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A Sociedade tecnológica, a democracia c o
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COPPE| PPE I NOIE
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1. Introdução
Na nossa moderna sociedade tecnológica háuma forte conexão entre
aquestão da democracia çoplanejamento ambiental. Devem-se ressaltar,
ainda, as cspccificidadcs de que se reveste esta relação, no caso de países
subdesenvolvidos como o Brasil. Esse tema será abordado aqui, nao sob
o enfoque da ciência política, mas numa linha mais voltada parr. as
conseqüências dessa questão para oplanejamento. Inicialmente, porém,
cabe colocar os seus antecedentes teóricos, que se situam nos campos da
ecologia política e da teoria do desenvolvimento.
2. ACrítica ecológica ao modo de produção da sociedade industrial
/Quem fala cm democracia, fala em liberdade de escolha, fala da
possibilidade de ler opção. De certa forma isto está associado ao conceito *.'•>»
de autonomia. Ora, na nossa sociedade tecnológica, principalmente a
partir da Revolução Industrial, começou um processo que vai cada vez
mais no sentido de uma exacerbação da heteronomia, entendida aqui
como o contrário da autonomia. Ou seja, através do progresso técnico c
particularmente atravésda rupturaepistemoiógicaocorrida na Revolução
Industrial, os homens praticamente não produzem mais aquilo que con
somem c também não mais consomem aquilo que produzem. Es
sencialmente oque faz ohomem na sociedade é produzir para os outros,
•-'•íí
• Este lexto éatranscrição revista e ampliada de conferência proferida no IV Simpósio
Estadual sobre aUniversidade eo Meio Ambiente, Sao Paulo, 1W0.
♦*Graduadoem Engenharia Elétrica de Sistemas eIndustrial pela PUCMU ecm Economia
pela ÍTWUFRJ; mestrado cm Engenharia de Sistemas pela COPPIVUFIU; doutorado
em Técnicas Econômicas, PrcvisSo c Prospcctiva pela Ccolc dcs llaulcs Etudcs cn
Sciences Sociales de Paris; professor do programa de Planejamento Energético da
COITE/UHU
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 í""s-
# não por um certo altruísmo ou uma certa generosidade, mas, ao contrário,
sempre com interesse egoísta, ou seja, cslabcleccndo-sc através do mer
cado um sistema baseado no valor de troca. Esse sistema, constituído,
assim, por uma soma de egoísmos individuais, produz um tecido social que
évisto como um prodígio pela escola do liberalismo econômico clássico.
Éconhecida aexpressão de Adam Smilh, da "mão invisível", ou seja, como
cada um perseguindo seu próprio interesse particular faz com que o
mercadose otimize c através da concorrência perícitase chegue ao ponto
ótimo de produção cde consumo onde as curvas de oferta cdemanda se
cruzam, cm um ponto de equilíbrio.
Por outro lado, essa concepção liberal-econômica, na qual Adam
Smilh via oprodígio, de certa forma omilagre que esses interesses egoístas
particulares gerassem ointeresse coletivo mais amplo, foi criticada por
Marx, nos termos de que isto na verdade significaria uma alienação, ou
seja, aperda da liberdade do proletariado cuja única opção passa aser a
venda de sua mão-de-obra no mercado de trabalho. Aí não lemos ne
nhuma novidade; tudo isso é sobejamente conhecido. A crítica ecológica
da sociedade industrial vem, na verdade, estender e ampliar essa crítica
marxista originada essencialmente no campo das relações de trabalho na'
fábrica; na relação operario-palrão, prolelariado-capitalista do mundo da
produção.
A crílica ecológica estende essa crítica, não apenas às relações do
campo de trabalho, mas ao conjunto das relações humanas. Ivan lllich,
por exemplo, um dos mais conhecidos expoentes da crílica da ecologia
política ao modo de produção da sociedade industrial, não apenas critica
as relações sociais de produção (a alienação de Marx), ou seja, o uso da
técnica, mas também aprópria técnica. Amensagem de Ivan lllich poderia
ser sintetizada nos seguintes lermos: apartir de um certo limite crítico, o
desenvolvimento do uso de uma técnica, ao invés de contribuir para a
salisfação das necessidades humanas, acaba lendo um efeito negativo,
apresentando oque ele define como oconecilo de contra-produlividadc.
Ivan lllich aplicou essa lese chi vários campos. No campo da escola, sua
primeira grande obra conhecida, "Sociedade sem Escolas", mostrava
como a excessiva escolarização acaba de certa forma por prejudicar o
processo de aprendizado do Homem. Aplicou-a também no campo da
saúde, mostrando como uma medicalização excessiva da sociedade acaba
prejudicando aprópria saúde da população c, no campo dos transporles,
moslrando como alguns sislcmas de transporte (particularmente o
automóvel, um transporte individual) acabam reduzindo amobilidade da
sociedade comoum lodo. Eníim, no campodaenergia, sustentoucm seu
livro "Energia c Eqüidade" que o aumento do consumo de energia no
início permile um aumento da satisfação das necessidades da sociedade,
78
mas a partir de um certo limite ele setorna prejudicial àsociedade como
um todo, logicamente beneficiando alguns, mas cm detrimento de uma
grande maioria. Para a sociedade cm seu conjunto, verifica-se cmvários
campos a existência de um limiar crítico a partir do qual a tecnologia, se
for desenvolvida cm excesso, começa a gerar efeitos contraprodulivos.
A expansão do uso de uma técnica está geralmente associada à
aparição dos serviços de um especialista (o professor, o médico) c de um
produto ou processo (o automóvel, os equipamentos de produção e uso
de energia) cuja compra no mercado torna-se essencial para o con
sumidor. Esse fenômeno coincide assim com uma maior heteronomização
da sociedade. Éimportante perceber, contudo, que acrílica ecológica não
desemboca numa condenaçãoabsoluta do uso da técnica, reconhecendo
que até certo ponto ela entra cm sinergia positiva com a autonomia.
Evidentemente seria ingênuo negar que a técnica liberta o Homem de
determinadas restrições, permite de certa forma o seu desenvolvimento,
o seu desabrochar, o preenchimento de suas aspirações. Porém, a partir
de certo limite, que foi atingido pela sociedade tecnológica, razão da
críticada ecologia política, há um efeito de contraprodulividade.
3. A Evolução do conceito do desenvolvimento*
Após a SegundaGuerraMundial a reflexão sobre o desenvolvimento
teve como ponto de partidaa constatação do alraso econômico de alguns
países diante de outros, observado cm lermos de "diferenças nos níveis
de consumo c particularmente dosgraus de diversificação no consumo do
conjunto de umapopulação (Furtado, 1979, p. 19). As idéias correntes na
época, segundoa concepção dos economistas ncoclássicos, apontavam o
comércio internacional como capaz de resolver as desigualdades
econômicas entre as nações: "o subdesenvolvimento seria reduzido
mediante aespecialização mundial da produção".1 As hipóteses implícitas
neste enfoque que privilegia ao extremo as "vantagens comparativas"
(total integração econômica c social das unidades que intervém no
comércio internacional; concorrência perfeita; difusão completa dos
frutos do progresso técnico, homogeneidade dos fatores de produção,
etc.) traduzem, na teoria do desenvolvimento, uma concepção
"cvolucionista".2 Nessa perspectiva, a livre ação das forças do mercado
permitiria que países como os da América Latina superassem seu alraso
c atingissem um estágio de desenvolvimento comparável ao dos países
Esta seção se baseia na Tese de Doutorado do autor "Encrgic et Styte de
Dévelojipcment: les (as du Itiésil", Paris, IIIILLSS. 1VB0.
79
 Vt
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capitalistas mais avançados. Mais tarde, Rostow (1962) formalizaria esse
esquema dogmático c universal dos estágios de desenvolvimento cm sua
olimíslica doutrina de"decolagem": o desenvolvimento (entendido como
"progresso, bem-estar social, modernização") seria gerado pela
civilização industrial, c seu acesso era prometido às elites do Terceiro
Mundo por um caminho "indolor", sem choques nem revoluções, desde
que a simples receita de propiciar a acumulação mais rápida possível,
aumentando aparle do investimento no produto nacional, fosse seguida.
