UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MOÇAMBIQUE

EXTENSÃO DE MAPUTO

Curso de licenciatura em Administração Pública

Disciplina: Políticas Pública

II semestre, 2ºAno

Trabalho do 1º Grupo

Teoria sistémica: Políticas como Produto do sistema

Discentes:

Edna Oferde Neves

Henrique Munguambe Docente:

Ivánia Matsinhe MSc. Gonçalves Cumbana

Júlia Ângela

Lorca Gonhele

Matilde Hermínio

Maputo, Setembro de 2023

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UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MOÇAMBIQUE

EXTENSÃO DE MAPUTO

Curso de licenciatura em Administração Pública

Disciplina: Políticas Pública

II semestre, 2ºAno

Trabalho do 1º Grupo

Discentes:

Edna Oferde Neves

Henrique Munguambe

Ivánia Matsinhe

Júlia Ângela

Lorca Gonhele

Matilde Hermínio

Trabalho de Investigação apresentado a

Universidade Católica de Moçambique,
Extensão de Maputo, com exigência
parcial para avaliação na disciplina de
Políticas Pública, sobre orientação do
Mestre: Gonçalves Cumbana

Maputo, Setembro de 2023

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Índice
1. Introdução...........................................................................................................................3

Objectivos...............................................................................................................................4

3. Teoria sistémica: Políticas como Produto do sistema........................................................5

3.1. A aplicação do enfoque sistémico para a analise de politicas públicas.......................5

3.2. Modelos: como reconhecer a sua utilidade..................................................................7

3.3. Modelo: da teoria à prática..........................................................................................9

4. Modelos Teorias para a analise de Políticas Públicas......................................................11

4.1. Modelo Institucional..................................................................................................12

4.2. Modelo de Processos.................................................................................................12

4.3. Modelo Elitista...........................................................................................................13

4.4. Modelo de Política Racional......................................................................................13

4.5. Modelo Incremental...................................................................................................13

4.6. Modelo da Teoria dos Jogos......................................................................................14

5. Conclusão.........................................................................................................................15

6. Referencias Bibliográficas................................................................................................16

1. Introdução
A teoria sistémica é uma abordagem poderosa para analisar e compreender complexos
fenómenos sociais, como a política. Neste trabalho, exploraremos a política como um produto
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de um sistema, aplicando os princípios e conceitos da teoria sistémica. A política não é um

fenómeno isolado, mas sim uma parte intrincada de sistemas sociais interconectados. Ao
examinar como os elementos políticos interagem dentro de um sistema mais amplo, podemos
desvendar as dinâmicas complexas que moldam as decisões, políticas e instituições políticas.
Este estudo nos permitirá aprofundar nossa compreensão das origens e implicações da
política, bem como sua influência na sociedade e na tomada de decisões governamentais. Ao
longo deste trabalho, analisaremos os componentes fundamentais da teoria sistémica e como
eles podem ser aplicados para examinar a política em toda a sua complexidade.

1.1. Objectivos

1.1.1. Objectivo geral

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 Analisar a política como um produto de um sistema, a fim de compreender as

interacções complexas que moldam as dinâmicas políticas em sociedades.

1.1.1. Objectivos específicos

 Identificar os conceitos fundamentais da teoria sistémica e como ela pode ser aplicada
à análise política.
 Descrever os modelos da teoria sistémica
 Compreender como a teoria sistémica funciona.

3. Teoria sistémica: Políticas como Produto do sistema

O conceito de sistema proporciona uma visão compreensiva, abrangente, holística (as
totalidades representam mais que a soma de suas partes) e gestáltica (o todo é maior que a
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soma das partes) de um conjunto de coisas complexas, dando‐lhes uma configuração e

identidade total. (Capra, 1996)

Segundo Heideman e Salm, (2006) a teoria sistémica retrata as políticas públicas como um
produto do sistema político. Este conceito, sistema, implica um conjunto identificável de
instituições e actividades na sociedade, que funcionam no sentido de transformar demandas
em decisões oficiais, com o apoio fundamental de toda a sociedade.

