O Estado Constitucional do Seculo XIX
97
CAPITULO V
O ESTADO CONSTITUCIONAL DO SECULO XIX
Ate agora, as nossas consideracfias foram buscar a maior parte de sua orien­
tacao conceptual e de sua base ernprrica nos escritos de historiadores das
instituicdes pol(ticas. Neste caprtulo, passo a apoiar­me principalmente na
literatura oferecida pela area do direito constitucional. Embora essas duas
~oes de estudo ­ a hist6ria ea jurrdica - por vezes se sobreponham, o
leitor podera sentir uma mudanca de enfasa, que justificarei em seguida.
Ja sugeri que , durante todo o curso de desenvotvrmemo da argumen­
tacao legal do Estado moderno, o recurso a nocoes de justica e legitimidade
das reivindicacc3es de um indivrduo constitura um componente caracter(s­
trco e sianificativo (em bora raramente decrsivo] do processo pol t'tico. Nos
srsternas ­ feudal e corporativo de governo, tal arqumentacao assumiu prin­
crpalrnente a forma de assercao e confronto de direitos diferenciados; ou
seja, cada parte apresentava suas oretensoes, baseadas na tradicao. a prer­
rogativas e imunidades especi'ficas. Argumentos desse tipo _nao se ~re~t~m
facilmente ao modo eminentemente abstrato e formal do discurso iuridico
que se tornou possivet quando o direito comecou a ser considerado, acima
de tudo, naq_um COJllilnto de pretensc3es e reivindicacfias diferenciadas mas
de regras 9.erais e abstratas, cuja validade promanava simplesmente da von
tade expressa do soberano e cujo efeito era formar um sisterna urutano,
log,camente homoqeno e coerente, e sem lacunas, de normas obng~t6rias.:.
£s.a_ ultlma concepcao de direito ­ ja «notrcua no "acolhimento ,
do direito romano, nas codificac;:6es absolutistas e no "direito publico '
burocratico ­triunfou plenamente em fins do~ X',,'11 I ~™<lS OQ
seculo XIX. Com base nessa nocao de direito, as universrdades euroconn­
nentais desenvolveram um novo corpus de pensamento [urrdico que nnha
I
Para um recu.ntaco tratamento contemporaneo do sistema iurrdico moderno, ver
R.M. Unger, LJw ,n modern Society Nova York, 1976. cap. 2.
96
O direito constitucional e administrativo como seus principais componentes
e O Estado como seu principal referente. Em seus melhores produtos, essa
forma de pensamento jurfdico constitui uma novae reQuintada especie de
"discurso sobre o metodo ", caracterizado por um irrefreavet impulso no
sentido da sistematizecao de seu objeto de estudo e por um pendor para a
constante analise de conceitos.
Nas maos de alguns especialistas. esse enfoque do estudo das normas
jur(dicas de governo atinge nrveis de refinada abstracao que o tornam, no
melhor dos casos, irrelevantes para o assunto que nos interessa e, na pior
das hip6teses, positivamente desorientador e mistificador. Em minha opi­
niao, entretanto, esses excessos nao rornarn o entoqus menos merecedor
de atencso seletiva e crrtica, dentro de um tratamento sociol6gico. Assrrn,
o presente cap(tulo, Que esboca em linhas gerais as caracten'sticas institu­
cionais do Estado constitucional no seculo XIX (algumas das Quais ja
eram evidentes sob anteriores sistemas de governo). apoiar­se­s livremente
em formulac;:c3es oferecidas por juristas constitucionais e, ocasionalmente,
apontara para consideracoes sociol6gicas pertinentes que eles sao propen­
sos a ignorar. Mais consideracoes desse tipo serao apresentadas no proxirno
caprtuto, Que se ocupa da questso das relacfies entre Estado e sociedade.
O tema sera tratado num alto ruvel de abstracso, ignorando as consi­
deraveis diferenc;:as nas estruturas constitucionais de, por exemplo, a Gra­
Bretanha do seculo XIX ea Alemanha do final desse seculo, a fim de real­
car as caracterfsticas Que ambas tinham em comum e com a maioria dos
outros Estados ocidentais.
Soberan ia e sistema de Esta dos
Comecemos por assinalar alguns importantes aspectos do sisterna de !:sta­
dos, tal como se desenvolveu no seculo XIX. Todo e 9.ualquer Estado
ex,st~­em_pnmeiro h.1..9.ar., n.!..£!ese_!J£a de outros Estados co­no ele e em
compet,c;ao com ele. Em conjunto, esses Estados cornpdem um srsterna
fundamentalmente diferente de um antigo imoerto, com seus componen­
tes heterocefalicos e semi­soberanos ligados a um centro imperial por rela­
coes de subordinac;ao. O sistema de Estados modernos e composto de
unidades soberanasJ coordenadas e justapostas. Os Estados individuais nao
sao 6rgaos do sistema de Estados, dado Que nao sao postulados e investidos
de poderes por ele; os Estados nao derivam suas prerrogativas de governo
do Sistema de Estados mas possuem­nas, outrossim, a tl'tulo igual a auto­
determinado. Os Estados nao pressupiJem o sistema, geram-no. A boa
ordem Que possa existir nas relacoes entre tais unidades nao resulta da sub­
missao de todas elas a um poder que as transcende mas da observancia
voluntaria e concorrente de certas formas de conduta mutua, na conse­
98 Evolucao do Estado Moderno
cucao por cada Estado de seus pr6prios interesses. Se entendermos por
"ordern " a existencia de uniformidades de conduta geradas pela submis­
sao a normas vinculat6rias estabelecidas atraves de disposicdes autorita­
rias e postas legitimamente em vigor por uma fonte e centro supremo de
poder, entdo nao se podera afirmar que existe tal ordem nesse sistema
de Estados. Pois nele o universo pol (tico e intr(nseca e irremediavelmente
"aberto no topo " ­ altamente contingente e inerentemente perigoso.2
Portanto, .!!.O sistema de Estados, c~a Estado e uma unidade que
se origina e dota de poderes a si mesma, funcionando exclusivamente para
realizar os seus pr6prios interesses. Mas a definicao por cada Estado de
seus interesses esta sendo continuamente modificada em resposta a mudan­
cas no meio demografico, militar, econ6mico e pohtico interno e externo;
e isso, por sua vez, siqnifica cue o equilrbrio do sistema e precario e neces­
sita continuamente de reajustarnento, o que, conforme indiquei, nao pode
ser levado a efeito pela operacao de normas vinculat6rias, uma vez que,
estritamente falando, nao existem tais normas entre Estados. Essa confi­
gurac;:ao das relacoes entre as principais entidades poli'ticas - a qual, como
vimos no capitulo I, e central nas concepcoes polrticas de Carl Schmitt ­
e historicamente (mica no Ocidente p6s­medieval. Antes, cada area de
elevada cultura tenha sido dominada por um imperio que se considerava
essencialmente sozinho no mundo entso conhecido, e que tratava cada enti­
dade pol(tica importante, dentro de sua pr6pria area, como subordinada a
ele.3 Conforme escreveu J. Kenyon, "no auge de sua grandeza, o lrnperio
Romano dividia o mundo com tres outros, tao poderosos e defensavelmen­
te tao importantes quanto ele: o Han. o Cuxita e o Parto".4
No Ocidente pos­classico. a lgreja crista e o Sacro lrnperio Romano
tinham tentado, conjunta ou separadamente, funcionar como o centre de
tal estrutura hierarquica e imperial. Mas. por causa ou apesar de suas exten­
sas semelhanc;:as e rnutua dependencia. cairarn num impasse que foi uma
das razfies do surgimento de um novo e drasticamente diferente padrao de
retacoes entre Estados cada vez mais aut6nomos. 5 Esse padrao foi consa­
2
Ver o arttgo de 1957 de H. Jahrreiss, "Die Souveranirat des Sraates. Ein Wort·
mehrere Begnffe-vielle M,ssverstandnisse", em H. Hofmann (org.), Die Entstehung
des Modernen Souverenen Steetes.Col6nia, 1967. pp. 35ss. (especralmente pp. 37-41 l.
3 Vero artigo de 1902 de 0. Hintze. "The formation of States and constitutional
development", em F. Gilbert ttrad. e org.). The historical essays of Otto Hintze.
Nova York, 1975. pp. 158ss. (esp. pp. 164-67).
4 pp. 53-54.
J. Kenyon. em seu cornentario crrtico sabre Mankind and mother Farth: a nerre.
rive history of the world. de A. Toynbee, em The Observer, 11 de julho de 1976,
p. 23. (Ed. bras.: A Humanidade ea Mae-Terra. 2~ ed .. Rio. Zahar. 1979. J
5 of the european world economy in the 16th century. Sao Francisco, 1974. ,
O papel das rerecoes entre l mperio e Papado no surgimento do sistema de Estados
O Estado Consutucional do Seculo XIX 99
grado pela Paz de Vestefalia (1648), a pedra angular do sisterna moderno
de relacoes internacionais. Nas palavras de Leo Gross, esses tratados resul­
taram em
um nova sistema caracterizado pela coexis tencia da uma multiplicidade de
Estados. cada um soberano dentro de seu pr6prio territorio , todos iguais entre
IA si, e livres de qualquer autoridade terrena exterior. Deixou de existir a ideia de
v1 uma organizacao au autoridade acima dos Estados soberanos. ( ... ) Esse novo
sistema assenta no direito internacional ~ no equil(brio de poderes - .um direi-
to que v1gora entre os Estados e 11.aQ. acima delesz.e noderes que se·exercem
.enue as..:E.staaos e nao acima d.eles. (. . .l A 1deia de uma comunidade interna-l
cional torna-se Quase uma frase vazia, e o direito internac,onal passa a depen-
der da vontade dos Estados. preocupados com a oreservacso e expansao desses
poderes.v
A extensao desse sistema para alem da area geogrM1ca europeia origi­
nal, ate abranger o planeta inteiro em nossos dias, foi urn ~rocesso prof~n­
~entlL.C.QJll[adit6rio. Por um lado, fez politicamente do mundo uma
(mica oikoumene:" por outro, t.c,a.Qm~.o..em. muit.os..Es.tados frequente­
~a.te fiss.(paros_cada um deles proclamando sua autoridade suprema e
..soberana sobre um segmento do globo. No seculo XIX, entretanto, esse
processo estava longe de conclu (do. Atraves de varies arranjos coloniais
e "imperials" (e assinale­se o novo significado atribu (do ao termo "impe­
rial"), o "concerto de nacoes" estava­se estendendo a terras muito distan­
tes da metr6pole; mas ainda nao coincidente com o globe e, econ6mica,
cultural e ideologicamente, era menos heteroqenea do que viria a ser no
seculo segu inte­. Dentro desse contexto, a nocao abstrata e essencialmente
fictrcia de igualdade de todos os Estados como soberanos possuia conside­
ravel credibilidade. No fim de contas, como provaram Cavour e Bismarck,
ate Estados mais fracas e perifericos podrarn aumentar espetacularmente
sua forc;:a e prestlgio, atraves de acoes diplornaticas e militares arqutas
e ousadas.
O sistema de Estados era intrinsecamcnte dinarnico par causa dape.!:,
._ilitente tensao entre, por um lado,..o teor absolute das nocoes de soberania
e raison d'etat (que articulavam e legitimavam o compromisso de cada
modernos e particularmente enfatizado par H. Mitteis. em The State in the Middle
Ages. Amsterda, 1975.