Finalmente, Ominami (1979, p. 742) inclui no bojo da teoria
"cvolucionisla" do desenvolvimento astesesde umatendência particular
do pensamento ncoclássico conhecida como "Escola de Chicago",
retomando uma citação de seu principal expoente, M. Friedman (1959, p.
509): "O que precisam os países subdesenvolvidos é da liberação das
energias de milhões de homens capazes, alivos e vigorosos... uma atmos
fera que dê aesses indivíduos omáximo de oportunidades, cstimulando-os
num ambiente onde haveria medidas objetivas de sucesso e fracasso; em
resumo, um mercadocapitalista vigoroso c livre.'
Nolimiar da década de 1950, as teses então defendidas pelos liberais
ortodoxos sobre a pretensa vantagem dos países subdesenvolvidos em se
especializar na exportação de malérias-primas c não se industrializar,
foram contestadas simultaneamente pelos economistas latino-americanos
agrupados cm lomo da CEPAL recentemente criada pelos autores in
dianos e por alguns pesquisadores ocidentais.5 Os principais lextos
cepalinos da época, como o artigo de R. Prcbish (1950), propuseram a
idéia de uma economia internacional dividida entre um Centro c uma
Periferia cuja base objetiva seria o sistema de divisão internacional do
trabalho instalado no século XIX. A repartição desigual dos frutos do
progresso técnico e a deterioração dos termos de troca que se segue
teriam assim engendrado um desequilíbrio cstrulural cnlrc as diferentes
nações, destruindo as premissas da teoria clássica: "as rendas crescem no
centro com mais rapidez do que na periferia, pois o aumento de
produtividade na produção industrial não se transfere para os preços,
porque os oligopólios defendem sua taxa de lucro, c os sindicatos fazem
j pressões para manlcr onível dos salários, cdesla forma há uma tendência
àqueda relativa dos preços dos produtos primários no comércio inter
nacional".6
Em suas formulações iniciais, as leses cepalinas não tinham como
preocupação central uma "teoria do desenvolvimento", mas "... aexplicação
de desigualdades cnlrc economias nacionais que se estavam acentuando
através do comércio internacional" (Cardoso, 1980, p.132). Após a impor
tante batalha teórica do pós-guerra contra adoutrina dolivre comércio, nos
anos 60, Furlado (1961 c 1967) c O.Sunkcl c P. Paz (1970) deram à análise
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da CEPAL, dita cslruluralista (por incorporar fatores inslilucionaisc
estruturais que se situavam além da esfera do mercado cda livre flutuação
dos preços), formulações sintéticas na direção da consolidação de um
paradigma analítico: "Sintetizando, odesenvolvimento tem lugar mediante
aumento de produtividade no nível do conjunto econômico complexo (...); o
conceito de desenvolvimento compreende a idéia decrescimento, superan-
do-a. Com efeito, ele se refere ao crescimento de uma estrutura complexa.
Essa complexidade estrutural não é uma questão de nível tecnológico. Na
verdade ela traduz adiversidade de formas sociais ceconômicasengendradas
pela divisão social do trabalho" (Furlado, 1975, p. 92 cp. 90). Eimportante
notar que nem Furlado nem Sunkcl cPaz problcmatizavam nessas obras "a
possibilidade eaconveniência de alcançar osmesmos padrões de desenvol
vimento dos países industrializados... o pressuposto era: com uma política
adequada, é possível c desejável generalizar o que já se alcançou como
desenvolvimento nos países industrialmente avançados" (Cardoso, 1980, p.
138).
Em meados da década de sessenta, a chamada "teoria da
dependência" ganhou força como um enfoque que criticava as
formulações cepalinas quanto à possibilidade do "desenvolvimento
nacional" através da atuação de um Estado-Rcformador. As formulações
de Cardoso (1964) c A.G. Frank (1966) punham ênfase no caráter
hislórico-cstrutural da situação de subdesenvolvimento c procuravam
ligar aemergência dessa situação, bem como sua reprodução, àdinâmica
do desenvolvimento do capitalismo cm escala mundial. Introduzia-se a
noção de dominação, através da "análise dos padrões estruturais que
vinculam assimétrica c regularmente as economias centrais às
periféricas... Mais ainda, não se via a dominação apenas entre nações.
Procurava-se mostrar como essa supõe uma dominação entre classes'*
(Cardoso, 1980, pp. 141 c 142). Segundo acrítica do próprio Cardoso, o
ponto fraco da teoria da dependência énão colocar cprocurar responder
aquestão: por intermédio de que agente histórico será possível superar a
dependência? Os "dependenlistas" se limitavam "a constatar as
deformações (do que os cepalinos chamarão 'estilo perverso* de desen
volvimento) geradas pela expansão do capitalismo na periferia, ou
propõem o socialismo como alternativa. Mas aalternativa não chega a
consliluir-sc na análise com a mesma força que a crítica da situação de
dependência" (Cardoso, 1980, pp. 146 c 147). Enfim, cabe notar que as
teorias da dependência, tanto quanto as da CEPAL, herdaram acrença
naracionalidade da história c não questionaram as idéias de progresso c
desenvolvimento: "Desenvolvimento, sim; capitalista, não. A distribuição
dos frutos do progresso há de ser diferente. A apropriação dos meios pelos
quais eles são logrados, também. Mas os componentes formais -omodelo
81
•\ •-
-estão dadospela própriahistória do desenvolvimento capitalista" (Car
doso, 1980, p. 147).
No entanto, apesar do rápido crescimento econômico mantido
durante os 25 anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, os países
industrializadosdo hemisfério Norte vêem-sehoje às voltas com umacrise
de desenvolvimento de uma gravidade que proíbe toda interpretação
puramenteconjuntural. Essefenômeno se manifesta atravésdasseguintes
características, entre outras (ver CA. Jcanncrct-Grosjcan, 1979):
- Ausência de umaprosperidade generalizada: persistência de fortes
desigualdades sociaisc regionais;
• Nível insustentável de desperdício de recursos (materiais c
humanos);destruição progressiva do meio ambiente e da base de recursos
naturais;
- Crisede desemprego; dosserviços sociais; do sistema educativo (ver
Sachs,1980, pp. 130-137);
- Alienação c sentimento de frustração diante da impossibilidade de
influenciar significativamente seu próprio destino: profunda crise de
valores e de identidade cultural.
Foi nesse contexto que as questões valoralivas impuseram-se com
mais força na própria definição de desenvolvimento. As distorções
estruturais do padrão civilizatóriò de base tccnológico-mdustrial acima
citadas foram sintetizadas pelo termo "desenvolvimentomaligno"("mal-
dcvcloppement"). No extremooposto, a consolidação do novoparadigma
de um "outro desenvolvimento" vem se realizando gradativamente,
através da elaboração do conceito de "ecodesenvolvimento". Este termo,
lançado em 1972 por M. Strong, Secretário Geral da Conferência de
Estocolmo sobre o Meio Ambiente, ganhou uma interpretação mais
ampla na Declaração de Cocoyoc (1974), adotada pelos participantes de
um simpósio organizado pelo PNUMA c pela UNCTAD. Enfim, o
relatório Que Faire (1975), preparado para a sessão extraordinária da
Assembléia Geral das Nações Unidas, postulou um "outro desenvol
vimento" como sendo:
- Orientado para a satisfação das necessidades (materiais e im-
ateriais) de toda a população (c não submetido à lógica da produção
erigida como um fim cm si mesma);
- Endógcno c "sclf-rcliant",isto é, baseado na autonomia das decisões
da população que o empreende, "contando com suas próprias forças", à
procura de modelos apropriados a cada contexto histórico, cultural e
ecológico;
- Consciente de suadimensão ecológica, procurandoestabeleceruma
harmoniaentre o homeme a natureza,baseado numaatitude de prudência
ecológica.
