DIREITO

ADMINISTRATIVO
I

CONCEITO E OBJETO DO
DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Conceito: pode-se definir o Direito Administrativo
como o ramo do Direito Pblico, que tem por objeto
os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que
se utiliza para consecuo dos seus fins, de natureza
pblica. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 19 Ed. So Paulo: Atlas, 2006, p. 66).
2. Objeto: se dedica anlise da funo administrativa
ou executiva, cujo campo de atuao varia de acordo
com cada tempo histrico, podendo incidir nas reas
da sade, educao, cultura, meio ambiente, previdncia e assistncia social at as aes de intervenes
na propriedade privada e no setor econmico.

REGIME JURDICO
E PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS
1. Conceitos fundamentais: para o perfeito entendimento do regime jurdico-administrativo mister, se
faz relembrar alguns conceitos: a) Funo administrativa: entende-se como o poder conferido pelo
ordenamento jurdico ao Estado em razo do dever
jurdico que se lhe atribui para alcanar finalidades de
interesse da coletividade. Quem titulariza uma funo
administrativa atua em nome da coletividade e, portanto, no pode quedar-se em omisso; b) Funo
de Governo: corresponde s atividades preponderantemente do Poder Executivo, no relacionadas diretamente com a satisfao das necessidades bsicas
da coletividade, e no se submete ao mesmo regime
jurdico administrativo utilizado para o exerccio da
funo administrativa; c) Atividade administrativa:
corresponde a todas as aes, por intermdio das
quais a funo administrativa exercida objetivando
a realizao da finalidade da prpria razo de ser da
administrao. Por intermdio desta que se concretiza a funo administrativa; e d) Interesse pblico:
deve ser conceituado como o interesse resultante do
conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade
de membros da sociedade e pelo simples fato de o
serem. (Bandeira de Mello, Celso Antnio, Curso de
Direito Administrativo, 2006, p. 51).
2. Conceito e contedo de regime jurdico-administrativo: o conjunto de regras e princpios pertinentes ao Direito Administrativo que guardam entre si
uma relao lgica de coerncia e unidade; define as
prerrogativas e sujeies administrativas; e reproduz,
no geral, as caractersticas do regime de Direito Pblico, acrescidas daquelas que o especificam dentro
dele. Duas grandes mximas delineiam, fundamentalmente, esse regime: a) supremacia do interesse pblico sobre o privado; e b) indisponibilidade, pela
administrao, dos interesses pblicos.
2.1. Supremacia do interesse pblico sobre o particular: derivam os seguintes princpios: a) Posio
privilegiada da administrao nas relaes com
os particulares, trazendo algumas implicaes, tais
como, presuno de veracidade e legitimidade dos
atos administrativos, assim como a concesso de prazos maiores para a interveno da administrao em
processos judiciais; e b) Posio de supremacia da
administrao implica considerar que nas relaes

