Ensaios sobre o multilateralismo:
reflexões de um diplomata e acadêmico
P certo. Portanto,o futuro
oucas vezes pareceu tão in-
refletir sobre a pro-
moção da estabilidade das relações in-
ternacionais tornou-se particularmente
relevante. Há bem pouco tempo, para a
recorrente menção à “crise do multilate-
ralismo”, associada à falta de eficiência,
rapidez e racionalidade das organizações
internacionais, colocaram-se como alter-
nativa as virtudes que a ação unilateral
de uma grande potência poderia prover.
Irônica e tristemente, nos últimos meses
a palavra crise passou a ser usada para se
referir mais à gravidade do cenário eco-
nômico e político mundial do que aos
problemas dos fóruns multilaterais, cuja
atuação está sendo questionada, mas não
considerada negligenciável. Pelo contrá-
rio, os mecanismos de governança que as
organizações internacionais podem pro-
ver têm sido notoriamente objeto de uma
atenção e debate. Fala-se em uma profun-
da reforma no Fundo Monetário Inter-
nacional (FMI) para que possa monito-
rar e gerenciar adequadamente o sistema
financeiro mundial. Tem-se, igualmente,
chamado a atenção para a função da Or-
ganização Mundial do Comércio (OMC)
de evitar o aumento do protecionismo
comercial que tende a se tornar mais for-
te em momentos de crise econômica.
Com a densidade e a originalidade que
resultam da reflexão combinada à ação,
Gelson Fonseca Jr. escreveu O interesse e
a regra: ensaios sobre o multilateralismo,
que trata “da contribuição das instituições
multilaterais para o ajuste entre o indivi-
dual e o coletivo, a força e a comunidade,
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o interesse e a regra”, como sucintamen-
te Maria Regina Soares de Lima anuncia
no prefácio ao livro. Ou seja, o autor par-
te da premissa de institutions do matter
para refletir sobre a sua experiência na
ONU, em Nova York, onde representou
o Brasil de 1999 a 2003. Nas palavras do
próprio autor, o objetivo de seu trabalho
é “sem hesitação, uma defesa do multila-
teralismo” e buscar “entender o que seria
a contribuição específica da ONU para a
ordem internacional” (p.16).
O livro de Fonseca Jr. está dividido
em duas grandes partes. A primeira de-
las trata especificamente da ONU e busca
responder à indagação: como combinar
interesses e regras nas relações entre os
Estados? A resposta, segundo o autor,
está na construção da “vontade multila-
teral”, que imprime legitimidade à ação
coletiva e individual dos Estados. O papel
da legitimidade na política internacional,
diga-se de passagem, é tema caro ao au-
tor que, dez anos atrás, publicou A legi-
timidade e outras questões internacionais:
poder e ética entre as nações.
Não por acaso, o autor expressa sua
afinidade intelectual com John G. Rug-
gie,1 cujos estudos apontam as dimensões
centrais para o funcionamento da lógica
multilateralista. Mas Fonseca Jr. assinala
que fala a partir de outro lugar, já que a
sua perspectiva é sobretudo a do diplo-
mata, daquele que pensa a partir da “ne-
cessidade do serviço”, daquele que está
inserido no processo da formulação de
policies.
Segundo Ruggie, para entender o pa-
1
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 pel e a relevância das organizações inter-
nacionais, é necessário percebê-las como
instrumentos para a realização dos inte-
resses dos Estados nacionais – interesses
muito mais abrangentes do que aqueles
definidos pelo realismo –, o que signifi-
ca que não se pode analisar a eficiência
desses foros a partir de um ponto de vista
puramente formal, mas sim considerando
condicionantes históricas e políticas. Em
uma palavra: identificando o que seus
membros buscam ao delas participarem.
