11/02/2021 PARECER PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM Nº 11.

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PARECER PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM Nº 11.815 DE 15

DE DEZEMBRO DE 2017

EMENTA N° 11.815

Abertura de matrícula para bem imóvel municipal com origem em leis estaduais de organização
municipal (terras devolutas). Inadequação prática da ação discriminatória. Dificuldades em obter
êxito em pedidos inominados de jurisdição voluntária. Pedido de usucapião - possibilidade.
Preferência pela via extrajudicial.

processo n° 2012-0.100.508-2

INTERESSADA: Municipalidade de São Paulo

ASSUNTO: Abertura de matrícula.

Informação n° 1811/2017-PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

COORDENADORIA GERAL DO CONSULTIVO

Senhor Coordenador Geral

Trata o presente de providenciar a abertura de matrícula para o imóvel municipal situado entre a Avenida
Dr. Abraão Ribeiro e as ruas Norma Pieruccini Giannotti, do Bosque e James Holland, que constitui
remanescente de terra devoluta, sujeita ao domínio municipal em razão de leis estaduais de organização
municipal, área que está em comum, em tal quadra, com imóvel adquirido pela Urbe por força de
desapropriação.

Cogita-se alterar a destinação da área, que poderia ser utilizada para a produção de unidades
habitacionais. Aliás, chegou a ser autorizada a doação do bem à COHAB-SP, por meio da Lei n°
13.936/04, a qual, contudo, foi considerada inconstitucional pela Procuradoria Geral do Município (Ementa
n° 10.751- PGM.AJC).

Tal companhia municipal, de todo modo, vem acompanhando as providências relacionadas ao imóvel,
tendo oferecido elementos técnicos voltados a instruir a abertura da matrícula. Chegou até mesmo a
formular, em nome próprio, um pedido com esse fim ao registro predial, que se frustrou em vista da
exigência de apresentação de título aquisitivo e formalização da doação referida (fls. 161).

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DEMAP-13 entende inviável a simples abertura da matrícula, dada a ausência de um título de propriedade
idôneo, ao passo que DEMAP-12 considera admissível pedido de usucapião, pela via judicial ou
extrajudicial.

A Diretoria do Departamento mencionou que o Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça

do Estado de São Paulo tem entendido necessária a ação discriminatória para o registro da propriedade
em tais casos. Considera-se o pedido de usucapião, pois, uma alternativa para a obtenção do registro, já
que a lei não exclui o Poder Público dos legitimados ao usucapião extraordinário. Por outro lado, DEMAP
lembrou que será necessária a complementação dos elementos técnicos por parte de CGPATRI, nos
termos de precedentes da Procuradoria Geral do Município (fls. 188/197).

É o relatório do essencial.

Não há dúvida nenhuma quanto à inadequação prática do procedimento discriminatório instituído pela Lei
Federal n° 6.383/76 aos remanescentes urbanos de terras devolutas. De fato, se para as áreas rurais faz
sentido realizar uma ampla apuração, a partir de uma extensa propriedade, de quais foram as áreas que
remanesceram em poder do Estado - por não terem sido transferidas, de alguma forma, para o patrimônio
privado isso não faz sentido algum quando a área discutida já é um remanescente incorporado à cidade e
cortado por logradouros.

Certamente foi isso que levou à inclusão, na Lei n° 6.015/73 (Lei de Registros Públicos), de um
procedimento próprio para a abertura de matrícula para áreas urbanas sem registro anterior cujo domínio
decorreu da legislação, inclusive para terras devolutas, dispensado o procedimento discriminatório (art.
195-B). Lamentavelmente, ignorando a realidade paulista, o dispositivo facultou o uso desse instrumento
somente à União, aos Estados e o Distrito Federal.

