DIREITO CONSTITUCIONAL

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
O controle abstrato de constitucionalidade – Ação Direta
de Inconstitucionalidade: competência, parâmetro e objeto

1. Noções gerais sobre o controle abstrato

O controle abstrato de constitucionalidade é aquele que busca aferir a

constitucionalidade da lei em tese. Assim, não há propriamente um caso
concreto, tendo em vista que o Poder Judiciário apenas analisará a lei, em
abstrato. No controle abstrato, a constitucionalidade da lei ou ato normativo é
arguida na via principal, por meio da ação direta.

No Brasil, o controle abstrato é realizado pelo Supremo Tribunal Federal

(STF) (cujo parâmetro será a Constituição Federal (CF/1988) e pelos
Tribunais de Justiça (cujos parâmetros serão as respectivas constituições
estaduais). Assim, o controle abstrato é feito de modo concentrado.

O controle abstrato perante a CF/1988 é efetuado por meio das seguintes

ações:

a) ação direta de inconstitucionalidade (ADI);

b) ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO);

c) ação declaratória de constitucionalidade (ADC);

d) arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF).

Curso Ênfase © 2022 1

2. Ação direta de inconstitucionalidade (ADI genérica)

A ADI é a ação que tem por objetivo declarar a inconstitucionalidade de lei ou

ato normativo. O controle é realizado em tese, em abstrato, marcado
pela generalidade, impessoalidade e abstração.

A ADI tem sua origem na Constituição de 1946, após a Emenda

Constitucional (EC) nº 16/1965 e o legitimado, à época, para sua propositura,
era a Procuradoria-Geral da República (PGR).

2.1. Competência

A competência para o processamento e julgamento da ADI será definida de

acordo com a natureza do objeto da ação, ou seja, vai depender se a lei ou
ato normativo é federal, estadual, municipal ou distrital. Irá depender também
do parâmetro de confronto (Constituição Federal, Constituição Estadual, Lei
Orgânica do Distrito Federal, que possui status de Constituição, ou outro
preceito com força normativa constitucional em razão da ideia de bloco de
constitucionalidade).

No que tange à Lei ou ato normativo federal ou estadual em face da CF,

conforme o art. 102, I, a, da CF/1988, compete ao STF processar e julgar,
originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) de lei ou ato
normativo federal ou estadual.

Quanto a Lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição

Estadual, conforme o art. 125, § 2º, da CF/1988, caberá aos Estados a
instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada
a atribuição da legitimação para agir a um único órgão. No âmbito estadual, a
competência para o julgamento é Tribunal de Justiça do Estado (TJ).

Por fim, no caso de Lei ou ato normativo municipal em face da CF/1988, não
há previsão constitucional, visto que não há controle concentrado originário
por ADI genérica, podendo a questão chegar ao STF via recurso
extraordinário, sendo analisada incidentalmente (controle difuso).

Curso Ênfase © 2022 2

Relacionado à temática municipal, destaca-se ainda o recente julgado do STF
na ADI nº 5.548/PE, indicada em seu Informativo nº 1.025, que assentou o
entendimento de que

“Não se admite controle concentrado de constitucionalidade de leis ou atos

normativos municipais em face da lei orgânica respectiva”, pois “não é
possível extrair, da literalidade do art. 125, § 2°, da Constituição Federal,
o cabimento de controle concentrado de constitucionalidade de leis ou atos
normativos municipais contra a lei orgânica respectiva.” (STF – ADI nº
5.548/PE, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, Julg. 17.08.2021,
Pub. 24.08.2021.)

 2.2. Parâmetro

Parâmetro é a referência que se faz com relação às normas que servirão de

fundamento para que seja averiguada a validade das leis e dos atos
normativos federais e estaduais perante a CF/1988.

Faz-se importante salientar que todas as normas constantes do texto da

Constituição servem como parâmetro de controle. Dessa forma, basta que a
norma seja formalmente constitucional – incluída no texto da CF/1988 – para
que sirva de parâmetro de controle, independentemente do seu conteúdo.

Nesse sentido, por força do art. 5º, § 3º, da CF/1988, “os tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em
cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos
dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”
sendo, portanto, considerados parâmetros de controle de constitucionalidade.

O STF, nas ADIs nºs 2.158, 2.189, 94 e 239, adotou posição no sentido de
que a alteração do parâmetro constitucional, quando o processo ainda está
em curso, não prejudica a ação.