com os particulares a administrao atua na posio de

verticalidade, podendo constituir terceiros em obrigaes,
mediante atos unilaterais, independentemente de sua
aquiescncia, assim como pode, fundado em motivo de
relevante interesse pblico, alterar, unilateralmente, as relaes j estabelecidas com os particulares.
2.2. Indisponibilidade, pela administrao, dos interesses pblicos: os interesses da coletividade no se encontram livre disposio dos agentes da Administrao Pblica. Desta mxima, decorrem alguns princpios que esto
expressos ou implcitos na Constituio Federal. Vejamos:
2.2.1. Princpio da legalidade: probe desmandos na gesto pblica. Tem como raiz a idia de soberania popular
e de exaltao da cidadania. Implica que a administrao
s pode fazer aquilo que a lei permite, proibindo-se todos
os comportamentos no previstos ou no autorizados legalmente, pois a administrao deve aplicar a lei de ofcio.
Seu agir est condicionado permisso legal. Admitem-se
as restries permitidas pela CF: Medidas Provisrias (art.
62, CF); declarao do estado de defesa (art. 236, CF) ou
do estado de stio (arts. 137 a 139, CF).
2.2.2. Princpio da impessoalidade: dever que tm os
agentes encarregados da administrao da coisa pblica
de tratar indistintamente todos os indivduos. Duas interpretaes so cabveis diante do contedo deste princpio:
a) se todos so iguais perante a lei, a administrao no
pode tratar com favoritismos ou perseguies as pessoas
que com ela se relacionam, devendo sagrar-se o tratamento isonmico aos administrados; b) os atos administrativos
no so imputveis aos agentes pblicos que os praticam,
mas ao rgo ou entidade administrativa como decorrncia
natural do respeito neutralidade.
2.2.3. Princpio da moralidade: dever de atuar em conformidade com padres ticos e morais, pois seu comportamento deve ser honesto, correto, sob pena de violao da
probidade administrativa. E, como desdobramentos, temos:
os princpios da lealdade e da boa-f.
2.2.4. Princpio da publicidade: dever de manter total
transparncia da atuao administrativa, garantindo-se a
todos os administrados a oportunidade de conhecer os atos
administrativos, evitando-se o sigilo, que s admitido na
forma do art. 5, XXXIII, da CF.
2.2.5. Princpio da eficincia: determina que todo agente
pblico, no desempenho de suas atividades, atue com zelo,
perfeio e apresente rendimento de modo a satisfazer as
necessidades da coletividade por corresponder ao dever de
boa administrao.
2.2.6. Princpio da finalidade: significa que o agente pblico deve, ao praticar os atos administrativos, respeitar a
finalidade prevista na lei, sob pena de desvio de poder ou
de finalidade. uma inerncia do princpio da legalidade.
2.2.7. Princpio da razoabilidade: probe provimentos insensatos, no abrangidos pela regra de direito. O agente
pblico no pode agir desarrazoadamente, de maneira
ilgica, incongruente, pois sua conduta deve concretizar,
da melhor maneira possvel, a finalidade pblica prevista
na lei.
2.2.8. Princpio da proporcionalidade: exige que os
provimentos da administrao devam guardar, em extenso e intensidade, relao de adequao proporcional ao
necessrio para o cumprimento da finalidade do interesse
pblico pertinente. Busca a adequao, o equilbrio entre
os meios utilizados pela administrao e os fins a serem
alcanados.
2.2.9. Princpio da motivao: dever que tem o agente pblico de expor as razes de fato e de direito que lhe impulsionaram a tomar a providncia adotada, sobretudo diante
dos atos discricionrios. Impede a enunciao de motivos
falsos ou inexistentes que dificultam a apreciao da legitimidade da atuao administrativa, devendo ser prvia ou
contempornea expedio do ato.