6
L. Gross. "The Peace of Westphalia: 1648-1948", em R.A. Falke W.F. Hanrreder
(orgs.), International law and organization: an introductory reader. Filadelfia, 1969,
1
Os componentes econornicos desse fen6meno foram impressionantemente defini-
dos em I. Wallerstein, The modern world system: capitalist agriculture and the origins
 100 Evolucao do Estado Moderno
Estado com o seu pr6prio engrandecimento) e, por outro, _LJresens;a
continua e insvitavel de outros Estados que limitavam essa "vontade de
soberania". Cada Estado esbarrou repetidamente nos limltes, sob a forma
de Estados concorrentes que se esforcavarn por satisfazer seus pr6prios
interesses autodefinidos. Por conseguinte, nesse sistema, toda ecornodacao
era condicional, toda alianca temporaria e toda reivindicacao sornente era
satisfeita, em ultima instancia, atraves da coercso ­ se necessario, no
carnpo de batalha. Sob camadas cada vez mais espessas de [ustificecao espe­
culativa e etaborscao juridic~ a noc;ao de soberania reduziu­se, essencial­
mente, a realidades praticas, como o direito internacional reconheceu no
_'.'princi'pio de eflcacia", isto e, considerou­se que os limites de soberania de
um Estado eram os limites de sua capacidade para fazer valer determinada
oretensfio. Por exemplo, nao adiantava um Estado reivindicar a soberania
sobre um territ6rio se niio pudesse eficazmente policia­lo nem impedir
Qtl!! ele fosse policiado por outros Estados.8
"A forca faz o direito " e uma forrnulacdo menos chocantemente
crua do que flagrantemente sucinta de tal estado de coisas. A instabil idade
inerente do srsterna de Estados foi ~centuada pela crescente etaboracao na
Europa do seculo XIX de dois criterios frequenternente contradit6rios, a
sombra dos quais podiam ser feitas reivindicacoes de soberania (as organi­
zacoes de direito internacional, aos aliados potenciais ou a "opiniao mun­
dial"). Um era o principio de "nacionalidade", pelo qual um Estado argu­
mentava que populacoes atualmente submetidas a um Estado vizinho eram
"nacionalmente" identicas a populacao do pr6prio reivindicante e, por
conseguinte, deveriam [untar­se a este ultimo num s6 sistema de governo.
O outro criteria era ~ ­.Q.b.e.dlencia as "fronteiras naturals". isto e, as
fronteiras trsicas que dotassem o Estado de defensibilidade militar e de um
sentido de integridade. Ambas as nocoes podiam ser propostas ou rejei­
tadas conforme parecesse adequado em determinadas condicdes, e nao
era incomum um Estado fazer exigencias, num caso. na base da "nacio­
nalidade", enquanto rejeitava as pretensoes de um Estado rival que apelava
para as "fronteiras naturals" e. em outro caso (talvez conternporaneo},
fazer o inverso ­ usar as "fronteiras naturais" como base para uma exigen­
cia contra os argumentos de "nacionalidade" do outro Estado.9
Durante o seculo XIX, centenas de disputas territoriais, incidentes
diplornaticos. conflitos coloniais e choques armados regionais e mais ou
menos limitados, foram testemunho das tensoes que impregnavam a estru­
tura do sistema de Estados. Assim, foi uma consideravet realizac;ao, que
8 W. Mommsen reconstituiu o papel que esses fen6menos desempenharam na evo­
Hintze ... Formation of States".
9
Ver E Lemberg, Nationalismus. Reinbeck. 1964. v. I, pp. 102ss.
O Estado Constitucional do Seculo XIX JOI
requer certa explicacao, o fato de, antes de 1914,..fil nac;oes europeias
terem conhecido "cem anos de paz '"? ­ isto e, a ausencia de uma grande
.guerra europeia ou de uma guerra mundial. Apenas alguns aspectos de tal
expllcacao podem ser aqui sugeridos. Em primeiro lugar, a hostilidade
entre membros do "concerto de nac;oes" europeias encontrou expressao,
~cipalmente, em outras partes do mundo, as que estavam sendo coloni­
zadas ou de algu~ modo exploradas. Em segundo luqar , a experiencia das
guerras revolucionarias e napolebnicas de 1792­1815 tinha demonstrado
a natureza desastrosamente sangrenta e dispendiosa da guerra moderna
continua em grande escala, assim como a conexao ameac;adora~e _guerra
Lr.!1YOlusao social. Em tercerro lugar, era do interesse das burguesias nacio­
nais que cada vez mais determinavam a polrtica dos Estados no seculo XIX
orienta-Ios, sobretudo, para a prornocao da industria. cornercio e expansao
colonial, em vez da guerra. F inalmente; refinados arranjos diplornaticos
e semijur(dicos foram criados a partir da Paz da Vestefalia, para moderar,
evitar e resolver conflitos e litigios entre Estados.
Entretanto, a enormidade do colapso do sistema de Estados em 1914
revela a amplitude, multiplicidade e aspereza das tensoes que gerou e
deixou acumular. Em especial, a cornpeticao entre as secoes nacionais da
burguesia ocidental em rorno dos recursos de areas nao estatais, semi­
estatais ou pseudo­esterai: do mundo tinha deixado de constitu ir uma
valvula de seguranc;a pa~ o sistema de Estados e tornara­se, de fato, a
origem de suas tensoes e desequil fbrios mais agudos.11
•
Em resumo, a soberania dos Esrados ocidentais, ori~almente ganha
a custa do lmperio e do Papado, tornou­se progressivamente estabelecida
ate que, no secure XIX, esses Estados passaram c. viver (see que se podia
chamar vida a isso) num rnundo que eles pr6prios tornararn intrmsecamen­
te instavel, repleto de riscos e eivado de tensoes. Varies dispositivos incu­
tiram alguma ordem a esse mundo: a conduta de uma diplomacia continua,
eminentemente profissional e predominantemente secreta; a deflagrac;ao
deliberada de "campanhas de opiniao" por um Estado para exercer pressso
sobre outro; a precaucao institucionalizada de rnediacao e arbitragem por
terceiros; e, finalmente, a ameac;a ou deflagrac;ao de guerra. Cada Estado
empenhava­se no uso desses e de outros recursos em defesa de sua soberania,
pois nenhum Estado poderia sobreviver por muito tempo se nao estivesse
preparado para sustentar quaisquer direitos de que se julgava possuidor.
IO J<. Polanyi, Origins of our time: the great transformation. Londres, 1945. cap. I.
11
lucao do pensamento politico de Max Weber em Max Weber und die deutscbe Pol1t1k
1890-1920. Tubingen, 1974, 2~ ed.
 102 Evolucao do Estado Modemo
O Estado Constitucional do Seculo XIX 103

A unidade do Estado
a criac;ii? de ~ma tradic;ao literaria na l{ngua nacional contribui para dissol­
ver particularisrnos culturais.) Finalmente, existe um sistema unificado de
Examinamos ate agora algumas irnplicacoes da soberania externa para~
.­­1.e.iLgue_ permite soment~ a _manutenc;iio da validade de tradicoes juri'dicas
dado sistema de governo, isto e, as que afetam as relacdes de um Estado
~nat1vasem areas perifericas ou para fins limitados.
com os outros. Mas e uma .£¥acter(stica do Estado oitocentista que cada
Alguns Estados ocidentais vinham alcanc;ando essas metas progressi­
u..m funcione em seu pr6prio territ6rio com fonte unica e exclusiva de
vamente, no decorrer de poucos seculos. No seculo XIX, todos os Estados
todos os poderes e prerrogativas de governo. Essa conquista da soberania
se esforc;avam par atingi­las de um modo deliberado e expl (cito, frequents­ ~­:
unitaria interna (em alguns lugares conseguida sob o absolutismo), ap6s
men~e em conexao com_id~ias de nacionalidade. t claro.~u~o para /
seculos de desenvolvimento nessa direcao, e uma notavel caracten'stica do.
Estado constltucionai do seculo XIX. Para empregar a terminologia de
.a. u~1dad~ ;.Q.COntrou resistencra, a qua I foi por vezes bem­sucedida: as mais fo; ·
,l'
s1grnf1cat1vas exceqoes a2..E!lncfpio de unidade foram os Estados ted­rati­ ~../'
David Easton, todas as atividades sociais envolvendo diretamente a "alo­
, ios; mas ate _r,esses casos o princtpio fo1 consubstancrado numa canst,~ v'f'
cac;:iio competente de valor" ao ruvel da sociedade siio executadas por um
c;iio =ral e num governo federal encarregado (no minimo) da conduta
unico centro de decisiio ­ o pr6prio Estado ­ par mais que essas ativida­
des possam estar internamente diferenciadas e extensamente ramificadas. da~ retacoes e.x~e~iores. Em outras circunstancias, a resistencia apenas freou
o impulse urutano. O,..recrutamento local de antigas unidades militares, por
Nenhuma entidade individual ou coletiva pode dedicar­se a atividades de
governo, exceto como 6rgiio, agente ou delegado do Estado; e s6 este exemplo, deu lugar a um sistema de alistamentc que transferia recrutas de
uns pontos para outros do territ6rio do Estado, de tal modo que eles en­
~ca e determina a extensiio dessas atividades, de acordo com suas pr6­·
contravam­se aquartelados em localidades que, muitas vezes, nem sabiam
prias norm as e respaldado por suas pr6prias sancoes. Os Estados pod em ser
fnternamente constiturdos de formas muito diferentes ­ eles podem ou nao,. que faziam parte do seu pais.13 ~ Dialetos e lrnguas de minorias etnicas
par exemplo, considerar a cidadania a sua base fundamental de apoio e sede deram lugar a vastas redes de instruc;:iio publica, as quais celebravam as vir­
tudes e os feitos de monarcas e estadistas que, muitas vezes, eram nao ape­
da soberania; podem fazer do chefe do Estado o chefe do executivo ou
I mera figura decorative ­ mas, independentemente das variacoes, nenhum
Estado do seculo XIX estava constiturdo e funcionando de maneira "dua­
nas desconhecidos mas literalmente estranhos aos alunos. Notabil idades
[ocais que procuravam preservar sua posicso e prestigio na comunidade
£.Omo homens de discernimento e influencia tinham de aprender novas e
lista", no sentido que Gierke deu ao terrno, corno no caso do Standestaat, ~-
com sua caracter(stica contraposicao de rex et regnum, detendo cada um desconcertantes jogos politicos, de explorar novas cam in hos de acesso a
diferentes centres de poder, de atuar de acordo com regras que lhes eram
poderes distintos e independentes de governo. Os Estados modernos madu­
desconhecidas.
ros siio intrinsecamente "momsticos " e representam, nesse aspecto, um
retorno a tradicao romana, segundo a qual o poder do princeps derivava . . Mais signi~icativas do que as resistencias e adaptacfies ao impulso
unificador do seculo XIX sao, talvez, duas contradicoes dentro dele Em
da vontade do populus. 12 A construcao jur(dica eurocontinental do Estado
como pessoa e um modo caracteristicamente sofisticado de expresser esse prime~ro lugar, a~esar QQS_ refinadOS mecanismos le_llili~ de delegac;ao·, 00·
principio.
meac;ao e ~r.estac;ao de cpntas empregados para (jgar o centro de poder@
Vejamos agora outras expressoes mais concretas disso. todas caracte­ Estado un1tano ~ seu aparfilb_o .2.dministrativo cada vez m~~ Hm]fir,;ado
e parn tornar esses 6rgiios responsaveis pelo cumprimento das instrucoes
rrsticas em maior ou menor grau do Estado oitocentista. Existe a u nidade
territorial do Estado, que passou a estar limitado, tanto quanta possrvel, centrais, poderosas tendencies contraries agem dentro do sistema fazendo
com que secoes dele se tornem~ntemen_te autonornas. Diferentes mi­
par uma fronteira qeoqrafica contrnua que e militarmente defensavel. Ha
nisterios, no mesmo governo central, por exemplo, possuem au desenvol­
IJ.Jll.LWli.ca moeda e urn sistema fiscal unificado. Em geral, existe uma s6
I (ng_ua "nacional". (Com frequencie, esta e artificialmente sobreposta a
varies l(nguas e dialetos locals, que par vezes sao vigorosamente suprimidos 13
mais na maioria dos casos siio lentamente erradicados par um ample siste­ Ver. por exem.plo, _G. Rochat, "L'esercito e ii fascismo", em G. Ouazza (org.).