82
P-1
Esla redefinição do desenvolvimento condena duplamente a
concepção evolucionista que odefinia como um processo linear no qual
os países atrasados teriam apenas de imitar, alcançar c possivelmente
superar osmais avançados:7
- Não só porque a generalização à escala do planeta do alto nível de
desperdício de recursos verificado nas regiões industrializadas seria
dificilmente sustentável, ecologicamente, c compatível com os "limites
externos ao desenvolvimento" ("oulcr limils");8 mas também porque o
padrão de civilização tccnológico-induslrial dos países do ccnlro deixou
deser considerado o objelivo desejável a serperseguido pelos países da
periferia. Aredefinição de desenvolvimento realça sua "dimensão ética e
estética, normativa equalitativa que define seu conteúdo, sua utilização c
sobretudo asformas deconvivialidade entre os homens",9 c enfatiza que
a história não fornece jamais modelos a serem seguidos, mas somente
antimodclos a superar.
Aconseqüência disso no plano semântico (sintomática, pois aspalav
rasnunca sãoinocentes, transmitindo conceitos e valores) é a negação da
usual terminologia depaíses "desenvolvidos" c"cm via de desenvolvimen
to", expressões a serem substituídas por "países industrializados" c do
"Terceiro Mundo" (ver Dossicr FIPAD, n° 13,1979, nota introdutória).
Mas o enfoque do ecodesenvolvimento vai mais longe c "desemboca na
proposição de um planejamento participativo, contratual c contextual"
para aplicação de políticas visando à "harmonização entre objetivos
econômicos, sociais c ecológicos" através da atuação cm três níveis
(segundo a formulação deSachs, 1980, pp. 33-35 e 63-77):
- A-modulação da demanda social ou dos estilos devida: neste nível
agem as políticas de consumo (no sentido mais amplo do termo: repartição
entreo individual c o coletivo, o malcrial c o não-material, o mercado c o
não-comcrcial) c de gestão dos usos do tempo da sociedade (es
sencialmente a repartição entretempo de trabalho c de lazer);
- A escolha dafunção deprodução debens e serviços (Oferta social)
subordinada a umconjunto de políticas:
*Tecnológica (escolha das tecnologias "apropriadas"10 a cada con
texto cm umdado período de tempo);
* Energética (procura de um baixo perfil de demanda energética c
promoção das energias renováveis c não-convencionais);
* De utilização dos recursos (preservação dos recursos raros,
promovendo sua recuperação c reciclagem11, c sua substituição por ou
tros mais abundantes; identificação e aproveitamento de novos recur
sos);12
* De organização do espaço (procura de um equilíbrio cnlrc cidade
c campo, descentralização industrial);
83
 - A gestão ambiental propriamente dita.
Enfim, a idéia de ecodesenvolvimento já encontra aplicações con
cretas na pesquisa orientada para aação, inspirando diversos projetos de
desenvolvimento local.13
Diferentes tipos de crílica são dirigidas a esse novo enfoque do
desenvolvimento: B. Glacscr eV. Vyasulu (1979), analisando alguns casos
concretos, apontam as dificuldades de superação dos impasses sociais que
encontra a ação no nível de projetos de desenvolvimento local. Cardoso
(1980, p. 15K) volta a cobrar (assim como o fez dos dcpcndcnlistas c
cepalinos) aanálise da questão da Revolução: "quais seriara os sujeitos
históricos das transformações?" Numa linha semelhante de
preocupações, Sunkcl (1979, pp. 184-204) questiona o "alto grau de
confiança na potencialidade do planejamento como fator de mudança
social" suposto pelos teóricos do "outro desenvolvimento" e pergunta:
como assegurar um amplo controle popular sobre a formulação de
políticas nas sociedades latino-americanas? Que agentes e processos
darão existência a um planejamento "da comunidade"? Qual é a comu
nidade que deve adotar as decisões ccontrolar oplanejamento?14. Enfim,
S. Amin (1976) contesta aprópria viabilidade da definição de um "desen
volvimento alternativo" para um "capitalismo autônomo" na Periferia,
dcnlro do aluai sistema de divisão internacional do trabalho.
Em síntese, crilica-sc a vários níveis o fato de que o pensamento
polílico implícito no enfoque do ecodesenvolvimento ainda é pobre. No
entanto, na prática a questão do poder vem sendo encarada de frente,
através da análise de situações específicas cm espaços locais c regionais
cm numerosos projetos que procuram aplicar concrclamcntc seus con
ceitos.
Mais recentemente, o relatório da Comissão Brundlland (Comissão
Mundial sobre Meio Ambiente eDesenvolvimento, 1988) cunhou otermo
"desenvolvimento sustentável" que retoma os critérios formulados na
definição de ecodesenvolvimento, insistindo no dever de solidariedade
para cora as gerações futuras. O conecilo de sustcnlabilidade deve com
preender, porém, não apenas a dimensão ecológica, mas também a
econômica, asocial, atecnológica, acultural c apolítica. O alargamento
do paradigma de desenvolvimento permite, assim, rclativizar a ênfase
dada ao puro conscryacionismo da natureza que marcou a mililância
-I
ecológica cm seus primordios c que ainda hoje domina a imagem do
"verde" transmitida pelos meios de comunicação àopinião pública.
84
4. A necessidade de controle da sociedade sobre as opções tecnológicas
Esse é o marcoteórico cm que se colocaa relação entre a sociedade
tecnológica c a democracia, c não seria o caso aqui de se deter cm mais
detalhes, pois existe uma grande obra c uma grande discussão sobre a
questão do desenvolvimento c a ecologia política, abrangendo a
contribuição de diversos autores. Mascm síntese, essemarcoteórico traz
conseqüências importantes parao planejamento ambiental, num contex
to democfálico.Coiitrapoudo-se à lógica do liberalismo e evidentemente
à de um projeto ncolibcral (onde o mercado é vislo como a panacéia, a
solução perfeita, o instrumento que permite atingir o ponto ótimo de
alocação dos fatores de produção, o progresso técnico c o crescimento
do Homem), essa crílica coloca a necessidade do controle da sociedade
sobre a técnica e seu desenvolvimento. A técnica, com mais forte razão-
que a própria ciência, não é neutra c tem uma série de efeitos sociais c
políticos. Assim, as opções tecnológicas devem ser controladas pela
sociedade, que deveter essa liberdade de escolha, ou seja, a democracia
numa sociedade tecnológica passa pelo controle das opções dcnlro de
um grande espectro de descobertas científicas que são produzidas nos
laboratórios de todo o mundo. Trata-se de selecionar quais dessas des
cobertas científicas podem c devem ser usadasrealmente pelasociedade,
ser difundidas amplamente, chegar ao mercado c se inserir como tec
nologias no contexto social.
Evidentemente,essaconseqüência fundamental para o planejamento
não é fácil, no planooperacional. Seria absurdo imaginar que cada novo
produto, cada nova tecnologia de produção tivesse que passar pelo crivo
de um amplo debate democrático. Evidentemente, o mercado se encar
rega dessas escolhas, cm economias mistas c economias capitalistas,
economias não centralmente planificadas (quase não existem mais
economias totalmente planificadas, pois mesmo os países da Europa
Oriental estão abrindo um espaço cada vez maior para o mercado, reco
nhecendo seu papel como instrumento de alocação dos fatores de
produção). Mas existem algumas escolhas tecnológicas, as chamadas
opções pesadas, que de certa forma conformam a sociedade do futuro,
introduzindo no sistemainércias, ou seja,restrições, que irão permanecer
por prazos bastante longos. Então, se essas tecnologias têm a
característica de estruturar a sociedade, evidentemente numa sociedade
democrática ciastêm que serdiscutidas aluz do interesse, ou não,daquela
sociedade cm aplicá-las.
Dentre os exemplos clássicos que se podem citar no Brasil, está a
indústria automobilística. É fácil ver, 30 anos depois da introdução da
indústria automobilística no Brasil, os efeitos que ainda hoje se fazem
85
 sentir no estilo de desenvolvimento do país dessa macrodecisão que foi
tomada pelogoverno da época. Outroexemplo de tecnologia desse tipo
sãoas centrais nucleares, que envolvem, na suaaplicação, além de custos
elevados e dos aspectos polêmicos sobreo risco dessatecnologia, medidas
de vigilância sobre a sociedade para garantir suasegurança, caracterizan
do uma intervenção do Estado de tipo autoritário e militarista.
