Universidade de Lisboa

Faculdade de Direito
Licenciatura de Bolonha em Direito
2023/2024

Trabalho de Direito Administrativo I:

“As fundações públicas”

Docente orientador:
Sandra Lopes Luís

Discente:
Rafaela Batista (n.º 67760)
2º ano TAN
Subturma 2

0
 Índice:

Introdução………………………………………………………………………….. 2

Contexto histórico……………………………………………………………….…. 3

Definição de fundação………………………………………………………….…... 4

Fundação Pública de direito público VS. Fundação Pública de direito privado… 6

Impacto das fundações públicas na sociedade…………………………….…...…. 8

Qual é o lugar da fundação pública na administração pública?............................ 9

Conclusão……………………………………………………………………………. 10

Bibliografia …………………………………………………………………………. 11

1
Introdução

A fundação, enquanto realidade jurídica, é um objeto de estudo fascinante e desafiante.

Não apenas pelo seu posicionamento no tecido social, económico e, até, cultural, mas
também, do ponto vista jurídico-formal, em razão do próprio fenómeno constitutivo.

A fundação é então um dos maiores exemplos de comunicação entre o Direito Público

e o Direito Privado. Não basta dizer que a fundação combina elementos públicos e
privados, é preciso notar que tal combinação é especialmente complexa e variada
quando vista da perspetiva pública.

O seu fundamento genético surge como um produto da vontade, a que o Direito

reconhece efeitos jurídicos, e essa vontade marca de modo indelével toda a existência
fundacional, desde a sua natureza ao seu regime jurídico. Juntamente com essa vontade,
existe uma intervenção motivada pelo interesse público reclamada pela especial
configuração que a Fundação assume no domínio jurídico.

O Estado e a Fundação, como organizações que atuam em prol do interesse geral,

estabelecem um conjunto cada vez mais complexo de relações jurídicas, explicadas por
um conjunto de interesses jurídicos convergentes em que o único traço comum é a
presença do interesse público. Se a relação entre Estado e interesse público é a raiz do
direito administrativo, a triangulação desta relação faz emergir um Direito
Administrativo fundacional, que integra e pretende responder à complexidade das
relações jurídicas que neste domínio se estabelecem entre Estado e Sociedade.

Para começarmos a estudar a juridicidade da Fundação ao longo da História, temos de

ter uma noção, mesmo que elementar, da fundação. A noção de partida deve ser ampla,
e por isso, a noção de Fundação não é mais do que a de um património adstrito a um
determinado fim, mediante uma organização específica1.

O que me proponho com o presente trabalho é, então, conceptualizar a figura nas suas
dimensões mais pertinentes, recorrendo, para tal, a uma abordagem histórico-jurídica,
na sua necessária relação com a atual perspetiva social e jurídico-formal, maxime, com
incursões na sua conformidade ao ethos social e normatividade legitimante.

Contexto histórico

1
Domingos Soares Farinho, Fundações e interesse público, Almedina, maio de 2014,
página 51
2
 Na antiguidade, nas primeiras grandes civilizações históricas, encontramos os
primeiros rudimentos de fundações, pode-se até dizer que “o impulso fundacional nasce
com o ser humano”2. Porém, é preciso esperar até ao período greco-romano para que
possamos encontrar, igualmente, um direito correspondente a esse tipo de manifestações
sociais, não porque tenha estado ausente nas civilizações anteriores, mas porque não
chegaram até nós vestígios, que permitam uma análise dotada de rigor metodológico
heuristicamente fundamentado.

Relativamente à longa evolução da figura da Fundação, é importante notar que três

elementos essenciais viriam a integrar a moderna função fundacional, sendo eles (i) o
fim ou o propósito, (ii) o elemento organizacional e (iii) o elemento patrimonial.
No que toca ao (i), este foi um elemento decisivo para a progressiva autonomia de uma
nova figura jurídica: a fundação. Sobre um conjunto de técnicas jurídicas pré-existentes,
como as alienações modais e os fideicomissos, a afetação de determinados patrimónios
a fins específicos – fins com relevância para o interesse público – determinou o
princípio do longo iter que veio a defluir no moderno conceito fundacional.
O (ii) foi responsável pelo maior dinamismo deste tipo de figuras. Aqui tudo se ficou a
dever à Igreja Católica, cuja natureza institucional singular levou à teorização das
primeiras figuras de personalidade moral ou coletiva.
O (iii) foi o que se manteve mais constante ao longo da evolução proto-fundacional,
estando subordinado às vicissitudes da vontade do instituidor e à vontade pública,
enquanto tutela da vontade do instituidor e ao destino dos bens no caso de extinção do
vínculo.