Fasc,smo e soc1eta 1tal1ana. Tunm, 1973, pp. 89ss. (especialmente, pp. 93­94). Esse
ma de educac;:iiopublica que emprega apenas a l(ngua nacional. Alern disso,
modelo de recrutamento, por vezes, tinha desvantagens desde um ponto de vista mi­
litar, porquanto privava os novos recrutas do sentimento de solidariedade e de mutuo
entendimento caracteristico das antigas unidades regionais. Por outro lado, se uma
12 G . J ellinek,
. . Steetstebre. Berlim. 1928. 3<1 ed., pp. 319s.
Allgememe unodad~ t,vesse de ser usada para reprimir a agitai;;ao civil, era quase sempre util para
ela ser etnoca e culturalmente diferente da localidade onde operava.
104 Evolucao do Estado Modemo
vem estilos administrativos, clientelas, tradicfies de orientacao e tendencias
distintas na selecao e treinamento de seu pessoal. Assim, rivalidades e dife·
rem;:as de orientacao desenvolvem­se entre eles e tornam diHcil a coorde­
~ 0 exercito. a pol icia, o service diplornatico e. par vezes, os 6rgaos
judiciais superiores mantern diretrizes e tradicoes de a<;:ao pol itica substan­
cialmente autonornas. resultando dai que cada instituicao funciona, em al·
guns casos. como um 'j:stado dentro do Estado", coma um c;wte.11tor de.
~ de prerroqanvas politicas auronomas.
Em segundo lugar, a natureza do capitalismo coma sistema de poder
entre classes tam_b~m afeta, de um modo menos visfvel embora nao menos
substancral. µocao da unidade do poder esraral. Sobretudo na tradi<;:ao
jacobina, essa nocao acarretou que, no Estado moderno, relacoes "verti­
cais". focalizadas no poder e ativadas pelo poder, somente podiam prevale­
cer entre o pr6prio Estado e individuos privados; entre estes ultimas, pres
supunha­se que todas as relacfies eram "horizontais", contratuais e livres
de poder. Mas a posse de capital e um meio legal e politicamente protegido
para a cnacao e reproducao de relacoes de dorninacso de facto entre indi
viduos pertencentes a diferentes classes. A contradicao e evidente. um
Eitado que se arrosa ser a fonte de todas as retacoes de poder atua, d
taro. coma tiador de relacoes de coder que nao se originam nele e que ele
nao controla ­ aquelas relacoes engendradas pela instituicao do controle
privado do capital.14
A "rnodernidade" do Estado
Apesar de toda a sua complexidade estrutural, da vastidao e continuidade
de suas ooeracoes. o Estado moderno ­ coma qualquer outro complexo
institucional ­ decornpoe­se. essencialmente, em processes sociais padro­
nizados por certas normas. Pode­se adquirir assim certa nocao sabre a na­
tureza do Estado moderno ­ em contraste com a de outros sistemas de
poder em grande escala ­ avenguando o que ha de distinto em seus pa­
droes, 0 perfil institucional do Estado moderno obtido desse modo enfati­
za, em geral, a sua "modernidade", porquanto os seus padroes parecem ser
produtos de um processo avanc;ado e requintado de diterencracao social.
Para comecar, o Estado moderno apresenta­se mais ~o um.com­
plexo institucional ar tificialrnente planejado do que coma um que se de·
14
H. Heller, Stsetstehre. Leiden, 1963. 3~ ed., pp. 109ss. Esse importante livro foi .
publicado originalmente em 1934, numa edicao p6stuma e incompleta. 0 autor fale-
cera no ano anterior. pouco depors de abandonar a Alemanha. Sobre Heller. ver
W Schluchrer Entscbetdunq fur den soz,alen Rechrssraar. Col6noa, 1968.
O Estado Consutucional do Seculo XIX 105
~olveu espontaneamente por sucessivas j~staposi<;:oes. E uma estrutura
deliberadamente erigida. Como os capitulos anteriores sugeriram, o desen­
volvimento de determinados Estados ­ por mais demorado, diferente em
ritmos, seqiiencias e estaqios concretes que seja, de lugar para lugar ­ cor­
robora bem, de um modo geral, a nossa imagem contemporanea de cons-
_I_rufao do Estado.L com suas conotacoes de esfor£O deltberado e de or ani­
zar;:ao consc,ente, de acordo com um piano. Em termos conceptuais. ~
~g_e__finais do seculo XVIII e do seculo XIX, ~~l!filtlar. deve fre­
quenternente a sua exrstencra a um ate de vontade (colet,va)~deliberacao,
~tanciados por ~zes em estatutos constitucronais explicitos. Mas
ate em seculos anteriores, a torrnacso de varies Estados ocidentais apresen­
ta­se atribu ivel a algo que os estudiosos alernaes ­ mesmo os de esp into
menos fantasioso, como Hermann Heller ­ gostam de chamar Wille zum
Staat, ~ vontade de dar nascimento a um Estado.15 Em outras palavras, o
Estado moderno nao e concedido a um povo como um dadiva de Deus,
o seu pr6prio Geist, ou torcas hist6ricas cegas; e uma realidade "feita".
Uma vez "feito", ademais, um Estado funciona constanternente com
.,; reterencia a alguma ideia de frnalidade OU tuncao para a qual e util Nao
se trata de uma criacao somente no sentido de que a acao delrberada es ta
subentendida, por assim dizer, 'no processo de seu surgimento; tambern a
sua frente se apresenta uma tareta distinta. embora complexa, que cons­
titui a justifrcacao de sua ex isrencia e a razao de suas operacoes. Ora, essa
2.ldbuicao de uma base teleol6gica ao Estado e co~~ que mais
nao seja porque, se for usada para definir o Estado, sequir­se­a que um
Estado deixa de­ o ser na medida em que, de fato, nao dirigir suas ativida­
des para essa particular meta. Assim, e frequenternente sugerido que a de·
fjoic;ao de um "Estado moderno" n&'ose deve referir a qualquer conjunto
finito de metas que o Estado possa ter, mas apenas as suas careerer (sncas
estruturais (entre as quais se considerou fr equenternente que a mais des·
tacada e o monop61io da.violencia legitima).16 Alternativarnente. sugere­se
por vezes que o Estado, por sua propria natureza, possui de fato um tetos,
mas que este e totalmente interno ao pr6prio Estado e consiste exclus,va­
mente na expansao continua do seu pr6prio pod er.
Entretanto, nao estamos procurando aqui definir o Estado, mas,
simplesmente, caracterizar os padroes institucionais que regem as suas ope­
racoes; a esse respeito, parece plausivel concordar com Heller em que a
"funcao" do Estado e "a organizac;:ao autonoma e a ativac;:ao do processo
social em todo o territ6rio do Estado, assente na necessidade h1tonca de
que seja obtido um modus vivendi entre os interesses contrastantes que
1
~ Heller, Staats/ehre. p. 203.
16
M Weber, Eco'nomy and society. Totowa. N. Jersei, 1968, v. 1, p. 65.
 106 Evolucao do Estado Moderno
atuam numa dada secao do globo".17 Note­se que essa afirmacao deixa em
aberto a questao sobre quais, entre esses "interesses contrastantes", sao,
ou podem ser, sistematicamente favorecido pelo modus vivendi defendido
pelo Estado.
Outra caracter istica do Estado, estreitamente ligada a sua natureza
"planejada" e teleol6gica, e a sua "especificidade funcional", isto e, o Es­
tado nao pretende nem tenta abranger e controlar a totalidade da existen­
cia social. Esta ultirna e considerada (e servida, de acordo com a tese fun­
clonal acima citada) de um ponto de vista especifico. com referencia a
alguns de seus aspectos distintos, abstratos e diferenciados. 0 Estado pres­
supoe e complementa uma multipla realidade social (abrangendo, por
exemplo, a posicao social. as ~iliai,;oes religiosas e os recursos econornicos
dos indivfduos] que, a sombra de ajustes previos. afeta e e afetada, direta
ou indiretamente, pelas anvidades de governo; entretanto, um conjunto de
filtros de siqnificacao. de padroes de rnediacao, de codificacdes e decodi·
ficacoes, bloqueia tais efeitos rnutuos diretos.18
O Estado deixou de estar diretamente identificado, como no caso da
po/iteia grega, com a sociedade em geral. 0 compromisso dos cidadaos
­ com o bem­estar e a seguranc;:a do Estado deixou de ser ativado pela lealda­
de pessoal a um chefe. Os cargos que se revestem de responsabilidades e
prerrogativas polf ticas especificas deixaram de ser diretamente confiados
na base de riqueza, posicao social ou filiac;:ao religiosa. _As operacoes cada
vez mais amplas e dispendiosas do Estado sao financiadas por uma reserva
de riqueza caracteristicamente publica, a qual e realimentada mediante
tributacoes aplicadas impessoalmente as rendas e aos gastos dos cidadaos,
e nao extorquindo­lhes donativos, vendendo­lhes cargos ou participacoes
nos lucros das aventuras militares ou coloniais do Estado, ou apoiando­se
em suas riquezas pessoais.!" 0 Estado, como veremos abaixo, fixa as estru­
turas sobre as quais os seus cidadaos podem dedicar­se a explor acao dos
mais diversos interesses privados.P? Suas exiqencias aos indivfduos podem
ser pesadas (chegando muitas vezes a mobilizacdo para o service militar em
guerras terrivelmente mortfferas); mas, repetimos, <? Estado dirige·se aos
't individuos em sua capacidade diterenciada e abstrata c~m.o cidadaos. . istado nao e apenas uma rnaquina: e uma complexa e sofisticada maquina.
· Como este ultimo ponto sugere, ha um acento distintarnente uruver­
salista na retacac npica do Estado com os seus cidadaos, A pr6pria cidada­
nia e principalmente adquirida em virtude do nascimento de um indivfduo
17
Heller, Staatslehre. p. 204.
18
N. Luhmann. Macht. Stuttgart. 1975, p. 103.
19
O significado da tribu tacao como principal meio de financiamento das atividades
do Estado foi enfatozado por Hegel no§ 299 de sua Filosofia do direito.