2.2.10. Princpio da ampla responsabilidade do

Estado: significa que os danos causados a terceiros,
pelos agentes pblicos, devem ser reparados objetivamente pela administrao, isto , independentemente
da apurao de culpa ou dolo do agente causador,
assegurado o direito de regresso contra este, (nos
casos de dolo ou culpa), mesmo porque, no Estado
Democrtico de Direito, vigora o postulado da ampla
responsabilidade estatal.
2.2.11. Princpio do controle judicial dos atos administrativos: possibilita que todos os atos administrativos sejam apreciados pelo Judicirio. uma exigncia
do Estado de Direito a existncia de rgo imparcial e
independente para apreciao de todas as condutas
que no se enquadram nos parmetros legais.
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PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER
REGULAMENTAR E DE POLCIA
1. Noes Gerais: para a realizao da funo administrativa, a administrao investida de poderes,
que devem ser concebidos como meros instrumentos
para o cumprimento do seu dever de bem gerir os
interesses pblicos. O exerccio dos poderes conferidos administrao fica condicionado ao eficiente
cumprimento das finalidades pblicas a que se prope
alcanar.
2. Classificao: podem ser assim classificados: a)
quanto liberdade para a prtica de seus atos: poder
vinculado e poder discricionrio; b) quanto punio
dos que a ela se vinculam: hierrquico e disciplinar;
c) quanto finalidade normativa: regulamentar; e d)
quanto aos objetivos de conteno dos interesses individuais: de polcia.
2.1. Poder Vinculado: confere administrao competncia para a prtica de certos atos administrativos
sem nenhuma margem de liberdade decisria, uma
vez que o legislador, antecipadamente, descreve todos
os elementos do ato (competncia, objeto, finalidade,
motivo e forma), vinculando a deciso a ser tomada no
caso concreto ao preceito legal.
2.2. Poder Discricionrio: a faculdade que tem o
agente administrativo para escolher, diante do caso
concreto, uma das opes vlidas e satisfatrias ao
atendimento do interesse pblico. Tem ele certa margem de liberdade decisria permitida pela prpria lei
na escolha da convenincia, oportunidade e contedo
do ato a ser praticado. Tal poder no confere ao agente pblico a possibilidade de praticar atos arbitrrios.
2.3. Poder Hierrquico: aquele que dispe a Administrao Pblica para distribuir as suas funes, de
ordenar, de coordenar, de controlar, de fiscalizar e de
rever a atuao das pessoas a ela vinculadas, estabelecendo relao de coordenao e subordinao entre
os servidores do seu quadro de pessoal.
2.4. Poder Disciplinar: a prerrogativa que tem a
administrao de aplicar punio aos seus servidores
infratores, assim como s demais pessoas que com
ela se relacionam na prestao dos servios pblicos.
2.5. Poder Regulamentar: o regulamento um ato
administrativo de carter normativo, emanado privativamente pelo Chefe do Poder Executivo, com fundamento no art. 84, IV, da CF, e se exterioriza por meio de
Decreto. um ato geral, de regra abstrato, destinado a
dar fiel execuo lei a que se reporta, possibilitando
a atuao uniforme de cada agente administrativo. S
deve ser exercido se a lei trouxer alguns aspectos de
sua aplicao para serem desenvolvidos pela adminis-

trao. Suas espcies so:

(i) executivo: este regulamento complementa a lei ou
contm normas para dar fiel execuo a esta. Portanto, no pode inovar na ordem jurdica. Seu objetivo
estabelecer a forma pela qual a leis devem ser uniformemente aplicadas pelos agentes pblicos; (ii) autnomo: este regulamento, tambm chamado de independente, inova na ordem jurdica e no ir completar
a lei, mas criar normas que no esto nela previstas.
