos industrializados semi-elaborados, previstos
na lista anexa ao Convênio ICM n. 07/1989 (Convênio ICMS 02/90); e c)
cancelaram a manutenção dos créditos relativos às matérias primas,
materiais secundários e materiais de embalagem utilizados na produção
dos bens destinados para comercialização ou industrialização na Zona
Franca de Manaus (Convênio ICMS 06/90).
10. O que importa, para o julgamento da presente ação, é se essa

atuação respalda-se na competência conferida aos Estados e ao Distrito
Federal para disporem sobre isenções, incentivos e benefícios fiscais
referentes ao ICMS (art. 155, § 2º, inc. XII, al. g, da Constituição da
República), conferindo ao art. 40 do ADCT natureza de norma
programática, cuja intenção teria sido atendida no Convênio 65/1988, sem
que daí resultasse a impossibilidade de os Estados definirem, a seu
critério, outro alcance do regime de incentivos fiscais da Zona Franca de
Manaus, como nos convênios agora impugnados.
11. A norma constitucional transitória invocada pelo Autor impôs a

preservação do elenco pré-constitucional de incentivos à Zona Franca de
Manaus, restringindo, assim, o exercício da competência conferida aos
Estados e ao Distrito Federal no corpo normativo permanente da
Constituição de 1988, pela não incidência constitucionalmente qualificada
instituída pelo art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.
Como asseverou o Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento da

medida cautelar, “as normas constitucionais transitórias se explicam
precisamente pela necessidade, cujo único juiz é o constituinte, de subtrair
temporariamente determinadas situações preexistentes à incidência imediata da
nova disciplina constitucional permanente”.
12. Para preservar o projeto desenvolvimentista concebido sob a

vigência da ordem de 1967 para a região setentrional do país, o poder
constituinte originário tornou expressa a manutenção, por tempo
determinado, da disciplina jurídica existente, afirmando a finalidade de
apoio ou fomento para a criação de um centro industrial, comercial e
agropecuário na região da Zona Franca de Manaus.
O quadro normativo pré-constitucional de incentivo fiscal à Zona

Franca de Manaus foi alçada à estatura constitucional pelo art. 40 do
ADCT, adquirindo, por força dessa regra transitória, natureza de

imunidade tributária.
Assim, considerando-se não apenas os conceitos de permanência e

de transitoriedade, mas também os conceitos de generalidade e de
especificidade das normas constitucionais discutidas, não se há cogitar de
incompatibilidade do regramento pré-constitucional referente aos
incentivos fiscais conferidos à Zona Franca de Manaus com o sistema
tributário nacional surgido com a Constituição de 1988, pelo que persiste
vigente a equiparação procedida pelo art. 4º do Decreto-Lei n. 288/1967,
cujo propósito foi atrair a não incidência do imposto sobre circulação de
mercadorias estipulada no art. 23, inc. II, § 7º, da Carta pretérita,
desonerando, assim, a saída de mercadorias do território nacional para
consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus.
13. A desoneração dessas operações também foi estendida às

hipóteses de incidência do imposto acrescentadas pela ordem
constitucional vigente, pois o ICMS atual é o antigo ICM.
No ponto, Marco Aurélio Greco afirmou em parecer publicado em

1993:
“Se o ICMS for visto como um tributo novo, que passou a
existir a partir da promulgação da CF de 1988, desta afirmação
decorre a necessidade de ser editada, desde o princípio, toda a
legislação ordinária pertinente. Tudo começaria com a CF de 1988.
Sendo assim, ficaria aberta a possibilidade para que os conceitos
constantes da cláusula constitucional de competência recebessem
sentido e abrangência novos. Ademais, dessa ótica, toda
jurisprudência relativa ao ICM (anterior) tornar-se-ia
automaticamente inaplicável ao ICMS.
Porém, se o atual ICMS é, no que se refere às operações relativas
à circulação de mercadorias, o mesmo ICM antigo, ao qual apenas
foram agregadas novas incidências, disto decorre, p. ex., que a
Constituição de 1988 recebeu a legislação anterior.
As conseqüências da adoção de uma ou outra posição são
relevantes.
Assim, tratando-se do mesmo imposto haveria, p. ex., a recepção
do Dec.-lei 406/68, com eficácia de lei complementar, bem como de
todo o ordenamento jurídico compatível com a Carta atual (ADCT,
art. 34, § 5º), até sua revogação por normas posteriores. Do mesmo
modo, toda jurisprudência construída sobre conceitos pertinentes ao
ICM, que não verse matéria alterada pela nova Carta, permaneceria
íntegra e aplicável ao ICMS” (in Caderno de Direito Tributário e
Finanças Públicas; Ano 1, n. 3, abril-junho de 1993, Editora
Revista dos Tribunais, pág. 107).
Continua aquele doutrinador:
“A interpretação que se apresenta mais consentânea com a