É claro que seria possível dar uma interpretação extensiva ao preceito, considerando-o aplicável nas
situações semelhantes. De fato, se não há prejuízo ao sistema registrai no caso de abertura de matrícula
em favor dos outros entes, seria despropositado questionar tal medida apenas porque desencadeada pelo
Município, sobretudo se baseado em uma lei estadual. A rigor, o regime peculiar aplicável aos bens
públicos, o prestígio aos documentos oficiais e à legitimidade dos atos administrativos, somada à ausência
de impugnação por parte de particulares, eventualmente cientificados por edital do pedido formulado,
poderia tornar admissível um procedimento inominado de abertura de matrícula por parte dos entes:
públicos, ainda que não houvesse uma autorização legislativa específica para tanto.

Sem embargo, a verdade é que as circunstâncias fáticas e a alternativa da formulação do pedido de

usucapião parecem ter resolvido pragmaticamente a questão, que agora será adequadamente reservada
ao campo da erudição relativa aos conhecimentos próprios do direito registrário e suas polêmicas. Com
efeito, já não se imagina situação em que o Município possa, sem oposição de terceiros, sustentar o
domínio de bem público não registrado que não esteja em sua posse. Nesse sentido, há duas situações
possíveis: ou o bem se encontra na posse de terceiro e este não concordará com um pedido de abertura
de matrícula formulado pelo Município, sendo então necessária uma medida judicial prévia, ou o bem já
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está na posse pacífica do Município, viabilizando o usucapião. Assim, é possível concluir que a alternativa
do pedido de usucapião realmente dá cobertura às situações de ausência de litígio, resolvendo
pragmaticamente as questões relativas ao registro de bens municipais, ao passo que as situações
conflituosas deverão ensejar o ajuizamento das ações adequadas.

Assim, restaria apenas uma questão quanto a um eventual enfraquecimento da tese da Municipalidade
quanto ao domínio das terras devolutas, em razão do ajuizamento de pedido de reconhecimento da
propriedade em razão da posse prolongada do bem, que constitui a essência do usucapião. Não parece
ser esse, contudo, o melhor entendimento. Na verdade, a Municipalidade apenas faria o requerimento de
usucapião pela facilidade procedimental em comparação com a ação discriminatória, cuja viabilidade, em
tese, nunca seria descartada. Poderia até mesmo ser ressalvado no requerimento que a Municipalidade
não deixou de reconhecer como seus os imóveis que lhe foram outorgados por lei, tendo optado pelo
pedido de usucapião por preencher os requisitos para um procedimento que atualmente se mostra mais
simples.

Ademais, vale notar que o instituto do usucapião muitas vezes é utilizado para solucionar questões de
inviabilidade de registro da propriedade: mesmo havendo justo título, é possível que este não seja
suficiente para proporcionar o registro - e pode ser mais fácil para o adquirente, ainda que tenha uma boa
tese para justificar a viabilidade do registro, pleitear o usucapião do que polemizar com o registrador.
Situação análoga aconteceria no caso presente, uma vez que o título que fundamenta o domínio municipal
sobre o bem, segundo a compreensão adotada pela Municipalidade, vem sendo entendido pelos órgãos
competentes como inapto a proporcionar o correspondente registro. Nesse sentido, seria possível
sustentar a existência de usucapião ordinário, caracterizado pelo justo título e pela boa fé, o que, todavia,
nem mesmo se mostra necessário no caso, uma vez que a Municipalidade está na posse do bem por
tempo superior a qualquer prazo de prescrição aquisitiva estabelecido na legislação.

É certo que a Municipalidade se considera proprietária do bem desde as referidas leis de organização
judiciária e não somente a partir do decurso do prazo de usucapião - esta seria, na prática, a diferença
entre as teses. Todavia, não parece que haja discussão quanto a questões jurídicas e patrimoniais quanto
a esse período que corresponderia à diferença entre essas duas datas de aquisição, até mesmo porque
não há notícia de questionamentos quanto à posse do bem pela Municipalidade. Por outro lado, conforme
se mencionou, a opção pela segunda tese seria feita apenas para os fins estritos de submissão a um
procedimento mais eficiente de obtenção de matrícula, e não para alterar o posicionamento da Urbe no
tocante ao momento em que se tornou titular do bem. A propósito, vale considerar que a Municipalidade
adota a tese segundo a qual o domínio municipal não depende de registro, sendo este necessário tão
somente por ocasião de uma eventual passagem do bem para o domínio privado (cf. Informação n°
792/2016 - PGM-AJC), de modo que a abertura de matrícula constitui uma providência para uma atuação
futura, e não para a discussão de questões passadas - que se presumem resolvidas pelo título que
fundamenta o domínio da Municipalidade e pelo cadastro municipal, que goza de presunção de
legitimidade.

