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ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental, 23ª edição. Barueuri/SP: Atlas. 2023.. Págs. 39/45. [
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Capítulo 2

A ORDEM CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE

O exame do tema meio ambiente nas Constituições brasileiras parte da República, pois foi nesse
regime político que a matéria mereceu tratamento constitucional. Anteriormente à Constituição
de 1988, conforme foi bem observado por Machado Horta (1992), a matéria ambiental estava
englobada na competência legislativa referente à defesa da saúde ou a proteção dos
monumentos históricos, artísticos e naturais, às paisagens e aos locais especialmente dotados
de beleza natural.

A Constituição Federal de 1891, em seu artigo 34, 29, atribuiu competência legislativa à União
sobre as suas minas e terras. Posteriormente, a Emenda Constitucional 3, de 1926, alterou o
artigo 34, atribuindo competência ao Congresso Nacional para legislar sobre a navegação dos
rios que banhem mais de um estado ou se estendam a territórios estrangeiros. A reforma
constitucional foi omissa em relação às minas, mantendo o dispositivo contido no artigo 641 que
atribuía à União a propriedade das minas existentes em seus territórios. Entretanto, o § 17 do
artigo 72 estipulava que as minas pertenciam aos proprietários do solo.2

Em 1934, como fruto da Revolução de 30 e da Revolução Constitucionalista de 1932, foi

elaborada uma nova Constituição Federal, que, no espírito da época, era intervencionista. A
Constituição de 1934, em seu artigo 5º, inciso XIX, atribuiu à União competência legislativa sobre
bens de domínio federal, riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, água, energia hidrelétrica,
florestas, caça e pesca e sua exploração.

As competências legislativas federais foram ampliadas e, principalmente, deve ser anotado que
elas cresceram nas áreas que modernamente são nominadas infraestrutura: atividades
necessárias para o desenvolvimento econômico. De alguma forma, a CF de 1934 estimulou o
desenvolvimento de uma legislação infraconstitucional preocupada com a proteção ambiental,
dentro de uma abordagem de conservação de recursos econômicos e utilitarista. Um bom
exemplo é o Código de Águas de 1934, cujos objetivos primordiais estavam relacionados à
produção de energia elétrica; o mesmo se diga quanto ao antigo Código Florestal (1934), que
estabeleceu mecanismos para a utilização industrial das florestas. Ambos os diplomas legais
continham normas visando à proteção dos recursos naturais. A Constituição de 1937, em seu
artigo 16, inciso XIV, determinou competir privativamente à União legislar sobre os bens de
domínio federal, minas, metalurgia, energia hidráulica, águas, florestas, caça e pesca e sua
exploração.
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O regime democrático de 1946 não alterou substancialmente as competências legislativas da

União em temas referentes à infraestrutura e, consequentemente, ambientais. Os textos
anteriores foram, praticamente, repetidos. Na CF de 1946, artigo 5º, inciso XV, alínea l, constava
a competência da União para legislar sobre riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas,
energia elétrica, florestas, caça e pesca.

Com o regime ditatorial de 1964, e a exacerbação dos poderes do Executivo federal, que passou
a exercê-los de forma discricionária e autoritária, houve uma hipertrofia dos Poderes da União
que, como se viu, não eram pequenos. A CF de 1967, em seu artigo 8º, XII, atribuiu as seguintes
competências para a União: organizar a defesa permanente contra as calamidades públicas,
especialmente a seca e as inundações. Outras competências estavam previstas entre as
titularizadas pela União. Nos termos da Carta de 1967, competia à União explorar, diretamente
ou mediante autorização ou concessão, os serviços e as instalações de energia elétrica de
qualquer origem ou natureza, mantendo a característica de que a infraestrutura era uma matéria
federal. Aqui, como é fácil perceber, tratava-se de uma competência administrativa que,
necessariamente, trazia consigo a competência legislativa. Quanto à competência legislativa,
propriamente dita, a Carta de 1967 estabelecia que a União era dotada das seguintes potestades
legislativas: (1) direito agrário; (2) normas gerais de segurança e proteção da saúde; (3) águas e
energia elétrica; (4) jazidas, minas e outros recursos minerais; (5) metalurgia; (6) florestas, caça
e pesca; (7) regime dos portos e da navegação de cabotagem, fluvial e lacustre.