Tal entendimento foi mais recentemente reafirmado na ADI nº 145/CE:

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos e expressões da Constituição do

Estado do Ceará, promulgada em 5 de outubro de 1989, e de suas
Disposições Constitucionais Transitórias. Parcial prejudicialidade. Alteração
substancial. Eficácia exaurida. Mérito. Autonomia financeira do Ministério

Curso Ênfase © 2022 3

Público. Vedação de equiparação e vinculação remuneratória. Artigo 37, VIII,
e art. 39, § 1º, da CF. Vedação de criação de procuradorias autárquicas.
Artigo 132 da CF. Vício formal. Prerrogativa de propositura legislativa dos
Poderes Executivo e Judiciário. Procedência parcial do pedido. 1. Revogação
expressa dos arts. 145; 168, § 5º; e 335, parágrafo único, da Carta estadual.
Alteração substancial de conteúdo dos arts. 140, parágrafo único; 141, III;
152, caput, I, III, IV; 176, § 10; arts. 183, parágrafo único; 187, § 2º; e 189, §
2º, todos da Carta cearense, de forma a descaracterizar o substrato normativo
antes confrontado com a Constituição Federal. Exaurimento dos efeitos da
regra de anistia tributária prevista no art. 37 do ADCT, na medida em que o
termo a quo de aplicabilidade do benefício fiscal foi atingido no final de 1989.
Perda parcial de objeto da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes.
2. Tendo em vista que a presente ação foi ajuizada em 1989, algumas
disposições constitucionais apontadas como parâmetro constitucional de
controle foram alteradas durante o transcurso do processamento da ação.
Afasta-se, no entanto, a alegação de prejuízo da ação em virtude dessas
alterações, na esteira da jurisprudência mais recente da Corte (ADI nº 2.158/
PR e nº 2.189/PR, de minha relatoria, DJe de 16/12/10; ADI nº 94/RO, Relator
o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 16/12/11; ADI nº 239/RJ, de minha relatoria,
DJe 30/10/14). 3. A falta da expressão autonomia financeira no art. 127, § 2º,
da Constituição Federal não invalida a construção interpretativa de sua efetiva
existência como garantia do livre exercício das funções institucionais do
Ministério Público. Mesmo antes da Emenda Constitucional nº 19/98, o STF já
consagrava a competência do Ministério Público para a fixação da política
remuneratória de seus membros e dos serviços auxiliares. Precedentes.
Constitucionalidade dos arts. 135, I, e 136 da Constituição do Estado do
Ceará. 4. É inconstitucional o art. 147, § 1º, da Carta estadual, o qual prevê a
aplicação aos defensores públicos do regime de garantias, vencimentos,
vantagens e impedimentos do Ministério Público e da Procuradoria-Geral do
Estado. Os estatutos jurídicos das carreiras do Ministério Público e da
Defensoria Pública foram tratados de forma diversa pelo texto constitucional
originário. A equivalência remuneratória entre as carreiras encontra óbice no
art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, que veda a equiparação ou a
vinculação remuneratória. A previsão original do art. 39, § 1º, da Constituição
Federal, que assegurava a isonomia remuneratória entre os servidores de
atribuições iguais ou assemelhadas, não poderia ser invocada a favor dos
defensores públicos, tendo por paradigma os membros do Ministério Público,