sistemática constitucional e com o próprio Texto Federal é no sentido
de que o ICMS atual é o antigo ICM ao qual apenas foram agregadas
incidências de serviços. Esta conclusão decorre da análise comparativa
dos textos constitucionais.
Cotejando a norma constitucional que estabelecia a
materialidade da hipótese de incidência do ICM (art. 23, II, da CF de
1967) com a do atual ICMS (art. 155, I, ‘b’, da CF de 1988), verifica-
se que a cláusula que atribui competência aos Estados para instituir
imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias
permaneceu absolutamente inalterada. Nesta parte os textos são
literalmente idênticos. Distinguem-se apenas quando o atual prevê a
incidência do ICMS também sobre serviços.
Portanto, na concepção constitucional, trata-se do mesmo
imposto. Além disso, nenhum indicador existe na CF de 1988 que
possa ser invocado para dizer que o constituinte pretendeu realizar
uma ruptura no ordenamento do tributo.
Sendo assim, é de concluir que a legislação anterior que não
colida com dispositivos constitucionais atuais foi recebida pela
Constituição de 1988, continuando a vigorar plenamente, pela mesma
razão, toda jurisprudência, especialmente do STF, construída sobre
conceitos não alterados e determinando seu sentido e alcance,
continua pertinente.
Pela mesma razão, o regime jurídico mantido pelo art. 40 do

ADCT, embora capte normas disciplinadoras do ICM, é integralmente
aplicável ao ICMS previsto no art. 155, I, ‘b’, da CF de 1988” (op.
cit., pág. 107 e 108).
14. De se saber, portanto, se os convênios impugnados conduziram à

alteração do quadro de favorecimento fiscal existente quando da
promulgação da Constituição de 1988, configurando-se a
inconstitucionalidade suscitada, ou seja, afronta ao art. 40 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.
O cerne dessa questão está na definição do alcance da equiparação

efetivada pelo art. 4º do Decreto-Lei n. 288/1967 e garantida pelo art. 40
do ADTC, pela modificação da disciplina constitucional referente à
incidência do ICMS sobre as operações de exportação.
Como enfatizado pelos Requeridos, ainda que admitida a recepção

do art. 4º do Decreto-Lei n. 288/1967, a exclusão, pela norma originária da
Constituição de 1988, dos produtos semi-elaborados do benefício fiscal
concedido às operações de exportação (art. 155, § 2º, inc. X, al. a)
autorizaria a tributação estipulada nos convênios impugnados, já “a
imunidade, em análise, não contempla[ria] exportação de mercadorias em geral
de origem nacional para consumo e industrialização na Zona Franca de Manaus
ou reexportação para o estrangeiro” (fls. 328).
Esse tema foi objeto de análise do ilustre Marco Aurélio Greco no

parecer antes mencionado, do qual reproduzo as seguintes razões:
“... De fato, é sabido que a CF de 1988 em matéria de exportação

de produtos industrializados criou uma restrição à imunidade
tributária no âmbito do ICMS, ao prever no inc. X, ‘a’, do § 2º, do art.
155, a figura dos produtos industrializados ‘semi-elaborados’,
relativamente aos quais pode ser exigido o imposto na exportação.
A pergunta que se põe – e bem formulada na consulta – é se o
conceito de ‘semi-elaborado’ é conceito transplantável para o âmbito

