Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão.

Trata-se de inovação da Constituição de 88, inspirada no art. 283 da Constituição

portuguesa. O que se busca com a ADO é combater uma “doença”, chamada pela
doutrina de “síndrome de inefetividade das normas constitucionais”.
O art. 103, § 2º, da CF/88 determina que, declarada a inconstitucionalidade por
omissão de medida para tornar efetiva a norma constitucional, será dada ciência ao
poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de
órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias. O que busca é tornar efetiva a norma
constitucional destituída da efetividade, ou seja, somente as normas constitucionais de
eficácia limitada.
Abrimos um pequeno parêntese, na ADO temos os controle concentrado, através do
Mandado de Injunção temo o controle difuso, pela via de exceção ou defesa e,
atualmente, com algumas particularidades previstas na Lei n.º 13.300/2016, que o
regulamentou. Desse modo é importante ressaltar que a Lei nº 12.063/2009, que
passou a estabelecer a referida disciplina processual da ADO será segmentada em:
Espécies de Omissão; Objeto; Competência; Legitimidade; Natureza Jurídica dos
Legitimados e Procedimento.
Quanto às Espécies de Omissão, esta é divida em duas categorias, podendo ser total
ou parcial. É total quando não houver o cumprimento do dever de normatizar, editando
medida para tornar efetiva a norma constitucional; e é parcial quando houver a
normatização infraconstitucional, porém de forma insuficiente.
Como exemplo de inconstitucionalidade por omissão total ou absoluta, destaca-se o
art. 37, VII, que prevê o direito a greve para os servidores públicos, ainda não
regulamentado por lei. Outro exemplo é o revogado art. 192, § 3.º, que dependia de lei
sobre a limitação da taxa de juros de 12% ao ano - cf. S. 648/STF e SV 7/2008.
A inconstitucionalidade por omissão parcial, por sua vez, dividi-se em duas: parcial
propriamente dita ou parcial relativa. A primeira é verificada quando encontra-se ato
normativo que, apesar de editado, regula de forma deficiente o texto. Como exemplo,
temos o art. 7º, IV, que dispõe sobre o direito ao salário mínimo. A lei que fixava seu
valor estabelecido existe, mas o regulamente de forma deficiente, pois o valor
estabelecido é muito inferior ao razoável para cumprir toda a garantia referida na
norma. A segunda surge quando o ato normativo existe e outorga determinado
benefício a certa categoria, mas deixa de concedê-lo a outra, que deveria ter sido
contemplada. Ness caso, há de se lembrar o entendimento materializado na Súmula
339/STF, potencializada com a sua conversão na Súmula Vinculante 37/2014: "não
cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de
servidores públicos sob o fundamento da isonomia".
Quanto ao Objeto, a omissão de cunho normativo é mais ampla do que a omissão de
cunho legislativo, pois ela engloba "atos gerais, abstratos e obrigatórios de outros
Poderes e não apenas daquele ao qual cabe precipuamente, a criação do direito
positivo", como expresso no art. 103, § 2º ao mencionar "omissão de medida" para
tornar efetiva norma constitucional em razão de omissão de qualquer dos Poderes ou
de órgão administrativo.
Desse modo, são impugnáveis no controle abstrato da omissão, a inércia legislativa em
editar quaisquer dos atos normativos primários suscetíveis de impugnação em ação
direta de inconstitucionalidade. O objeto aqui, porém, é mais amplo: também caberá a
fiscalização da omissão inconstitucional em se tratando de atos normativos
secundários, como regulamentos ou instruções, de competência do Executivo.
Portanto, o STF já decidiu que, pendente julgamento de ADO, se a norma
constitucional que não tinha sido regulamentada vier a ser revogada, a ação deverá ser
extinta por perda de objeto, julgando-se prejudicada.
Quanto à Competência, compete unicamento ao STF apreciar a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão, como previsto nos arts. 103, § 2º, combinado com o
102, I,"a".
Quanto à Legitimidade, os legitimados para a propositura da Ação Direta de
Inconstitucionalidade por Omissão são os mesmos legitimados pela Ação Direta de
Inconstitucionalidade, ou seja, o rol previsto no art. 103, com as peculiaridades já
apontadas em relação à pertinência temática. Ademais, a Lei n. 12.063/2009 ratificou
esse posicionamento, não havendo mais quaisquer dúvidas sob a questão.
Quanto à Natureza Jurídica dos legitimados, assim como na ADI genérica, o processo
de controle na ADO tem por escopo a defesa da ordem fundamental de condutas com
ela incompatíveis, não sendo destinadas pela própria indóle à proteção de situações
individuais ou de relações subjetivadas, mas visa precipuamente à defesa da ordem
jurídica. Desse forma, os legitimados agem como advogados do interesse público, e
assim a consumação do típico processo objetivo.
Quanto ao Procedimento, é o mesmo da ADI genérica, só que com algumas
peculiaridades.
Nos termos do art. 12 - B da Lei n. 9868/99, a petição inicial, acompanhada de
procuração, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias dos
documentos necessários para comprovar a alegação de omissão, indicando então a:
omissão inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento do dever constitucional
de legislar ou quanto à adoção de providência de índole administrativa; e o pedido com
suas especificações.
A petição inicial inepta, não fundamentada, e a manifestamente improcedente serão
liminarmente indeferidas pelo relator, cabendo agravo da referida decisão.
Por fim, quanto à Medida Cautelar, está poderá consistir na suspensão da aplicação da
lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como na
suspensão de processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em
outra providência a ser fixada pelo Tribunal.
Segundo o art. 12-F da Lei n. 9868/99, em caso de excepcional urgência e relevância
da matéria, o STF, por decisão da maioria absoluta de seus membros, observado no
disposto do art. 22, poderá conceder medida cautelar, após a audiência dos órgãos ou
autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se
num prazo de 5 dias. O relator, julgando indispensável, ouvirá o Procurador-Geral da
República no prazo de 3 dias.
No julgamento do pedido de medida cautelar, será facultada sustentação oral aos
representantes judiciais do requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela
omissão inscontitucional, na forma do previsto pelo Regimento do Tribunal.
Concedida a medida cautelar, o STF fará publicar, em seção especial do Diário Oficial
da União e do Diário da Justiça da União, a parte dispositiva da decisão no prazo de 10
dias, devendo solicitar as informações à autoridade ou ao órgão responsável pela
omissão inscontitucional, observando-se, no que couber, o procedimento estabelecido
na Seção I do Capítulo II da Lei n 9868/99.