20
E. Durkheim. Professional ethics and civic morals. Londres, 1957, p. 81.
O Estado Constitucional do Seculo XIX !07
no territ6rio de um Estado; em principio, e uma capacidade igual e nao
particularista. As leis que, como veremos, sao a linguagem em que o Estado
~ir~principalmente aos cidadaos, ccnsisrern tipicamente em normas
gerais q_\!e nao levam em conta quaisquer outras condicoes individuais alern
daquelas que as proprias leis abstratamente constituem como relevantes.
­ Finalmente, q_Estado esta internamente estruturado cornouma orga­
nizacao formal e complexa. Cornpoe­se de 6rgaos ­ isto e, de loci interde­
pendentes mas nunca inte,ramente autonornos para decidir, controlar e
executar as diretrizes poliucas ­ cujas esferas de cornpetencia. cujos recur­
sos e cujas modalidades de funcionamento sao determinados desde fora
por outr os 6rgaos hierarquicamente suoerrores (ate se atingir um que tern
sobre si a autoridade supremal. Cada 6rgao. por seu turno, e constituido
como um conjunto de cargos diferenciados e complementares, em sua
grande maioria hierarquicamente organizados. A ocupacao desses cargos e
regulamentada por criterios universalistas que, por sua vez, atribuem ao
ocupante poderes e responsabilidades de natureza "publica", impessoal e
nao possess6ria. A competicao pelo poder politico e o seu exercicio numa
sociedade constitu Ida como Estado moderno envolvem tipicamente a
busca e preenchimento de "carqos", e o exercicio de influencia sobre o seu
funcionamento. (Note­se que a "influencia", por sua propria natureza, difi­
cilmente pode ser distribuida e aplicada de acordo com termos universalis­
tas.) Os cargos operam normalmente por referenda a criter ios de decisao e
padroes de execucso publicamente sancionados, nao por recurso a justi­
ficacoes ad hoc.. 1
Em suma; o Estado e planejado ei3ra funcionar como uma rnaquina
cujas pecas se interligam todas, uma maquina acionada por energia e diriqi­
da por inforrnacao que flui de um unico centre, ao serv.co de uma plurali­
dade de tarefas coordenadas. Essa rnetatora da rnaquir.a e mais plausfvel
guando aplicada a engrenagem administrativa do Estaco do que quando
alude a outras partes do sisterna de governo. Entretanto, a velha e desgas­
tada imagem de "pesos e contrapesos" aplicada a divisao de poderes entre
todos os 6rgaos constitucionais superiores e perfeitamente rnecanica. 0
constituida por rnultiplas e rninusculas pecas, cada uma das quais, em
operacao, fornece recursos ou estabelece Iirnitacoes ao funcionamento de
outra.
Ate aqui, podedamos resumir o argumento desta secso sugerindo
que, se aferido pela dicotomia Gemeinschaft/Gesellschaft[coletividade/so­
ciedade] de Tennies, o Estado moderno parece situar­se claramente no lado
Gesellschaft da mesma.21 ,c, Entretanto, essa 6bvia (ainda que nao muito
21
Ferdinand Tennies formulou essa dicotomia em sua mais importante obra, Ge·
 108 Evolucao do Estado Moderno
util) caracrerizacao suscita algumas obiecoes, cuja importancia poderia ser
resumida argumentando­se que ~te algo de gemeinschaftlich [comuni­
tario) no Estado!
Para cornecar, ate gue ponto.!J!lausivel a nocao de 9._l!e o Estado e
"feito" ou "constru ido"? Quern seria o responsavel pela "feitura" ou
"ccnstrucao"? Poder­se­ia responder: "uma sociedade nacional" ­ isto e.
uma pooulacao geografica, linguistica, etnica e culturalmente distinta que
procura uma garantia e expressao pol itica para a sua singularidade. Contu­
do, em muitos casos, nao se pode mostrar que uma tal entidade existiu
antes ou mesmo na epoca de suas pretenses atividades de construcao de
um Estado. Por exemplo, o absolutisrno trances "fez" a nacso francesa
pelo menos tan to quanta a nacao francesa "fez" o moderno Estado trances.
Alern disso, os processes hist6ricos concretos que levarn ao surqi­
mento de um Estado tern sido tipicamente prolongados, conjeturais e si·
nuosos, e tern apresentado uma vasta discrepancia_e.ntre empreendimentos
e resultados finais. Aspectos ou fases semelhantes desses processos recebe­
ram. em diferentes cjrcun.stancias, Justificacaes e imecncerar;oes w11110 d1fe·
~ pelos part,c!Qan~ ­ um recurso aqui aos mteresses dinasncos. ali
a integndade nacional, acola a necessidade de criar rnarores mercados.
Tudo isso torn a duvidosa a le91 tim1dade da metaf.Qta. ~a "construcao. do
Estado", a nocao de que os eventos histoncos envolvidos concrerrzararn
um proposito consciente, um projeto expl icito.
De um modo mais sign1ficat1vo, tanto os processos pelos quais o
Estado surge como o Estado­em­existencia evocam frequenternenra nos
participantes individuais ressonancras emocionais, profundidades de com­
promisso e envolvirnento, que sao mais gem.rijnsc/J.gf1Jic.h do que _gesell·
schaftlich. Parecem envolver, de tempos em tempos, uma rejeic;:ao do racio­
~ instrumental, utilitario e "mecanicista": uma busca de trans~nd.~1a
pessoal; uma entrega a uma identidade engrandecedora, esprritual e supra­
memscbett und Gesellschaft. 1887, 1~ ed .. como um auxiliar conceptual da cateqon
zac;ao de formas basicas de vinculo social. Para uma versao mqlesa, ver S. Loomis
(rrao. e org.), Community and essoctenon, East Lansing, Michigan. 1957. Gemem-
_u;hafcea prototipicas sao uma comynjdade de oacea1es. um~ de amigos de longa
data. a aldeia medieval (idealizada) ­ agrupamentos espontaneos e duradouros que
englo6am a tndiViaua11cfade total de seus membros e preveern uma pluralidade sem ft.
~ites previamente fixados de mteresses cornoarutbados. ~cha(ten P!.O~
sao_ as_1gC1pdades sornecc,a,s e uma ocgao,zawio "[orrnal " em grande escala - agrupa-
memos oroduzrdos art1f1c1almente, para fins especi'frcos, e que afetam unicamente
segmentos diferern;:ados da exrstencia de seus membros. Ver a "Note on Gemeinschaft
and Gesettscnett", em T. Parsons, The structure of social action. Nova York, 1937,
PP 686­96. A rnaiorra das caractenzac;oes sociotoqrcas de S,mmel do Estado moderno
e compativel com os meus proonos enunciados acerca de sua "moderrudada". Ver,
por exemolo, G. Simmel, Ptutosoptne des Ge/des. Berum, 1958, 6\1 ed., pp. 526­27
O Estado Consutucional do Seculo XIX 109
individual. 0 pr6prio Hermann Helle_r ­ um estucioso invulgarmente pro­
saico para um alemiio ­ argumenta que "por sua vontade ou niio, o indivi·
duo ve­se implicado no Estado com niveis vitalmente significativos de todo J
o seu ser. (. .. !_P. or~nizac;:ao estatal atinge fundo a existencia pessoal do__ P
homem, forma o seu ser".22 E Max Weber, cujo estudo "A politica como
vocacao" transmite bem (mu,fas vezes para constemacao dos leitores de
espirito liberal) o fascinosum et tremendum, os aspectos titanicos e demo·
n iacos da experiencia pol itica, vai ao ponto de atribuir as entidades pol i·
ticas maiores, incluindo, e claro, o Estado moderno, .urna tacuJdade que
somente divide com a religiao .:: a faculdade de conferir significado a
morte. Sugere Weber que a morte do guerreiro no campo de batalha econ­
sagradora, uma vibrante irnotacao ao sentimento de grandeza. 23 Nao apelou
o seculo XIX, com excessiva frequencia e total eficacia, para tais motivos,
a fim de enviar jovens pressurosos aonde morrer (e matar) era deles o desti­
no fatal?
Tambern o ponto de vista de que o Estado e gesellschaftlich por ser
''.funcionalmente espec(fico", o produto de um processo de diferenciac;:ao
que, no fim, concentra todas as atividades estatais em um unico aspecto
ou dirnensao da vida social, nao pode coadunar­se facilmente com algumas
irnplicacoes da nocdo de soberania insidiosamente desenvolvida por Carl
Schmitt. Se considerarmos que o Estado se dedica ao derradeiro e supremo
interesse social basico (a preservacao da pr6pria existencia e integridade da
coletividade) e se, na defesa desse interesse, o Estado pode ate enviar seus
cidadaos a uma morte prematura e dolorosa, por certo exi;te algo de con­
dicional, para nao dizer ficticio, em sua "especificidade funcional". Nao e
o destino total da colenvidade constituida como Estado e, portanto, a
totalidade dos interesses de seus membros, diretamente afetado pelas exi­
gencias e contingencias d_o Estado?
Alem disso, a relac;:ao entre o Estado moderno e a sua cidadania pode
muito bem parecer universal is~ que dizer do particularismc irreduti·
vel que deriva do fato de o munao ser totalmente constituido de E$tados
soberanos, cada um discriminando de maneira clara entre os s•Jus pr6prios
cidadaos e todos os outros seres humanos, e cada um ligando os primeiros
somente a si mesmo atraves de urn vinculo ferozmente exclusivo e exigen·
te? Finalmente, a conce~ao do Estado como ma~ina nada mais e do que
uma variante da tradicional ideia anglo·saxonica que o ve meramente como
"uma cornodidade", isto e, uma realidade gesellschaftlich. Mas o que dizer
22
Heller, Staatslehre, pp. 250­51.
23
M. Weber. "Religious rejections of the world and their directions", em H.H. Gerth
e C.W. Mills (trads. e orgs.), From Max Weber:essays in sociology. Nova York, 1958,
pp. 323ss. (especialmente pp. 333­40).

110 Evolucao do Estado Modemo
da concepcao eurocontinental do qtado como "urna entid~", ~omo O
_Esta_gp? Ha nela m~ito pouco de ¥esellschaftl~ch._ ~ demo e a domesticac;ao do poder atraves da despersonalizacao de seu exer·
Nao vejo razoes para extrair dessas objecoes a conclusao de que, no
fim de contas, o Estado e uma Gemeinschaft. Talvez tudo o que elas fazem
e enfatizar as lirnitacfies inerentes da dicotomia de Tennies, sobretudo
quando aplicadas as formas sociais mais vastas. Uma conclusao alternativa
pode ser extra Ida, qu i<;:a, de a Igo que Weber escreveu em 1916: "Ouando
se diz que o Estado e a coisa fundamenta e suprema no mundo, isso esta
inteiramente certo. uma vez que seja adequadamente entendido. Pois o
Estado e a mais alta organizadc de poder na Terra, tern o poder de vida e
de morte. (. .. } Ocorre um enoano, porem, guando se fala somente do Es·
taco e nao da Nacao. "~4 Essa passagem sugere que o Estado e, de fato,
gesellschaftlich, a que aqueles aspectos que parecem refutar essa caracteri­
za<;:ao serao melhor interpretados como referencia nao ao Estado mas a
f
uma realidade mais ampla (quer se siga ou nao Weber quando designa essa
realidade como "a Nacao"). Nesta dlscussdo, o Estado e uma maguina
deliberadamente constru ida e funcionalmente especifica, mas gue recorre
e mobiliza sentimentos mais profundos e emocfies mais irresistiveis1 name·
dida em gue serve uma realidade mais abrangente e menos artifici!I.