A combinação da maturação destes três elementos, que viriam a ser essenciais para o
conceito de Fundação, com os dois vetores estabilizadores desses mesmos elementos, a
vontade do instituidor e a vontade fundacional, são a chave para compreender, não
apenas o moderno conceito fundacional, mas também a sua evolução até ao estágio
atual.

Definição de Fundação

A prossecução de fins de interesse social como marca necessária das fundações surge
legalmente consagrada no n.º1 do artigo 185º do Código Civil.

2
Domingos Soares Farinho, fundações e interesse público, Almedina, maio de 2014,
página 53
3
 Como defendia o professor Marcello Caetano, ainda antes do Código Civil de 1966, a
pessoa coletiva existe para assegurar a gestão de um fundo especial cujo capital
provenha de receitas públicas afetadas a certo fim, ou de um património já constituído e
que se deseja manter e aumentar.3 Outros autores partiram do lugar que as fundações
ocupam na trilogia clássica das pessoas coletivas privadas, destacando-se o professor
Menezes Cordeiro que define fundação como “o sentido de entregas em vida ou deixas
por morte do interessado. Elas equivalem a uma reconstrução liberal das antigas deixas
pias, a conventos ou a congregações religiosas” (2011, 818).

Entrando num contexto mais atualizado, uma fundação, nos termos do artigo 3º, n.º1
da Lei-Quadro das Fundações (Lei n.º 24/2012, de 9 de julho), “é uma pessoa coletiva,
sem fins lucrativos, dotada de um património suficiente e irrevogavelmente afetado à
prossecução de um fim de interesse social”.

No âmbito da supra referida Lei-Quadro, podemos iniciar o desdobramento dos

pressupostos legais que presidem ao objeto deste trabalho. Assim, a Fundação
constitui-se mediante escritura pública ou testamento, aí se estabelecendo o fim da
fundação e se especificam os seus bens, organização e funcionamento. A personalidade
jurídica da fundação nasce com a prática de um ato formal de reconhecimento pelo
Estado (artigo 158º nº2 do Código Civil).4

Atualmente, existem 3 tipos de fundações, sendo estas, as fundações privadas, as

fundações públicas de direito público e as fundações públicas de direito privado. Neste
trabalho, iremos desenvolver, fundamentalmente, a matéria das Fundações públicas, em
razão das Fundações privadas, para efeitos do objeto deste trabalho, apenas relevarem
para a sua delimitação negativa.

As fundações públicas subdividem-se em: (i) fundações públicas de direito público,

criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas, bem como os fundos
personalizados criados exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da
Lei-Quadro dos institutos jurídicos; (ii) as fundações públicas de direito privado, criadas
por uma ou mais pessoas coletivas públicas, em conjunto ou não com pessoas de direito

3
Marcelo Caetano, Manual de Direito administrativo, Volume I, Coimbra Editora,
página 376
4
João Caupers, As Fundações e as associações públicas de direito privado, Coimbra
Editora, 2001, página
4
privado, desde que aquelas, isolada ou conjuntamente, detenham uma influência
dominante sobre a fundação.

A lei que regula estas fundações - Lei-Quadro das Fundações, doravante, LQF - passou
por uma revisão global de modo a “valorizar a iniciativa filantrópica ou de âmbito
comunitário, reconhecer o papel essencial que estas instituições desempenham no nosso
tecido social e reforçar os instrumentos de fiscalização na sua atividade.”5, diploma em
que o Governo deteta várias oportunidades de melhoria para ir ao encontro dos
objetivos teleológicos do instituto.

A afetação de um acervo patrimonial à prossecução do interesse social é a matriz, o

substrato é, pois, patrimonial, que tem por meio, e fim, a prossecução de uma atividade
em benefício da coletividade. Nem todos os ordenamentos seguem exclusivamente esta
lógica. No caso alemão, e de acordo com o BGB, revisto em 2002 nesta matéria, a
fundação é uma instituição autónoma, sem membros, dotada de personalidade
reconhecida por autoridade pública e patrimonializada para a prossecução de um fim
permanente estabelecido por um fundador, respeitando as formalidades previstas no
artigo 81º do mesmo código. As fundações alemãs podem combinar fins altruístas com
outros fins privados, como é o caso das fundações familiares6 e das fundações de
empresa.