Outras tecnologias altamente impactantes sobre o estilo de desenvol
vimento são a informática, a biotecnologia c a engenharia genética. No
caso brasileiro, deve-se discutir quais tecnologias serão introduzidas para
propiciar o desenvolvimento de um espaço sócio-cconômico como a
Amazônia. Nesse sentido será abordada a seguir a questão das grandes
barragens hidrelétricas. Todas as citadas são tecnologias que têm impac
tos por anos c anos a fio, c não apenas a nível local (desse ponto de vista
um aeroporto também tem um efeito permanente, mas limitado à áreaera
que será implantado), mas sobre a sociedade como um todo. Quando se
fala aqui cm tecnologias deve ser lembrado que nãose trata apenas do
aparelho de produção, ou seja, nãoapenasos processos de produção,mas
também do aparelhodo consumo,ou seja,dos bens c dos serviços que são
oferecidos à sociedade. Muitas vezes determinados bens já trazem em
butidas várias conseqüências sobre o aparelho de produção. No caso do
automóvel, a indústria automobilística cm si, na classificação do IBGE,
não consome muita energia, nem é responsável por um grande impacto
ambiental. Mas através de seus efeitospara trás, considerando-se lodo o
vidro, a borracha, o alumínio c o açoque são necessários à construção de
um automóvel, verifica-se que essa indústria está articulada com uma série
de bens intermediários altamente impactantes sobre o meio ambiente.
Quandose fala cm tecnologia, portanto, deve-scestender o conceito não
apenas aosprocessos produtivos mastambémà escolha dos produtos.
5. A definição das necessidades de consumo
O atual secretário nacional do meio ambiente, cm seu discurso de
posse, se perguntava por que esse país precisa de latinhas de alumínio;
isto é, estava questionando esse contexto: seria necessário utilizar
alumínio para esses fins? O mercado pode decidir isso? Evidcntemcnlc
nosso secretário coloca que deveria haver um debate da sociedade a
respeito de uma intervenção do Estado nessa questão. Será que isso é
democrático? Como organizar esse debate?
Em vários trabalhos, c mais recentemente nos trabalhos de Osvaldo
Sunkcl,que coordenouumaunidadede desenvolvimento c meio ambiente
da CEPAL, colocou-se muito claramente que lodo estilo de dcscnvol-
86
vimento tem um forte componente tecnológico. Por oulroMfl^so
pode reduzir um estilo de desenvolvimento aum estilo tecnológico, pura
Scsmcnlc. Há também os problemas da «^"f"^/^^
eda dimensão dislribuliva (como se distribuem os frutos de, traba ho. o
excedente econômico). Mas certamente existe uma questão crucia na
estrutura do aparelho de consumo. Não apenas cm termos de quais bens
serão produzidos, mas também de suas características; por exemplo, a
vida útil dos produtos terá uma forte incidência sobre omeio ambic.i, c.
quando um automóvel de hoje tem uma vida útil que éametade de um
automóvel do início do século, evidentemente no mesmo espaço de tempo
a sociedade vai consumir duas vezes mais matérias-primas c energia
necessárias à fabricação daquele automóvel (que ébastante in cnsiva cm
energia cmatérias-primas, como já foi mencionado), envolvendo cm toda
asua cadeia uma série deimpactos ambientais.
No consumo de bens c serviços surgem questões como avida üiu, a
Quantidade de bens intermediários intensivos cm matérias-primas neces
sárias para sua fabricação, aescolha cnlrc coletivo c individual: no c-
xcmplo do automóvel, aprioridade ao transporte individual condiciona a
possibilidade de um transporte coletivo eficiente na lula pelo espaço
urbano; analogamente podem-se mencionar as conseqüências da
estruturação de um transporte rodoviário cm detrimento de um
transporte ferroviário ouhidroviário.
Éjustamente no aparelho de consumo que se coloca mais fortemente
a possibilidade de conservação de energia e de matérias-primas, cora a
redução de impactosambientais. Oproblema fundamental ésaber se, peto
menos para algumas opções tecnológicas, é possível que a sociedade
instaure um processo de decisão sobre fazer ou não fazer, por exemplo,
centrais nucleares ou hidrelétricas. Como fazer? Essa questão é crucial
para o planejamento ambiental c está muito articulada àconcepção de
democracia. Que mecanismos utilizar para fazer essa avaliação/ lsssa
avaliação tecnológica se lorna hoje, com aprioridade as questões ambien
tais exigida pela sociedade, ainda mais complexa do que quando, se
consideravam essencialmente aspectos econômicos c sociais, c apenas
muito superficialmente aspectos ambientais.
6. Organizando oprocesso de tomada de decisões: aavaliação
tecnológica
Como fazer essa avaliação? Há uma série de problemas sobre
metodologias, há todo um campo acadêmico de discussão, com várias
escolas, sobre a conveniência (ou não) de análises mullicrilénos que
87
consigam traduzir numa mesma dimensão, na mesma escala (normal
mente cruzeiros ou dólares),os diferentes aspectos econômicos, sociais e
ambientais. Isto é, pode-se dar preço,valormonetário ao meio ambiente
e aos aspectos sociais? Isso, na verdade, retoma, no caso do meio am
biente, uma velha discussão que se travouem termos dos impactos sociais
de vários projetos, onde se chegou ao limite de estabelecer qual o valor
da vida humana que estava implícito na consideração dos impactos sociais
de cada projeto, calculando-se o valor da vida humana cm dólares.
Trata-se de um campo bastante extenso, mas o importante aqui é
chamar a atenção para uma série de questões sobre como fazer essa
avaliação tecnológica, c como a sociedade.pode se organizar nesse sen
tido. Inicialmente, dentro do próprio Executivo, há as avaliações inter-
ministeriais, mas é difícil colocar todos os órgãos, até de um mesmo
ministério, trabalhando em conjunto.
Outra possibilidade seria, saindo do Executivo para um nívelde mais
democracia, utilizar o Congresso como o fórum de discussão desses
grandes projetos. A sociedade poderia então se manifestar sobre eles.
através de seus representantes eleitos. Também já existe alguma atividade
nesse campo, porexemplo, nos Estados Unidos, onde é bem conhecida a
experiência do "Office of Technological Assessment", um escritório de
avaliação tecnológica do Congresso Nortc-Amcricano que justamente
tem como objetivo, para alguns grandes projetos envolvendo
macrodccisõcs tecnológicas, recolher o material científico c elaborar
subsídios numa linguagem acessível, levantando as informações sobre
esses projetos e processando-as para os tomadores de decisões, no caso
os congressistas americanos.
Outraviaseria nãosomenteatravés dademocracia representativa, via
Congresso com os eleitos pela população, mas envolvendo as próprias
populaçõesatingidas pelosgrandes projetos.Para implantarmecanismos
de democracia direta, as dificuldades também são grandes: Quem é a
população atingida? Qual é a área de influência de um grande projeto?
Essa é uma grande discussão que se trava hoje em dia,ou seja,há diversas
dificuldades para organizar esse processo de discussão democrática de
opções tecnológicas.
Analogamente há um corte que também se pode dar nas várias
esferas administrativas, isto é, que tipo de opções tecnológicas seriam
decididas cm nível federal, pelo paíscomo um lodo, ou pelo Executivo
cm nível estadual ou municipal, ou ainda no nível local pelas populações
atingidas, ou seja, há uma série de questões cm aberto c de dificuldades.
É útil examinar aexperiência de outros países, como aSuécia, lembran
do sempre que o Brasil não é a Suécia, c realmente o tipo de sociedade
e de desenvolvimento é bastante distinto. No caso das centrais
88
hidrelétricas, por exemplo, a Suécia criou um Tribunal de Recursos
Hídricos. Assim, dispõe-se de um Poder Judiciário especializado, como
oTribunal Regional do Trabalho, por exemplo, para a avaliação dos
grandes projetos hidrelétricos segundo oritual jurídico cm que se chega,
portanto, a decisões no Tribunal sobre aimplantação ou não desses
grandes projetos. Inclusive, aSuécia decidiu preservar três grandes rios.
do Norte, especialmente porque o potencial hidrelétrico da Suécia está
no Norte, c o grande consumo devido àindústria está no Sul, como no
Brasil. Assim, os suecos decidiram preservar cnão locar nas três bacias,
de forma que as gerações futuras poderão observar uma bacia intocável,
enão apenas uma sucessão de represas clagos para ageração de energia
elétrica.