De acordo com Heideman e Salm, (2006) esse sistema implica também que os elementos do
sistema são inter-relacionados, que o sistema pode responder as forcas em seu ambiente, e ele
o fara para assim se autopreservar. Por sua vez os inputs são recebidos no sistema político
tanto sob a forma de demandas como de apoio. As demandas ocorrem quando os indivíduos
ou grupos, em resposta as condições ambientes reias ou percebidas, agem para influenciar a
política pública. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado
das eleições, obedecem as leis, pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral as
decisões políticas. Para transformar essas demandas em ouput (politicas publicas), o sistema
deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas.

Para Easton (1966), a vida política pode assim ser concebida com um processo no qual o
sistema político é capaz de intervir positivamente nas suas relações com o ambiente porque
tem a capacidade de produzir soluções de adaptação as pressões do ambiente, por sua vez,
essas soluções reagem sobre o ambiente. O conceito de equilíbrio sistémico sintetiza os
intercâmbios e fluxos entre o sistema e o seu ambiente.

Por sua vez, Lapierre (1973), que aprofunda mais tarde as propostas de Easton, um sistema
político é o conjunto dos processos de decisão que interessam a totalidade de uma sociedade
global, ou ainda, o conjunto dos processos de decisão relativos a coordenação e cooperação
ente os grupos que compõem essa sociedade e relativos a duração dos seus empreendimentos
e acções colectivas.

3.1. A aplicação do enfoque sistémico para a análise de políticas públicas

Para Rua (2009), no modelo sistémico, a política pública é definida como uma resposta do
sistema político as forcas geradas no ambiente, e o sistema político corresponde ao conjunto
de estruturas e processos inter-relacionados que funcionam para produzir alocações de
valores para a sociedade. O conceito sistema implica uma série de instituições e actividades
na sociedade que funcionam para transformar demandas em decisões imperativas, requerendo
um suporte legitimador da sociedade como um todo.
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Implica também que os elementos do sistema estejam inter-relacionados e que este possa
responder as forcas do seu ambiente de forma a se auto-preservar.

Vincent Lemieux (1989) completou o enfoque sistémico de Easton e Lapierre, adaptando-o

mais especificamente para a analise de politicas publicas. Para Lemieux, se consideramos
uma política publica como um sistema de acção, esse sistema pode ser definido pelo seu
ambiente, por sua finalidades, actividades e estruturas.

Quadro 1: a abordagem sistémica das politicas publicas segundo Lemieux (2002)

Conceitos Definição sistémica das politicas publicas Principais explicações

(pp)
Atividade As PP são compostas de actividades A acção racional e seus
limites
Finalidade Orientadas para a solução As crenças e referencias dos
atores
Ambiente Dos problemas públicos num ambiente Os determinantes das politicas
Estrutura Por atores políticos com relações estruturadas As redes de atores políticos

Evolução O conjunto evoluindo no tempo As etapas das politicas

públicas

Os inputs são as forcas que afectam o sistema político e são recebidas pelo sistema na forma
de demandas e apoios, as demandas emergem quando indivíduos ou grupos, em resposta as
condições ambientais, agem para afectar o conteúdo da política publica (RUA 2009).

Para caracterizar e fechar o sistema, existe uma retroactividade feedback dos ouputs mediante
os efeitos e impactos, desejados, positivos e negativos, das decisões e da politicas públicas
sobre o ambiente e os atores.

Segundo Lemieux (2002), os atores componentes do sistema político, essencialmente as

autoridades politicas, podem mobilizar e utilizar recursos políticos, existem vários tipos de
recursos políticos:

 os recursos normativos ou normas (valores, regras que os atores mobilizam

como trunfos ou como desafios a cumprir);
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 Os recursos estatutários ou os postos na função publica ou política;

 Os recursos accionáveis ou comandos (os elementos para a acção);
 Os recursos relacionais ou alavancas para a decisão e a acção política (redes,
capital, social);
 Os recursos matérias ou suportes (capital financeiro);
 Os recursos humanos ou capacidades e os recursos informativos.