2.6. Poder de Polcia: a atuao administrativa para
limitar o uso, gozo e disposio da propriedade e restringir o exerccio da liberdade dos indivduos em benefcio do interesse pblico. Decorre de lei. Portanto,
no pode ser previsto em contrato ou em outro instrumento especial. regulamentado pelo Poder Executivo e executado, preventivamente, por meio de ordens,
notificaes, licenas e autorizaes, ou, repressivamente, mediante imposio de medidas coercitivas.
Suas caractersticas so: a discricionariedade, a coercibilidade, a auto-executoriedade e a exigibilidade.
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ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
1. Formas de Organizao do Estado:
1.1. Administrao Centralizada: a administrao desenvolve suas atividades atravs dos diversos rgos
que a compem, de maneira direta e sem nenhuma intermediao. Os entes da Federao (Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios) distribuem internamente,
dentro de si prprios, as atribuies de suas competncias; organiza-se em hierarquicamente, formando
relaes coordenadas entre os diversos rgos, objetivando desconcentrar as atividades administrativas,
retirando-as das mos do Chefe do Poder Executivo e
distribuindo-as entre os rgos componentes de suas
hierarquias.
a) Definio de rgos: representam a diviso interna de competncias que compe a chamada Administrao Direta e so criados e extintos nos termos
do art. 48, XI, da CF. A referida criao de rgos
necessria para que ocorra a desconcentrao das
atividades administrativas e ocorre dentro da mesma
pessoa jurdica titular da competncia, em uma relao de coordenao e subordinao, ligada idia
de hierarquia. Os rgos no possuem personalidade
jurdica. Portanto, no so sujeitos de obrigaes e
direitos.
b) Classificao dos rgos: b1) Quanto posio
estatal: Independentes so os originrios da Constituio e representativos dos Poderes de Estado, sem
qualquer subordinao hierrquica ou funcional, mas
sujeitos aos controles constitucionais de um Poder
pelo outro; Autnomos so os localizados na cpula
da administrao, imediatamente abaixo dos rgos
independentes e diretamente subordinados aos seus
chefes, com autonomia administrativa, financeira e tcnica; Superiores so os que detm poder de direo,
controle e deciso dos assuntos de sua competncia
especfica, mas sujeitos subordinao e ao controle
hierrquico de uma chefia superior, sem autonomia
administrativa e financeira; e Subalternos esto na
base da pirmide administrativa, tm predominncia
de atribuies de execuo e pouco poder decisrio;
b2) Quanto estrutura: podem ser unitrios, constitudos por um s centro de competncia, sem nenhum
outro rgo em sua estrutura; e compostos, que so
os que possuem em sua estrutura outros rgos; b3)
Quanto atuao funcional: podem ser singulares,
quando atuam e decidem atravs de um nico agente
pblico; ou colegiados, quando h manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros.
c) Competncias pblicas: os rgos atuam por
meio dos agentes pblicos, que representam o querer
e o agir do Estado e exercem as chamadas competncias pblicas. Estas podem ser conceituadas como as
atribuies conferidas aos agentes pblicos para realizarem, satisfatoriamente, o interesse pblico. Suas
principais caractersticas so: obrigatoriedade, imodificabilidade, intransferibilidade, imprescritibilidade e
irrenunciabilidade.
d) Hierarquia: o poder hierrquico tem como objetivo
ordenar, coordenar e corrigir as atividades administrativas no mbito interno da Administrao Pblica,
o qual inexiste nas funes tpicas dos Poderes Judicirio e Legislativo. Deve ser entendido que a idia
de hierarquia difere da idia de tutela. Quando se fala

