BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de Direito Constitucional.

Rio de Janeiro: Forense,

2018. ISBN N 978-85-309-8011-5.

Gabriel José Barradas Mota1

RESUMO

O texto em questão presente no livro Curso de Direito Constitucional, de Ana Paula de

Barcellos, aborda o controle de constitucionalidade concentrado e abstrato. Introduzido no
Brasil a partir da década de 1930, mas, consagrado com novos e relevantes mecanismos de
controle concentrado com a Constituição de 1988, sendo que seu primeiro registro histórico
foi a criação da Ação Direta Interventiva, prevista na Carta Magna de 1934 que, tornou
legítimo a intervenção federal em Estados que violem os chamados princípios sensíveis,
hipótese essa que existe - ainda que de forma diferente - até hoje no artigo 36, III da atual
Carta. Na época, o artigo 12, § 2º da CF exigia que em caso de intervenção, além da
necessidade de edição de lei federal, que deveria fixar a amplitude e a extensão da mesma, a
intervenção federal só aconteceria “depois que a Corte suprema, mediante a provocação do
Procurador-Geral da República, tomar conhecimento da lei que a tenha decretado e lhe
declarar a constitucionalidade”, tratava-se portanto de um controle concentrado na Suprema
Corte.
Outro mecanismo de controle concentrado, mas agora abstrato, destacado no texto é a
criação da EC nº 16/1965, que definiu que a “representação contra inconstitucionalidade de lei
ou ato de natureza normativa federal ou estadual” é de competência originária do STF. Tal
representação poderia ser encaminhada pelo PGR (que na época não detinha autonomia).
Contudo a EC nº 7/1977 foi responsável por alterar o texto da Emenda agora pouco citada,
definido que como competência originária do STF processar e julgar “a representação do
Procurador-Geral da República, por inconstitucionalidade ou para interpretação de lei ou ato
normativo federal ou estadual”. E foi após os debates na Assembleia Nacional Constituinte e a
Constituição de 1988 afinal aprovada que se consagrou além da Ação Direta Interventiva,
mais cinco mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade, bem como a Ação
Declaratória de Constitucionalidade criada pela EC n o 3/1993. E em geral, o controle
concentrado e abstrato adota a mesma premissa que o controle difuso e incidental de