A Emenda Constitucional 1, de 17 de outubro de 1969, manteve o mesmo regime de

competências da Carta de 1967. Houve, entretanto, uma pequena mudança no que diz respeito
às competências legislativas em relação à energia, que foi subdividida em elétrica, térmica,
nuclear ou de qualquer natureza. Um balanço geral das competências constitucionais em
matéria ambiental demonstra que o tema, até a Constituição de 1988, mereceu tratamento
apenas tangencial e que a principal preocupação do constituinte sempre foi com a infraestrutura
para o desenvolvimento econômico.

1. A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Constituição Federal de 1988 inaugura uma nova realidade em termos de proteção jurídica do
meio ambiente. A Constituição de 1988, em termos ambientais, segue uma tendência que se
inaugurou na década de 70 do século XX e que foi paulatinamente se ampliando3 entre as
nações, sendo predominante atualmente.

Constituições mundiais e meio ambiente

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O capítulo do meio ambiente [artigo 225] trata das obrigações da sociedade, do indivíduo e do
poder público para com o ambiente. Nele constam normas, que do ponto de vista do direito
constitucional, podem ser agrupadas como de (1) garantia, de (2) competência, (3) gerais e (4)
específicas (HORTA, 2002). A Constituição de 1988 não desconsiderou o meio ambiente como
elemento indispensável para o desenvolvimento da infraestrutura econômica. Ao contrário,
houve um aprofundamento das relações entre o meio ambiente e a infraestrutura econômica,
pois, nos termos da Constituição de 1988, é reconhecido pelo constituinte originário que se faz
necessária a proteção ambiental de forma que se assegure uma adequada fruição dos recursos
ambientais e um nível elevado de qualidade de vida para as populações. A Constituição não
desconsiderou que toda a atividade econômica se faz pela utilização de recursos ambientais. O
legislador constituinte estabeleceu um mecanismo mediante o qual as tensões entre os
diferentes usuários dos recursos ambientais sejam amenizadas dentro de uma perspectiva de
utilização sustentável.

A fruição do meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado foi erigida em direito

fundamental. A adequada compreensão do capítulo e dos dispositivos constitucionais voltados
para o meio ambiente é essencial e exige uma atenção toda especial para disciplinas não
jurídicas. Conceitos pertencentes à Geografia, à Ecologia, à Mineralogia etc. passam a
desempenhar um papel na interpretação da norma constitucional que era completamente
impensável antes de 1988. Esse é, provavelmente, o maior desafio que o artigo 225 lança ao
jurista.

Vê-se, com clareza, que há, no contexto constitucional, um sistema de proteção ao meio
ambiente que ultrapassa as meras disposições esparsas. Aqui reside a diferença fundamental
entre a Constituição de 1988 e as que a precederam. Em 1988, buscou-se harmonia entre os
diferentes dispositivos de defesa do meio ambiente. A norma constitucional ambiental é parte
integrante de um complexo mais amplo e é possível dizer que ela faz a interseção entre as
normas de natureza econômica e aquelas destinadas à proteção dos direitos individuais. A
correta interpretação das normas ambientais existentes na Constituição da República deve ser
feita, como já foi dito, com a análise das diferentes conexões materiais e de sentido que elas
guardam entre si e, principalmente, com outras áreas do direito. A tarefa não é trivial, pois é
elevado o número de normas ambientais existentes na CF. A Constituição possui 22 artigos que,
de uma forma ou de outra, relacionam-se com o meio ambiente, além de parágrafos e incisos
diversos. Sistematizá-los e harmonizá-los é uma tarefa que ainda está por ser feita. Não se
esqueça que o meio ambiente, tal como tratado em nossa Constituição é objeto de privilegiada
tutela.

