A MOROSIDADE DO PROCESSO DE EXECUÇÃO FISCAL: UM GARGALO NO

JUDICIÁRIO
Ádila Ribeiro da Silva1
RESUMO
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
ABSTRACT
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

INTRODUÇÃO

A Execução Fiscal, ao longo do tempo, tem sido considerado um dos grandes problemas que
afetam o planejamento fiscal e orçamentário da Administração Pública. Nessa esfera, isso pode
tornar-se um problema maior quando essa questão é encaminhada ao Poder Judiciário.
De acordo com o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, as Execuções Fiscais representam
cerca de 39% dos casos pendentes e, aproximadamente, 70% das execuções em aberto,
alcançando uma taxa de congestionamento de 87% 2. Em outras palavras, ainda de acordo com o
redator do CNJ:
“Os processos de execução fiscal representam 39% do total de casos pendentes e
70% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento
de 87%. Ou seja, de cada cem processos de execução fiscal que tramitaram no
ano de 2019, apenas 13 foram baixados.
(...) O maior impacto das execuções fiscais está na Justiça Estadual, que concentra
85% dos processos. A Justiça Federal responde por 15%; a Justiça do Trabalho por
0,27%; e a Justiça Eleitoral por apenas 0,01%.
(...) Apesar das execuções fiscais representarem cerca de 43% do acervo de 1º grau
na Justiça Estadual, somente três tribunais possuem percentual superior a essa
média: TJSP (63,5%), TJRJ (59,7%) e TJPE (54,2%). Os três tribunais concentram
aproximadamente 62,4% do total de processos de execução fiscal em trâmite no
Poder Judiciário. As 261 varas exclusivas de execução fiscal/Fazenda Pública desses
tribunais, que representam 1,8% do total de varas do Poder Judiciário, possuem
62,4% do total de processos de execução fiscal em trâmite em todo o Poder
Judiciário, ou seja, 26% do total de processos em trâmite no 1º grau do Poder
Judiciário.
(...) O tempo de giro do acervo desses processos é de 6 anos e 7 meses, ou seja,

1
Graduanda do curso de Direito do Centro Universitário do Vale do Ribeira.
2
JUSTIÇA, Conselho Nacional de. Justiça em Números 2020. Dados referentes a 31 de dezembro de 2019.
Publicado em: 2020. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2020/08/WEB _V2_SUMARIO_
EXECUTIVO_CNJ_JN2020.pdf. Acesso em: 10 de abril de 2023.
 mesmo que o Judiciário parasse de receber novas execuções fiscais, ainda seria
necessário todo esse tempo para liquidar o acervo existente.” (grifo meu).

Isso se dá pelo entendimento geral da Execução Fiscal, a saber, a cobrança de uma

dívida de inscrição pública em âmbito judicial outrora executada de forma amigável em sede
administrativa. Em síntese, algo que tramita duas vezes, uma vez em cada ótica de jurisdição,
tende a levar muito mais tempo e dispensar muito mais energia para que, enfim, alcance uma
conclusão.
Isto posto, a dúvida que paira, indubitavelmente, é: como diminuir um gargalo tão
significativo ao Judiciário e, ainda, tratar as consequências da morosidade em processos dessa
natureza? Acaso, seria, acrescentando mais servidores ou, ainda, eliminando falhas legislativas?
As respostas não são únicas e nem simples. Para alcançar uma resposta satisfatória e
perfeitamente aceitável, é necessário observar todos os ângulos e esclarecer todas as
deficiências.
Desse modo, objetiva-se com este trabalho identificar quais, de fato, são os problemas
que tornam as Execuções Fiscais morosas e um gargalo que o judiciário precisa lidar
diariamente. Além disso, busca-se uma prossibilidade alcançável para trazer celeridade às ações.

METODOLOGIA
Ciente da necessidade de encontrar guarida nas balisas legais, estatísticas e
doutrinárias, este trabalho de desenvolvimento irá expor os aspectos reais da Execuções Fiscais
no judiciário, contrapondo a ideia legislativa acerca do tema, juntamente com definições
doutrinárias, para que fundamente-se um posicionamento idealizador de solução. Logo, trata-se
de um qualitativo pois compreende aspectos doutrinários e legais, bem como quantitativo, pois
abrange dados estatísticos.

1. GÊNESE DAS EXECUÇÕES FISCAIS

Para que haja compreensão de um tema, seja ele qual for, é imprescindível esmiuçá-lo
desde sua gênese, ou seja, de nada vale captar um assunto em seu estado conclusivo, sem antes
analisar a trajetória que motivou tal resultado.
Assim, em se tratando de Execução Fiscal, cabe analisar sua origem ainda no âmbito da
Administração Pública. É verdade que, para haver uma execução, é primário que haja uma
cobrança interna (da Administração para com o contribuinte), seja de impostos, taxas, seja de
multas, rompimento de contratos, o que acontece, na maioria das vezes, em duas tentativas:
primeiramente, a Administração exerce seu poder cobrando o que lhe é de direito de maneira
amigável e, se o contribuinte não honra sua parecela nesta equação, é cabível que a
Administração execute a inscrição em Dívida Ativa.
Acerca disso, Diumara Araújo3, estudando o tema, explica que:
“A Fazenda Pública antes de ingressar em juízo tem que promover o acerto de seu
crédito, tanto objetiva como subjetivamente, mediante o procedimento da inscrição,
para atribuir-lhe liquidez e certeza, ou seja, para determinar, de forma válida, a
existência do crédito tributário, a quantia dele e a responsabilidade principal e
subsidiária por seu resgate. Nesse sentindo, entende-se que, é necessário apurar-se da
execução a existência da dívida, o que se deve e quem deve.”