Legitimidade juddico-racional
Como sistema de governo, o Estado defronta­se com o problema de legiti·
midade. Ou seja, quer que os cidadaos se submetam a sua autoridade, nao
pela inercia de uma retina irracional nem por calculismo utilitario de
vantagens pessoais, mas pela conviccao de que a obediencia e a conduta •
certa. Para isso, cada sistema de governo deve propor entendimentos que,
uma vez compartilhados pelos cidadaos, incutirao em suas determina­
coes uma qualidade de obriqacao moral por parte dos que as recebem e
executam. Como disse Max Weber, existem .l!i5 tipos basicos de tars enten·
dimentos, caracterizando a leg1t1m1dade ~onal, a carisrnanca ea JUri·
~racional. Somente o ~deles e adeguado para o Esfado mode,!:!20,
Nesse tipo, uma ex1genc1a ae o6eclienc1a moralmente motivMa esta asso­
ciada a cada deterrninacdo em virtude do fato ­ venficavel atraves do ra­
ciocfnio juridico ­ de essas determinacoes serem emitidas em conforrni­
dade com normas gerais validas. Por seu turno, a validade das normas
baseia­se em terem sido 12LOduzidas de acordo com regras processuais exa­
radas na constituicao do Estado. 25 ­­
24
Citado por Mommsen em Max Weber und die deutsche Potitik; p. 216.
25 Sabre os pressupostos e as implicacdes desse tipo de legitimidade, ver N. Luhmann,
i.eqitimetion durch Verfahren Neuw,ed, 1975, 2~ ed.
-
. ­ . ..--.~_ ......
O Estado Constitucional do Seculo XIX 111
Assim, o ideal moral aye fypdamentalmente legitima _q ~stado mo·
~ ~~ando o ~ e gerado e regulamen!ado...a.tLav_es de lei.Lll!llilis. a
probabilidade de seu exercicio arbitrario e minimizada; correspondente·
mente minimizado e o elemento de ~missao pessoal nas relacoes dos
individuos em geral com aqueles que exercem as prerrogativas de governo,
uma vez que estes ultimos s6 exercem autoridade corno ocupantes de posi­
<;:oes especificadas e legalmente controladas. No fundo, em suas relacoes
_polftica~ os individuos nao obedecem uns aos outros mas a lei.
No Estado moderno,." rdacao entre Q Es..tilsfu_ ~ .a. diceira ~ oacxi·
cularmente estreita. 0 direito ja nao e concebido como uma coletanea de
normas jurfdicas consuetudinarlas, desenvolvidas desde tempos imemoriais,
ou de prerrogativas e imunidades tradicionais e corporativamente susten­
tadas; tampouco e concebido como a expressao de principios de [ustica
assentes na vonta~e de Deus ou nos ditames da "Natureza", aos quars se
espera que o Estado simplesmente empreste a san<;:ao de seus poderes para
taze­Ios respeitar. 0 direito moderno e, outrossim, um cqwg cie leis pro­
mulgadas; e direito posi.Civo, deljbW,do...w.w, e yaljdado pe.l.o...prb'1(JoEsra·
ss.ns exercfcio de $\.!.~ sw.rania, sobretudo atraves de decisoes _puglicas,
documentadas e geralmente recentes. 26
De fato, de acordo com algumas consrrucoes do seculo XIX (e come·
cos do seculo XX), existe uma rela<;:ao de quase identidade entre o Estado
e o seu direito. Areas independentes do direito sao ermiti_gas em cer~
(poucaslatividades do Estado, particularmente com referencia a interesses
estritamente polJticos (seguranca externa, manutencao da ordem publica)
ou a consideracoes estritamente praticas e nao normativas de necessidade
ou conveniencia administrativa; mas ate mesmo essas areas devem ser enu­
meradas e circunscritas por lei. Em qualquer caso, dentro do sistema de go­
verno, o direito e o modo classico de expressso do Estado, a sua pr6pria
linguagem, o veiculo esserjcial de sua atividade. Pode­se visualizar o Estado
em seu todo, como um cor:tlunto '.!JEfmente constrtu ido de 6rgao~ra ~
criacao, apllcacso e~mprimento de leis.
A teoria e a pratica juridicas no continente europeu veem este ulti­
mo aspecto da rela<;:ao do Estado com o direito corno it consubstanciacso
­ da prirneira metade da divisao convencional do direito de Estado em direi·
to publico e privado (embora todo ele seja direito de Estado). Como sugeri
na seyao anterior, o Estado e constitu ido e opera como uma orqaruzacao
formal; dentro dele, individuos e suas decisoes representam e concretizam
as competencies e faculdades de 6rgaos e cargos. Mas, para que tal aconte­
ca, devem ser estabelecidas normas gerais e regulamentadas essas compe­
26
Ver N. Luhmann, Rechtssoziologie. Reinbek, 1972, v, 2. pp. 207ss.
 112 Evolucao do Estado Modemo
tencias e faculdades, assim como as operacoes que as expressam. A cons·
tante preocupacao do Estado com a coordenacao e direcao de suas pro­
prias acoes requer ainda a formulacao e o cumprimento de normas gerais
que definem os padrfies para tais acoes, expressando as consideracoes que
lhes sao pertinentes, e assim por diante. Um vasto corpo de.£!.ireito publico
resulta desse indispensavel processo de elaborar ~S,_.!:Stabelecer direti·
vas. fixar criterios, ditar orient~oes de ar;:ao: "O direito e tecnicamente f
'
(nem sempre politicamente) a mais acabada forma de dominacao, uma vez /
I /
que tipicamente e a longo prazo torna possiveis uma orientacdo e uma or­
denacac sumamente precisas e eficazes da atividade pol itica, e o calculo e
imputacao eminentemente seguros da contuda que constitui e concretiza
o poder do Estado. "27
A outra metade da divisao, 0 direito priV!!.ru~.­.niio fornece diretrizes
para o funcionamento de 6rgaos estatais, mas fixa dtsposicoes basicas para
a ativrdade autonorne dos__u,divrduos que procuram realizar e defender seus
io.ter.esses_g.esso~ Ouando os individuos consideram de seu interesse enta­
bular relacoes rnutuas, o Estado fornece, atravss da legislac;:ao, os meios
pelos quais, se necessario, ~sses ind iv iduos podem garantir o interesse em
foco, recorrendo ao aparelho judicial e de execucao da lei do Estado. Ao
estabelecer tais provisdes, ~do determina (geralmente e. em principio,
imparcialmente) gual das classes de interesses e merecedora de seu qpoio.
Oetermina as condicoes em que esses interesses podem ser sustentados ­
por exemplo, o grau de maturidade mental e de conhecimentos requeridos
para o individuo comprometer os seus recursos, os padroes de boa fe a
serem observados em transacoes, as formalidades requeridas para tornar as
transacoes vinculat6rias ­ e estabelece as consequencias que derivardo
das transacoes envolvidas na defesa de tais interesses. Alern disso, o Estado
estabelece as obriqacoes e prerrogativas decorrentes da posse de proprieda·
de e outros direitos, ou decorrentes de estados juridicos ou civis tais como
os de conjuge, herdeiro ou curador.
Na medida em que preenchem as condicfies estipuladas em termos
gerais por tais leis, diz­se que os ind iv iduos possuem direitos, obriqacoes e
deveres; podem produzir ou devem submeter­se a determinadas rnodifica­
coes em suas relacoes mutuas. As normas acima indicadas e outras que as
complementam expressam todas, obvrarnente, a autorrdade do Estado em
fai;.e dos seus cidadaos: mas tern por objetivo apoiar e controlar a busca \\
j pelo indivfduo de suas prbprias vantagens, tornando precisas e previsiveis \
as suas relacfies com outros indiv(duos e, portanto, fazendo com que seja
transparente, calculavet e nao coerciva a interacao dos "colaboradores
antaqonicos".
27
Heller, Stsetstebre, p. 242.
O Estado Constitucional do Seculo XIX I IJ
Garantias constitucionais
A inspira£a'o predominantemente liberal e antiautoritaria do E.s.lado..coos·
titucional do secuJ.Q...xlX e revelada em duas dispos~ sabcepostas que
sao.lillli:as do $8U direuo publico.
Em pnrneiro lugar, como todo direito positivo e alteravel, ha o~
.a,2. de que noya legjs!ar;.ao. possa destruir d.lreitos adguiridos ou perturbar os
de_tentores de tais direitos em sua tranquila e irrestrita fruicao dos. mesmos.
Para _ev1ta_i) isso, alguns ruincfpios legais substantives sao contidos em um
estatuToj'uridico especial e superior como normas "constitucicnais": as leis
queviolam ou limitam tais principios e n°eQada validade, ou sornente sao
reconhecidas como validas se requisitos normativos ou processuais parti­
cularmente exigentes forem satisfeitos na cornposicao dessas leis.
Em segundo lugar, os cidadaos sao dotados de .d1reitos na esfera
publica, tanto quanto na estera privada (sobretudo, uma vez rnais.jrtraves
~e iiormas constitucionais). Orgaos estatais, incluindo em alguns casos os
brgaos legislatives, estso diretamente proibidos de usurpar ou violar esses
direitos. Alern disso, como veremos daqui a momentos, alguns desses direi·
tos permitem a cidadaos individuais satisfazerem requisites de eleg,bilidade
para acompanhar e participar na formacao de decisoes publicas, especial·
mente a prornulqacao de leis (atraves de eleicoes e legislaturas representati·
vas) e os processes judiciais (atraves da instituicao do juri). Desse rnodo,
um.E_idadao e "inserido" nas operacoes do Estado, ainda que de um_modo
mais ou menos i.nd!reto; isso tern ~ntuito'de ihe assegurar uma garantia
tanto de seus ~os contra abusol como de seus interesses legitimos
contra a desatencao por 6rgaos publicos ..
Habermas classifica da segumte maneira os direitos que as constitui­
c;:oes e estatutos similares do seculo XIX mais frequent;;;,ente atribuem ao
individuo: direitos pertinentes a esfera do que ele chama "o publico argu·
mentador" (liberdades de expressac, opiniao, reuniao e assoc~jQ) e per·
tmentes as prerrogativas pol iticas de mdividuoLEJrivados (direitos eleito­
rais, direuos de petic;:ao etc.): ~s que com poem o status do ind iv iduo
como pessoa livre (inviolabilidade de sua correspondencla de sJa° ~
~ode transacoes que comprometam a lib,erdade pessoal);
e direitos referentes as transa~oes de detentores de propriedade privada, oa
~era da soc,edade civil (igualdade perante a lei, liberdade de controle,
protecao da propriedade privada, protecao dos direitos a heranr;:a etc.). 2s
Ora, esses dire,tos tinham mais l.rr!Pl.ic~etpositivas do gye implic~­
cao algo negativa de limitar o poder do Estado~ra£_ao de leis.29°1'.l' Esta
28
J. Habermas, Strukturwandel der Offentlichkeit. Neuwied, 1971, 5~ ed.. p. 105.
29
Concentro-me aqui em um aspecto funcional dos direitos pubticos dos crdadaos -

114 Evolucdo do Estado Moderno
ultirna significa.;:ao decorreu do intento de obngar leyalmente o Estado a
respeitar sues pr6prias leis, algo muito diferente e que nao se harmoniza }(
a
facilmente com a afirmac;ao anterior de gue a lei era pr6prja ljgguagem
do Estado, o principal ve(culo de seu funcionamento. Pois essa nocao
f subentendia que o 8tado poderja "talac.'..'...o~utii:..auaJquei: lei; e era
exatamente essa varjabjljdade jntrjnsi:.ca da lei que era­9ecigo$a, de ponto
de vista liberal.