Assim, o multilateral é definido por sua
dimensão qualitativa, que explica sua efi-
ciência e duração: um arranjo multilateral
é a coordenação de políticas nacionais en-
tre três ou mais Estados, segundo determi-
nados princípios. A dimensão qualitativa
tem entre seus corolários a indivisibilida-
de e a reciprocidade difusa (Robert Keo-
hane),2 ou seja, os custos e os benefícios
de um arranjo multilateral devem ser dis-
tribuídos entre os seus componentes, que
podem antecipar a continuidade da coo-
peração coletiva ao longo do tempo.
Não se poderia falar da legitimidade,
que resultaria da crescente convergên-
cia entre interesses e regras interestatais
que, concomitantemente, as reforçaria?
Fonseca Jr. afirma que, no caso da ONU,
as demandas podem “ser da mais variada
origem”; mas
quando são projetadas no mundo mul-
tilateral, adquirem uma característica
comum para que tenham legitimidade,
ao se sustentarem ideologicamente em
valores universais. Mesmo quando ser-
vem a um interesse específico, que seja
de uma Superpotência, as demandas
mudam de natureza ao serem filtradas
pela via multilateral. Estendem-se além
do limite nacional, passando a ser, em
tese, expressas na linguagem do inte-
resse da comunidade internacional. Os
Estados continuarão a ser geradores de
2 estudos avançados
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legitimidade no sistema internacional
e, ainda que se observe, hoje, em vá-
rias áreas, graus baixos de consenso,
a [ONU] como tal, ainda é referência
necessária para ganhos de estabilida-
de e ordem no sistema internacional.
(p.205)
A invasão do Iraque em março 2003
pelos Estados Unidos, com o apoio do
Reino Unido e outros países que for-
maram a Coalition of the Willing, ob-
jetivou derrubar o governo de Saddam
Hussein e encontrar armas de destruição
em massa (ADM), bem como um atalho
para capturar Bin Laden. O Conselho de
Segurança estabelecera anteriormente
mecanismos para monitorar o governo
iraquiano e manter a paz e/ou evitar a
ameaça à paz na região. Rapidamente a
Coalizão conseguiu derrubar o governo
de Saddam Hussein. As ADM não foram
encontradas. Tampouco Bin Laden. E a
lição?
O que George W. Bush trouxe ao che-
gar à presidência dos Estados Unidos foi
a mudança “da própria natureza do jogo”
na política internacional.
Os EUA, ao levarem unilateralmente o
valor das fichas, altera[ram] o sentido
da reciprocidade. [.... Mudou] o jogo
multilateral. A visão americana é pecu-
liar, única, compartilhada por poucos,
e exige, correspondentemente, ações
únicas e respaldo diferente do Conse-
lho de Segurança. A nitidez com que
o projeto norte-americano é unilateral
elimina a possibilidade de que o me-
canismo da reciprocidade difusa ope-
re. [...] Seria impossível imaginar no
futuro, uma retribuição americana...
(p.107-8)
Poder-se-ia imaginar que, tivessem os
Estados Unidos encaminhado suas de-
mandas à ONU e obtido sucesso em fil-
trá-las pela via multilateral, estendendo-
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 as “além do limite nacional, passando a
ser, em tese, expressas na linguagem do
interesse da comunidade internacional”
(p.205), a estabilidade e a ordem no siste-
ma internacional não teriam sido afetados
tão negativamente.
Sobre a participação do Brasil na
ONU, o autor afirma que “é pratica-
mente ativa em todos os temas” de sua
agenda, ainda que, vale lembrar, no iní-
cio de seu funcionamento, a diplomacia
brasileira a percebia como um fórum de
exercício de “prestígio multilateral caro”,
que “[proporciona] ganhos políticos,
mas não econômicos”. Ou seja, não se
considerava que existia uma relação com-
pensatória entre o custo de participação
na ONU e a transferência de recursos –
recursos financeiros e tecnologia – a fim
de garantir o desenvolvimento do país.