Enfim, esses são alguns exemplos, mas tudo isso é riiuilo recente, no
Brasil principalmente, onde as resoluções do CONAMA*, a partir de
1986, mal ou bem, detonaram todo um processo de avaliação de impactos
ambientais. Em todo omundo as atividades de avaliação tecnológica ainda
são incipientes, mas já há resultados bastante interessantes a serem
analisados, como os acima mencionados do Congresso Nortc-Amcricano
e do Poder Judiciário na Suécia.
7. Aavaliação de Impactos ambientais esuas dificuldades no Brasil
Oaprofundamento dessa discussão só se pode dar através da análise
de alguns casos concretos. O tema será ilustrado aqui pelo exame da
questão das hidrelétricas no Brasil. Como organizar a discussão
^democrática da sociedade sobre esses projetos? É possível isto, c será
viável? Em primeiro lugar é preciso mencionar que cxislc uma série de
dificuldades para se atingirem os objetivos dos estudos cdos relatórios de
avaliação de impactos ambientais elaborados hoje sobre as usinas
hidrelétricas no país, a começar pela falta de conhecimento dos ecos
sistemas preexistentes. Vive-se numa fase em que muitos relatórios na
verdade não são elementos para atomada de decisões, csim enciclopédias
com os dados coletados. Isso é agravado por uma confusão que houve
inicialmente no processo, quando projetos já cm andamento foram
obrigados aapresentar RIMA, c sua concepção como instrumento para
a tomada de decisão acabou de certa forma sendo desvirtuada.
* OCONAMA, Conselho Narional de Meio Ambiente, regulamentou cm1986 aexigíucia
de apresentação de lUAs - IJstudosdc Impacto Ambiental, sintetizados cm RIMAS —
Relatórios de Impado sobre o Meio Ambiente, para o licenciamento de projetos com
impactos ambientais potencialmente significativos.
89
L
Existem também problemas metodológicos naavaliação de impactos
ambientais. Os diversos métodos empregados (superposição de mapas
temáticos, matrizes de interação, redes, cadeias, checklists) encontram
uma dificuldade muito grande na própria identificação dos impactos
ambientais e mais ainda quando se quer fazer a predição de seucompor
tamento futuro para chegar a algum tipo de medida miligadora desses
impactos. Contrariando a própria legislação, a maioria dos RIMAs não
apresenta alternativas que deveriam ser consideradas, Evidcntcmcnlc,
para se organizar uma discussão política com toda asociedade, de uma
forma democrática, pressupõe-sc que haja várias alternativas possíveis e
viáveis para implantar o projeto. Se há apenas uma alternativa pode-se
discutir umano, dezoucem, mas a opção selimita a fazer aquele projeto
ou não, ouseja, a própria elaboração de alternativas é algo extremamente
importante e quevem faltando.
Em todas as metodologias há problemas, pois o conhecimento ainda
é muito incipiente no campo da avaliação de impactos ambientais. O
próprio estabelecimento de uma relação de causa e efeito para os impac
tos ainda é muito precário, sem falar nasua sinergia, ou seja, a presença
de mais de uma fonte de poluição, que isoladamente tem um efeito, mas
em conjunto pode dar um resultado diferente da soma de seus impactos.
Existem também problemas devidos ao caráter cíclico dealguns impactos
ambientais, que se produzem c depois cessam, tornando era seguida ase
reproduzir, dificultando assim sua identificação c mensuração. Outro
fator de complexidade éaalteração da dinâmica dos impactos ambientais,
que cm certos casos vão se modificando a curto, médio e longo prazo.
Enfim, dentro doconceito de meio ambiente estão embutidos naanálise
campos extremamente amplos, que vão desde a conservação de ecos
sistemas c recursos naturais até a própria saúde pública, segurança,
aspectos estéticos, patrimônio histórico-cullural etc. Evidentemente, essa
noção ampla do meio ambiente, incluindo, é claro, osaspectos sociais, já
que o Homem é parte integrante do meio ambiente, complica ainda mais
o problema.
Esses obstáculos são de natureza técnica, ou seja, metodológicos,
mais científicos de certo ponto de vista. Ademais, existem obstáculos de
natureza política. Em qualquer projeto de grande porte, a percepção de
seus impactos é fruto de uma subjetividade intrínseca. O que é impacto
para uns pode não sê-lo para outros; um impacto bom para mim pode ser
ruim para você, e assim por diante, ou seja, ao se estudar os impactos
ambientais, além de determinações objetivas de magnitude dos impactos
há também a atribuição de importância c de relevância, para o es
tabelecimento deuma hierarquia, segundo critérios que são dependentes
devalores, cvalores são, por definição, subjetivos. Então, é muito perigoso
90
trabalhar-se cegamente com a ponderação, aplicando pesos relativos e
com isso se chegar aresultados que espelhariam ocuslo-bcncíício global
de todo o projeto, incluindo também os aspectos ambientais. Deve-se
analisar criticamente o processo de estabelecimento desses pesos
relativos, considerando principalmente quem 6 o responsável por sua
escolha.
Assim, não é só um problema técnico. Não se traia apenas de me
lhorar aqualidade dos especialistas que participam c fazer com que eles
aperfeiçoem suas técnicas de avaliação, mas também fazer com que se
introduza nos processos de decisão avisão dos diversos grupos de interes
se, nas várias dimensões envolvidas, como a saúde, segurança, custos c
benefícios econômicos, o patrimônio afetivo, estético c cultural c a
solidariedade com as gerações futuras.
Quando se acompanha o que está acontecendo com as grandes
hidrelétricas no Brasil, vê-se claramente que há conflitos de interesses
entre diferentes grupos. De um lado, háum objetivo, digamos nacional,
de gerar energia elétrica para alimentar a rede de distribuição que vai
beneficiar uma população bem ampla. Nãose podeesquecer, porém, que
quanto mais privilegiada é a faixa de renda, mais essa população consome
energia, ou seja, não é Ioda a sociedade que se beneficia dessa
eletricidade, no mesmo grau. Por outro lado, há uma série de custos que
se concentram no nívellocal. De modo geral, cm grandes projetos, não
somente nashidrelétricas, hábenefícios distribuídos portodaasociedade,
sempre ressalvando queuma minoria sebeneficia mais doqueo resto. No
entanto, concentram-se na região de implantação os custos: o afluxo
migratório da população, atraída pela obra, para cidades que não têm
infra-estrutura urbana; a deterioração da qualidade da água, não apenas
nos reservatórios mas para a população ribeirinha que extrai da pesca o
seu sustento; o próprio deslocamento da população da área do
reservatório; c uma série de outros impactos, bastante conhecidos, que
incidem essencialmente no nível local. Ora, além das dificuldades de
compensação dos impados locais há as denatureza polílico-institucional,
bastante importantes. Hoje o envolvimento do público no processo de
tomada de decisão se dá de uma forma pontual, através da audiência
pública. Alémde se situar no final do processo, sua realização depende
da apreciação do órgão de meio ambiente da necessidade ou não dessa
audiência pública. Muitas vezes essa audiência pública setransforma num
teatro, sema presença dasPrefeituras c dosgrupos afetados diretamente.
Em outros casos acontece uma grande discussão que normalmente não é
incorporada no processo de tomada de decisão. Em síntese, é extrema
mente precária a atual participação da população no- processo de
91

avaliação dos impactos cda tomada de decisões relativas aesses empreen
dimentos.
