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APRESENTAÇÃO

O presente material é organizado pela equipe do Grupo CLG (@jurisprudencia.tcu) ,

não possuindo caráter oficial.

Trata-se de material gratuito e demonstrativo de nosso trabalho e didática. Para um

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SUMÁRIO
1 – Governança x Gestão ................................................................................................. 4
2 – Governança Pública .................................................................................................... 5
3 - Governança das Contratações Públicas ...................................................................... 6
4 – Governança das Contratações Públicas na Lei n.º 14.133/21 .................................... 8

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1. Governança x Gestão

Inicialmente, é mister esclarecer que a governança consiste nos processos de

comunicação, análise e avaliação, liderança, tomada de decisão e direção, controle,
monitoramento e prestação de contas.

É comum que se confunda a ideia de governança com a de gestão. Entretanto, são

conceitos distintos, uma vez que a gestão diz respeito ao funcionamento do dia a dia de
programas e de organizações no contexto de estratégias, políticas, processos e
procedimentos que foram estabelecidos pelo órgão. O foco da gestão é, assim, a eficácia
(cumprir as ações priorizadas) e a eficiência das ações (realizar as ações da melhor forma
possível, em termos de custo-benefício).

Em outras palavras, a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais,

sendo responsável pelo manejo dos recursos e poderes colocados à disposição de
órgãos e entidades para a consecução de seus objetivos. Por outro lado, a governança
diz respeito ao direcionamento, monitoramento, supervisionamento e avaliação da
gestão, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e
demais interessados.

Fonte: TCU.

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2. Governança Pública

Posto isso, passa-se à análise da governança sob o viés público, que diz respeito a
estruturas, funções, processos e culturas organizacionais, no âmbito da Administração
Pública, que visam a garantir que as ações planejadas sejam executadas de modo a
atingir seus objetivos e resultados de maneira transparente, utilizando-se mecanismos
de liderança, estratégia e controle, postos em prática para avaliar, direcionar e
monitorar a atuação da gestão.

Conforme previsto no art. 2º, inciso I, do Decreto Federal n.º 9.203/17, a

governança pública é o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle
postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução
de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.

A governança no setor público pode ser analisada sob quatro perspectivas, quais
sejam: sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e políticas públicas;
órgãos e entidades; e atividades intraorganizacionais.

Fonte: TCU.

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Enquanto a perspectiva “sociedade e Estado” define as regras e os princípios que

orientam a atuação dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e cria as
condições estruturais de administração e controle do Estado; a perspectiva “entes
federativos, esferas de poder e políticas públicas” se relaciona com as políticas públicas
e com as relações entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes,
níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada. Por outro lado, a
perspectiva “órgãos e entidades” assegura que cada órgão ou entidade cumpra seu
papel e, por fim, a perspectiva “atividades intraorganizacionais” tem por fim reduzir os
riscos, otimizar os resultados e agregar valor aos órgãos ou entidades.

3. Governança das Contratações Públicas

A governança das contratações públicas é um tema que já havia sido objeto de

análise pelo Tribunal de Contas da União - TCU antes mesmo da edição da Lei n.º
14.133/21, conforme se verifica do julgado abaixo colacionado.

2.2 Visão geral do objeto

12. Governança das aquisições consiste no conjunto de mecanismos de
liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar,
direcionar e monitorar a atuação da gestão das aquisições, com objetivo
que as aquisições agreguem valor ao negócio da organização, com
riscos aceitáveis.
13. De forma mais detalhada, a governança das aquisições tem por
objetivo:
a) alinhar as políticas e as estratégias de gestão das aquisições com as
prioridades do negócio da organização em prol de resultados;
b) assegurar a utilização eficiente de recursos;
c) otimizar a disponibilidade e o desempenho dos objetos adquiridos;
d) mitigar riscos;
e) auxiliar a tomada de decisão;
f) assegurar o cumprimento dos papéis e das responsabilidades e a
transparência dos resultados.
14. Com respeito à distinção entre governança e gestão das aquisições,
cabe frisar que não são sinônimos, embora sejam complementares e
interdependentes. Governança refere-se à definição do que deve ser
executado (direção), e gestão refere-se à forma como as executa. Por
exemplo, diversas organizações (e.g., IBGC, GAO e OCDE) preconizam
que uma boa prática de governança é estabelecer política (diretrizes)

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para a gestão de riscos (inclusive das aquisições). Entretanto, a

implementação dessa política não é função da governança, e sim da
gestão. Já o controle da gestão é função da governança, ou seja, a
gestão deve ser monitorada quanto ao cumprimento das diretrizes
estabelecidas e quanto aos resultados obtidos.
(Acórdão n.º 1545/16 – Plenário).