Ainda assim, é verdade que a diplomacia
brasileira sempre teve na organização in-
ternacional uma participação constante e
cooperativa, centrando sua preocupação
na questão do desenvolvimento (Bueno,
1994, p.132; Breda dos Santos, 2002).3
Sobre a diplomacia brasileira, Fonseca
Jr. cita o interessante exemplo da con-
trovérsia sobre a construção de Itaipu
na década de 1970 (p.127). Nesse caso,
o Brasil assumiu, em princípio, uma po-
sição defensiva, não querendo perder a
vantagem que oferecia sua posição ge-
ográfica no Rio Paraná, defendia a tese
do “prejuízo sensível”, que lhe facultava
decidir sobre as eventuais consequências
da construção da usina para os países à
jusante do Rio. Por sua vez, a Argentina
entendia que deveria prevalecer o princí-
pio da “consulta prévia”, preocupando-
se, sobretudo, com a navegabilidade do
Rio Paraná e a viabilidade das usinas hi-
drelétricas que pretendia construir. O go-
verno argentino levou a questão à ONU,
estudos avançados 23 (66), 2009
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onde teve suas posições endossadas. Com
a multilateralização da discussão, o Brasil
não viu reconhecida sua tese, mas, nem
por isso, deixou de ganhar no médio e no
longo prazos, assim como todos os países
da Bacia do Prata, pois o entendimento
sobre os princípios de gerenciamento de
recursos naturais compartilhados trouxe
benefícios a todos. Saiu-se, assim, de um
quadro em que três Estados estavam en-
volvidos numa controvérsia – Argentina,
Brasil e Paraguai. O aspecto numérico ou
quantitativo (três Estados) não caracteri-
zava como multilateral a discussão sobre
o aproveitamento do Rio Paraná, como
diria Ruggie. A multilateralização acon-
teceu com sua discussão na ONU, que
resultou no acerto sobre princípios gerais
com relação ao aproveitamento de recur-
sos naturais comuns e, consequentemen-
te, no entendimento formal entre os paí-
ses da Bacia do Prata no sentido de aceitar
aqueles princípios. Lembremos que um
arranjo multilateral é a coordenação de
políticas nacionais entre três ou mais Es-
tados, segundo determinados princípios.
Sobre a importância desse entendimento
para o melhor relacionamento e a aproxi-
mação política entre os países da região,
parece desnecessário insistir.
Instituições importam. Importam
tanto que provavelmente a análise de
Fonseca Jr. se tornaria mais instigante se
o autor tivesse se estendido um pouco
mais em observações de caráter crítico
sobre a ONU. É o que muitos especia-
listas em Relações Internacionais têm fei-
to, assim como uma importante corrente
crítica de acadêmicos da área do Direito
Internacional Público, que consideram
que o multilateralismo tornou-se “nossa
religião secular”. Desafiam a difundida
crença de que se melhora o mundo com a
expansão da competência e o enforcement
3
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 power das instituições internacionais.
Anne-Marie Slaughter (1997, p.194),
das representantes mais eminentes des-
sa corrente, afirma que as instituições
internacionais, incluindo aí as entidades
não governamentais, agem, constante-
mente, de forma unilateral, sob o manto
da duvidosa legitimidade que advém do
fato de o fazerem em nome de um gru-
po de Estados ou dos interesses de uma
coletividade qualquer. O que, de fato, re-
alizam, segunda a autora, é a defesa da
supremacia de um Estado hegemônico
ou de um grupo de interesses. Sugere
como exemplo alternativo à tradicional
diplomacia interestatal a utilização de re-
des transnacionais de atores domésticos,
governamentais e privados, tais como
parlamentares e funcionários de bancos
centrais, que realizariam mais rapidamen-
te e de modo mais simples aquilo que se
espera dos funcionários internacionais.