Mas colocar fronteiras legalmente valldas em torno do direito positi­
vo era logicamente imposs (vel. A constltuicao poderia "limitar" a legisla·
9ao normal e esta ultima estabelecer salvaguardas para os direitos (publicos
e privados) dos cidad~c;,.s, "limitando" por sua vez os poderes do executivo
e do [udiciano: mas a pr6pria constituicso, por mais exalcada que fosse,
era uma .f.le<t_a deleg1slac;:ao positiva e, como tal, era inerentemente mo·
dificavel. quaisquer que fossem as restricoes. Para enfrentar ess~e~a)
te6ricos polfticos e juridicos usaram varies recursos e estratagemas ­ por
exemplo, ideias extra(das da nocao de direito natural (como a existencia
de direitos do homem antes e acima dos do cidadao), ou interpretacfies
da elaboracao de uma carta constitucional reminiscente da teori~ do con· }<
trato social. Mas essas tentativas de solucao contrastavam com o espfrito
dq$ TeWPOS predominantemente~r e progressjsta, que celebrara uma
Vitoria sobre as teorjas do djre1to naMa.Le ,Q2 Nntrato ~ial. Ademais,
estas ultimas teorias tinham irnplicacoes lgualitarias que faziam delas uma
arma de dificrl manejo pela burguesia.
Em conclusso. mesmo um pensador tao lucido e vigoroso quanto
Georg Jellinek (um (ntrrno colaborador de Max Weber em Heidelberg no
final do seculo XIX, e um notavel te6rico do direito publico] viu­se reduzi­
do a defender a sua firme conviccao (embora nao satisfatoriamente argu­
mentada) de que o Estado estava, de fato, limitado pela sua pr6pria leqis­
la9ao e tinha de respeitar certos direitos do cidadao.30 Na seguinte passa­
a defesa contra os perigos inerentes a uma re ulamenr3£Jc:i starat ~sc~nte e irres­
rnta das questoes sociars Mas cumpre lembrar que tal regulamentacao fo, largamente
uma resposta a rap,da erosao das normas existentes. pnncrpalroenre consuetudinarias
e locais, para a conduta cotidiana em face de mudancas s6c10­econ6micas e culturais.
Assim, somente um mecanismo supralocal e racional para a tomada de decisoes publi­
cas poderia preencher o resultante vacuo "an6m1co". mediante a clabora<;ao de novas
estruturas, abstratas P. flexiveis. que seriam en tao postas em vigor. Desde essa perspec·
uva, os dire11os publicos dos c,~s~se apresentam como..bilcce•ra• contra _P
abuso pelo Estado d!lS Se_vj ..QQ..de.res .de r™'awentacao •..i;wis como .,2!!POSit1vos v1ta1s
de feedback para ativar e f1xar um rumo ao exercaciooesses poderes em nome da so·
c1edade civil e de seus componentes dominantes.
JO Ver c. Roehrssen, "II diritto pubblico verso la 'teoria generale': Georg Jellinek"',
em G. Tarella {org.), Materiali per una storia def/a cultura gwridica. Bolonha, 1976,
v. 6, pp. 291ss.
O Estado Constitucional do Seculo XIX 115
gem, sublinhei aqueles pontos em que a fragilidade de sua arqurnentacao
me par ece particularmente evidente.
O diretto penal nao fornece s,mplesmente mstrucoes ao juiz; o direito fiscal
nao proporciona meramente mstrucoes ao inspetor de irnpostos. Eles suben­
tendem uma garantia dada aos individuos de que as leis serao obedecidas. Todas
as normas estabelecem uma expectativa de que, salvo se urns razao legalmenre
vetid« para a sue suspensso prevetecer, elas serao obedecidas I por tuncionarios
publicos l, (. .. ) Sem tat garantia, o individuo nao estaria apto a calcular a sua
pr6pria acao e suas consequencias. ( ... ) Ouando cria a lei, o Estado obriga­se
em face dos individuos a aplicar e fazer repeitar essa lei.
As personalidades (individuos ou grupos) que operam dentro do Estado
possuem direi tos pr6prios, nao por arbitrio ou concessao do Estado soberano,
nem como deleoados do Estado. Elas possuem seus direitos porque sao consi-
deradas portedores de direitos, pessoas ­ uma qualidade que esta inteiramente
fora do poder real do Estado arrebatar­lhes.31
Como esta ultirna frase mostra, a garantia fundamental do respeito
do Estado pelos direitos do individuo, uma vez que nao pode ser juridica
(se quisermos evitar um raciocfnio sinuoso) nem metafisica (dado que o
direito natural e construcoes similares foram descartados), deve ser socio­
16gica; da i a referencia ao "poder real" do Estado. Nada existe de err ado
nisso, exceto que a sociologia de Jellinek e rnuito fraca; esta, de fato, in­
teiramente no ambito do "poder real" do Estado tratar os indivfduos de
um modo diferente de portadores de direitos. Issa era claro desde os siste­
mas de governo anteriores ao seculo XIX, sabre os quais Jellinek tinha
grandes conhecimentos. Nao obstante, ele menosprezou essa evidencia,
presumivelmente· porque nao pensava nesses sistema coma Estados "pro­
priamente ditos". Jellinek parece ter sentido (embora nao pudesse satisfa­
toriamente argumentar) que, de certo modo par sua pr6pria natureza, o
Estado. tal como chegara a sua plena realizacao em fins do seculo XVI 11
e durante o seculo XIX, era incapaz de fazer certas coisas.
Retornemos agora srevernente ao problema da legitimidade, com o
qua I miciamos esta secao. Referindo­se a tipologia da legitimidade, de Weber,
argumenta C<UJ, Sc;;bJ:n~ que a _enfase do Estado moderno (e de Weber) so·
bJJ;._ £..i.f:aal1dade - isto e, sabre a observancia de nor mas processuais estabe­
lecidas para a forrnacao e execucao das decisoes do Estado ­ consubstan­
era ~ um !J£<:i distinto de. legitimidade (como o pr6prio Weber pensa­
va) do que prescinde da leg1t1m1dade propriamente dita e a suplanta.32 A
mesma ideia de legitimidade, segundo Schmitt, refere­se a alguma nocao de
bondade moral, a algum ideal substantivo intrinsecamente valido e impera­
.H Jel11nek. Allgemeine Staatslehre. p. 372.
J:! C Schmitt. Legal1tat und Leg,t,m,cat. Munique. 1932.
 116 Evolucao do Estado Moderno
tivo que, de algum modo, comunica validade as injuncdes individuais,
vistas coma um reflexo daquela; ao passo que as norrnas processuais que
supostamente validam injuncdes sob a "legitimidade juridico­racional"
sao puramente formais e nao possuem nem podem comunicar qualquer re­
tidao intrinseca e, assim, qualquer legitimidade autentica, a injurn;:oes
essencialmente fundadas em tais normas. (Poder­se­ia argumentar que o
pr6prio Weber admitiu isso quando distinguiu entre racionalidade legal
formal e material, somente a primeira sendo considerada caractedstica dos
modernos sistemas juridicos.)
.J Devemos admitir que o argumento de Carl Schmitt possui cert~ fo~c;:a.
Entretanto, parece­me que !l.LCUINra ocjdental, pelo menos, Q pnncipro
da despersonalizac<io do poder ­ o qual sugeri estar subentendido na
nocao weberiana de legitimidade juridico­racional ­ possui um nltido sjg-
nificado moral e, QOrtanto, uma verdadeira forca legitimadora, ainda gue
debi.!., talvez. O mesmo ocorre com a nocao, consubstanciada na caracte­
ristica oreterencia liberal por decisoes coletivas decorrentes do confronto
publico de opinides num debate abertc, segundo a qual, tanto quanto
possivel, o direi_to deve ser o produto da ratio (razao) e nao da voluntas
(vontade). lsso envolve um nitido designio moral, mediante o qual, nas pa­\
lavras de Hegel, a validade do direito deixa de ass_entar _"na forca nem: pri­
mordialmente, nos habitos e costumes, mas no discernirnento espontaneo
de relacfies e em argumentos". 33
Caracter isticas srqnificativas do processo pol uico
Nas fases iniciais do desenvolvimsnto do Estado moderno, como vimes,
o te~a primordial do processo poll'ticoJnterho foi a luta pela supremacia
entre centros de poder autonorno Iindivrduais ou corporativos, seculares
ou eclesiasticosl, em torno da extensao e se.9uranc;:a de suas respectivas
imunidades e prerroqanvas junsdicionais.
Acompanhand­­;;­as realizacoes do absolutismo, o Estado oitocentista
parece ter resolvido esse questso politica ao institucionalizar o principio
a que chamamos anteriormente "unidade" ·ou "soberania interns". Agora,
a principal questao pol itica intema passa a ser oconteudoea direc;:ao dos
poderes de governo monopolizados pelo Estado, especialmente quando se
relacionam com a distribuicao do produto nacional e com o controle dos
rneios de sua producao. Na secao final deste capitulo dividirei essa questao
em certo nurnero de componentes; por agora desejo apenas assinalar algu·
33
Ci tado por Habermas em Strukturwendet der Ottenttichken , p. 144.
O Estado Constitucional do Seculo XIX I 17
mas caracter isticas gerais do processo politico inrerno no Estado do se­
culo XIX.
I "Civitidede" 0 exercicio do...9.overnoacarreta sempre O.£.Q..ntrole dos
meios de coercao. Em cornparacao com outros sistemas de governo, o Es­
tado oitocentista consolidou esse aspecto do governo aCl.fm:talecer o.seu
­1!!.Q_nop61io da coercao l~itima e ao tornar a coercso tecnicamente mais
sofrsticada e mais forrnidavel. Contudo, diferencia e separa tarnbern a coer­
c;:ao de outros aspectos do processo politico interno, o que resulta em esse
processo tornar­se mais "civil" .
Oentro do cada vez mais vasto e ramificado aparelho do Estado, so­
mente dois setores do ramo executivo ­ o militar e o policial ­ _permane­
cem diretamente interessados na coercao. Mas as decisoes fundamentais
acerca de sua orqanizacao e financiamento, e sobre o emprego de seu pode­
rio, cabem a outros 6rgaos (legislativos, executivos). Assim, a coerc;:ao legi­
tima converte­se num aspecto menos difuso, penetrante e visivel~ mais
controlado e especializado do governo. (Ouanto a isso, uma reducao serne­
lhante na preponderancia vis ivel da coercao pode ser observada na vida
social em geral. Em particular, o modo de pr oducao capitalista dominante
nao envolve O USO direto de coercao.)
Outra manitestacao de "civilidade" e a adocao em todos os sistemas
estatais centrados na Europa de formas mais humanas de instauracao de
_processo e de punicao pela pratica de crimes. Alern disso, ~m condicoes
IJ~ tornam­se ~os frequentes as formas violentas de expressao
pol itica. Seguindo o exemplo da lnglaterra, muitos Estados institucionali­
zam a oposicao a lideranc;:a politica vigente ou a orientacao politica do
governo, e tornam a ocupacao de muitos caraos jiolrticos o obieto de com­
peticao padfica e regulamentada. Os~" acima discutidos
possibilitam a ~a. e a~~ cons~itucional de certas
questoes da arena pol mca ­ sobretudo as questoes reliqiosas, que no pas­
~o tinha~ sido sumarnente inflamatorias­:::­reduz o ambito ea intensida­
de dessa dissensao.