O número de fundações públicas em Portugal foi aumentando com o aparecimento das

chamadas “fundações públicas de direito privado”. A sujeição aos regimes privatísticos,
mais ágeis e expeditos, revela-se especialmente vantajosa para a administração
financeira e patrimonial e para a gestão dos recursos humanos. Porém, as fundações
públicas de direito privado, não deixam também de estar submetidas a importantes
vínculos de direito público, maxime os princípios constitucionais de direito
administrativo, os princípios gerais da atividade administrativa, as garantias de
imparcialidade e o regime da contratação pública, incluindo os princípios da
publicidade, concorrência e não discriminação na contratação de pessoal (artigo 48º da
LQF).7

5
Proposta de Lei nº97/XIV/2ª, Presidência do Conselho de Ministros
6
Que o nosso ordenamento jurídico não admite, como podemos confirmar no artigo
188º, nº3, alínea a) do nosso Código Civil
7
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3ªedição, Almedina,
2007-2016, página 316
5
 O legislador veio proibir, entretanto, a criação de novas fundações públicas de direito
privado (art.º 57º, n.º 2, da LQF), uma norma que acaba por não ser relevante, pois pode
ser contrariada por qualquer outra lei formal posterior, ou decreto-lei autorizado.

De notar ainda que enquanto a generalidade das fundações são pessoas coletivas
privadas, reguladas pelo Código Civil, há fundações que são pessoas coletivas públicas,
resultando de iniciativa pública, traduzida em atos de direito público (art.º 50 da LQF)
embora nalguns casos, também com participação de instituidores privados. Estas
fundações públicas, ou organizações, são estabelecidas e financiadas pelo governo ou
por uma entidade governamental para realizar diversas atividades de interesse público,
como educação, cultura, assistência social e saúde.

Fundação Pública de direito público VS. Fundação Pública de direito privado

Compete agora regressar, com mais detalhe, a um ponto já aflorado supra. As

fundações públicas dividem-se em fundações públicas de direito público e fundações
públicas de direito privado (artigo 4.º, n.º 1, alíneas b) e c) da Lei-quadro). Ambas são
criadas por iniciativa pública para a prossecução do interesse público, mas as primeiras
são instituídas exclusivamente por pessoas coletivas públicas, pela via legislativa,
constituindo uma espécie da categoria dos institutos públicos, pertencentes, nessa
medida, à administração indireta do Estado. As fundações públicas de direito privado
ilustram a conhecida metáfora da “fuga para o direito privado”. São figuras ecléticas,
instituídas por entes públicos, e em que estes exercem uma influência dominante, sem
prejuízo de aproveitarem de algumas regras de direito privado.

A personalidade jurídica das fundações advém do reconhecimento por autoridade

administrativa (artigo 188.º, n.º 2 do Código Civil), que, segundo o artigo 20.º, n.º 1 da
Lei-quadro, é da competência do Primeiro-ministro, com a faculdade de delegação. De
entre os vários requisitos do reconhecimento, destaca-se o interesse social dos fins da
Fundação, que constitui um elemento essencial da própria definição. Este conceito,
apesar da sua geometria variável, porque depende do contexto temporal, deve ser
entendido como interesse geral, significando, em traços gerais, a prossecução do
bem-estar alheio.

Às fundações pode ser reconhecida utilidade pública (O regime jurídico da utilidade

pública consta do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de Novembro, alterado e republicado
pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de Dezembro, cuja última alteração foi

6
introduzida pela Lei n.º 40/2007, de 24 de Agosto). Esta distinção é concedida mediante
o preenchimento dos requisitos estabelecidos no artigo 24.º da Lei-quadro:
desenvolvimento de uma actividade relevante em prol da comunidade na área social
(sendo que o extenso elenco, não taxativo, é decalcado do artigo 2. º do Decreto-Lei n.º
460/77, de 7 de Novembro); constituição formal e elaboração dos estatutos de acordo
com a lei; garantia de não exercerem, a título principal, actividades económicas que
sejam concorrentes com outras entidades que não possam beneficiar da declaração de
utilidade pública e adequação dos meios humanos e materiais ao cumprimento dos
objectivos estatutários. Este estatuto, também ele concedido pelo Primeiro-ministro,
com a faculdade de delegação (artigo 25.º, n.1), só pode ser requerido depois de três
anos de efectivo e relevante funcionamento, possibilitando, assim, aferir do mérito da
sua actuação. Porém, no caso de os instituidores maioritários já possuírem o estatuto de
utilidade pública, este período probatório é dispensado.