1
Discente regularmente matriculado na graduação em direito na Universidade Federal do Pará/ICJ/FAD, sob o
número de matrícula 202206140058
identificar a inconstitucionalidade como uma nulidade e por consequência atribuir como regra
efeitos retroativos às decisões que a declaram.
Além disso, os mecanismos de controle concentrado apenas podem ser utilizados nas
hipóteses previstas na Constituição e na legislação, e isso é óbvio, pois não existe um “direito
difuso” de impugnar uma lei ou ato normativo julgados inconstitucionais por meio de um
mecanismo de controle concentrado. E no âmbito das ADIs, ADCs e ADPFs terão eficácia
contra todos - erga omnes - e efeito vinculante em face dos órgãos do Judiciário e da
Administração Pública, o que está previsto nos artigos 28 da Lei nº 9.868/1999, 10 da Lei nº
9.882/1999, e foi incluído pela EC nº 45/2004 no texto constitucional relativo às ADIs e às
ADCs, constando no artigo 102, § 2º. As decisões do STF no âmbito de todos esses
mecanismos têm efeitos imediatos, vinculantes, autorizando o uso de reclamação no caso de
descumprimento, assim como acontece com a violação às súmulas vinculantes. Nos mandados
de injunção, as decisões terão como regra geral efeitos inter partes podendo ser estendidos em
caráter erga omnes.
Em seguida a autora aborda alguns mecanismos de controle concentrado e abstratos, e
o primeiro deles é a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), que trata-se de uma ação
controle de constitucionalidade de competência originária do STF na qual se discute a
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual à luz da Constituição Federal.
Nesse âmbito, o objeto a ser controlado embora a priori entende-se que o Supremo possa
julgar a constitucionalidade de qualquer lei independente de sua natureza, prevaleceu no
mesmo a orientação de apenas reconhecer o cabimento de ações diretas quando o ato
questionado fosse dotado de conteúdo normativo, o que quer dizer que serão suscetíveis de
controle por essa via apenas os atos materialmente normativos ou legislativos, mesmo que não
sejam veiculados por lei em sentido formal, isto é, por ato aprovado pelo Parlamento segundo
o processo legislativo correspondente. Vale lembrar que em regra todas as espécies legislativas
previstas no art. 59 da Constituição poderão ser questionadas pela via da ação direta de
inconstitucionalidade, assim como a legislação estadual e os tratados aprovados pela
República Federativa do Brasil.
Contudo, o artigo 103, CF, define que os legitimados para propositura da ADI são: o
Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a
Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador
de Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e
confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Além do mais, o STF
distingue os legitimados entre universais, que podem impugnar qualquer ato suscetível de
controle por essa via, ainda que o tema nele versado não guarde qualquer relação com sua
atividade institucional, e os especiais, que por seu turno, sua ação está condicionada à
demonstração de que o ato impugnado repercute diretamente sobre os interesses do
proponente. Deste modo, verifica-se a correlação, no que diz respeito à matéria em discussão,
entre os objetivos sociais do requerente e o ato que ele pretende ver examinado em sede de
controle abstrato de constitucionalidade.
 O segundo mecanismo é a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), criada
pela pela EC nº 3/1993 e disciplinada além das previsões constitucionais, pela Lei n o
9.868/1999, tem como objeto a obtenção da declaração da constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal com efeitos erga omnes e vinculantes contra os demais órgãos do Judiciário
e da Administração, isso quer dizer que uma vez julgada procedente a ADC, o Judiciário e a
Administração já não poderão deixar de aplicar a norma por considerá-la inconstitucional. No
entanto, para seu manejo o STF exige o requisito de cabimento, que depende da demonstração
de que existe controvérsia judicial relevante acerca da aplicação da norma cuja declaração de
constitucionalidade se pretende, o que significa que o cabimento se dá quando demonstrado
que a presunção de validade da norma já não corresponde à realidade normativa, com
múltiplas decisões judiciais que a consideram inválida. Ademais, a EC nº 45/2004 ampliou o
rol de legitimados ativos que passou a ser idêntico ao da ADI, distinguindo os legitimados
universais dos especiais, e quanto ao processo e seus participantes, as mesmas regras previstas
para a ADI se aplicam, com exceção da participação da AGU, que não terá ocasião, a decisão
também depende de um quorum de 8 Ministros e do mesmo número de seis votos para a
formação da maioria absoluta.
Outrossim, é importante destacar a relação da ADC com a ADI, pois ocorre que
quando a segunda é julgada improcedente, a rigor, produz exatamente o mesmo efeito da
primeira. Para parte da doutrina isso significa que a ADI e a ADC são, de certo modo, ações
dúplices ou opostas, a procedência de uma produz o mesmo resultado da improcedência da
outra. Porém, esse paralelismo pode até ser feito, exceto quanto ao objeto - uma vez que a
ADC se ocupa apenas de normas federais, e não estaduais – e no que diz respeito às decisões
cautelares. No que diz respeito à ADC, a Lei n o 9.868/1999, art. 21, prevê que o STF poderá
deferir, por maioria absoluta, pedido cautelar para o fim de determinar “que os juízes e os
Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato
normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo”. No entanto, a mesma lei prevê um
limite de 180 dias para esse efeito paralisante das demandas, caso a ADC não seja julgada
nesse prazo, os processos poderão retomar seu curso. Na prática tal previsão não se confirma,
já que o prazo em questão pode ser prorrogado, além do STF entender que os relatores podem
determinar, sem prazo algum, a suspensão dos processos em curso que discutam, como
questão prejudicial, tema reconhecido como de repercussão geral.
O terceiro é a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), cuja
sua disciplina concreta se encontra na Lei nº 9.882/1999. Nesse sentido, seu cabimento
depende da presença cumulativa de três requisitos destacados no texto:

(i) a nova ação tem como objeto possível atos do Poder Público; (ii) visa a sanar
lesão ou violação a preceito constitucional fundamental – este, portanto, seu
parâmetro de controle; e (iii) apenas poderá ser utilizada se não existir outro meio
eficaz de sanar a lesividade em discussão – trata-se da noção da subsidiariedade.
Cada um desses requisitos merece alguns comentários.