1.1 O artigo 225 da Constituição Federal de 1988

O capítulo do meio ambiente da CF é o centro nevrálgico do sistema constitucional de proteção

ambiental e é nele que está caracterizada a proteção do meio ambiente como um elemento de
interseção entre a ordem econômica, os direitos individuais e coletivos e os nascentes direitos
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da natureza. O artigo 225 determina que “[t]odos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”.

O primeiro destaque é o vocábulo “todos”, que dá início ao capítulo. “Todos”, tal como presente
no artigo 225, tem o sentido de qualquer indivíduo que se encontre em território nacional.
“Todos” quer dizer todos os seres humanos. “Todos” inclui os nascentes direitos da natureza e
dos animais. O artigo 225, ao se utilizar da expressão deixou o conceito em aberto, de forma que
a sua interpretação se dê de forma evolutiva, acompanhando a crescente preocupação com a
proteção do ambiente e da diversidade biológica.

A Constituição Federal tem como um de seus princípios reitores a dignidade da pessoa humana
e, portanto, a ordem jurídica nacional tem como seu centro o indivíduo humano. Entretanto, não
se trata de uma visão egoísta, mas de uma visão de que todas as formas de vida são
companheiras na jornada sobre a Terra.5

A proteção aos animais e ao meio ambiente é estabelecida como uma consequência de tal
princípio e se justifica na medida em que é necessária para que o indivíduo humano possa ter
uma existência digna em toda plenitude6. Não pode haver dignidade humana com maus-tratos
à natureza e aos animais.

1.1.1 Conceito normativo de meio ambiente

Para Robert Reichardt (KADE, 1975) o ambiente de uma dada população de seres humanos como
o sistema de constantes espaciais e temporais de estruturas não humanas, que influencia os
processos biológicos e o comportamento dessa população. No “ambiente” estão compreendidos
os processos sociais diretamente ligados a essas estruturas, como sejam o trajeto regular dos
suburbanos, ou o desvio comportamental em correlação direta com a densidade da população
ou com as condições habitacionais. Excluímos, no entanto, os processos que se desenvolvem
principalmente no exterior do sistema social. É evidente que tal distinção, em certa medida, é
arbitrária, pois num sistema social cada elemento se acha vinculado a todos os outros.

José Lutzemberger (1976, p. 9) afirmava que: “[a] evolução orgânica é um processo sinfônico. As
espécies, todas as espécies, e o Homem não é uma exceção, evoluíram e estão destinadas a
continuar evoluindo conjuntamente e de maneira orquestrada. Nenhuma espécie tem sentido
por si só, isoladamente. Todas as espécies, dominantes ou humildes, espetaculares ou apenas
visíveis, quer nos sejam simpáticas ou as consideremos desprezíveis, quer se nos afigurem como
úteis ou mesmo nocivas, todas são peças de uma grande unidade funcional. A natureza não é
um aglomerado arbitrário de fatos isolados, arbitrariamente alteráveis ou dispensáveis. Tudo
está relacionado com tudo. Assim como numa sinfonia os instrumentos individuais só têm
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sentido como partes do todo, é função do perfeito e disciplinado comportamento de cada uma
das partes integrantes da maravilhosa sinfonia da evolução orgânica, onde cada instrumento,
por pequeno, fraco ou insignificante que possa parecer, é essencial e indispensável”.

O conceito normativo de meio ambiente consta do artigo 3º da Lei 6.938, de 31 de agosto de

1981. A referida Lei, estabelecida no regime constitucional anterior, foi firmada com base no
artigo 8º, inciso XVII, alíneas c, h e i, da Carta de 1967, tendo sido recebida pela atual
Constituição, fato que foi confirmado pelas suas sucessivas reformas. As definições de meio
ambiente são muitas. Iara Verocai (1992) desataca as apresenta uma enorme quantidade de
definições; dentre essas, merecem destaque as seguintes: (1) a soma das condições externas e
influências que afetam a vida, o desenvolvimento e, em última análise, a sobrevivência de um
organismo; (2) o conjunto do sistema externo físico e biológico, no qual vivem o homem e os
outros organismos.