O estatuto de utilidade pública tem um prazo de vigência de cinco anos, podendo ser
renovado por iguais e sucessivos períodos (artigo 25.º, n.º 5). Para além dos deveres
gerais de transparência, previstos no artigo 9.º, que incluem o envio dos relatórios
anuais de contas e de actividades aos serviços da Presidência do Conselho de Ministros,
30 dias após a respectiva aprovação, as fundações de utilidade pública (e também as
públicas) têm de disponibilizar na sua página da Internet informações adicionais, entre
as quais a discriminação dos apoios financeiros recebidos do sector público nos últimos
três anos.

Note-se que esta exigência de divulgação possibilita o escrutínio pelo público em

geral. Anteriormente, a vigilância próxima e regular destas entidades confinava-se à
Administração pública e concretizava-se de outras formas, entre as quais pelo envio dos
documentos de prestação de contas à Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de
Ministros (artigo 12.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de Novembro).

A transparência no sector fundacional é, também, conseguida pelo aumento da

autorregulação e reforço dos mecanismos de governação. O Centro Português de
Fundações criado em 1993 sob a forma de associação, por iniciativa das Fundações
Eng.º António de Almeida, Calouste Gulbenkian e Oriente, prevê nos seus estatutos a
promoção da “adoção de um código de conduta das fundações tendo em vista a adopção
de boas práticas, a preservação do seu bom-nome e confiança pública na sua actividade”
(artigo 3.º, n.º 3). Esta missão estatutária foi agora vertida na Lei-quadro, cujo artigo 7.º,
7
n.º 1 determina a autorregulação de boas práticas, mediante a aprovação e publicitação
de códigos de conduta pelas fundações.

Refira-se, por fim, um tipo especial de fundações: as fundações de solidariedade

social, são uma subespécie das instituições particulares de solidariedade social (IPSS).
Expressamente consagradas no artigo 63.º, n.º 5 da CRP, as IPSS, a par das sociedades
de interesse colectivo (englobam as sociedades participadas), das pessoas colectivas de
mera utilidade pública e das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa,
estão arrumadas nas instituições particulares de interesse público. Estas entidades
privadas partilham com o Estado, de forma estreita e colaborante, a prossecução do
interesse público.

O artigo 39.º da Lei-quadro manda aplicar às fundações de solidariedade social o

Decreto-Lei n. º119/83, de 25 de Fevereiro. Podem revestir a forma de associações de
solidariedade social, associações de voluntários de ação social, associações de socorros
mútuos, fundações de solidariedade social e irmandades de misericórdia (artigo 2.º, n.º
1). Sem prejuízo da sua liberdade de actuação (artigo 3.º), as IPSS têm o direito ao
apoio do Estado e estão sujeitas à sua tutela (artigo 4.º). Daí que a declaração da
utilidade pública das IPSS ocorra automaticamente com o seu registo junto da tutela,
dispensando-as do período probatório (artigo 8º.).

Impacto das fundações públicas na sociedade

O impacto social das fundações públicas é significativo e abrange uma ampla

variedade de áreas, desde educação e saúde até cultura e assistência social. Esse impacto
pode variar dependendo de diversos fatores. Estas organizações desempenham um papel
fundamental na melhoria da qualidade de vida das pessoas e na promoção do bem-estar
social, muitas vezes corrigindo iniquidades que o Estado não consegue atender.

As fundações muitas vezes desempenham um papel vital na prestação de serviços de

assistência social pois financiam abrigos para os sem abrigo, programas de alimentação,
serviços de saúde mental, apoio a idosos; apoiam igualmente o setor cultural e artístico,
financiando museus, galerias, teatros e bibliotecas públicas. Isto enriquece a vida
cultural da comunidade e permite que as pessoas tenham acesso e interesse pela arte,
história, cultura.

8
 Em toda a União Europeia, muitas fundações estão envolvidas na formação e
reconversão dos desempregados, por vezes realizando programas governamentais mas,
frequentemente, por sua própria conta, fornecendo ainda serviços às pessoas mais
desfavorecidas – pessoas com deficiência, jovens desenquadrados e aqueles que, por
uma ou outra razão, não têm conseguido fixar-se no mercado de trabalho.