A analise sistémica de politicas de politicas de politicas publicas corresponde, portanto ao

estudo de cada componente ou subsistema:

 Analise das demandas (inputs);

 Análise da agenda das políticas (ordem do dia);
 Análise da formulação da política (pelo sistema política);
 Analise das decisões (outputs);
 Análise da implementação (outputs);
 Análise do impacto ou avaliação (ambiente).

De acordo com Monière (1976), a bordagem sistémica das políticas públicas por Easton
apresentes três limitações, primeiro, exclui do campo do conhecimento social a causalidade
das funções. Como por exemplo, a decisão de aumentar o preço de um bem de consumo
como o petróleo é uma decisão que afecta o conjunto da sociedade não afectam o conjunto da
sociedade, pois o seu carácter obrigatório só é efectivo e real para um segmento da sociedade.

3.2. Modelos: como reconhecer a sua utilidade

Para Heidman e Salm (2006) um modelo é uma abstracção ou uma representação da vida
política. Quando pensamos em sistemas políticos, ou elites, ou grupos, ou formulação
racional de decisões, ou incrementalismo, ou jogos, estamos nos abstraindo do mundo real
numa tentativa de simplificar, esclarecer e entender oque é realmente importante em política.
É importante alinhar alguns critérios gerais para avaliação da utilidade dos conceitos e dos
modelos apresentados:

 Ordenar e simplificar a realidade: refere-se à capacidade de ordenar e simplificar a

vida política de maneira que se possa reflectir sobre ela mais claramente e
compreender as relações que encontramos no mundo real. Entretanto, simplificação
demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade.
Por sua vez, se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenómenos
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superficiais, talvez não se possa usa-lo para explicar políticas públicas. Por outro lado,
se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas pode se
tornar complicado e difícil de se usar que, de faro, ele não serve para ajudar a
compreensão. Em outras palavras, a utilidade de algumas teorias políticas podem ser
prejudicadas por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade.
 Identificar oque é relevante: este modelo deve também identificar os aspectos
realmente significativos das políticas públicas, na sua atenção deve ir além das
variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as
consequências significativas das politicas publicas. Portanto, oque é real, relevante, ou
significativo depende, ate certo ponto, dos valores pessoais de um individuo,
entretanto, podemos concordar, que a utilidade de um conceito esta relacionada com a
sua capacidade de identificar oque é realmente importante na política.
 Condizer com realidade: um modelo deve corresponder a realidade, ou seja, ele deve
ter efetivas referências empíricas. Por exemplo, ninguém defende que a formulação de
decisões por parte do governo seja completamente racional, os funcionários públicos
nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os
custos societários. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser
útil, mesmo que não seja realista, se ele nos desperta para compreender quão
irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para
indagar as razões dessa irracionalidade.
 Comunicar algo significativo: um conceito ou um modelo deve também comunicar
alguma coisa significativa. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um
conceito, sua realidade é diminuída na comunicação.
 Orientar a pesquisa e a investigação: o conceito deve ser operacional, isto é, deve
referir-se directamente a fenómenos do mundo real, que possam ser observados,
medidos e verificados. Um conceito ou uma série de conceitos interrelacionados (a
que chamamos modelo) devem sugerir relações no mundo real, que possam ser
testadas e verificadas. Se não há como provar ou refutar as ideias sugeridas por um
conceito, então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política.
 Propor explicações: uma abordagem baseada em modelos deve sugerir uma
explicação da política pública. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as
consequências da política pública, hipóteses que possam ser testadas contra os dados
do mundo real. Um conceito que apenas descreva a política publica não é tão útil
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quanto outro que explique a política pública ou pelo menos, sugira possíveis
explicações.