Há também uma série de problemas dos próprios RIMAs, como íoi
mencionado acima, do ponto de vista metodológico. Muito da riqueza dos
estudos de impactos ambientais (ELAs) acaba se perdendo no RIMA: a
tradução das informações levantadas cm termos de um instrumento para
subsidiar a tomada de decisão é muitas vezes imperfeita, por diversos
fatores. Mas a questão central ,é o cquacionamcnlo dos conflitos através
da participação democrática dos diversos agentes sociais envolvidos. O
problema principal nesse sentido é: como seria possível propiciar a
participação do público? Isto significa lentar aprofundar adiscussão, e
não simplesmente ficar nas meias-verdades simplificadoras. Alguns
dirigentes do setor elétrico pensam que realizar um debate com a
sociedade leva anos, é impossível de ser efetuado, c isso, na verdade,
significaria inviabilizar aconstrução de qualquer barragem no Brasil. Será
que isso é verdade? Será que não há mecanismos de participação da
sociedade que poderiam sercogitados?
8. Critérios para oestabelecimento de mecanismos de participação do
público
Dentre as alternativas possíveis, pode-se mostrar anecessidade de o
público participar desde os estágios iniciais do empreendimento. Quanto
mais cedo se der essa participação, mais efetiva ela poderá ser. Evidente
mente, chamar o público para uma audiência pública quando oRIMA já
está pronto, isto é, já houve atradução do E1A cm RIMA (que muitas
vezes é imperfeita c precária), no final do processo, étalvez ooposto do
que se poderia chamar de uma participação efetiva do público. Esta
L poderia começar com grande antecedência, nos primeiros estágios de
elaboração do projeto, envolvendo as partes afcladas, o que permitiria
identificar eorientar os estudos futuros sobre os impactos ambientais do
empreendimento.
Em segundo lugar, oenvolvimento do público não se dana através de
uma audiência isolada c sim de um processo, sob a responsabilidade do
próprio empreendedor, que deveria tomar a iniciativa de convocar
reuniões, elaborar as informações pertinentes cdivulgar essa informação
de forma acessível para facilitar aorganização da discussão. Pensar que,
cnlrc um grande empreendedor c populações locais, possa haver uma
relação absolutamente simétrica, de igual para igual, é extremamente
capeioso. Na realidade, existe anecessidade de o empreendedor iden
tificar o público-alvo, fornecer informação adequada c compreensível e
92
COPPE| PPE I NDIE
BL C - SALA 211
CX. POSTAL 68565
dar tempo suficiente para opúblico se organizar, discutir cse posicionar.
Essa comunicação também não pode ser cm um único sentido, mas deve
propiciar odiálogo cnlrc dois interlocutores, pois não se trata de simples
mente fazer propaganda, por exemplo, elaborar material sustentando que
asolução proposta pelo empreendedor éamais adequada cdivulgar isso
para apopulação. Há esse risco, não só no Brasil mas cm oulros países
também. Na França, por exemplo, pode-se citar a famosa "cnquêtc
d'ulilité publique", que é deposilada nos municípios. No caso da
implantação das centrais nucleares, um grande dossiê era depositado cm
cada Prefeitura, colocando, por assim dizer, ainformação àdisposição do
público. Mas, evidentemente, a informação era organizada não para
propiciar qualquer tipo de debate, mas simplesmente no sentido da
propaganda mais deslavada da solução, imposta àsociedade, de cons
trução dascentrais nucleares.
Todosesses critérios têm de seratendidos, o quenão é fácil, é claro,
mas tampouco éimpossível. Principalmente aquestão das alternativas é
fundamental: exigir que os estudos, desde os primeiros estágios da
concepção da obra, apresentem efetivamente várias alternativas, é uma
condição básica para que haja um debate democrático sobre oprojeto, a
partir dessas opções tecnológicas. Evidentemente, haverá necessidade de
mecanismos formais de negociação, pois na maioria dos casos é quase
impossível chegar-sc a um consenso. O objetivo desse processo de
participação, aliás, não échegar asoluções consensuais: deve-sc partir do
reconhecimento de que existem interesses inlrinsccamcnlc conflitantes.
O problema da construção da democracia é justamente de se montar
mecanismos de cquacionamcnlo desses conflitos c de oferecer
compensações negociadas às parles descontentes, que sempre persistirão,
pois isso é inerente ao processo.
Mais recentemente, o setor elétrico cunhou o termo "inserção
regional". Esse conceito está sendo colocado na lenlaliva de inserir
adequadamente oempreendimento na região de sua implantação. Mas, o
que deveria ser isso? Oque está hoje colocado éainda muilo tímido com
relação ao que rcalmcnlc seria inserir um projeto dentro de uma estratégia
de desenvolvimento regional integrado. Isso, inclusive, não pode partir do
projeto, parle da região, da discussão do projeto de desenvolvimento da
região. Evidentemente, porém, não se podem atribuir ao setor elétrico, no
caso, todos os males. O planejamento regional do Brasil cfclivamcnlc
faliu. A experiência da SUDENE c congêneres teve uma.série de
problemas bem conhecidos. Isso não quer dizer que não se devam discutir
os projetos a partir da ótica do desenvolvimento regional. Mas deve-se
primeiro retomar nas instâncias regionais adiscussão das estratégias de
desenvolvimento.
93

* Analogamente, é insuficiente discutir apenas no nível do empreen
dimento (a central elétrica): asociedade deve debater as alternativas do
planejamento global do setor elétrico, que entretanto é um processo de
planejamento fechado. Evidentemente, o Plano 2010 já incorporou uma
série de avanços. Sua discussão foi muito mais ampla do que no caso do
Plano 90, cuja divulgação era praticamente proibida (sua circulação era
absolutamente restrita). Este foi o ponto extremo n que chegou o setor,
nocontexto de um regime uuloi ilário que na ocasião impunha asociedade
um programa nuclear absurdo. A partir daí, cm lodosos planos do setor
elétrico é inegável um cci Io progresso. Mas a mentalidade ainda é ade
eventualmente ouvir a sociedade c fazer uma discussão, mas voltar ao
gabinete para elaborar c decidir uma alternativa. Então, se os índios não
querem Babaquara, o sclor elétrico volta atrás c não vai mais construir
Babaquara. Cinco centrais foram retiradas recentemente do Plano
Dcccnal (plano de obras do sclor elétrico) csubstituídas por outras obras.
Mas isto continua a ser uma solução produzida no processo de
planejamento interno, fechado. Na verdade, o setor considera que sua
missão égerar uma energia elétrica ao mínimo custo; sente-sc responsável
por isso c fornece essa solução para a sociedade. A questão é que a
sociedade talvez esteja modificando um pouco a missão que confere ao
setor elétrico. Não setrata apenas deobter energia elétrica aomenor custo
econômico, mas devem ser incluídas algumas restrições denatureza social
cecológica. Então, essa questão é fundamental. Epara enfrentá-la exige-
se, portanto, uma nova postura, uma postura "negociai". Isto significa que
a solução final do planejamento será não aquela proposta por um só ator
social, mas a que foi encontrada na mesa de negociações. Realmente,
passar da ótica de um planejamento fechado para um planejamento
negociai éum grande salto que está muito longe de ser dado nesse país.
Existiria, porém, uma série de benefícios, não só para asociedade mas
para opróprio setor elétrico, advindos da adoção dessa postura negociai.
Isto facilitaria a aceitação social dos empreendimentos, ou seja, sebem
compreendido o interesse dos próprios empreendedores, passa por essa
mudança de poslura. O problema é que hoje é difícil analisar se os
empreendedores estão de ccrla forma jogando o jogo das restrições
ambientais apenas porque se tem uma situação de economia paralisada,
com um crescimento do mercado deenergia elétrica relativamente lento,
e no caso de uma retomada rápida do crescimento todas as restrições
ambientais c sociais serão varridas do mapa, ou se realmente há uma
seriedade nesses propósitos. No caso brasileiro ainda há inlcrroganlcs
sérios aesse respeito. De todo modo, é fundamental criar mecanismos da
sociedade que sejam suficientemente fortes para fazer vingar essas
restrições. Para isso devem-sc levar cm consideração as várias etapas de
o/l
M
um projeto de central hidrelétrica, desde a estimativa do potencial
hidrelétrico até a construção da central. Esse ciclo do projeto leva de 10
a 12anos: o inventário dura cerca de dois anos, assim como o estudo de
viabilidade coprojeto básico; cinco aseis anos adicionais são necessários
para o projeto executivo c aconstrução. Assim, há tempo mais do que
suficiente para promover uma grande participação do público ao longo
desse processo. Deve-se chamar aatenção para o falo de (pie no caso de
sclor elétrico u legislação não alentou paru suas cspceilicidades. Neste
caso, não é suficiente considerar os impactos ambientais no nível do
estudo de viabilidade. Quando se chega ao estudo de viabilidade do
projeto, já se fez oinventário da bacia, identificando-se os sílios onde se
devem colocar as centrais para oaproveitamento da energia daquela bacia
hidrográfica. E não se precisa esperar o final do estudo de viabilidade,
após quatro anos de estudos, para se chegar à conclusão de que o sítio
escolhido foi ao lado de umacachoeira sagrada indígena que será inun
dada, comorecentemente aconteceu no Mato Grosso.