As fundações dão também uma formação valiosa a numerosos voluntários, muitos dos
quais encontram mais tarde emprego no mercado de trabalho convencional, em
resultado da experiência e conhecimentos que adquiriram. O trabalho voluntário é
também, para muitas pessoas, um meio inestimável de manter hábitos de trabalho num
período em que, particularmente para os desempregados de longa duração, a
manutenção de um interesse regular nas suas vidas pode ser muito difícil. O sector do
voluntariado poderá assim garantir oportunidades enriquecedoras através de novas
experiências conducentes à aquisição de qualificações sociais, que não só aumentarão a
adequação de cada pessoa às necessidades do mercado de trabalho como também o
sentimento de pertença e cidadania entre os jovens.

Qual é o lugar da fundação pública na administração pública?

A Fundação tem sido sempre concebida como uma construção do Estado, destinada a
prosseguir fins por este determinado, através de um processo de devolução de poderes.
Apenas o modo como se configura esta devolução de poderes varia. A questão que o
fenómeno fundacional coloca, na maioria dos ordenamentos, é a de saber se podemos
admitir estar perante formas privadas de Administração Indireta, sendo certo que, em
Portugal, no domínio que nos ocupa, o legislador, com a publicitação operada pela
LQD, impede que apliquemos a qualificação, uma vez que as fundações que se integram
na Administração Indireta são públicas e as que podem ser, ainda que de modo
controverso, qualificadas como privadas, integram-se, na Administração Autónoma.

Adotamos a posição do professor Domingos Soares Farinho relativamente à

Administração Pública em sentido orgânico, que acredita ser “o conjunto de todas as
entidades constituídas para prosseguir o interesse público, em sentido estrito, isto é, a
quem a responsabilidade pela sua satisfação é atribuída originária e normativamente,
enquanto função administrativa do Estado.”8

8
Domingos Soares Farinho, Fundações e interesse público, Almedina, maio de 2014,
página 619
9
A Fundação pública integra-se, inequivocamente, na Administração Pública em Sentido
Orgânico, o problema é saber onde, uma vez que a Fundação Pública tem uma certa
autonomia relativamente à administração pública. Isto é, no nosso país, as fundações
públicas são entidades de direito público e, portanto, estão sujeitas a regulamentações e
supervisão governamental, no entanto, elas também possuem algum grau de autonomia
para tomar decisões relativamente às suas decisões e atividades. Por força dessa
autonomia, as suas relações com a Administração pública podem variar dependendo da
fundação específica e das disposições estabelecidas na legislação que a cria.

Conclusão

Considerando as limitações estruturais predefinidas, não foi possível, nesta sede,

detalhar muito mais o tema proposto. Creio, no entanto, ter abordado os pontos
essenciais e que permitem concluir que as fundações assumem um papel de extrema
relevância na sociedade, em razão da sua independência e visão de longo prazo. As de
cariz privado são as mais comuns e incorporam os traços de altruísmo individual que
estão na base da sua criação.

A divulgação das atividades que desenvolvem é fundamental para que a opinião

pública, os meios de comunicação e os poderes públicos tenham plena compreensão da
sua relevância para a construção de uma sociedade equilibrada e justa. O maior desafio
que as fundações portuguesas enfrentam consiste em medir o impacto social dos
projectos apoiados e profissionalizar a sua gestão. Em situações de instabilidade
socioeconómica e à medida que os problemas sociais se agravam, as fundações obtêm
maior protagonismo. Nestas situações, torna-se muitas vezes impraticável que os
governos ou mesmo organizações internacionais, encontrem sozinhos soluções para
todos os problemas sociais. As acções sociais, detêm actualmente extrema importância
enquanto promotoras do bem comum, as mesmas reflectem-se sobretudo no movimento
fundacional, o qual tem assumido um papel preponderante na resolução dos problemas
existentes na sociedade actual.

As fundações cumprem, portanto, um papel expressivo, contribuem para mitigar a

exclusão e promover a democratização das oportunidades.

10
Bibliografia
Freitas do Amaral, Diogo - Curso de Direito Administrativo, 2ª edicao, Almedina, 2011
Estorninho, Maria João - A fuga para o direito privado, Almedina, 2009.
Caetano, Marcelo - Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra Editora,
1983.
Caupers, João - As Fundações e as Associações Públicas de direito privado, Coimbra
editora, 10.ª edição, 2009.
Soares Farinho, Domingos - Fundações e Interesse Público, Almedina, 2014.
Proposta de Lei n.° 97/XIV/2.ª; Presidência do Conselho de Ministros

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