das operações realizadas com destino à ZFM. Alguém, de fato, poderia
argumentar que, havendo ‘equiparação à exportação’ e existindo na
exportação a figura do semi-elaborado, os produtos desse tipo que
fossem remetidos para a ZFM, teriam, por consequência, o mesmo
regime que lhes fosse deferido nas exportações.
Com a devida vênia, não parece procedente esta linha de
argumentação. Em primeiro lugar porque o art. 4º do Dec.-lei 288/67
estende a equivalência a quaisquer mercadorias, conceito muito mais
amplo do que o de produto industrializado. E se a garantia é mais
ampla, descabe a invocação de restrição específica a uma categoria.
Realmente, na sistemática constitucional vigente os produtos
industrializados foram subdivididos em duas espécies, uma dos semi-
elaborados, outra dos totalmente elaborados. Esta subdivisão, porém, é
criação da CF de 1988 inexistindo no regime constitucional anterior.
Sendo assim, como o art. 40 do ADCT incorpora apenas o regime
anteriormente existente que não continha a figura, não foi encampada
em relação à ZFM.
Repita-se o que acima foi dito. A norma transitória é, por
definição, incompatível com a norma permanente. Daí a necessidade
de ser expressamente mantida no ADCT, até que ocorra o evento nela
previsto que implique em seu desaparecimento.
Novos conceitos introduzidos pela parte permanente da CF de
1988 e que impliquem em diminuição ou restrição à amplitude dos
incentivos anteriormente existentes, não são aplicáveis às operações
com destino à ZFM em razão da ressalva contida no tantas vezes
mencionado art. 40 do ADCT.
Além disso, o conceito de ‘semi-elaborado’ está ligado à natureza
do fato e não ao efeito jurídico. Como os fatos, por definição, não são
equivalentes, mas os efeitos jurídicos deles decorrentes é que devem sê-
lo, não vejo como transplantar esse conceito para as operações com a
ZFM.
Portanto, a meu ver, o conceito de ‘semi-elaborado’ embora
constitucionalmente previsto em relação ao regime tributário de ICMS
aplicável às exportações, e não obstante a sistemática básica dos
incentivos à ZFM seja de equivalência à exportação, este conceito não
10
é pertinente, pois implica em restrição à amplitude dos benefícios

fiscais consagrados e, portanto, contraditório com o sentido e alcance
da norma transitória. Ademais, é conceito ligado especificamente a
fato (para o exterior) distinto do relativo à ZFM (no território
nacional).”
“Nem se diga” – continua o insigne jurista – “que isto

implicaria em dar preeminência à norma transitória em cotejo com a
norma permanente o que viciaria o raciocínio. Data vênia, a razão
mesma de ser da norma transitória é predominar em relação à
permanente, enquanto não ocorrer o evento extintivo nela previsto.
Assim, as normas supervenientes, como, p. ex., os Convênios 1,
2 e 6/90, quando pretenderam introduzir o conceito de ‘semi-
elaborado’ nas operações com a ZFM, para o fim de excluir certos
produtos do regime de não incidência, ferem a garantia contida no art.
40 do ADCT por implicarem restrição ao incentivo anteriormente
existente, que não distingue entre produtos industrializados. E onde a
Constituição (por encampação do regime então vigente), ao dar uma
garantia ao contribuinte, não distingue entre espécies do mesmo
gênero, não pode o legislador ordinário (ou por convênio) restringir.
(...)
Em suma, todos os produtos industrializados destinados à ZFM
(semi-elaborados ou não) estão cobertos pela não incidência de ICMS
incorporada pelo art. 40 do ADCT. Excluir alguns é restringir o
alcance da garantia constitucional e a norma que assim dispuser
padecerá do vício de inconstitucionalidade.” (op. cit., págs. 110 e
111).
O acerto na conclusão daquele tributarista torna-se evidente se se

toma a hipótese de que tivesse o poder constituinte originário deixado de
reconhecer a não incidência do ICMS sobre as operações que destinasse
ao exterior qualquer produto industrializado, semi-elaborado ou não:
ainda assim, a determinação expressa de manutenção do conjunto de
incentivos fiscais referentes à Zona Franca de Manaus, extraídos,
obviamente, da legislação pré-constitucional, exigiria a não incidência do
ICMS sobre as operações de saída de mercadorias para aquela área de
11
livre comércio, sob pena de se proceder a uma redução do quadro fiscal

expressamente mantido por dispositivo constitucional específico e
transitório.
15. A dificuldade que essa questão suscitava foi superada com o

advento da Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003, que, além de
tornar expresso o reconhecimento da não incidência sobre serviços
prestados a destinatários no exterior, abandonou a subdivisão dos
produtos industrializados presente na norma originária da al. a do inc. X
do § 2º do art. 155 da Constituição da República, para assentar a não
incidência do ICMS sobre mercadorias destinadas ao exterior, utilizando
rigorosamente o mesmo vocábulo do art. 4º Decreto-Lei n. 288/1967.
16. Nesses termos, tem-se que a incidência do imposto sobre

circulação de mercadorias e serviços determinada nas situações previstas
nos convênios questionados gerou redução da eficácia real do art. 40 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
17. Pelo exposto, voto no sentido da confirmação da medida

cautelar deferida, julgando procedente a presente ação direta, para
declarar a inconstitucionalidade dos Convênios ICMS ns. 01, 02 e 03, de
1990.
12
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor

Presidente, louvando o bem lançado e cuidadoso voto da Ministra
Cármen Lúcia e agradecendo a remessa antecipada do voto, que facilita
imensamente a vida de todos, eu acompanho a Relatora.
###
Voto - MIN. ROSA WEBER
VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER -Senhor Presidente, da

mesma forma louvo o belo voto da Ministra Cármen Lúcia e endosso os
fundamentos de Sua Excelência.
Extrato de Ata - 19/02/2014
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 310

ADV.(A/S) : SANDRA MARIA DO COUTO E SILVA E OUTROS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : SECRETÁRIOS DE FAZENDA, FINANÇAS OU TRIBUTAÇÃO DO
DISTRITO FEDERAL E DE TODOS OS ESTADOS DA FEDERAÇÃO
INTDO.(A/S) : MINISTRA DA ECONOMIA FAZENDA E PLANEJAMENTO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, rejeitou a preliminar

suscitada pelo Advogado-Geral da União. No mérito, confirmou a
cautelar concedida e julgou procedente a ação direta para
suspender a eficácia dos Convênios ICMS nºs 1, 2 e 6, todos de 30
de maio de 1990, do Conselho Nacional de Política Fazendária –
CONFAZ, tudo nos termos do voto da Relatora. Votou o Presidente,
Ministro Joaquim Barbosa. Ausente, neste julgamento, o Ministro
Marco Aurélio. Falou pelo requerente o Dr. Carlos Alberto Ramos
Filho, Procurador do Estado. Plenário, 19.02.2014.
Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar
Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux,
Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de

Barros.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 5351029

Adin 310

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 310 NÃO INFORMADA

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 20

ADI 310 / NÃO INFORMADA

consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus.

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Brasília, 19 de fevereiro de 2014

Ministra CÁRMEN LÚCIA – Relatora

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 20

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 310 NÃO INFORMADA

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com requerimento de

2. O Autor argumenta que os acordos seriam inconstitucionais. O

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 20

ADI 310 / NÃO INFORMADA

Assevera o Autor que a base legal para a não-incidência do ICMS na

Expõe, ainda, que o Conselho de Política Fazendária não poderia

Requereu medida cautelar, e, no mérito, a declaração de

3. A Ministra da Economia, Fazenda e Planejamento, com base em

Acrescenta que a “isenção do ICMS passou a ser matéria privativa de

4. Os Secretários da Fazenda do Rio de Janeiro (fl. 76-87), do Distrito

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 20

ADI 310 / NÃO INFORMADA

O Secretário da Fazenda do Estado do Amazonas pugnou pela

5. Em 25.10.1990, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal deferiu

6. Em 15.9.1995, o Advogado-Geral da União opinou no sentido de

No mérito, manifestou-se pela improcedência da presente ação “em

7. Em 1.2.2002, a Procuradoria-Geral da República opinou pela

É o relatório, do qual deverão ser encaminhadas cópias aos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 20

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 310 NÃO INFORMADA

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA):

1. Cumpre, inicialmente, examinar a preliminar de ofensa indireta à

Sustenta-se, no ponto, que a presente ação direta “limita-se a tentar

2. Quando do deferimento da medida cautelar requerida nesta ação

Realçou Sua Excelência, entretanto, que, em exame preliminar, tal

O cerne da questão está, portanto, na definição do alcance do art. 40

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 20

ADI 310 / NÃO INFORMADA

do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ou seja, se esta

3. Nesses termos, o conflito dos dispositivos impugnados nesta ação

Igual entendimento foi adotado no deferimento das medidas

4. Portanto, a solução da questão jurídica levantada não prescinde da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 20

ADI 310 / NÃO INFORMADA

5. No mérito, vale transcrever o art. 40 do Ato das Disposições

“Art. 40. É mantida a Zona Franca de Manaus, com suas

Pelo art. 92, incluído no Ato das Disposições Constitucionais

6. A Zona Franca de Manaus, instituída pela Lei n. 3.173, de 6.6.1957,

“Art. 1º. A Zona Franca de Manaus é uma área de livre

Quanto aos incentivos fiscais, estabeleceu-se que:

“Art. 4º A exportação de mercadorias de origem nacional para

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 20

ADI 310 / NÃO INFORMADA

brasileira para o estrangeiro.”

Esse dispositivo foi confirmado pelo art. 5º da Lei Complementar n.

As indústrias instaladas ou que viessem a instalar-se na Zona Franca

Assim, quando do advento da ordem constitucional vigente, a

7. A Constituição da República de 1988 agregou novas hipóteses de