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Por fim, não parece haver motivo para que a Municipalidade ingresse pela via jurisdicional, certamente
mais morosa, na ausência de um litígio quanto à área, como ocorre no caso em exame. De fato, o pedido
extrajudicial pode implicar custos, mas eles devem ser considerados inerentes à gestão do bem e não
serão necessariamente evitados em juízo, até mesmo em razão da possibilidade de designação de perícia.
Ademais, se a lógica da legislação processual civil é a solução consensual de conflitos (art. 3°, §§ 2° e 3°,
da Lei n° 13.105/15), não haveria motivo para levar desnecessariamente a juízo um pedido em razão de
uma discutível conveniência da parte. Por outro lado, a formulação do pedido judicial poderia levar até
mesmo a uma suspeita quanto à existência de alguma dificuldade no caso - o que não corresponderia à
realidade -, justamente porque a nova legislação tende a gerar requerimentos extrajudiciais sempre que
isso seja possível. Assim sendo, deduzir o pedido em juízo num primeiro momento poderia implicar até
mesmo algum risco à melhor solução do caso.

Ante o exposto, sugere-se seja acolhida a sugestão de DEMAP, sendo o presente encaminhado a
CGPATRI, nos termos da Informação n. 298/2017- PGM.AJC, para a instrução necessária à formulação do
pedido, que deverá, caso se entenda adequado o entendimento aqui sustentado, ser formulado ao Cartório
de Registro de Imóveis competente.

São Paulo, 15/12/2017.

JOSÉ FERNANDO FERREIRA BREGA

PROCURADOR ASSESSOR - AJC

OAB/SP 173.027

PGM

De acordo.

São Paulo, 20/12/2017.

TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO

PROCURADORA ASSESSORA CHEFE - AJC

OAB/SP 175.186

PGM

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processo n° 2012-0.100.508-2

INTERESSADA: Municipalidade de São Paulo

ASSUNTO: Abertura de matrícula.

Cont. da Informação n° 1811/2017-PGM.AJC

PGM

Senhor Procurador Geral

Encaminho-lhe o presente, com o entendimento da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Coordenadoria

Geral do Consultivo, que endosso, sugerindo remessa a CGPATRI para elaboração dos elementos
técnicos necessários à formulação de pedido extrajudicial de usucapião do bem em questão, a fim de
providenciar a respectiva matrícula.

São Paulo, 21/12/2017.

TIAGO ROSSI

PROCURADOR DO MUNICÍPIO

COORDENADOR GERAL DO CONSULTIVO

OAB/SP 195.910

PGM

processo n° 2012-0.100.508-2

INTERESSADA: Municipalidade de São Paulo

ASSUNTO: Abertura de matrícula.

Cont. da Informação n° 1811/2017-PGM.AJC

CGPATRI

Senhora Coordenadora

Encaminho-lhe o presente, com o entendimento da Coordenadoria Geral do Consultivo desta Procuradoria

Geral, que acolho, para elaboração dos elementos técnicos necessários à formulação de pedido
extrajudicial de usucapião relativo à área pública em questão.
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Mantidos os acompanhantes (fls. 197).

São Paulo, 22/12/2017.

RICARDO FERRARI NOGUEIRA

PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO

OAB/SP 175.805

PGM

Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo

Normas Correlacionadas

LEI Nº 13.936 DE 17 DE DEZEMBRO DE 2004

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