em hierarquia, como um trao marcante da organizao

administrativa centralizada do Estado, verifica-se que esta
ocorre dentro de uma mesma pessoa jurdica, inerente
idia de desconcentrao. J a tutela exige a existncia
de duas pessoas jurdicas, uma das quais exerce controle sobre a outra, cingindo-se idia de descentralizao;
d1) Faculdades inerentes ao hierarca: emanam algumas
faculdades implcitas para o superior e no precisam estar
expressas em nenhum texto legal. Dentre elas, destacamse: o comando, a fiscalizao, a delegao, a avocao, a
reviso, a punio, e dirimir as controvrsias.
1.2. Administrao Descentralizada: aquela em que a
atividade administrativa executada por pessoas jurdicas
criadas pelo Estado, com personalidade jurdica de Direito
Privado, distintas das pessoas jurdicas de Direito Pblico e
sem vnculo de hierarquia com a Administrao Central.
o fenmeno de distribuio de competncia de uma pessoa
jurdica para outra, criada para este fim. Difere, portanto, do
que se observa na Administrao Centralizada, pois pressupe a existncia de, no mnimo, duas pessoas jurdicas.
Os pressupostos da descentralizao so: reconhecimento
de personalidade jurdica ao ente descentralizado; patrimnio prprio, necessrio consecuo de seus fins;
sujeio ao princpio da especializao, que impede que
o ente descentralizado desvie-se dos fins que justificaram
sua criao; e sujeio ao controle ou tutela, exercida nos
limites da lei pelo ente instituidor.
2. Administrao Indireta: composta pelas seguintes
pessoas jurdicas: Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.
2.1. Autarquias: so entidades autnomas, criadas por lei
especfica (art.37, XIX, CF), que executam atividades tpicas do ente criador, com autonomia administrativa e financeira nos termos da lei que as criou. Apresentam as seguintes caractersticas: personalidade jurdica de Direito
Pblico; detm rgos prprios, patrimnio prprio; seus
bens so pblicos, portanto, inalienveis, imprescritveis e
impenhorveis; responsabilidade objetiva, respondendo o
Estado, subsidiariamente, no caso de exausto de seus recursos, em decorrncia da prestao dos servios pblicos
por elas prestados; subordinam-se ao regime de licitao
e contratao, previsto na Lei n 8.666/93, e ao concurso
pblico; quanto ao regime de pessoal dos servidores autrquicos, o mesmo dos servidores da Administrao Direta;
tm imunidade tributria em relao aos impostos, conforme prev o art. 150, 2, da CF, quando vinculadas as
suas finalidades essenciais ou dela decorrentes; seus atos
so administrativos, logo, so revestidos da presuno de
legitimidade, exigibilidade e executoriedade;submetem-se
ao controle ou tutela da Administrao Central, no sentido
de que os seus propsitos devem estar de acordo com os
objetivos pblicos previstos na lei instituidora, ao controle
do Tribunal de Contas, ao controle jurisdicional e ao controle popular, mediante Ao Popular; tm prazos privilegiados, qudruplo para contestar e dobro para recorrer (art.
188 do CPC), e sujeitam-se ao duplo grau de jurisdio; e
o foro dos litgios judiciais aquele previsto no art. 109,
I, da CF.
2.2. Autarquias sob regime especial: as diferenas entre
estas entidades e as acima descritas decorrem das leis que
as instituem. Duas modalidades sero abordadas:
a) Agncias Executivas: disciplinadas pelos Decretos Federais de nmeros 2.487/98 e 2.488/98, definem-se como a
qualificao atribuda a uma fundao pblica ou autarquia,
por ato do Presidente da Repblica (decreto), desde que
preenchidos alguns requisitos previstos nos arts. 51 e 52 da
Lei 9.649/98. A entidade deve possuir um plano estratgico
de reestruturao e de desenvolvimento institucional em
andamento. O contrato de gesto aquele firmado com o
Ministrio encarregado de exercer o controle administrativo
sobre as agncias (vide 8, do artigo 37, da CF) tambm
dever ser celebrado, objetivando ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira da entidade, incentivando
a eficincia e a reduo dos custos.
b) Agncias Reguladoras: so autarquias especiais, criadas da mesma forma que as demais, que se submetem ao
chamado regime especial em razo de possurem algumas
peculiaridades. So criadas com a finalidade de disciplinar
e controlar certas atividades e visam a interveno estatal no domnio econmico, com atribuio para regular um
setor especfico. Possuem, inclusive, poder regulamentar
e sancionatrio. Suas peculiaridades so: amplo poder
normativo outorgado pela lei instituidora; poder fiscalizatrio e sancionatrio; poder de dirimir conflitos de interesses entre agentes econmicos regulados, entre estes e a
prpria agncia, ou mesmo entre tais agentes e usurios;
desenvolvem uma tripla regulao: dos monoplios, para a