A Lei da PNMA define meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas. A CF de 1988 elevou o meio ambiente à condição de direito de todos e bem de uso
comum do povo, modificando o conceito jurídico de meio ambiente, tal como ele estava definido
pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente. Em razão da alta relevância do bem jurídico
tutelado, a CF estabeleceu a obrigação do Poder Público e da Comunidade de preservá-lo para
as presentes e futuras gerações. Foram criadas duas situações distintas: a primeira, de (1) não
promover degradação; a segunda, de (2) promover a recuperação de áreas já degradadas. A
Constituição fez uma escolha clara pela conservação que, necessariamente, tem que ser
interpretada de maneira dinâmica. A Constituição criou a obrigação de zelo para com o meio
ambiente. Registre-se que o conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional enfoque
de que os bens de uso comum só podem ser bens públicos. Não. A CF estabeleceu que, mesmo
sob a égide do domínio privado, podem ser fixadas obrigações para que os proprietários
assegurem a fruição, por todos, dos aspectos ambientais de bens de sua propriedade. A fruição,
contudo, é mediata, e não imediata. O proprietário de uma floresta permanece proprietário dela,
pode estabelecer interdições quanto à penetração e permanência de estranhos no interior de
sua propriedade. Entretanto, está obrigado a não degradar as características ecológicas que,
estas sim, são de uso comum, tais como a beleza cênica, a produção de oxigênio, o equilíbrio
térmico gerado pela floresta, o refúgio de animais silvestres etc. Aqui há uma importante
contribuição do legislador ordinário brasileiro que, desde 1934, considera as florestas de
interesse comum de todos (artigo 1º).

Os artigos 219 e 225, § 4º, da CF estabeleceram o conceito jurídico de patrimônio nacional, cujo
conteúdo não foi definido. Contudo, há que se observar que, no contexto específico da proteção
ambiental, tal conceito não se confunde com o de propriedade pública, como tem sido
reiteradamente decidido pelo STF7.

1.1.2 A integração de conceitos exteriores ao direito na Constituição

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O § 1º do artigo 225 da CF integrou uma série de conceitos não jurídicos ao direito ambiental
constitucional, v.g., o inciso I que estabelece obrigações para o poder público e, em
contrapartida, estabelece um direito subjetivo público oponível ao Estado, de forma que o
cidadão possa exigir que o Estado atue ativamente na proteção ao meio ambiente. A preservação
é uma obrigação cujos sujeitos passivos são os diversos órgãos públicos especialmente voltados
para a referida tarefa ou para aqueles que tenham promovido ou estejam promovendo
atividades ambientalmente impactantes. Contudo, há que se observar que somente os
processos ecológicos essenciais devem ser preservados; os demais estão submetidos às regras
de conservação. Existe uma obrigação de, na medida do possível, repristinar as realidades
ambientais anteriores. O Estado deve se empenhar em estabelecer processos que permitam a
recuperação de ecossistemas degradados, quaisquer que sejam as origens da degradação.

Ecossistema, em definição acadêmica, é um conceito complexo que, para Roger Dajoz (1983, p.
279), é composto pelo biótopo mais a biocenose: “A noção de biocenose é inseparável da noção
de biótopo. Dá-se esse nome ao espaço ocupado pela biocenose. O biótopo é uma área
geográfica de superfície e volumes variáveis submetida a condições cujas dominantes são
homogêneas” (Pères, 1961). Para Davis (1960), o biótopo é uma extensão mais ou menos bem
delimitada contendo recursos suficientes para poder assegurar a conservação da vida.