3.3. Modelo: da teoria à prática

Heidmann e Salm (2006) diz que muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como
se fórmula, decide e implementa uma política pública. Essas visões são representações
simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. Em poucas palavras, essas visões são
modelos não escritos de comportamento que permitem ao individuo entender fenómenos
complexos e prever as consequências de acções específicas

Heidmann e Salm (2006) acrescenta que os teóricos políticos também têm suas visões sobre a
formulação e a implementação de políticas públicas e programas públicos. No entanto, essas
visões são expressas na forma de modelos escritos, com pressuposições explícitas sobre as
variáveis fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas.

No livro understanding public policy, thomas R.dye apresenta vários desses modelos que nos
ajudam a examinar melhorar os diferentes aspectos do processo político.

Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-administrativo que eles

procuram explicar estão resumidos na tabela a seguinte.

Esses modelos compartilham certas características entre si. Cada qual é uma representação
simplificada do mundo real. Em outras palavras, o modelo não pretende oferecer uma
previsão ou dar uma explicação cabal. Ao invés disso, cada um identifica algumas variáveis e
relações-chave que, segundo a teoria, são muito importantes. Pode-se-ia construir modelos
mais realistas, mas eles não permitiriam uma fácil compreensão.

Selecção de Modelos Político-Administrativos

Modelo Processo político- Em foco

administrativo
Institucional Formulação, Instituições
implementação governamentais
De grupo Formulação, legislação, Grupos de interesse
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regulamentação
De elite Formulação, legislação, Poder de elite
regulamentação
Racional Formulação, avaliação Avaliação de propostas
Incremental Formulação Poucas propostas
Da teoria de jogos Formulação, legislação e Jogo racional
regulamentação
Da opção pública Formulação, legislação, Grupos de interesse
regulamentação

É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-

administrativo que cada um deles enfoca. Quase todo o modelo tratam principalmente da
especificação e da escolha de propostas política-administrativas. Poucos entre eles
contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção
do legislador e os ressulcados da política eleita, isto é, o processo pelo qual as decisões
politicas são implementadas. A intenção do legislado com frequência é frustrada pela
elaboração das regulamentações de implementação, pelo financiamento inadequado da
implementação e pela gestão das politicas e dos programas de redistribuição de custos e
benefícios. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a
explicar o processo de implementação. Por exemplo, o conhecimento dos objetivos dos
diferentes stakeholders ou grupos de interesse e do modo como essas politicas os afetam pode
nos informar sobre o que os estimula a atuar no seculo de felicitar ou de obstruir a
implementação. No entanto, é só a teoria da opção publica que trata diretamente das questões
de informação e accountability na implementação.

A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem

por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a
accountability de atores decisivos envolvidos na implementação.

Embora Dye apresente a ampla variedade de modelos políticos comumente usados, ele não
discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. Por exemplo,
ele não avalia a “elegância” dos modelos. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são
simples e tem poder de explicação e de previsão. Nesse sentido, a teoria sistêmica é
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particularmente deselegante, porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do

mundo.

Dye citado por Heidmann e Salm (2006), apresenta uma série de modelos úteis para as
políticas públicas, mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de
políticas e, praticamente, ignoram a implementação de políticas. Oque talvez mais salte a
vista nestes modelos é a incapacidade dos pesquisadores de politicas de testá-los em termos
rigorosos e de modificá-los. A teoria da opção pública é provavelmente a única excepção a
essa crítica. Ela tem sido testada, adaptada e ampliada com o objectivo de explicar novos
fenómenos como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre
intenção do legislador e impacto final da decisão política. Além disso, a teoria da opção
pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outras teorias podem ser entendidas
como subconjunto dela.