competio e a social; atuam sem subordinao ao

Executivo para viabilizar uma regulao mais imparcial, sem ingerncias polticas, mas esto sujeitas
tutela ou controle administrativo exercido pelo Ministrio a que se acham vinculadas; os dirigentes so
nomeados pelo Presidente da Repblica, com prvia
autorizao do Senado e com mandato fixo, no podendo ser exonerados ad nutum; os ex-dirigentes
esto sujeitos a quarentena (quatro meses, contados
da exonerao ou do trmino do seu mandato), perodo em que continuam vinculados autarquia aps o
exerccio do cargo, gerando impedimento de prestarem servios s empresas sob sua regulamentao ou
fiscalizao; so dirigidas em regime de colegiado,
por um Conselho Diretor ou Diretoria; e quanto ao
regime jurdico de seus servidores, o art. 1 da Lei n
9.986/2000, que previa que as relaes de trabalho
seriam as de emprego pblico, foi revogado pela Lei
n 10.871, de 20-05-2004, por fora da qual grandes
quantidades de antigos empregos em tais agncias
passaram a ser previstos como cargos.
2.3. Consrcios Pblicos: so associaes fundadas pela Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios, com personalidades jurdicas de direito pblico
ou privado, criadas mediante autorizao legislativa,
visando gesto associada de servios pblicos (art.
37, XX da CF e art. 6 da Lei n 11.107/05). Se tiver
personalidade de direito pblico, ser uma associao
pblica com natureza autrquica, integrando a Administrao Indireta de todos os entes da federao consorciada, conforme prescrio do 1 do artigo 6, c/c,
o art. 41, IV do Cdigo Civil. E, se tiver personalidade
jurdica de direito privado, reger-se- por normas de
direito civil, observando as normas de direito pblico
no tocante realizao de licitao, celebrao de
contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, havendo, portanto, derrogao parcial das normas
da legislao civil pelas normas de direito pblico.
Neste caso, poder o mesmo assumir a forma de uma
associao civil ou de uma fundao.
a) Criao: o procedimento de criao de um Consrcio de direito pblico bastante complexo, abrangendo atos unilaterais especficos de cada ente federativo que pretende dele participar, bem como uma
manifestao de consenso destes diversos entes.
Nenhuma entidade da Federao pode ser constrangida a participar de um Consrcio de direito pblico, j
que a sua autonomia exclui no s a compulsoriedade
da associao, como tambm o dever de se manter
consorciado. A formalizao da vontade de participar
depende de autorizao legislativa especfica a ser
produzida por cada ente interessado, ratificando o
protocolo de inteno antes firmado. Este protocolo ir
dispor sobre os seus encargos o modo de participao
na gesto do novo ente, as eventuais delegaes de
competncias, o prazo de participao, os recursos,
dentre outros;
b) Licitao: o Decreto n 5.504/05 exige que os Consrcios Pblicos (relativamente aos recursos por eles
administrados, oriundos de repasses da Unio) realizem licitaes para obras, compras, servios e alienaes, observadas as regras que lhe so inerentes;
c) Quadro de pessoal: possvel a cesso de servidores dos entes consorciados para a prestao de
servios perante o Consrcio, que dever ser feita de
acordo com a legislao de cada ente;
d) Responsabilidade: a responsabilidade pelos danos causados a terceiros dos Consrcios e ser
apreciada objetivamente, j que esses so prestadores de servio pblico artigo 37, 6, da CF;
e) Protocolo de Intenes: o instrumento pelo qual
as partes definem clusulas que constaro em um
futuro contrato, sem assumir propriamente um compromisso de celebrar o acordo ou mesmo direitos e
obrigaes. O Protocolo de Intenes o documento
inicial do Consrcio Pblico e seu contedo mnimo
deve obedecer ao previsto na Lei de Consrcios Pblicos. Mesmo diante da subscrio deste protocolo, o
ente federativo poder no participar do Consrcio, ou
participar parcialmente se a ratificao por lei for feita
com reserva e aceita pelos demais subscritores do
protocolo. Aps a sua publicao na imprensa oficial,
cada ente interessado promulgar lei ratificando-o, total ou parcialmente, antes da celebrao do contrato;
f) Contrato de Rateio: instrumento firmado anualmente, mediante o qual os consorciados entregaro
recursos pblicos ao ente criado, previstos em sua lei
oramentria;