A partir desde ponto, não havendo liquidação do débito por parte do contribuinte, é
factível à Administração executar judicialmente. Ora, neste sentido, não seriam os órgãos
públicos (requerentes) os responsáveis por dar início ao gargalo no judiciário? É certo dizer que
sim, mas não somente. É correto dizer que sim, afinal a Administração, por vezes, não esgota
todas as suas tentativas de requerer o débito em sua alçada amigável, quando não lança mão de
legislações benéficas, acessíveis e irrecusáveis para que o contribuinte liquide seus débitos.
Outrora, é coerente dizer que não, pois ainda com toda a beneficência, existe inadimplemento.

MOROSIDADE DAS EXECUÇÕES FISCAIS

Tendo sido discutido o surgimento das Execuções Fiscais, passemos a efetivamente

abordar o tema da morosidade das Execuções Fiscais em âmbito judicial. Se antes, na esfera
administrativa, tinha-se um gargalo causado pela má gestão e inconsistência financeira e até má-
fé do contribuinte, no judiciário, de outra banda, tem-se um gargalo resultante da morosidade
das ações executórias.

Silva e Silva4 definem a morosidade do processo de Execução Fiscal em três vertentes:

“Morosidade Legal: é aquela em que o próprio ordenamento jurídico, pelo seu
3
ARAÚJO, Diumara. A sistemática da execução fiscal. 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/63530/a-
sistematica-da-execucao-fiscal. Acesso em: 19 de maio de 2023.
4
SILVA, Mateus Fernandes Rocha; SILVA, Ronan Luiz. Artigo: A morosidade do processo de execução
fiscal. Jus.com.br. Publicado em: 18/06/2021 às 16:07. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/91359/a-
morosidade-do-processo-de-execucao-fiscal#_Toc74324591. Acesso em: 21 de novembro de 2022, às 08:28h.
 excesso de formalismo ou por falta de adequação acaba causando, sendo por
excessos de prazos ou por uma vasta possibilidade de recursos.
Morosidade Endógena: aquela resultante das rotinas estabelecidas, bem como pela
organização dos tribunais.
Morosidade Provocada: a morosidade provocada pode ser intencional ou não, a
primeira é ocasionada por uma das partes no litígio, havendo assim interesse em que
a demanda não tenha celeridade, enquanto a morosidade não intencional decorre da
morosidade organizacional, em razão de comportamentos negligentes involuntários dos
atores judiciários.” (Ferreira e Pedroso, 1997, p. 5, apud SILVA e SILVA, 2021).

Tendo definido isso, cumpre destacar que o processo de Execução Fiscal pode ser
célere se não ficar à mercê de apenas um operador. É necessário, portanto, que haja uma junção
de forças dos servidores do Poder Judiciário, assim como também da Fazenda Pública, para que
os prazos sejam alinhados e cumpridos de modo que, ao final, o executado tenha condições de
saldar suas dívidas o mais rápido possível, evitando as medidas mais severas, a saber as
penhoras descritas no artigo 835, do Código do Processo Civil.
É necessário que as demandas fiscais tenham a celeridade e a prioridade necessária,
inclusive por conta da necessidade de pagamento do débito público, a começar pelas
necessidades primárias e pelos precatórios alimentares. Um estudo do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada – IPEA sobre o custo unitário do processo de execução fiscal,
encomendado pelo CNJ, e apresentado em 29 de setembro no I Encontro de Pesquisa Empírica
em Direito, na Universidade de São Paulo - USP, em Ribeirão Preto5, mostra que:
“O custo médio provável do processo de execução fiscal é de R$ 4.368,00, mas
o custo médio baseado em atividades é de apenas R$ 1.854,23, o resto não se sabe
em quê é gasto”. (grifo meu)

Além de todo o gasto, é possível notar ainda com base nas palavras técnico de
planejamento e pesquisa do IPEA, Alexandre Cunha:
“Se o processo de execução fiscal tiver todas as etapas, ele levará 16 anos! Em
média, ele leva oito anos, dois meses e nove dias. Demora tanto principalmente
porque a Justiça não consegue citar o réu. Ela leva mais de quatro anos para achar o
executado”. (grifo meu)