4. Modelos Teorias para a analise de Políticas Públicas

Modelos são, como explica Dye (1992, p. 20), representações simplificadas de alguns
aspectos do mundo real, os quais, entretanto, não competem entre si, necessariamente. Isto é,
cada um enfatiza um especto da ordem política; e assim, sua aplicação exclusiva a um dado
fenómeno pode ser insuficiente para esclarecê-lo. Muitas vezes, é necessária a aplicação de
vários modelos combinados, para que se possa dar conta do fenómeno em questão.
Contemporaneamente, o corpo teórico relativo à análise de políticas públicas encontra-se
razoavelmente sistematizado embora ainda tenha sido pouco traduzido para o português.
Deste modo, as referências em nossa língua são ainda escassas neste campo. Uma obra
clássica em língua inglesa é o livro de Thomas Dye, Understanding Public Policy (1992).
Nele, o autor resenha um conjunto de modelos de análise política que influenciaram a Análise
de Políticas Públicas ao longo do século XX. São eles:

 o modelo institucional;
 modelo de processos;
 o modelo da teoria dos grupos;
 o modelo de elites;
 o modelo racional;
 o modelo incremental;
 o modelo da teoria dos jogos;
 o modelo da escolha pública;
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 o modelo sistémico.

4.1. Modelo Institucional

Os estudos realizados a partir deste modelo entendem a política pública como produto das
instituições políticas. Neste sentido, focalizam prioritariamente o papel do Estado e suas
instituições, na produção das políticas públicas. Em geral, se atêm à análise de instituições
governamentais específicas – sua estrutura, organização, deveres e funções – sem inquirir,
sistematicamente, acerca do impacto das características institucionais sobre os resultados da
política.

Uma crítica que se pode fazer a estes estudos é que dão pouca atenção à ligação entre a
estrutura das instituições políticas e o conteúdo da política. Vale notar que o aspecto
estrutural é, com certeza, relevante para a análise, uma vez que ele afecta a formulação das
políticas, bem como sua implementação, facilitando-as ou dificultando-as.

4.2. Modelo de Processos

Os processos são uma série de actividades políticas que conformam as políticas públicas, a
saber: f Identificação dos problemas; f Formulação de propostas, ou da agenda de propostas; f
Legitimação da política (busca de apoio político); f Implementação da política; e f Avaliação.
O modelo visa identificar como tais processos se dão a partir do comportamento dos atores
políticos eleitores, burocratas, juízes, Bacharelado em Administração Pública Políticas
Públicas e Sociedade 64 grupos de interesse etc.

A crítica de Dye (1992) a este modelo é que, embora ele permita entender como as políticas
são formuladas, não diz nada a respeito do seu conteúdo. Modelo da Teoria do Grupo Para os
teóricos que desenvolveram tal modelo, a política é vista como processo de obtenção de
equilíbrio entre os interesses de diferentes grupos. Grupos são organizações de interesses
afins, que pressionam os governos para o atendimento de suas demandas.

Neste sentido, as análises colocam foco privilegiado sobre a interacção entre eles. Assim, os
grupos são os agentes intermediários entre os indivíduos e os governos, e a arena política é o
locus onde diferentes grupos travam disputas para influenciar as políticas públicas. Neste
sentido, o sistema político deve oferecer o ambiente institucional para a administração desses
conflitos. A política pública é, para esta teoria, o resultado destas disputas.

4.3. Modelo Elitista

Para este grupo, a política é o resultado de preferências e valores de elites governamentais.
Neste sentido, não haveria influência significativa, por parte dos governados, sobre as
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políticas públicas. O pressuposto aqui é de que estes são apáticos e mal informados, cabendo,
então, às elites moldar a opinião pública, de acordo com suas próprias preferências.
Considerando tal pressuposto, não haveria mudanças e inovações muito significativas nas
políticas públicas, teorias e métodos de análise Módulo 8 65 marginais e incrementais,
decorrentes de mudanças operadas nas próprias elites, as quais seriam, por sua vez,
conservadoras. É importante ressaltarmos ainda que, nessa perspectiva, as elites estariam
sempre de acordo quanto às normas fundamentais do sistema social, o que nem sempre se
comprova; e as instituições democráticas, como as eleições e os partidos, teriam apenas um
papel simbólico, de ligar os governados ao sistema político, legitimando-o.