g) Contrato de Programa: instrumento utilizado para

a constituio e regulao das obrigaes que um ente
da federao constituir para com outro, ou para com o
Consrcio Pblico, no mbito da gesto associada em
que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal
ou de bens necessrios continuidade dos servios
transferidos. Podem existir diversos Contratos de Programa dentro de um mesmo Consrcio, podendo ter
como objeto a prestao de servio pblico, a transferncia de bens, os encargos e pessoal. Depreende-se
que o Contrato de Programa pode ser celebrado: (i) no
prprio mbito do Consrcio Pblico, ou seja, entre o
Consrcio e um de seus consorciados, quando este
assumir a obrigao de prestar servios por meio de
seus rgos (Administrao Direta) ou atravs de entidade da Administrao Indireta; ou (ii) fora do mbito
do Consrcio, situao em que a gesto associada
ser disciplinada por meio do Contrato de Programa,
no sendo exigida a constituio de Consrcio Pblico. Quando no vinculado a Consrcio ou a convnio
de cooperao, dever observar os termos do art. 116
da Lei Federal n 8.666/93);
h) Gesto Associada de Servios Pblicos: poder ocorrer atravs: (i) de constituio de Consrcio
Pblico, com personalidade de direito pblico, sob a
forma de associao pblica, integrando a Administrao Indireta; (ii) de constituio de Consrcio Pblico,
com personalidade de direito privado, sob a forma de
associao civil; (iii) de convnio de cooperao; e (iv)
de contrato de programa, que poder estar vinculado a
um Consrcio Pblico, a um convnio de cooperao
ou, ainda, no depender de qualquer tipo de ajuste;
i) Distino entre Consrcios Pblicos e Convnios: os Consrcios Pblicos tm personalidade
jurdica, enquanto os Convnios so simples acordos
temporrios de atuao conjunta, sem resultar na criao de pessoa jurdica; na forma da Lei n 11.107/2005
(art. 1), apenas entes federativos podem compor o
Consrcio Pblico, os Convnios podem ser firmados
entre referidas pessoas, entidades ou instituies privadas; os Consrcios Pblicos so pessoas jurdicas
que integram a Administrao Pblica de todos os entes consorciados; os Consrcios Pblicos podem ser
formados por entes federativos de nveis distintos (por
exemplo: Unio, Estados e Municpios); os Consrcios
Pblicos, como os Convnios de Cooperao, podem
autorizar a gesto associada de servios pblicos.
2.4. Fundaes: so pessoas jurdicas de direito
pblico que tm como substrato um patrimnio personalizado. Adotam o regime jurdico similar ao das autarquias. Portanto, apresentam as mesmas caractersticas descritas no item 2.1, com a seguinte diferena:
no so criadas por lei especfica, como as autarquias,
e sim autorizadas por lei. E, para suas perfeitas formalizaes, devem ser, posteriormente, registradas no
rgo competente.
2.5. Empresas Estatais: designativo genrico utilizado para fazer referncia s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista que so coadjuvantes
de misteres estatais. Podem explorar atividades econmicas que, em princpio, competem s empresas
privadas e, suplementarmente, pode o Estado protagoniz-las (art. 173 da CF); prestar servios pblicos;
e coordenar a execuo de obras pblicas. Em razo
destas atividades que sero definidos os seus regimes jurdicos.
2.5.1. Empresa Pblica: pessoa jurdica, com personalidade de direito privado, criada, por fora de autorizao legal, como instrumento de ao do Estado
para a prestao de servios pblicos ou a explorao
de atividade econmica. Submete-se a certas regras
especiais, por ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer das formas societrias
admitidas em direito e com capital formado unicamente por recursos de pessoas de direito pblico interno
ou de pessoas de suas administraes indiretas, com
predominncia acionria residente na esfera federal.
2.5.2. Sociedade de Economia Mista: pessoa jurdica, com personalidade de direito privado, criada, por
fora de autorizao legal, como instrumento de ao
do Estado para a prestao de servios pblicos ou
a explorao de atividade econmica. Submete-se a
certas regras especiais, por ser auxiliar da atuao
governamental. constituda, exclusivamente, sob a
forma de Sociedade Annima, cujas aes, com direito a voto, pertencem, em sua maioria, Unio ou
entidade de sua administrao indireta, sobre rema-

nescente acionrio de propriedade particular.