De acordo com o exposto, pode-se dizer que a governança das contratações

públicas consiste no conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos
em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das contratações
públicas, visando a agregar valor ao negócio do órgão ou entidade, e contribuir para o
alcance de seus objetivos, com riscos aceitáveis (Portaria SEGES/ME n.º 8.678/21, art.
2º, inciso III).

Como se sabe, as contratações públicas são, em regra, precedidas do devido

processo licitatório. Nos casos excepcionais de contratação direta, ainda assim devem
ser observados os procedimentos administrativos aplicáveis, compostos por
fases/procedimentos que assegurem a observância dos princípios constitucionais
insculpidos no art. 5º da Constituição Federal, como os da eficiência e moralidade
administrativa, bem como outras normativas aplicáveis, como as Leis n.º 8.666/93 e
14.133/21.

Sendo assim, tais contratações, além de impactarem diretamente no erário, por

gerarem gastos públicos, envolvem uma série de setores/órgãos da administração
pública direta e indireta, movimentando a máquina pública e, consequentemente,
demandando a adoção de mecanismos de planejamento e controle. E é justamente
nesse ponto que entra a governança pública, responsável pela implementação do
planejamento e do controle no âmbito da Administração Pública, minimizando os riscos
inerentes as contratações por ela realizadas.

A título de esclarecimento, segue imagem ilustrativa dos mecanismos e práticas

de governança organizacional pública:

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Fonte: https://governanca.ufms.br/conceitos-gerais/.

4. Governança das Contratações Públicas na Lei n.º 14.133/21

A Lei n.º 14.133/21 trouxe, em seu art. 11, parágrafo único, a obrigação de que a
Administração Pública adote práticas de governança das contratações públicas. Confira-
se:

Art. 11. Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:

I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de
contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no
que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a
justa competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente
inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é
responsável pela governança das contratações e deve implementar
processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles
internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios
e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos
estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e
confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento
estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade
e eficácia em suas contratações.

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Posto isso, faz-se necessário realizar alguns esclarecimentos acerca do referido

dispositivo legal, os quais serão abaixo realizados.

➢ Art. 11. (...) Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é

responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e
estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos (...).

A “Alta Administração” a que se refere o dispositivo legal supramencionado

consiste nos gestores que integram o nível executivo do órgão ou da entidade, com
poderes para estabelecer as políticas, os objetivos e conduzir a implementação da
estratégia para cumprir a missão da organização (Portaria SEGES/ME n.º 8.678/21, art.
2º, inciso I).

Assim, esses são os responsáveis pela adoção das práticas de governança nos
processos de contratação pública. A seguir, confira-se imagem acerca do tema.

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Fonte: TCU.

➢ Art. 11. (...) Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é

responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e
estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos (...).

Do texto, depreende-se que devem ser criados instrumentos que viabilizem a

plena execução da governança das contratações.

A Resolução n.º 347/2020 do Conselho Nacional de Justiça – CNJ dispõe acerca

dos seguintes instrumentos:

I – Plano Diretor de Logística Sustentável - PLS (artigos 5º e 11);

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II – Plano de Contratações Anual - PCA (art. 12, inciso VII);

III – Gestão por competências (art. 7º); e
IV – Plano de Riscos (art. 169).

A Portaria SEGES/ME n.º 8.678/21, art. 6º, por sua vez, estabelece rol desses
instrumentos. Confira-se:

I - Plano Diretor de Logística Sustentável - PLS;

II - Plano de Contratações Anual - PCA;
III - Política de gestão de estoques;
IV - Política de compras compartilhadas;
V - Gestão por competências;
VI - Política de interação com o mercado;
VII - Gestão de riscos e controle preventivo;
VIII - Diretrizes para a gestão dos contratos; e
IX - Definição de estrutura da área de contratações públicas.

Por se tratar de listagem meramente exemplificativa, há outros instrumentos que

podem e devem ser adotados, como a matriz de riscos e o mapa de riscos, por exemplo.

