LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva jur, 2020.

439-452 p.

Gabriel José Barradas Mota1

RESUMO

O texto em questão presente no livro Direito Constitucional Esquematizado, de autoria

do autor Pedro Lenza, trata da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO). Seu
conceito, bem como sua função, é ser um remédio para lidar com a chamada “síndrome de
inefetividade das normas constitucionais”, com o artigo 103, § 2º da Constituição Federal
determinando que uma vez declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para
tornar efetiva a norma constitucional, será dada ciência ao poder competente para que este
tome as providências necessárias, mas em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo
num prazo de 30 dias. Na ADO se tem o controle concentrado através do mandado de
injunção, e controle difuso, pela via de exceção ou defesa e, atualmente, com algumas
particularidades previstas na lei n. 13.300/2016, que o regulamentou.
Em seguida, o texto apresenta as espécies de Omissão, a total ou absoluta, que ocorre
quando não há o cumprimento do dever de normatizar, editando mediada com o intuito de
tornar efetiva a norma constitucional (por exemplo a questão do direito de greve para
servidores públicos ainda não ser regulamentada por lei); a parcial, quando houver a
normatização infraconstitucional, mas de forma insuficiente. A parcial ainda se divide em
duas, a omissão parcial propriamente dita, quando apesar do ato normativo ser editado, ele
regula de forma deficiente o texto (ex: a lei que dispões sobre o salário mínimo); e a omissão
parcialmente relativa, quando o ato normativo existe e outorga determinado benefício a certa
categoria, porém deixa de concedê-lo a outra que também deveria ter sido contemplada, nesse
sentido a súmula 339/STF, convertida e potencializada na SV 37/20014 diz que:“não cabe ao
poder judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores de
servidores públicos sob o fundamento de isonomia”.

1
Discente regularmente matriculado na graduação em direito na Universidade Federal do Pará/ICJ/FAD, sob o
número de matrícula 202206140058
 Quanto ao objeto da ADO, é importante destacar que a omissão é de cunho normativo,
portanto é mais ampla do que a omissão de cunho legislativo, englobando atos gerais abstratos
e obrigatórios de outros Poderes e não apenas daquele ao qual cabe, precipuamente, a criação
do direito positivo. Assim, a omissão pode ser do Poder Legislativo, do Poder Executivo ou
mesmo do Poder Judiciário. Vale lembrar que o STF já decidiu que, uma vez pendente
julgamento de ADO, se a norma constitucional que não tinha sido regulamentada vier a ser
revogada, deverá a ação ser extinta por perda de objeto, julgando-se prejudicada. A Suprema
Corte nesse mesmo sentido apresenta entendimento quanto à hipótese de encaminhamento de
projeto de lei sobre a matéria ao Congresso Nacional, ou, ainda, pelo não cabimento da ação
quando no momento de sua propositura, o processo legislativo já tenha sido desencadeado.
Além disso, a referida Corte tem o entendimento de que não se justificar a demora na
apreciação de projetos já propostos (inertia deliberandi das Casas Legislativas), com a
possibilidade de se caracterizar uma “conduta manifestamente negligente ou desidiosa das
Casas Legislativas”, colocando em risco a própria ordem constitucional.
Além disso, o STF entende que não existe a possibilidade de a fungibilidade da ADO
com o mandado de injunção, tendo em vista a diversidade de pedidos. Já quanto à competência
para julgar uma ADO, o órgão competente é somente o STF, de forma originária, enquanto
que os legitimados para a propositura de ADO são os mesmos da ADI genérica, portanto, o rol
previsto no art. 103, com as peculiaridades já apontadas em relação à pertinência temática.
Agora quanto aos procedimentos, estes são praticamente os mesmos da ADI genérica,
mas com suas peculiaridades. O art. 12-B da Lei n. 9.868/99 determina que a petição inicial,
acompanhada de procuração, quando for o caso, será apresentada em duas vias, devendo elas
conter cópias dos documentos necessários para comprovar a alegação de omissão, e indicará: a
omissão inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de dever constitucional de
legislar ou quanto à adoção de providência de índole administrativa; e o pedido, com suas
especificações. No caso do peticionamento eletrônico, não faz mais sentido a prescrição de
apresentação da petição em duas vias, por isso o texto prescreve essa necessidade “se for o
caso”. A petição inicial inepta, não fundamentada, e a manifestamente improcedente serão
liminarmente indeferidas pelo relator, cabendo agravo da referida decisão e, quando proposta a
ação, não se admite desistência, devendo ser aplicadas as disposições constantes da Seção I do
Capítulo II da Lei n. 9.868/99. E contra a decisão monocrática do Relator caberá o recurso de
agravo interno para o Pleno do STF, com o prazo para a interposição desse recurso, bem como
para respondê-lo de 15 dias, devendo a contagem se dar em apenas em dias úteis.
Em se tratando de medida cautelar, como diz o referido texto (Lenza, 2020):

Segundo o art. 12-F da Lei n. 9.868/99, em caso de excepcional urgência e relevância

da matéria, o STF, por decisão da maioria absoluta de seus membros, observado o
disposto no art. 22 (quorum de instalação da sessão de julgamento com no mínimo 8
Ministros), poderá conceder medida cautelar, após a audiência dos órgãos ou
autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se
no prazo de 5 dias.