4.4. Modelo de Política Racional

Uma política racional é aquela que atinge o máximo ganho social. Ou seja, ganhos que
excedam os custos incorridos na produção da política. Naturalmente, os custos considerados
aqui não são apenas os económicos ou financeiros, mas os políticos, sociais etc. teoria tem
como pressupostos que os tomadores de decisão:

 Conheçam todas as preferências e valores da sociedade e sua importância relativa;

 Conheçam bem todas as alternativas políticas possíveis e suas consequências;
 Façam correctamente o cálculo de custos entre os valores alcançados e os custos de
realização; e
 Seleccionem a alternativa política mais eficiente.

4.5. Modelo Incremental

De acordo com este modelo, as políticas públicas jamais promovem – nem devem promover
alterações muito radicais no status quo. Assumindo a crítica ao modelo racional, de que há
inúmeras variáveis incontroláveis nos processos políticos e sociais, e que sua manipulação e
seu controle são incertos, os autores alinhados com esta perspectiva prescrevem, aos
tomadores de decisão, uma atitude de cautela.

Neste sentido, as acções propostas devem buscar resultados modestos, mas efectivos, que
poderão servir de base a novas acções, igualmente brandas, no futuro. Daí o carácter
incremental das políticas públicas que recomendam. Tal modelo parte ainda do pressuposto
de que os indivíduos esperam do governo a satisfação de demandas pontuais e específicas,
diferentemente dos indivíduos supostos pelo modelo racional, os quais buscariam maximizar
seus valores, isto é, obter da acção governamental o máximo de benefícios possíveis, para si e
para os seus.
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4.6. Modelo da Teoria dos Jogos

A teoria dos jogos se aplica às situações em que as decisões de apenas um ator não garantem
o resultado desejado.

Políticas Públicas: teorias e métodos de análise Módulo 8 67 ainda de escolhas feitas por
outros atores envolvidos na mesma situação, em posições conflituantes. São situações em que
os resultados das escolhas dos atores são interdependentes, tais como na diplomacia
internacional, nas negociações nos parlamentos, ou mesmo no trânsito. Cada situação é
tomada como um jogo, de que participam vários jogadores, com interesses diversos, a partir
de regras estabelecidas. Estas descrevem as escolhas possíveis para cada um deles. E,
dependendo das escolhas efectivamente feitas por cada um, o resultado variará, do melhor ao
pior, para cada um ou para todos.

5. Conclusão
Como conclusão o grupo constatou que, teoria sistémica revelou-se uma ferramenta valiosa
para desvendar a complexidade da política. Ela nos permitiu analisar como diferentes
elementos, como atores políticos, instituições e factores externos, interagem e influenciam as
decisões políticas. A política é intrinsecamente interdependente. Cada acção ou decisão
política tem repercussões que se estendem por todo o sistema, afectando outras partes e
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elementos. Compreender essas interconexões é essencial para uma análise política

abrangente.

A teoria sistémica também nos ajudou a perceber que os sistemas políticos estão em
constante adaptação e evolução. Eles respondem a mudanças internas e externas, moldando
suas políticas e estruturas de acordo com as circunstâncias.

No entanto, é importante reconhecer que a teoria sistémica também possui suas limitações.
Nem todos os aspectos da política podem ser adequadamente explicados por essa abordagem,
e é crucial complementá-la com outras teorias e métodos de análise. As políticas e estruturas
de acordo com as circunstâncias.

6. Referencias Bibliográficas
Dye, Thomas (1992). Understanding Public Policy. New Jersey: Pearson; PrenticeHall.

Easton, David (1953). The political system. Nova York: The Free Press.
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Heideman, F.G & Salm, J.F (2006). Politicas Publicas e Desenvolvimento: Bases
epistemológicas e modelos de Análise. Editora. UnB.

Sabourin, Eric (2017). Enfoque Sistémico e Analise das Politicas Públicas Rurais: Pesquisa
Formação e Desenvolvimento.