Para fins de esclarecimento, vale trazer alguns apontamentos sobre dois dos
instrumentos elencados pela Portaria e pela Resolução mencionadas acima.

a) PLS

A Lei n.º 14.133/21 consolidou a preocupação crescente em relação à

sustentabilidade das contatações. Nesse sentido, estabeleceu, em seu art. 5º, que
deverá ser observado o princípio do desenvolvimento nacional sustentável.

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Com esse fim, foi criado o PLS, vinculado ao planejamento estratégico do órgão
ou entidade, ou instrumento equivalente, e às leis orçamentárias, que estabelece a
estratégia das contratações e da logística no âmbito do órgão ou entidade, considerando
objetivos e ações referentes a critérios e a práticas de sustentabilidade, nas dimensões
econômica, social, ambiental e cultural.

b) PCA

O PCA é o documento que consolida as demandas do órgão ou entidade, ou seja,

aquilo que se planeja contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração. Trata-
se do instrumento de planejamento que mais se discute no âmbito da Lei n.º 14.133/21
dada a sua relevância para as contratações públicas.

Saliente-se que, muito embora a sua elaboração seja facultativa para a

Administração Pública Direta e Indireta dos Estados e Municípios, é extremamente
recomendável a sua utilização para fins de planejamento. Em âmbito federal, tal
documento é obrigatório (Decreto Federal n.º 10.947/22).

Posto isso, deve-se esclarecer que, a partir de documentos de formalização de

demandas, chamados DOD ou DFD, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada
ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar o PCA, com o objetivo de
racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o
alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das
respectivas leis orçamentárias.

Nesse sentido, a fase preparatória da contratação, caracterizada pelo

planejamento, deve compatibilizar-se com o PCA, sempre que elaborado, e com as leis
orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas mercadológicas e de
gestão que podem interferir na contratação.

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Como regra, o PCA deve ser elaborado até a primeira quinzena de maio de cada
exercício e deverá conter todas as contratações que pretendem realizar no próximo
exercício. Sobre o tema, veja-se:

FONTE: ENAP.

➢ Art. 11. (...) Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é

responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e
estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos para avaliar,
direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos (...)

Os instrumentos de governança das contratações criados no âmbito da

Administração Pública devem ter por fim a avaliação, o direcionamento e o
monitoramento dos processos licitatórios e dos contratos celebrado. Em outras
palavras, devem ser aplicáveis em todas as fases dos processos de contratação, desde o
planejamento até a execução contratual.

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➢ Art. 11. (...) Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é

responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e
estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar,
direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com
o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo (...)

As práticas de governança deverão ter por fim o alcance dos seguintes objetivos:

I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais

vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do
objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e
superfaturamento na execução dos contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

➢ Art. 11. (...) Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é

responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e
estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar,
direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com
o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover
um ambiente íntegro e confiável (...).

A ideia de integridade é muito presente na Lei n.º 14.133/21, que consolidou o

chamado Programa de Integridade, consistente em ferramenta de governança
destinada a assegurar que dirigentes, servidores e demais colaboradores do órgão
atuem segundo os valores e princípios éticos, visando o cumprimento de sua missão,
sempre dentro dos limites da legalidade, da eficiência e da moralidade administrativa.

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Suas ações são voltadas para prevenção, detecção e punição de práticas de

fraudes e atos corruptos, fortalecendo a cultura de integridade na Administração
Pública.

A relevância de tal programa pode ser verificada nos seguintes dispositivos:

I - art. 25, §4º - obrigatoriedade do programa de integridade para contratações de obras,

serviços e fornecimentos acima de 200 (duzentos) milhões de reais, a ser apresentado
no prazo de até 6 (seis) meses, contado da celebração do contrato;
II - art. 60, inciso IV – critério de desempate na licitação;
III - art. 156, §1º, inciso V – elemento a ser considerado na aplicação de sanções pela
Administração Pública;
IV - art. 163, parágrafo único – critério de reabilitação de sanção.

➢ Art. 11. (...) Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é

responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e
estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar,
direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com
o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover
um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao
planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência,
efetividade e eficácia em suas contratações.

Conforme se verifica da imagem abaixo, a governança tem por fim assegurar o

alinhamento das contratações com o planejamento estratégico do órgão/entidade e
com as leis orçamentárias, notadamente a LOA.

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FONTE: ENAP.

Do exposto, conclui-se que a governança das contratações públicas é de extrema

relevância no contexto de planejamento da Administração Pública, devendo ser criados
mecanismos para a sua implementação, a fim de se alcançar os objetivos mencionados
ao longo do texto.

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