Outrossim, a medida cautelar ainda poderá constituir-se na suspensão da aplicação da

lei ou do ato normativo questionado, em caso de omissão parcial, bem como na suspensão de
processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou mesmo em alguma outra
providência a ser fixada pelo Tribunal. O relator, julgando indispensável, ouvirá o
Procurador-Geral da República, no prazo de 3 dias. Já no julgamento do pedido de medida
cautelar, será facultada sustentação oral aos representantes judiciais do requerente e das
autoridades ou órgãos responsáveis pela omissão inconstitucional, na forma daquilo previsto
no Regimento do Tribunal. Uma vez concedida a medida cautelar, o STF fará publicar, em
seção especial do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça da União, a parte dispositiva
da decisão no prazo de 10 dias, devendo solicitar as informações à autoridade ou ao órgão
responsável pela omissão inconstitucional, conforme o procedimento estabelecido na Seção I
do Capítulo II da Lei n. 9.868/99.
Ademais, Lenza destaca os efeitos da ADO, que em termos gerais o art. 103, § 2.º,
estabelece efeitos diversos para o poder competente e para o órgão administrativo: Quanto ao
poder competente, será dada a ciência da omissão, não tendo sido fixado qualquer prazo para a
adoção das providências necessárias; Quanto ao órgão administrativo, deverá suprir a omissão
da medida no prazo de 30 dias, sob pena de responsabilidade, ou, naquilo determinado no art.
12-H, § 1.º, da Lei n. 9.868/99, em prazo razoável a ser estipulado excepcionalmente pelo
Tribunal, tendo em vista as circunstâncias específicas do caso, além do interesse público
envolvido. A regra é essa, pois não pode o STF proferir decisão com efeito coercitivo ao poder
legislativo a fim do cumprimento de prazo estipulado para correção da omissão e os problemas
decorrentes dela, apesar de que a Suprema Corte também entendeu ao longo do tempo de que
faz-se necessário a estipulação de um prazo razoável para a atuação legislativa, e que esteja
previsto em lei, de maneira a assegurar que algo de fato seja feito quanto a omissão, superando
a ideia - julgada como ineficiente pelo autor - de mera ciência.
Ao fim do texto, Lenza transcreve a seguinte jurisprudência do STF:

EMENTA: Senhores Ministros, Senhoras Ministras. Estamos diante de um caso

deveras interessante. Temos quatro ações diretas de inconstitucionalidade (ADI n.
1.987/DF, ADI n. 875/DF, ADI n. 2.727/DF e ADI n. 3.243/DF) imbricadas por uma
evidente relação de conexão, fenômeno que determina o seu julgamento conjunto,
conforme a jurisprudência desta Corte (ADI-MC n. 150, Rel. Min. Moreira Alves,DJ
9.3.1990). Por outro lado, é possível observar a intenção dos requerentes de
estabelecer uma nítida distinção de pedidos: uns pela declaração da
inconstitucionalidade por omissão e outros pela declaração da inconstitucionalidade
(por ação). (...) O quadro aqui revelado, portanto, está a demonstrar uma clara
imbricação de pedidos e causas de pedir e, dessa forma, a evidenciar a patente
fungibilidade que pode existir entre a ação direta de inconstitucionalidade e a ação
direta de inconstitucionalidade por omissão. (...) A Lei n. 9.868/99 possui capítulos
 específicos para a ação direta de inconstitucionalidade (Capítulo II) e para a ação
declaratória de constitucionalidade (Capítulo III). Com a nova Lei n. 12.063, de 22
de outubro de 2009, a Lei n. 9.868/99 passa a contar com o capítulo II-A, que
estabelece rito procedimental e medidas cautelares específicas para a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão. A Lei n. 9.882/99, por seu turno, trata da arguição
de descumprimento de preceito fundamental. No Supremo Tribunal Federal,
atualmente, todas as ações possuem uma classe específica de autuação: Ação Direta
de Inconstitucionalidade (ADI); Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC);
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).Portanto, ante a aparente
confusão inicialmente verificada nos diversos pedidos, como demonstrado, e tendo
em vista a patente defasagem da jurisprudência até então adotada pelo Tribunal,
temos aqui uma valiosa oportunidade para superarmos o antigo entendimento e
reconhecermos o caráter fungível entre as ações” (ADI 875; ADI 1.987;ADI 2.727,
voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 24.02.2010, Plenário, DJE de 30.04.2010).

Com isso, o autor destaca que no atual entendimento do Supremo Tribunal Federal,
admite a fungibilidade entre Ação Direta de Inconstitucionalidade e a Ação Direta de
Inconstitucionalidade por Omissão. Porém, ainda no final apresenta críticas quanto a atuação
do STF em certas ocasiões (por exemplo a criminalização de certas condutas) em que este
acaba de certo modo usurpando as funções do Legislativo, o que não pode ocorrer mesmo com
a notável inércia do mesmo, ainda assim fica a dúvida de até que ponto poderia se tolerar tal
inércia parlamentar e como a Suprema Corte pode proceder em decorrência disso.