Enfim, advogam os críticos que nem
sempre, ou muito frequentemente, os
mecanismos multilaterais não são os mais
apropriados para a solução de questões
que podem ser de interesse internacional,
mas não deixam de ter um conteúdo de
forte interesse doméstico. Nesse senti-
do, apontam como exemplo os casos do
Camboja e de Ruanda. Em ambos, passa-
do o período dos genocídios, as autorida-
des desses países propugnaram a criação
de tribunais ou comissões nacionais, aos
moldes da Comissão da Verdade criada
na África do Sul que, com sucesso, apu-
rou os delitos cometidos sob o apartheid
e proporcionou à sociedade sul-africana
um profundo debate sobre a sua história
recente. Foi vencedora, porém, a ONU,
com o decisivo apoio da administração
norte-americana, que criou tribunais in-
ternacionais especiais, sediados em Haia,
e deixou de proporcionar aos cambojanos
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e ruandenses um autêntico debate nacio-
nal sobre as atrocidades que vivenciaram
(Alvarez, 200, p.3).
A segunda parte de O interesse e a regra
contém cinco textos. O primeiro deles foi
escrito com Benoni Belli, e seu tema, a
governabilidade democrática, articula-se
particularmente à primeira parte do livro.
Nesse capítulo, os autores problemati-
zam as instituições internacionais, ainda
que com clara afiliação a uma matriz de
pensamento que confere às instituições
papel fundamental para a construção da
ordem internacional. Os dois textos que
seguem têm caráter ensaístico e tratam de
temas regionais. Um deles estuda as rela-
ções entre a Europa e a América Latina
no âmbito da ONU. Aborda duas ques-
tões essenciais para todo arranjo coletivo
delimitado por vínculos particulares, a
exemplo da Comunidade dos Países de
Língua Portuguesa (CPLP): como refor-
çar as relações internas do grupo e inseri-
las em instituições multilaterais de escopo
universal, como a ONU. O quarto texto
volta-se novamente para questões mais
abrangentes e que, por isso mesmo, exi-
gem maior ousadia analítica: “discute de
que maneira uma eventual multipolari-
zação afetaria as tendências do multila-
teralismo” (p.18). Finalmente, o último
texto é a apresentação que o autor fez
ao volume da Coleção “Clássicos IPRI”
dedicado aos escritos de Jean-Jacques
Rousseau sobre relações internacionais.
A apresentação situa a obra de Rousseau
em seu tempo e no conjunto dos clássicos
pensadores sobre relações internacionais
reunidos.
Valem ressaltar ao menos alguns as-
pectos da trajetória intelectual de Gelson
Fonseca Jr., que dão uma ideia do valor
de sua contribuição à área de Relações
Internacionais no Brasil. O autor faz par-
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FONSECA JUNIOR, Gelson. O interesse
e a regra: ensaios sobre o multilateralismo.
São Paulo: Paz Terra, 2008.
te de uma geração que a partir de mea-
dos dos anos 1970 começou a produzir
trabalhos sobre política externa brasileira
e sobre política internacional munida de
ferramentas acadêmicas. Dessa geração
fazem parte também Celso Furtado, Ale-
xandre Barros, Octavio Ianni, Carlos Es-
têvão Martins, Moniz Bandeira, Roberto
Gambini, Hélio Jaguaribe, Gerson Mou-
ra, Maria Regina Soares de Lima e Hélio
Jaguaribe. São intelectuais que trabalha-
vam num terreno caracterizado à época
pelo Conselho Nacional de Desenvolvi-
mento Científico e Tecnológico (CNPq)
como “de abandono”. Na verdade, tra-
tava-se mais propriamente da inexistência
de estudos brasileiros com instrumentos
analíticos acadêmicos, que esses pesqui-
sadores tratavam começar a suprir, ainda
que se afirmasse que “o interesse por esta
área tend[ia] a ser maior em países que
desempenham um papel muito ativo no
sistema internacional, que não tem sido,
historicamente, o caso brasileiro” e que
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a “excelência do corpo diplomático bra-
sileiro” tornava seu estudo praticamente
desnecessário já que a política externa
brasileira era conduzida com competên-
cia pelo Itamaraty, afastado da universi-
dade” (CNPq, 1977). Portanto, além de
resultar da experiência de um diplomata,
o livro de Gelson Fonseca Jr. apresenta
reflexões de alguém que, com um grupo
de parceiros ilustres, começou a pensar
sobre teoria das relações internacionais,
política internacional e política externa
brasileira quando, no Brasil, a comunida-
de acadêmica, de maneira geral, não sabia
muito bem para o que servia estudar Re-
lações Internacionais.