Portanto, tal mecanismo presta-se à impugnação de atos do Poder Público que violam
diretamente preceito fundamental, sendo seu objetivo, em última análise, a definição do
sentido e alcance do preceito fundamental, e não discutir mera violação reflexa ou indireta à
Constituição. Tanto as doutrinas quanto as jurisprudências convergem no sentido de que, em
princípio, tais atos podem ser de qualquer natureza, por ação ou omissão, produzidos por
qualquer um dos entes federativos, com a doutrina indo além, cogitando inclusive a
possibilidade de que sejam impugnados atos emanados de particulares no exercício de função
pública, algo parecido com mandado de segurança e habeas corpus. Assim, somente os atos
primários estariam de fato excluídos do âmbito da ADPF. A jurisprudência do STF por sua vez
não estabelece restrições casuísticas ao cabimento da ação, apesar da tradicional ideia de que
os atos políticos com eventuais vetos do Presidente da República a dispositivos de lei
aprovados pelo Legislativo não entram no âmbito da ADPF, o que na prática não se observa
pois quando tais atos políticos arriscam violar direitos, admite-se a possibilidade de controle
do judiciário.
Deste modo, no cabimento da ADPF, o ato deve ser impugnado sob a alegação de que
viola de forma direta algum dos preceitos fundamentais da Constituição, atribuindo-lhe
interpretação ou alcance inadequados, não sendo cabível quando a alegação dependa da
interpretação da ordem infraconstitucional. Comparado com a ADI, embora a ADPF tenha o
objeto a ser controlado mais amplo, seu parâmetro de controle é mais restrito, limitando-se aos
preceitos fundamentais, cujo catálogo não se encontra enunciado, seja na Constituição, seja na
Lei nº 9.882/1999. Entretanto, como observa a autora, a doutrina e a jurisprudência já
avançaram significativamente na densificação do conceito, convergindo quanto a dois deles.
O primeiro seria o quão genérico é o termo preceito fundamental, podendo abarcar
regras ou mesmo os princípios, muito embora a expressão não podendo ser equiparada a
princípio, sendo possível identificar também regras típicas que devem ser enquadradas nessa
categoria. O segundo é que embora não se tenha uma delimitação definitiva do alcance do
termo, existe a possibilidade de apontar certas normas constitucionais que inegavelmente se
enquadram na categoria: todo o Título I da Constituição (arts. 1º a 4º), que abarca os
fundamentos e objetivos fundamentais, bem como as decisões políticas estruturantes, o
catálogo de direitos fundamentais, compreendendo os direitos individuais, coletivos, sociais e
políticos, as cláusulas pétreas, previstas no art. 60, § 4º e os chamados princípios
constitucionais sensíveis, previstos no art. 34, VII, cuja violação acarreta intervenção federal.
E por fim, a legislação dá à ADPF um caráter subsidiário, limitando seu cabimento aos
casos em que não se verifique a existência de outro meio processual apto a sanar o estado de
lesividade. Assim diz o artigo 4º, §1º da Lei n° 9.882/1999: “Não será admitida arguição de
descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar
a lesividade”. A doutrina e a jurisprudência dominantes concentraram seus esforços na
definição do sentido em que essa subsidiariedade deve ser compreendida, sendo que no âmbito
do STF, a ADPF somente não será cabível quando houver outro meio igualmente eficaz para
afastar a suposta lesão ou ameaça de lesão ao preceito fundamental e, nos termos do art. 10, §
3º, da Lei nº 9.882/1999, a decisão pela ADPF é dotada de eficácia geral e vinculante em
relação aos demais órgãos do Poder Público. Em regra, essa eficácia será necessária para
superar a ofensa a preceitos fundamentais de maneira satisfatória, de maneira que o cabimento
de ADPF somente será afastado se houver a possibilidade de outras ações capazes de produzir
efeitos vinculantes de igual natureza.