Como se sabe, o termo ecossistema foi originalmente proposto por Tansley, visando definir a
interação entre os seres vivos e os elementos físicos dos locais onde habitam. O ecossistema é a
unidade funcional básica da natureza. Para Tansley, os termos anteriormente propostos pelos
cientistas para designar a unidade básica da natureza não eram suficientemente adequados.

Eugene Odum (1988, p. 9) afirma que: “Os organismos vivos e o seu ambiente não vivo (abiótico)
estão inseparavelmente inter-relacionados e interagem entre si. Chamamos de sistema
ecológico ou ecossistema qualquer unidade (biossistema) que abranja todos os organismos que
funcionam em conjunto (a comunidade biótica) numa dada área, interagindo com o ambiente
físico de tal forma que um fluxo de energia produza estruturas bióticas claramente definidas e
uma ciclagem de materiais entre partes vivas e não vivas”.

O ecossistema é a unidade funcional básica na ecologia, pois inclui tanto os organismos quanto
o ambiente abiótico; cada um desses fatores influencia as propriedades do outro e cada um é
necessário para a manutenção da vida, como a conhecemos na Terra. Esse nível de organização
deve ser nossa primeira preocupação se quisermos que a nossa sociedade inicie a
implementação de soluções holísticas para os problemas que estão aparecendo agora em
relação ao bioma e à biosfera.

A complexidade dos ecossistemas e das múltiplas interações existentes em seu interior

demonstra ao jurista a total impossibilidade da adoção dos métodos tradicionais do direito para
a compreensão dessa nova realidade que, originariamente exterior, penetra avassaladoramente
no universo do direito, assentando-se na própria Constituição. Vê-se, claramente, que o jurista
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deverá buscar na moderna ecologia os conceitos básicos para a proteção ambiental desejada
pela sociedade.

2. APLICABILIDADE DAS NORMAS

Uma das questões centrais da vida do Direito, provavelmente a mais importante, é aquela que
diz respeito à aplicação e eficácia das normas jurídicas. Em matéria ambiental, o problema não
é diferente. Provavelmente seja mais grave.

A CF, com o objetivo de tornar efetivo o exercício do direito ao meio ambiente sadio, estabeleceu
uma gama de incumbências para o Poder Público, arroladas nos incisos I a VII do § 1º do artigo
225 que se constituem em direitos públicos subjetivos, exigíveis pelo cidadão a qualquer
momento.

Ante o jurista, coloca-se a questão de saber qual a natureza das normas constitucionais relativas
ao meio ambiente. Inicialmente, cumpre observar que o caput do artigo 225 instituiu um direito
de ampla abrangência econômica e social. Todo o conjunto de normas do artigo 225 estabelece
um rol de ações e abstenções que devem, desde logo, ser observadas pela administração, ou
pelos particulares. Verifica-se, de plano, que muitos incisos e parágrafos do artigo 225 não
demandam posterior regramento em nível infraconstitucional, enquanto outros necessitam de
adensamento em Lei específica, sendo de eficácia contida. Tal situação torna problemática a
aplicação imediata e in totum do capítulo ambiental de nossa Carta Política, ainda que se possa
entender que o artigo 225 é uma extensão do artigo 5º, pois, sem dúvida, o meio ambiente deve
ser compreendido como um direito fundamental; logo, nos termos do § 1º do artigo 5º, cuja
eficácia é plena, a matéria, contudo, não é tão simples.

Saber quais das normas são de eficácia plena e quais são de eficácia contida é uma tarefa jurídica
complexa e de relevância fundamental para que o direito ambiental possa, efetivamente, ter
uma existência concreta. Maria Helena Diniz sustenta que: “São plenamente eficazes as normas
constitucionais que forem idôneas, desde sua entrada em vigor, para disciplinarem as relações
jurídicas ou o processo de sua efetivação, por conterem todos os elementos imprescindíveis para
que haja a possibilidade da produção imediata dos efeitos previstos, já que, apesar de suscetíveis
de emenda, não requerem normação subconstitucional subsequente” (DINIZ, 1989, p. 99).