Logo, o processo completo tende a ser moroso por vários motivos. Primeiramente
porque, pela derradeira vez, passa-se a oportunizar que o contribuinte salde seus débitos, agora
citando-o, quando outrora foi notificado; permite-se apresentação de defesa, quando este prazo
5
APLICADA, I. D. P. E. Demora na Justiça não ocorre devido aos recursos, 2011. Disponível em:
<https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10846>. Acesso em: 21 de
novembro de 2022, às 08:52h.
também foi dado administrativamente; diferindo apenas que, na esfera judicial é cabível requer
penhora para liquidação dos valores devidos.
Cabe dizer, ainda, que a morosidade também se dá pela quantidade de processos anuais
ajuizados pela Administração Pública. Assim, além de ser obrigada a seguir novamente os
trâmites já expostos, a Aministração também precisa de uma organização demasiada para dar
andamento em cada um dos processos ajuizados, haja vista que embora tratem de matéria
similar, cada um possui valor da causa, teor e executados diferentes, impossibilitando conexão e
continência, por exemplo.
Indo além, cabe mencionar mais um fator de morosidade nas execuções: a ausência de
servidores, tanto dentro dos tribunais, quanto dentro da Administração. É inconcebível crer que
dentro de uma Prefeitura, por exemplo, com população média de vinte mil habitantes, haja mais
do que dois procuradores municipais. Logo, ante a precariedade de servidores, compreende-se
que haja incompatibilidade em analisar e peticionar em todos os autos dos habitantes
inadimplentes (executando a pior hipótese).
O raciocínio permea-se não apenas em pequena escala, mas em cidades com maior
número de habitantes também. Assim, além do processo já ser moroso por sua natureza, como
bem dito, também por ausência ou atraso nas movimentações pelos motivos já discutidos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

É notório que há morosidade no judiciário acerca das Execuções Fiscais, bem como no
âmbito de cobrança administrativa. Todavia, é necessário ponderar as causas para se chegar a
uma solução aceitável.
Concluiu-se que grande parte da responsabilidade dessa morosidade se dá,
inicialmente, porque o contribuinte não cumpre com seu papel de liquidar seus débitos em
tempo hábil. Entretanto, não há como fixar um único motivo para justificar tal atitude, pois pode
ser por desemprego, insuficiência de recursos, insolvência ou até má-fé, em análise mais
gravosa. O fato é que, independente da justificativa, o contribuinte deixa de sanar suas
obrigações e, portanto, merece o primeiro lugar na atribuição de responsáveis pela existência de
inúmeros cadastros em dívida ativa, bem como de processos tramitando no judiciário.
Por conseguinte, está a Administração que não usa de todo o seu condão para evitar que
as demandas precisem seguir até o judiciário almejando solução. É permiso à Administração
propor Leis, Decretos e afins, capazes de facilitar as condições de pagamento para o
contribuinte, algo que por vezes não faz.
Ainda sobre sua parcela de responsabilidade, tem-se o que trata sobre a quantidade de
servidores disponíveis para executar as tarefas e dar andamento aos processos. É verdade que
como bem presumido acima, na maioria dos órgãos exequentes não existe quantidade suficiente
de servidores para demandar o que é preciso, acarretando na morosidade processual, algo que
prejudica as demandas do judiciário e, ainda, em possíveis prescrições nos processos que não
recebem atenção devida.
Por fim, conclui-se que a responsabilidade por tornar os processos de Execução Fiscal
no judiciário não é de apenas uma pessoa ou órgão, pelo contrário, temos no mínimo três
responsáveis: a Administração Pública, o Contribuinte e o próprio judiciário.
Mesmo que cada um à sua maneira, todos são responsáveis e, precisam, primeiro
identificar cada qual o seu problema e em seguida solucioná-lo, para evitar que a Administração
deixe de receber recursos importantes para manutenção social e não tenha seus processos
prescritos por ausência de tramitação; para que o judiciário não continue atolado com processos
que não tramitam ou são morosos em tramitar; e, por fim, para que o contribuinte cumpra seu
dever liquidando seus débitos sob as condições oferecidas pela Administração Pública e, com
isso, também alcance direitos que são possíveis com essas contribuições.
Sem que todos os responsáveis trabalhem cada qual a seu quinhão para sanar as
respectivas lacunas, o gargalo final que se acopla no judiciário não se extinguirá.
REFERÊNCIAS
APLICADA, I. D. P. E. Demora na Justiça não ocorre devido aos recursos, 2011. Disponivel
em: <https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view= article&id=10846 >.
Acesso em: 21 de novembro de 2022, às 08:52h.

SAJ, Redação. Entenda por que a ação de Execução Fiscal representa um gargalo
no Judiciário. Publicado em: 18 de dezembro de 2018. Disponível em: https://sajprocura
dorias.com.br/ acao-execucao-fiscal-gargalo judiciário#:~:text=Justificativa%20da%20morosida
de% 20da%20a%C3%A7%C3%A3o,a%20inscri%C3%A7%C3%A3o%20em%20D%C3%AD
vida%20Ativa. Acesso em: 20 de novembro 2022, às 10:58h.

SILVA, Mateus Fernandes Rocha; SILVA, Ronan Luiz. Artigo: A morosidade do processo de
execução fiscal. Jus.com.br. Publicado em: 18/06/2021 às 16:07. Disponível em:
https://jus.com.br/artigos/91359/a-morosidade-do-processo-de- execucao-fiscal#_Toc74324591.
Acesso em: 21 de novembro de 2022, às 08:28h.