Curso Ênfase © 2022 4

em razão da autonomia financeira de que goza a entidade, da qual, à época,
ainda não dispunham as defensorias públicas estaduais, o que somente foi
assegurado com o advento da Emenda Constitucional nº 45/04 (art. 134, § 2º,
da Constituição Federal). 5. O art. 152, parágrafo único, da Constituição do
Estado do Ceara, ao estabelecer que o Governador do Estado deve
encaminhar à Assembleia Legislativa projeto de lei dispondo sobre a
organização e o funcionamento da Procuradoria-Geral do Estado e das
procuradorias autárquicas, admite, de forma geral e para o futuro, a existência
de órgãos jurídicos, no âmbito das autarquias e fundações, distintos da
Procuradoria-Geral do Estado, em clara afronta ao modelo constitucional do
art. 132 da Carta Federal. A Constituição Federal estabeleceu um modelo de
exercício exclusivo, pelos procuradores do estado e do Distrito Federal, de
toda a atividade jurídica das unidades federadas estaduais e distrital – o que
inclui as autarquias e as fundações –, seja ela consultiva ou contenciosa. A
previsão constitucional, também conhecida como princípio da unicidade da
representação judicial e da consultoria jurídica dos estados e do Distrito
Federal, estabelece competência funcional exclusiva da procuradoria-geral do
estado. A exceção prevista no art. 69 do ADCT deixou evidente que, após a
Constituição de 1988, não é mais possível a criação de órgãos jurídicos
distintos da procuradoria-geral do estado, sendo admitida apenas a
manutenção daquelas consultorias jurídicas já existentes quando da
promulgação da Carta. Trata-se de exceção direcionada a situações
concretas e do passado, que, por essa razão, deve ser interpretada
restritivamente, inclusive com atenção à diferenciação entre os termos
consultoria jurídica e procuradoria jurídica, uma vez que essa última pode
englobar as atividades de consultoria e representação judicial. 6. A
equiparação remuneratória entre servidores, a teor da redação originária do
art. 39, § 1º, da Carta Federal, restringiu-se aos servidores da administração
direta, não se mencionando os entes da administração indireta. Precedentes.
Por essa razão, é inconstitucional a expressão das autarquias e das
fundações contida no § 1º do art. 166 da Carta cearense. Além disso, o
dispositivo em apreço não foi recepcionado, em sua integralidade, pela
redação atual do art. 39 da Constituição Federal, conferida pela Emenda
Constitucional nº 19/98, incidindo, ainda, a vedação de vinculação ou
equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de
remuneração de pessoal do serviço público, prevista no art. 37, XIII, da
Constituição Federal. 7. Os parágrafos do art. 184 da Constituição do Ceará,

Curso Ênfase © 2022 5

ao estabelecerem equiparação remuneratória entre a carreira dos delegados
de polícia e a de promotores de justiça, além de isonomia e vinculação de
remuneração entre os servidores das diferentes carreiras da polícia civil,
afrontam o art. 37, XIII, da Constituição Cidadã. 8. É constitucional a previsão
contida no art. 215, IV, da Constituição do Ceará quando assegura a isonomia
salarial para docentes em exercício com titulação idêntica, respeitando-se o
grau de ensino em que atuam e a carga horária do respectivo regime. Não há,
no caso, equiparação salarial de carreiras distintas, pois se trata
especificamente da carreira de magistério público e de docentes com titulação
idêntica, devendo, no entanto, ser respeitados os respectivos regime e carga
horária. 9. Inconstitucionalidade dos arts. 154, § 2º; 167, XII, XIII, §§ 1º e 2º; e
174 da Constituição do Estado do Ceará, e dos arts. 27 e 28 do ADCT. Os
dispositivos questionados tratam de remuneração e direitos de servidores
públicos, os quais, não encontrando similares na Constituição Federal,
somente poderiam ser veiculados por lei de iniciativa do chefe do Poder
Executivo. São previsões específicas que não tratam da organização ou da
estruturação do estado-membro ou de seus órgãos, mas que versam sobre o
regime jurídico de servidores públicos, expressamente submetido a tal
prerrogativa. Do mesmo modo, a fixação de teto de vencimento para os
escrivães de entrância especial, de modo que não exceda oitenta por cento
dos vencimentos dos juízes de entrância inferior, prevista no art. 174 da
Constituição do Estado, além de incidir em vinculação de vencimentos de
carreiras distintas, afronta a iniciativa legislativa do Poder Judiciário, em
atendimento ao disposto no art. 96, inciso II, alínea b, da Constituição Federal.
10. O art. 167, inciso XIII e § 2º, da Constituição estadual estabelece a
aposentadoria em montante remuneratório maior do que aquele previsto para
o cargo desempenhado em atividade, remetendo o valor dos proventos aos
cargos imediatamente superiores do quadro funcional ou com acréscimo de
gratificação, o que não encontra paradigma na Constituição Federal. Essa
previsão não era considerada materialmente inconstitucional à época da
edição da Carta, uma vez que a superação da remuneração em atividade era
tolerada na redação original da Carta da República. Porém, toda a parte
previdenciária contida no art. 167 da Constituição estadual não foi agasalhada
pela Lei Fundamental a partir da Emenda Constitucional nº 20/98. A
superação do patamar remuneratório da atividade e a impossibilidade de
incorporação da remuneração do cargo em comissão para fins de
aposentadoria foram estabelecidas expressamente pelo art. 40, §§ 2º e 3º, da

Curso Ênfase © 2022 6

Constituição Federal. 11. Ação direta da qual se conheceu em parte,
relativamente à qual a ação é julgada parcialmente procedente (STF – ADI nº
145 CE –, rel. Min. Dias Toffoli, Data de Julgamento: 20.06.2018, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: DJe10.08.2018).