Os 6rgaos legislativos, que normalmente operam como sede visivel
da soberania do Estado....iu!!Eionam essencialmente como "estabelecimen;
tos falantes'~,n2 s~ob regras formais e elaboradas dP. debate or·
deiro e ordenado; sao cada vez mais povoados por membros das classes em­
presariais e por profissionais liberais, homens que, em sua grande maioria,
reveiam disposicfies relativamente pacificas. Tanto nos legislativos e ainga
mais nos 6r9aos administrativos,_ homens treinados em direito consntuem,
e!!!_P_!oporc;:aocrescente, a maioria dos que se ocupam dos neg6cios cot!·
dianos do Estado. Assim, esses neg6cios sao geralmente tratados de man~
ra prudente e discursiva; o Estado funciona cada vez mais na base de Tulga­
~tos pratico~ e de argumentos ditados por um raciocinio exercitado
 118 Evolucao do Estado Moderno
e refinado, e cada vez menos na base de torca muscular, pompa cerimonial
e espalhafato belicoso .
./ Em contr,aste com essa civilidade interna, recordemos que as .lll,Jerras
,trav.adas entre Estados tornaram­se cada vez mais rnacicas e sangrentas;
aiem disso, a sua ocorrencia desperta e expressa, em cfrculos cada vez mais
amplos da populacao, paixoes de incomum e assustadora ferocidade. Tam­
bern naquelas dependencies coloniais que constituem parte integrante do
sistema pr.xiutivo de muitos Estados ocidentais, a coercao sisternatica e
brutal des­s­npenha um papel ostensivo e direto, nao apenas para manter a
~cio des pgpulacoes natives mas tarnbem para explora­las econornica­
rnente. Finalmente, ~lano interno, o Estado exibe as vezes, aberta e im­
placavelmente, o seu potencial cle coercao ­ em particular quando a dissi­
dencia pol (tica ou a resistencTcia exploracao de camadas subalternas da
populacao parecem i!rnea_£ar a distribui_£ao interna do poder pol (trco e
economico. Em tais circunstancias, ate a ~n ao entre os rrulitares e a
polfcia t freq_ue11te.11J.e~.v1Qlada; o exercito e chamado a 1~tervir ~a.ra
dissolver greves, dorninar matins populares e, por vezes, assumir o policia­
mento de regloes inteiras. 34
JJ Pluralidade de focos Ernbora unitariamente constitu (do, o Estado
oitocentista tarnbern esta ar nculado em numerosos 6rgaos e cargos, com
diversas cornpetencias e finalidades. Assim, o processo politico torna­se
correspondenli!mente iliferenciado; passa a estar focalizado em certo nu­
me~ de 6rgaos, camadas de reqularnentacao. problemas, grupos organiza­
dos de opinido e conjuntos de Interesses coletivos, Os numerosos nucleos e
Ju.ncoes da estrutura do sistema oferecem muitos pontos de ingresso no
processo.
Na esperanc;:a de exercerem influencia na forrnacao de uma orienta­
_Begime et la Revolution (0 Antigo Regime ea Revotucso), de Tocqueville,
<;:ao pol (tica, set ores cad a vez mais vastos da popu lacao passaram a envol­
ver­se no processo politico; e sua crescente particlpacao gera. por seu tur­
no, ~tos ahnharnentos frequenternente sobrepostos ou coincidentes em
~rte. Por exernplo, a serie de interesses. opinioes e pessoas que competern
pelo poder e inttuencia em nivel nacional difere geralmente dos n iveis re­
gional e municipal. Os alinhamentos de opinia~ em questoes de pol (tica
externa colidem amiud~­os que se concentram na polrtica fiscal, pre­
videncraria ou educacional.
..,\ Metas irrestritas Vimos que, nos sta ios iniciars do desenvolvimento
do Estado, individuos e grupos express m tipicamente reclama~s tra-
dicioneis 11­ara a 2art1c~afa'o no processo politico. e suas exiqencias for am
sobretudo articuladas mediante o apelo a privileqios consagrados pelo
tempo. Assim, as suas lutas, persistentes e assanhadas como for am, prosse­
34 Ver, por exemplo. Rochat. "L'esercito e ii fascisrno".
O Estado Constitucional do Seculo XIX 119
guiram na suposicao de que tinha existido no passado e podra ser recon­
quistada agora uma condicao de eguilibrio entre seus varios pnvilegios e
reivindicacoes. ­­­...._
­ Tai ~uposi9ao, contudo, nao se aplica ao Estado oitocentistal Ai, os
ne.9.ocios politicos sao tratados e despachados (contfnua e pubhcarnente]
por reterencia, nao a prerrogativas tradicionais, diferenc;:adas e autonoma­
mente sustentadas das partes, mas ao poten£.@I ilimitado do poder unitario
,do Estado, uma entidade. mteirarnenre secular capaz, em principio, de ela­
boracao. defirucso e expansao infinitas. Como ja vimos, o direito positive. /­;:::::
a pr6pria linguagem do Estado, e intrinsecamente variavel e pode orientar ~
e investir de poderes uma variedade infinita de atos de governo.
Assim, o ptocessa poi (tjco passou a ser~ifilllggo_para alvos abstra­
tos e cada vez mais distantes ­ seja a pr ornocso do poder do Estado no
concerto das nacoes. o bem­estar do povo ou a busca de telicrdade pelo
indivfduo. Em nome desses alvos (quando sao definidos e mutuamente
ajustados ;raves do debate pol (tico). as jnudancas podem lfill!.t1mamente
ser realizadas a qualquer momenta no equilfbrio de interesses individuai~
e coletivos.
Mesmo deixando de lado o carater dinarnico da sociedade que o
complementa, um tal sistema pol rtico deve estar sempre gerando necessa­
riamente novos ternas de i01ecesse p(iblico e acao da autoridade. i; propen­
so, portanto, a exigir para seu funcionamento sempre mais recurses. sempre
~s_prerr.Qg_ativas e facilidades de governo a serem aplicadas as suas fina­
lidades irrestritas.
/\ Controversie Aquilo a que acabei de chamar "finalidades irrestritas"
nao e uma peculiaridade do Estado oitocentista; conforme mostra L 'Ancien
la era bem evidente ,!!OS ulJJlD.QS tempos do absolutisr:10 na Fr~nc;:a. com
seu impulso para fazer continuamente recuar as fronteiras da acao estatal,
e para regulamentar os aspectos e as areas mars recentes da atlvidace social.
Contudo, 0 Ancien Regime era semidesp6tico. Nao P'>SSU ia uma arena
constitu ida para discussao publica e controle da a<;:ao do Estado, a qua I
recebia de cima todos os seus impulsos. 0 Estado do seculo XIX, por outro
lado, foi constry 1do de um modo que nao s6 permitia mas requeria o deba­
te publico. o confronto de opinioes. Conflito, mais ou menos limitado, e
controversia, mais ou menos regulamentada ­ eis caracterfsticas nao for­
tuitas mas esscnciais ao funcionamcnto do sistema pol (tico. 35
A centrelic'ede das instituifoesrepresentstives Muitas das caracterfs­
ticas ja discutidas ­ por exemplo, o significado decisivo da lei e o papel da
35 c. Schmitt, .. Die Prinzipien des Parlamentarismus", em K. Kluxen lorg.). Par/a·
menrarismus. Colonia, 1967, pp. 41­53.
 120 Evolucao do Estado Modemo
controversia em sua forrnulacao - encontram expressao na posicao central
das instituicoes representativas, no contexto do processo politico no se­
culo XIX. Naturalmente, aquilo a que chamo "centralidade" e uma questao
de grau ­ e, portanto, de conflito. 0 parlamento !, obviamente, mais cen­
tral para um sistema parlamentar de governo do que para um sistema pre­
sidencial ou para um sistema em que a decisao sobre quern vai chefiar o
executivo nao depende da cornposicao politica do legislativo mas da con·
fianca pessoal de um monarca. Entretanto, e no parlamento (seja qual for
o seu modelo de orqanizacao] que as leis necessariamente se formam; alem
disso, o parlamento representa_ o dominio publico por excelencia. nao ape·
nas uma arena para discussao mas a sede de um processo vital de tomada
de decisoes.
..Q_parlamento deve ser o mediador entre a "mvltiQli.c.i.dade" de
....QQ.jnioes inditldualmente sustentadas {cada uma delas com sua exoressao
garantida pelos "direitos oublicos") ea necessidade de um comando uni­
voco e geral Qara resolver e reduzrr a diversidade daquelas ocinioes. Para
tanto, o~[JiWJ.ento nao pode funcionar puramente como um ceflexo con­
densado da distnbuicao da opiniao publica: tarnbern deve simolificar essa
distribuicao focalizar questoes e gerar alinhameotos, coliga.;;oes, maioria
e QPqsicoes. Ao mesmo tempo, o arlamento eve "casar" e "descasar"
a sociedade e o Estado - iLQI_imeira como locus onde individuos rormam e
expressam livremente suas opinioes e preferencras pessoais, o segundo
como uma maquina para estruturar e executar ordens que devem ser obri­
gatoriamente respeitadas.
Para tal fim. considera­se que cada,membro do parlamento e investi­
do de poder es por um mandato irrestrito, resultante da vontade expressa,
nao por eleitores individuais ou mesmo por todo o seu eleitorado mas pelo
publico politicamente srqnificativo em geral. Espera­se que ele participe de
uma coliqacjio relanvarnente estavel com outros parlamentares que defen­
dem ideias ou principios semelhantes aos dele, e entende­se que, para tan­
to, tera de minimizar algumas de suas ooinioes pessoais e colocar em pri­
meiro piano aquelas que a coliga.;;ao sustenta em comum. Com o mesmo
objetivo, a maioria dos parlamentos tern uma duracao fixa ou, de qualquer
modo, relativamente extensa numa determinada composicao. a fim de
permitir aos seus membros que se distanciem dos desenvolvimentos derna­
siado fluidos de opiniao no grande publico e "liderarem" esses desenvolvi­
mentos ou serem "ultrapassados" por eles. 0 espectro de opiniao e de von­1
tade politica que o parla,nento representa e necessariamente mais limitadol
do que o do eleitorado; ve-se ainda mais reduzido por compromissos e
aliancas. e, sobretudo, pela tendencia da controversia parlamentar para se
concentrar na torrnacao de uma maioria, no contraste entre os que estao .
"dentr o" e os que estao "fora".
O Estado Consutucional do Seculo XIX I:!!