Então, a participação da sociedade na identificação dos impactos
ambientais lera que ser um processo, vindo não no final da audiência
pública, pontualmente, mas, ao contrário, a participação pública pode c
deve subsidiar a identificação das questões mais relevantes a serem es
tudadas ao longo de todo ciclo do projeto, desde o início da fase de
inventário da bacia hidrográfica.
9.0 apendizndo do planejamento sob condições de incerteza
Éimportante lembrar, também, aquestão da incerteza. De um modo
geral nas discussões em que houve participação popular na tomada de
decisão, ouviram-se assertivas cabais, colocadas pelos grandes empreen
dedores, comuma certeza impressionante, dotipo: "Haverá racionamen
todeenergia elétrica, caso não construamos essas centrais." Será que isso
é realmente verdade? Nessa participação popular justamente o que está
cm questão é se poder aprofundar as condições de incerteza cm que o
planejamento é feito. No caso do sclor elétrico, anlcs mesmo da questão
dos impactos ambientais c sociais, já prccxislcm várias incertezas no
planejamento. Inicialmente, como o sistema brasileiro é predominante
mentehídrico, comaenergia hidrelétrica responsável por cerca de95por
cento do abastecimento do mercado, existe uma incerteza de natureza
hidrológica. De ccrla forma essa incerteza pode ser contornada através
de métodos estatísticos, séries históricas de vazão, uso de valores
esperados de vazões, considerando sempre um período crítico (número
de anos de pior desempenho das vazões dos rios) como um nível de
95

segurança para aexpansão do sistema. Mas inclusive 6bom lembrar que
essa incerteza hidrológica está aumentando, no caso da Amazônia^ A
rigor, osetor hidrelétrico, paradoxalmente, deveria ser omaior guardião
da floresta amazônica. Islo porque, cm função dos desmatamentos
verificados na floresta amazônica, poderemos ler problemas seríssimos
nosetor elétrico. A diminuição da cvapolranspiração c da vazão dos rios,
com o assoreamento dos reservatórios c barragens c perdas maiores de
água por infiltração, já começa ase verificar, devido ao desmatamento.
Assim, aincerteza hidrológica na Amazônia 6um problema que tende a
se agravar. Mas essa éuma incerteza menor, que pode ser tratada estatis
ticamente, em termos do planejamento macro do país como um todo.
Existem, porém, oulras incertezas, como a de mercado. O setor
elétrico planeja com base na previsão do mercado daqui a10-15 anos, pelo
menos. Isso acarrcla uma grande margem de incerteza sobre os mercados
previstos, diante das dificuldades de antecipar aevolução do compor
tamento da economia c também das tecnologias de produção e produtos.
Por exemplo, eletrodomésticos brasileiros têm um consumo de energia
elétrica muito superior ao da tecnologia mais moderna de
eletrodomésticos disponível a nível mundial. A adoção dessa tecnologia
no Brasil permitiria uma expansão dos aparelhos utilizados pela
população, sem anecessidade de nenhuma nova central hidrelétrica por
causa disso. Ou seja, lécnicas de conservação de energia, cm vários níveis,
também podem influenciar o mercado. Basta lembrar dois exemplos do
passado para ver como essa incerteza desempenhou um papel relevante
no Brasil. Após adecisão de construir Ilaipu, adesaceleração econômica
gerou uma disponibilidade de capacidade ociosa de geração de
eletricidade, que teve de ser absorvida através de programas como a
clctrotcrmia, quando se vendeu energia elétrica por preço muilo abaixo
de seu custo de produção. No sentido contrário, o racionamento a que
foram submetidas os regiões Sul cNordeste recentemente ilustra adificul
dade de equilibrar oferta c demanda nosetor.
Do lado da oferta, há uma grande incerteza, denatureza financeira:
grandes usinas tendem a apresentar, no papel, um quilowatt de preço
bastante baixo ecompetitivo; portanto, são privilegiadas no planejamento
da expansão do setor. No entanto, quando vão ser construídas, os recursos
necessários, de grande magniludc, não estão disponíveis; as obras são
paralisadas no meio, e a parcela de juros durante aconstrução aumenta
significativamente. Basla ver oexemplo da usina de Porto Primavera, que
irá custar 3 mil c 400 dólares por quilowatt, quase o custo das centrais
nucleares. Isto porque aobra ficou paralisada durante muilo tempo. Com
osatuais crilérios de planejamento, ela jamais seria construída hoje, com
esses custos, mas foi orçada a um custo muito inferior.
96
O setor elétrico tradicionalmente assume a postura de atribuir a
responsabilidade de tais atrasos c do conseqüente encarccimcnto das
obras aos Ministérios da área econômica. Mas tal incerteza financeira
deveria ser incorporada na metodologia de planejamento, pois aescassez
de recursos financeiros é um fator estrutural nesse país. As laxas de
poupança despencaram, cnão há como oblcr, sem aportes do BID cdo
Banco Mundial, a quantidade de recursos necessários para executar o
Plano 2010. Nesse contexto, pode fazer mais sentido construir centrais não
do porte de 10 mil mcgawalts, mas de mil mcgawatts. Quanlo menor o
prazo de construção das centrais, menor aincerteza, menores as dificul
dades de seobter recursos financeiros emenor aprobabilidade de aobra
parar e os juros durante aconstrução explodirem.
Hoje osclor finalmente conslilui um grupo de esludo de métodos de
planejamento sob condições de incerteza. Eventualmente podem-se
planejar alternativas de expansão do setor elétrico, selecionando
configurações de usinas que talvez não sejam ótimas, se ocorrer um
mercado "X" ouum mercado "Y", mas que não estejam tão longe assim
do ótimo nemno mercado "X" nem no mercado "Y", ouseja, estratégias
não de otimização mas de minimização do risco utilizando estratégias
subótimas. Isso é uma tecnicalidade, diriam alguns. Mas mostra clara
mente oseguinte: ostécnicos, na discussão, muitas vezes passam ccrlczas
que não correspondem ao nível de incerteza embutido no planejamento.
Evidentemente, quando se chega àintrodução da dimensão ambiental,
essas incertezas, como se viu, aumentam ainda mais.
Então, na mesa de negociação devem estar presentes os participantes
envolvidos (a população atingida e o setor clélrico), com uma postura
negociai abcrla sem partir de uma solução predeterminada. Em sínlcsc,
ninguém pode se arrogar o direito de decidir cm nome de Ioda a
população, o que, no fundo, pauta a questão central de nosso tema, a
questão democrática.
10. Conclusões
Élegítimo inlcrrogar-sc sobre aviabilidade política do atendimento
atodos os requisitos colocados para ainserção da dimensão ambiental no
planejamento do setor clélrico brasileiro. No interior do próprio sclor,
onde ograu de hclcrogcncidadc das percepções da questão ambiental é
elevado, as áreas de meio ambiente ainda têm influência apenas marginal
sobre as decisões de planejamento. Apesar dos inegáveis avanços no nível
do discurso sobre o meio ambicnlc, a prática do setor nesse campo se
distancia consideravelmente das diretrizes emanadas dodepartamento de
97

meioambiente da Elclrobrás, porexemplo. Mesmo essas diretrizes ainda
padecem de uma série de insuficiências, sobretudo na incorporação do
público ao processo de avaliação de impactos ambientais e em sua
participação na tomada de decisões importantes para toda a sociedade,
dada a magnitude de seus impactos.