2.3 Objeto

O objeto da ADI é lei ou ato normativo federal ou estadual editados

posteriormente à promulgação da CF/1988.

Ressalta-se que leis ou atos normativos municipais não podem ser objeto de
ADI. Dessa forma, o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos
municipais somente se dá por meio de ADPF. No caso de leis e atos
normativos do Distrito Federal, se a lei tiver sido editada no exercício de
competência estadual, ela poderá ser objeto de ADI. Se editada no exercício
de competência municipal, não poderá ter sua constitucionalidade averiguada
por ADI.

Cabe destacar também que, em se tratando de normas pré-constitucionais, o

instrumento de controle de constitucionalidade cabível é a ADPF, inclusive
pela sua natureza subsidiária.

Os atos a serem impugnados por ADI devem ter normatividade, ou seja, ser
dotados de generalidade e abstração. Dessa forma, os atos de efeitos
concretos, em regra, não se submetem ao controle abstrato de
constitucionalidade.

Segundo a doutrina, os atos normativos que podem ter sua

constitucionalidade averiguada por ADI são:

a) As espécies normativas do art. 59 da CF/1988:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I – emendas à Constituição;

II – leis complementares;

III – leis ordinárias;

Curso Ênfase © 2022 7

IV – leis delegadas;

V – medidas provisórias; [Nesse caso, se a medida provisória for convertida

em lei, a ADI precisa ser aditada.]

VI – decretos legislativos;

VII – resoluções.

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação,

alteração e consolidação das leis.

b) Decretos autônomos: Da mesma forma como ocorre com o art. 59 da CF/

1988, os decretos autônomos são atos normativos primários.

Nesse sentido, entendeu o STF, no julgamento da ADI nº 6.121, que é cabível

ADI contra decreto presidencial que, com fundamento no art. 84, VI, “a”, da
CF/1988, extingue colegiados da Administração Pública Federal. Isso porque
se trata de decreto autônomo, que retira fundamento de validade diretamente
da CF/1988 e, portanto, é dotado de generalidade e abstração (STF −
Plenário, ADI nº 6.121 MC/DF, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 12 e
13.06.2019 − Informativo nº 944).

c) Regimentos internos dos tribunais e das Casas Legislativas.

Atenção!

Com relação ao controle de constitucionalidade de normas

regimentais, o STF fixou a seguinte tese de repercussão geral: 

Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art.

2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito
às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é
defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em
relação à interpretação do sentido e do alcance de normas
meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de
matéria interna corporis (RE nº 1.297.884, rel. Min. Dias Toffoli,
Tribunal Pleno, julgado em 14.06.2021, DJe 04.08.2021 – Tema nº
1.120).

Curso Ênfase © 2022 8

d) Constituições e leis estaduais.

e) Tratados internacionais.

Assim, apenas atos normativos primários podem ser sujeitos ao controle de

constitucionalidade, pois retiram seu fundamento de validade diretamente da
Constituição. Os atos normativos secundários, por sua vez, por retirarem seu
fundamento de validade da lei, e não da CF/1988, apenas podem ser sujeitos
ao controle de legalidade.

Vale ainda lembrar que normas anteriores à Constituição vigente não podem
ser objeto de controle de constitucionalidade, mas, sim, de recepção ou não
recepção. Dessa forma, não podem ser objeto de ação direta de
inconstitucionalidade.

Assim, não podem ser impugnadas por meio de ADI:

a) Normas constitucionais originárias: não podem ser objeto de controle de

constitucionalidade. Contudo, normas constitucionais derivadas (decorrentes
de emendas constitucionais) podem, uma vez que serão inconstitucionais
caso violem cláusulas pétreas. Ressalta-se que normas das constituições
estaduais, por sua vez, ainda que originárias, podem ser objeto desse
controle.

b) Leis pré-constitucionais.

c) Leis e atos normativos revogados ou cuja eficácia esteja exaurida.

No julgamento da ADI nº 5.717/DF, o STF decidiu que se for editada MP

revogando lei que está sendo questionada por meio de ADI, esta ação poderá
ser julgada enquanto a MP não for votada (ou seja, enquanto a MP não for
votada, não há perda do objeto) (STF − Plenário, ADI nº 5.717/DF, ADI nº
5.709/DF, ADI nº 5.716/DF e ADI nº
5.727/DF, rel. Min. Rosa Weber, julgados em 27.03.2019 − Informativo nº
935). 

Curso Ênfase © 2022 9

d) Enunciados de súmulas ou súmulas vinculantes. Nesse sentido, em
razão de se tratar de um “resumo” da jurisprudência do tribunal, não têm
caráter normativo, e, em razão disso, não podem ser objeto de ADI.

e) Atos normativos secundários.