Tudo isso sao maneiras de um parlarnento adquim autonorma em
face do grande publico e manter, ou procurar adquirir, primazia em relacao
ao executive. O parlamento e central no sistema porque nao trensmite
simplesmente impulsos polrticos originados alhures; ele f!!2duz impulsos
pchticos na medida em que processa as orientacoes do eleitorado que re­
presenta. Tambern ~ centraT na medida em que, ao comentar e criticar
a1;:oes do governo e desenvolvimentos sociais em curso, realimenta o elei­
torado ,..om informecao e, por conseguinte, aumenta o conhecimento pelo
povo uc questoes publicas e fa­lo consciente das escolhas que essas ques­
toes lhes proporcionam, e dos onus e oportunidades que envolvem. Final·
e
mente, ,..ontral porque ­ e na medida em que forma e seleciona I/deres
­ revela indivi'duos capazes de equacionar problemas, projetar solucdes,
·formar e dar voz a opiniao publica. e assumir responsabilidades.36
Classes significativas de quest5es polrticas
Tentarei apenas, nesta sec;:ao, apresentar uma classlficacjlo esquematlca
das mais significativas classes de questces que se destacaram no Estado
oitocentista mais freqi.ientes e materialmente. Foram elas:
1 As questiies constitucionsls Entre estas encontramos a questao
sobre se o chefe de Estado deve ser um presidente eleito: ou um monarca
hereditario, ou quais devem ser os seus poderes especc'ficos. Tarnbem
encontramos as questdes de distribuicao de poderes entre 6rgaos legisla­
tivos, executivos e judiciais, e a alocecso de tarefas e recursos a 6rgaos
administrativos centrais e locais. Finalmente, encontramos uma variedade
de questdes respeitantes as relacoes entre o Estado e a(s) lgreja(s), a posi­
.;;ao constitucional das Forc;:asArmadas ea extensao do sufraqio,
As questiie« de polftica externa O debate "pequena lnglaterra versus
grande I nglaterra" e a mais nitidamente definida e exemplar entre essas
questoes, envolvendo problemas de aliancas, tarifas, armamentos, ritmos
e direcfies da expansao colonial. Sao essas, de fato, as questoes centrais
do sistema de Estados do seculo XIX e provocam o seu desastroso colapso
em 1914.
A "questao social" No seculo XIX, essa expressao designava um
conjunto de questoes decorrentes da comercializecao e industrializ ecjio
de economias nacionais. Abrangia fen6menos tao dispares quanto a pres­
0
sao derncqraflca: a proletarizacfo das camadas subalternas; epidemias
36 Uma vez mais, essa importancie potencial do parlamento e uma preocupacao
central no pensamento politico de Max Weber, como foi mostrado por Mommsen
em Max Weber und die deutscbe Politik.
122 Evolucao do Estado Modemo
urban as; crim inalidade; indigencia; acidentes industriais; descristianlzacso
macica: o crescimento do sindicalismo organizado e do socialismo; anal­
fabetismo; "vrcio" na forma de orostituicao, delinquencia juvenil, ilegi­
ttmidade, alcoolismo etc.: perda de rarzes sociais e subversao pou'trca:
greves e desemprego.
Nao havia, em absolute, uma ace,tac,:ao universal de que todas essas
auestoes (ou nenhuma delas, segundo algumas correntes de opiniaol
fosse.!!l..e9ll!f.!i!!!, no sentido de gue as atividades do Estad9... alern das
purarnente policiais, deviam aplicar­se a resolucao de todas elas. Mas,
corno veremos no pr6ximo caprtulo, um certo nurnero dessas questoes
tornou­se progressivamente integrado .no process_g_polftico, sobretudo
por causa ( 1) da ernancipacao pol rtica, atraves do direito de voto, de
grupos socials que esperavam que o Estado cuidasse de tais questoes: (2)
do surgimento resultante da noc,:ao de direitos "socials" de cidadania;
e (3) a avocacso pelo Estado de certas responsabilidades na melhoria dos
fenOmenos em causa. Mas as decisoes nesse desenvolvimento protelado
­ ~ao pol (tica. De fato, for am colocados na agenda do Estado, em grande
foram ampla e intransiqepternente contestadas. Dentro da complexa
hist6ria das relacdes entre llberalismo, democracia e socialismo, no seculo
XIX, muita coisa gravitou em torno dessas decisoes.
As questiies de saministrscso economics A ac,:ao do Estado no
tocante a "questao social" pode ser talvez considerada o aspecto mais
drarnatico e vist'vel do papel que desempenhou na ultirna parte do seculo
XIX quanto a sustentacao e avanco do capital ismo, e a alocacao do pro­
duto nacional entre os varies interesses reivindicantes. Um outro e menos
consprcuo grupo de questdes relacionadas essencialmente com o mesmo
problema poderra ser rotulado de "questoes de adrninistracso econOmica".
Sao duas as razoes pelas quais essas questoes (ea concomitante ac,:ao
estatal) eram menos consprcuas. Em pnmeiro lugar, durante a maior
parte do seculo XIX, na maroria dos Estados, a ac,:ao pubtica sobre essas
questoes consistiu predominantemente na construcao e administrac,:ao
de estruturas legais, fiscais, rnonetarias e financeiras para as operacoes
i'iit5nomas e auto­reguladoras dos mecanismos distributivos constitu rdos
pelos mercados para terra, trabalho e capital. Em segundo lugar, o Estado
desempenhou um papel positivo mas relativamente discreto na acumula­
c,:ao e reproducso de capital, e na moderacao dos desequilt'brios econOmi­
cos que o sistema de mercado nao podia controlar adequadamente. Esse
segundo tipo de ac,:ao envolvia coisas tao diversas quanto a concessao de
terras as companhias ferroviarias: a ernisssc e subscricao de n'tulos de di'-
vida publica: a criac,:ao de barreiras tarifarias: a concessso de patentes e
de prerrogativas especiais a de term inadas empresas; o financiamento pu­
blico de importantes empreendimentos industriais; a repressso, contencso
ou requlamentacao de sindicatos e convenios coletivos de trabalho; e apoio
O Estado Consurucional do Seculo XIX
diptomanco. militar e financeiro. aberto ou encoberto, de empreeno,.
mentos coloniais.
Poderrarnos sugerir que as quatro classes Qp guesto.tl$oJue discunrnos
nesta secso representam.~ara o Estado do seculo XIX, o legado de d,fe
rentes fases em seu desenvolvimento hist6rico. Em certo sentido , as f
questoes cofisf1locTbrl'll'l!"proj ffi""m na estrutura urutaria do Estado oito­
centista aquelas disputes em torno da alocacao de poderes independentes
de governo que, como vimos, eram ativamente travadas sob os sisrernas
I
teuda: e corporative de governo. As questoes de politica externa gravitam
em torno das imolicacoes para o Estado oitocentista do sistema de Estados
consagrado oriqmarmente pela Paz da Vestefalra. E podemos considerar as
quesroes cue denominei oe adrnintstracao economtca como o legado do
rnercantiusmo absolutists. ainda que rnoditrc, o e drstarcado pela teoria
e pratica liberais predominantes no seculo XIX
Entretanto, .2Uro lemas Q~ consntuern a "questao socra!" sao
guase toialrnerue fil>.VQJ ~a rnultiplictdade, intratabilidade e signifi­
parte, pelas operacoes do moao capttalista de prcducao, ao ingressar em
sua fase industrial avancada: assim, refletem o cada vez rnaior dormmo
desse modo de producao sobre a totalidade da vida social do Ocidente,
no seculo XIX. De fato, a hegemonia do modo caprtalista de orooucao
dnou. em grande parte, a form a como se equacionaram todas as outras
classes de quest6es e, ao mesmo tempo, limitou a gama de suas possrveis
soluc6es Aj questoes de adrninistracao econ6mica, pelo menos nos Esta­
oos onde o capitalismo chegou relattvamente cedo a sua fase industrial,
nnharn de ser defrontadas dentro da estrutura fixada pelas instituicoes de
mictanva privada e o mercado, e pela l6g1ca da acumutacso capitalista:
esses eternentos excturrarn necessanamente a enfase mercanttlista sobre
o metal1smo. a empresa estatal 1: a regulamentac;:ao das at1v1dades comer­
c1a1s pela autoridade governante A natureza pnvada dos 1nteresses econO·
m1cos dominantes, e sua relacao aparentemente nao coerc1va com os
1nteresses subalternos, f1xa l1m1tes as lutas constituciona1s; estas, como
assinalei, desenvolveram­se como uma disputa em torno do acesso e o
exerci'cio de influencia sobre os 6rgaos de poder do Estado (un1tano), e
nao assumem a forma de reivindicac,:oes abertas para a apropnac,:ao de
prerrogativas pol 1ticas. F inalmente, as tensoes entre Estados sao mode·
radas ate determ 1nado ponto e intensificadas alem desse ponto, ao pas·
sarem a concentrar­se na competic,:ao, entre centros metropolitanos de
acumulac;:ao de capital, em torno dos mercados e recu rsos de areas nii
e~tata1s ou pseudo­estata1s do mundo.
Mas se e verdade, coma suger1, que o modo dom1nante de producao
modelou de mane1ra dec1s1va a agenda da pr6pr1a acao do Estado e os
concom1tantes contrastes pol1t1cos, 1sso aponta claramente para uma
124 Evolucao do Estado Mod mo

estreita retacao de complementariedade entre o Estado do seculo XIX CAPITULO \'I

e a sociedade civil burguesa da epoca. A irnportancta e o alcance dessa
retacso e suas rnodificacfies no seculo XX sao os temas do meu capi'- ESTADO E SOCIEDADE
tulo final. SOB O LIBERALISMO E DEPOIS

Se considerarmos em conjunto o imponente edifi'cio institucional discu­

tido no caprtulo anterior e a sociedade que o avanco do modo capitalista
de producso gerou no Ocidente, em fins do seculo XVIII e no seculo XIX,
podemos ficar impressionados, primeiramente, com as diferencas nos
princrpios institucionais e na natureza dos interesses que operam tipi­
camente em cada. 0. Estado e, em primeiro lugar e acjma de tudo, uma
entidade unitaria, Externamente, em sua busca de vantagens em face de
outros Estados soberanos, obedece a uma "razao" ir:n~~a .tU.CUJ.tia,
inaplicavel a qualquer outra busca social. I nternamente, fala a linguagem
abstrata e geral da lei, tomando e fazendo respertar decisoes supostamente
orientadas para interesses que nao provoouern dlvisfio e sejam largamente
compartilhados, reunindo em si todas as prerrogativas e facilidades de
governo, e nao reconhecendo qualquer sujeito como seu igual, exceto
em suas retacoes externas.
A sociedade, por outro lado, apresenta­se como uma vasta. embora
limitada, multidao de indiv(duos distintcs. dedicados a seus interesses
pessoars e ativados por eles, e que se relacjonam entre s; atraves, primer­
dialmente, de uma opc;:aQ particular. Tais reiacoes podern gerar eteitos
legalmente vigentes, mas estes sao considerados responsabilidade do mdi­
v(duo, fundamentados em sua capacidade autonorna para se obrigar em
troca dos benefi'cios desejados. Alern disso, razer respeitar concretamente
esses efeitos, ernbora iniciados por indivrduos em seu pr6prio interesse
(tipicamente atraves de acoes judiciais), nao e rnissao do indivt'duo mas
do Estado. Pois, como vimos, no Estado moderno, os indivrduos nao
podem exercer uns sobre ouzros poderes de governo e devem reconhec'e';':"°
se mutuamente como livres e 1gua1s do ponto de vista jurt'dico. Suas rela­
. coes rnutuas sao incessantetnerrte· estruturadas e desestruturadas pelos
rnuttiplos impactos de suas escolhas interessadas e expressoes de prefe­
rencia, atraves das operacees neutras e autornaticas do mercado e dos
f6runs de opiniao e gosto.

125
'