Um novo título publicado por Gelson
Fonseca Jr. é mais do que suficiente para
instigar sua leitura. Ainda assim, preten-
deu-se nesta resenha chamar a atenção
para temas tratados pelo autor que fazem
parte de um debate tão amplo quanto
essencial da área de Relações Internacio-
nais, área em que o mainstream, embora
não monolítico, é norte-americano. Pers-
pectivas que agregam diversidade forta-
lecem a construção de quadros teóricos
mais profícuos à compreensão da atuação
de atores – no caso, notadamente os Es-
tados – não hegemônicos.
Espera-se que, menos jovem e prova-
velmente com mais tempo para escrever,
Gelson Fonseca Jr. brinde também seus
leitores com a publicação de reflexões
especificamente voltadas para a atuação
multilateral brasileira, para a qual con-
tribuiu com reconhecido talento. Como
não se perguntar sobre o processo de for-
mulação das posições brasileiras na ONU
no período em que o autor esteve em
Nova York? Difícil não alimentar a expec-
tativa de ler sua narrativa e ver enrique-
cido o conjunto, ainda numericamente
muito modesto, de memórias escritas por
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 nossos diplomatas. Os historiadores, em
particular, esperam a publicação de novos
trabalhos que os auxiliem a compreender
os posicionamentos da política externa
brasileira no fórum em que todos os te-
mas candentes da política internacional
são discutidos.
Nesse caso, resta a questão: escreve-
rá o autor como diplomata que enxerga
o mundo com lentes de acadêmico, ou
como o acadêmico que porta as lentes de
um diplomata?
Notas
1 Ver, em especial, o item IV de O inte-
resse e a regra, cujo título é “A lógica do
multilateralismo: a concepção de John
Ruggie”. Ruggie foi assessor de Kofi An-
nan, secretário-geral da ONU de 1997 a
2007. Na academia, antecipou a crítica
que a perspectiva construtivista faria ao
estudo de matriz racionalista das institui-
ções internacionais, chamando a atenção
para o papel da intersubjetividade no es-
tudo dos regimes internacionais. Das pu-
blicações de Ruggie, Fonseca Jr. utiliza-
se especialmente de “Multilateralism: the
anatomy of an institution”, artigo publi-
cado em 1992.
2 Robert Keohane desenvolve o conceito
de reciprocidade difusa sobretudo em seu
artigo seminal, publicado em 1986, com
o título “Reciprocity in international re-
lations”.
3 Celso Lafer publicou em 1967 um im-
portante artigo no qual analisa a política
exterior brasileira do Império até o fim
do governo Castelo Branco. Nele, afir-
ma que o momento mais importante
das primeiras décadas da República viria
com a indicação do barão do Rio Bran-
co para chefiar o Itamaraty (1902-1912).
Perspicaz e consciente do inescapável e
crescente poder norte-americano, Rio
Branco, segundo Lafer, buscou relações
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especiais com os Estados Unidos e, em
vez de opor-se à Doutrina Monroe, rein-
terpretou-a e a “multilateralizou”. Esse
importante deslocamento conceitual co-
loca a defesa do continente americano
nas mãos de todos os países do continen-
te, o que, até então, era unicamente vista
como fonte da ingerência unilateral nor-
te-americana. Rubens Ricupero (1995)
dá uma interpretação similar à de Lafer
em seu trabalho sobre a vida do barão do
Rio Branco.
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Norma Breda dos Santos é professora ad-

junta do Instituto de Relações Interna-
cionais (Irel), da Universidade de Brasília
(UnB). @ – normabs@gmail.com

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