O STF, como regra, não admite ADPF para impugnar norma de caráter
secundário (regulamentos, resoluções etc.). Isso ocorre porque

a norma de caráter secundário deve respeito à norma que lhe

confere imediato fundamento de validade, de modo que, perante a
Constituição, caberia apenas o controle da última. O problema da
norma secundária, em outras palavras, seria sempre de legalidade
e não de inconstitucionalidade (SARLET; MARINONI; MITIDIERO
2019, p. 1.379).

Para que o ato normativo seja passível de controle concentrado, é necessário

que tenha autonomia jurídica, generalidade abstrata e impessoalidade, sendo
norma de eficácia subordinante (ADI nº 2.321, MC).

Como exemplo de atos normativos que ensejaram ADI, estão a Portaria nº

158/2016 do Ministério da Saúde e a Resolução da Diretoria Colegiada nº
34/2014 da ANVISA, que restringiam a doação de sangue por homossexuais
(ADI nº 5.543). Nos referidos casos, foram declarados inconstitucionais o art.
64, IV, da portaria nº 158/2016 do ministério da saúde e o art. 25, XXX, “d”, da
resolução da diretoria colegiada – RDC nº 34/2014 da ANVISA. 

f) Normas de efeito concreto

Quanto às normas de caráter ou efeito concreto, entendeu a

jurisprudência do STF que podem ser objeto de ADI (STF − ADI nº
4.048, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14.05.2008), desde que seus efeitos
ainda não tenham se exaurido (STF − ADI nº 2.980, rel. Min. Marco
Aurélio, red. p/ acórdão Min. Cezar Peluso, j. 05.02.2009).

Leis orçamentárias, segundo entendimento mais recente do STF, podem

ser objeto de controle de constitucionalidade (STF — ADI nº 5.449-MC-
Ref, rel. Min. Teori Zavascki, j. 10.03.2016).

Curso Ênfase © 2022 10

3. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADIO ou
ADO)

3.1. Conceito

A ação direta de inconstitucionalidade por omissão tem por objetivo a

declaração de que uma omissão do poder público ofende a Constituição
(CF/1988). Assim, nessa ação, não se questiona uma norma, mas sim a
falta dela, uma vez que sua não edição viola a CF/1988.

Na CF/1988 está prevista, no art. 103, § 2º, segundo o qual “Declarada a

inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma
constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção
das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo,
para fazê-lo em trinta dias”.

A disciplina processual dessa espécie de ação concentrada de

constitucionalidade foi estabelecida pela Lei nº 12.063/2009, que
acrescentou à Lei nº 9.868/1999 o Capítulo II-A

Atenção!

Admite-se a fungibilidade entre ADI e ADO (STF,

ADI nº 875/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 24.02.2010).

3.2. Competência

Assim como a ADI, o órgão competente para apreciar a ADO é o STF, de

forma originária, nos termos do art. 103, § 2º c/c, analogicamente, o art.
102, I, “a”, ambos da CF/1988.

Curso Ênfase © 2022 11

3.3. Objeto

Seu objeto, como observado, será a omissão normativa. Como já

estudado, as normas constitucionais, seguindo classificação adotada
por José Afonso da Silva (2006), podem ser de eficácia plena, contida ou
limitada. As normas de eficácia limitada, para que produzam seus
efeitos, exigem a edição de norma infraconstitucional que as
regulamente. 

Se a norma infraconstitucional não for editada, estaremos diante de uma

omissão inconstitucional do poder público, da qual cabe a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão. 

Atenção!

A ADO tem o mesmo objeto do mandado de injunção. A diferença entre

eles se dá quanto à natureza de controle exercido. Na ADO, o controle é
concentrado e em abstrato (somente o rol de legitimados específico
pode propor, para analisar a omissão em abstrato), enquanto no
mandado de injunção temos o exercício do controle difuso e em
concreto (a omissão não será a questão principal da demanda).
Ademais, a ADO é ampla, ou seja, qualquer omissão constitucional pode
ser seu objeto, enquanto o mandado de injunção é restrito aos casos de
omissões que impossibilitam o exercício de direitos fundamentais.

Obra coletiva do Curso Ênfase produzida a partir da análise estatística de incidência dos temas
em provas de concursos públicos.
A autoria dos e-books não se atribui aos professores de videoaulas e podcasts.
Todos os direitos reservados.

Curso Ênfase © 2022 12