Osprincipais avanços nosentido de uma inserção mais adequada da
dimensão ambiental no planejamento do sc{or foram obtidos, graças a
pressões externas, oriundas de agências internacionais de financiamento
c provenientes daorganização das comunidades atingidas pela construção
de grandes barragens. Isso certamente nãoconfigura umaespecificidade
do sclor elétrico, ocorrendo também nos demais setores da economia.
Cabe aos órgãos ambientais, em primeiro lugar, exercer uma pressão
legítima sobre os agentes econômicos c sociais, no sentidoda observância
da legislação ambiental cmvigor, e também propor o aperfeiçoamento de
sua regulamentação de forma a facilitar o seu cumprimento. Assim, a
satisfação dos requisitos formulados neste trabalho depende ainda do
grau de sucesso atingido nasuperação das notórias limitações de política
ambiental brasileira (Monosowski, 1989):
a) A dissociação entre a estratégia de desenvolvimento e a política
ambiental: o meio ambiente é encarado como uma restrição ao desenvol
vimento, e nãocomo umade suasdimensões.Nesta concepçãoestreita de
desenvolvimento, que freqüentemente o assimila ao crescimento
econômico, a preservação ambiental aparece como um obstáculo, um
objetivo conflitante, ou de todo modo um parâmetro marginal. Isto se
reflete na constante falia de recursos para a área ambiental, na falta de
capacitação lécnica dos órgãos ambientais e cm sua fragilidade ins
titucional, ou seja, na insuficiência dos meiosaplicados, em comparação
com as atribuições definidasna legislação.
b) A inadequação institucional do aparelho de Estado para tratar a
questão ambiental: o caráter setorial que sempre presidiu as políticas
governamentais de gestão dos recursos naturais estimulou uma
racionalidade corporativista c limitada, criando interesses contraditórios
na disputapor recursos c poderentre os próprios órgãos de governo.
c) A pequena capacidade de controle da sociedade sobre o Estado:
as instituições não estão aparelhadas para garantir a transparência do
processo dccisório, acobertando o uso de critérios tecnocrálicos. Este
mecanismo beneficia claramente agentes sociais hegemônicos que
preferemevitara discussão dos custosambientais dos empreendimentos,
devido a seus interesses contraditórios com os das comunidades atingidas
por seus impactos, que se ressentem também de um nível de organização
aindaincipiente.
OQ
Certamente poderíamos continuar citando outras mazelas de nossa
política ambiental, porém as três limitações apontadas acima, além de
figurarem entre as mais importantes, se rendem claramente no estudo do
caso do setor clélrico brasileiro, como vimos ao longo deste trabalho. Por
outro lado, as cspccificidades desse sclor são também de grande
relevância, exigindo da sociedade, ccm primeiro lugar dos órgãos ambien
tais, uma atenção especial para aregulamentação adequada do processo
de avaliação de impados ambientais de seus empreendimentos.
Não se trata aqui de negar as conhecidas dificuldades de desenhar c
implantar mecanismos concretos de participação organizada da
sociedade no processo de avaliação de impados ambientais. Objetiva
mente, é dificil superar obstáculos, tais como o dcsnivclamcnto do co
nhecimento disponível cnlrc os grupos sociais participantes, cestabelecer
os procedimentos c momentos de decisão, fixando os limites do poder
dccisório c os foros competentes para arbitrar negociações. No entanto,
tais dificuldades não justificam reticências quanto àabertura do processo
dccisório. Na verdade, a hesitação diante desses obstáculos é
contraditória como reconhecimento danecessidade de repartir arespon
sabilidade das decisões com a sociedade. Não existe solução técnica
estabelecida "a priori" para esse tipo de problemas. Ecerto que caberá
ao Estado ainiciativa do processo, adotando uma pedagogia social ade
quada, porém oresultado final será fruto de uma prática, refletindo o
aprendizado de ambas as parles.
Enfim, as formas de superar esses obstáculos certamente devem ser
estudadas com maior profundidade, assim como as modalidades con
cretas de articulação, cm lorno do foro de decisão final, dos repre
sentantes de dislinlos scgmcnlos sociais que devem ser envolvidos no
processo de avaliação de impactos ambientais, salisfazcndo-sc os requi
sitos básicos para sua efetiva participação anteriormente mencionados:
acesso cm tempo hábil à informação disponível na forma adequada c
estabelecimento de um processo contínuo de participação pública desde
oinício do planejamento, dcnlrc outros. Entretanto, convém não esquecer
que aprática 6um laboratório hisubstiluível como fonte de inspiração
para acriatividade social.
99
 * -í-
••>>*»• '. :•
Notas
1. Cardoso, 1980, p. 20.Ainda segundoeste autor, foi P.Samuelson (1948), principal
mente, quem deu este caráter extremo â teoria neoclássica do comércio inter
nacional
2. Vsr C Ominami (1979), Como nota este autor, tal concepção nega qualquer
especificidade histórica aumasituação de subdesenvolvimento, recusando um valor
conceituai paraesta noção.
3. Conforme a crílica de Sueli* (1971, n. \Vi) a esta obro, atribuindo tun giondo
divulgado, apesar da |K>u<-a icccpllvidude que encontrouno meto acadêmico, ao
seu caráterde, propaganda ideológica enquantomanifestoanticomunista.
4. Citadopor P.Strassman (1976), p. 1437.
5.Ver Sachs (1971, p. 135), quecitaa contribuição de,entreoutros, F. Pcrroux (1948),
I I.W.Singcr(1950) e, posteriormente, G. Myrdal (1956) e R. Nurkse(1961).
6. Cardoso, 1980, p. 133.Ver também Ominami, 1979,p. 727.
7. A concepção evolucionisla era adotada por adeptos tanto do sistema social de
produção capitalista como do socialista: não só Roslow (como já vimos) mas
também Stalin (ver S. llrucan, 1979) a ela aderiram.
8. Eliminadosos exageros e as distorçõesdas proposiçõesde um "crescimentonulo"
("zerogrowth") e o calastrofismo nele implícito,ficou a necessidade de umapostura
de respeitoaos"limites externos" (verB.Ward,1979), assim definidos: "Os'limites'
são o ponto, a partirdo qual um recurso nüo-rcnovávcl se esgota, ou um recurso
renovável ou um ecossistema perdemsuacapacidade de regenerasse... Para definir
o qualitativo'externo' háque precisar o contexto no qualsãoconsideradososlimites:
local, nacional, regional ou global" (Que Faire, 1975, p. 36). Evidentemente os
"limites externos" não são dados"a priori", mas dependem da ação da sociedade
sobre a natureza,como mostrou W. Mallhcws (1976).
9.Na formulação de Sachs (1980, p. 132). Para aacepção do termo'convivialidade', ver
I. lllich (1973 a), que a definecomo"a liberdade individual realizada na relação de
produção, no interiorde uma sociedade dotada de instrumentos eficazes"(p. 28).
10. Evidentemente não existem tecnologias intrinsecamente "apropriadas". Para uma
discussão do que deve serconsiderado "apropriado", ver A.K.N. Kcddy(1977), os
relatórios de duas reuniões promovidas pelo PNUMA (1975,1976) e F. Stewart
(1977). Note-se que este conceito é mais abrangente que o de "tecnologia
intermediária", de EF. Schumacher (1973).
11.A modulação da durabilidade dos bens de consumoditos"duráveis" também pode
contribuir à preservação dosrecursos (verJ.P. Ccron etai.,1979).(12) Lembrando
que"comoatecnologia apropriada, o recurso é umconceito relativo.Trata-se acima
de tudo do conhecimentoque uma civilização tem de seu meio" (Sachs,1980, p. 74).
12.Lembrandoque "como a tecnologia apropriada, o recurso é um conceitorelativo.
Trala-cc acima de tudo do conhecimento que uma civilização tem de seu meio"
(Sachs, 1980,p. 74).
13. Ver os exemplos reportados pelo boletim Nouvetles de 1'Ecodevctoppemcnl.
(Editadotrimestralmente peloCIRED.)
14.Ver ainda a respeitoos dois ensaios de M. VVolfc (1977,1979) citados por Sunkcl
(1979).
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