a) Caractersticas comuns s empresas estatais: regime jurdico de direito privado parcialmente derrogado pelas
normas de direito pblico, portanto, um regime hbrido; a
criao e a extino no ocorrem diretamente por lei e, sim,
so autorizadas por lei especfica; sujeio ao princpio
da especialidade, pois so vinculadas aos fins definidos na
lei autorizadora; seu objeto pode ser tanto a prestao
de um servio pblico ou a explorao de certa atividade
econmica; e sujeio aos controles jurisdicional, parlamentar e social;
b) Diferenas entre as empresas estatais: b1) Empresas
Pblicas: seu capital social constitudo por recursos integralmente provenientes de pessoas de Direito Pblico; e
podem adotar qualquer forma societria admitida em direito, inclusive a de Sociedade Annima; b2) Sociedade de
Economia Mista: tem capital social formado pela conjugao de recursos particulares com recursos provenientes
de pessoas jurdicas de direito pblico ou de entidades de
suas administraes indiretas, com prevalncia acionria
concentrada na esfera governamental; e adotam, obrigatoriamente, a forma de Sociedade Annima;
c) Regime Jurdico das Empresas Estatais: c1) Empresas Estatais prestadoras de servios pblicos: gozam
de imunidade tributria a impostos, nos termos do art. 150,
3, da CF; tm responsabilidade objetiva (artigo 37,
6, CF); a licitao e os contratos sujeitam-se ao regime
da Lei n 8.666/93; e seus agentes so considerados empregados pblicos, regidos pelo regime da CLT, e no possuem estabilidade (logo, seus litgios, envolvendo matria
trabalhista, devem ser julgados pela Justia do Trabalho
nos termos do art. 144, I, da CF); c2) Empresas Estatais
exploradoras de atividades econmicas: em consonncia
com o art. 173, estas possuem regimes jurdicos que se
assemelham aos das empresas do setor privado. Assim,
no gozam de imunidade tributria e de nenhum benefcio
fiscal, a no ser que tais benefcios sejam estendidos s demais empresas privadas exploradoras da mesma atividade
econmica. Sua responsabilidade subjetiva e o Estado
no responde subsidiariamente por seus atos. Para a elaborao de seus contratos, s devem licitar os objetos que
esto compreendidos em suas atividades-meio.
3. Terceiro Setor/Entidades Paraestatais: so entidades
que atuam ao lado do Estado, colaborando com este. No
integram a administrao indireta e possuem as seguintes
caractersticas: so entidades privadas, criadas por particulares, na forma prevista na legislao civil; desempenham servios no exclusivos do Estado, j que no so
categorizados, constitucionalmente, como servios pblicos (porm atuam em colaborao com o Poder Pblico);
recebem algum tipo de incentivo do Poder Pblico (por
tais razes, sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas);
submetem-se ao regime jurdico predominantemente de
direito privado, porm h parcial derrogao de certas normas pelo Direito Pblico; e devem realizar licitao para
suas contrataes. Dentre elas, destacam:
a) Servio Social Autnomo: constitudo pelo conhecido Sistema S, nome pelo qual ficou convencionado chamar
o conjunto de 11 contribuies de interesse de categorias
profissionais, estabelecidas pela Constituio Federal. As
referidas contribuies incidem sobre a folha de salrios
das empresas pertencentes categoria correspondente e
destinam-se a financiar atividades que visam o aperfeioamento profissional e a melhoria do bem-estar social dos
trabalhadores. Dentre os Servios Sociais Autnomos,
destacam-se: SESI, SENAC, SENAR, SENAI, SEBRAE,
SESC, SEST, SENAT e SESCOOP; a1) Conceito: so
entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico,
com administrao e patrimnio prprios, revestindo-se da
forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao
desempenho de suas incumbncias estatutrias; a2) Caractersticas: no integram a administrao indireta, atuam ao lado do Estado, recebem, por isso, oficializao do
Poder Pblico e autorizao legal para arrecadar e utilizar
em sua manuteno contribuies parafiscais, quando no
so subsidiadas diretamente por recursos oramentrios
da entidade que as criou; as leis que deram origem a tais
entidades no as criaram diretamente, nem autorizaram o
Poder Executivo a faz-lo (como ocorrem com as entidades
da administrao indireta, tais leis atriburam tais encargos
s respectivas Confederaes Nacionais); no prestam
servio pblico delegado pelo Estado, mas, sim, atividade
privada de interesse pblico e, por isso, so incentivadas
pelo Poder Pblico; por administrarem verbas decorrentes de contribuies parafiscais e gozarem de uma srie
de privilgios prprios de entes pblicos, esto sujeitas s

normas semelhantes s da Administrao Pblica (por

exemplo: licitao, processo seletivo para seleo de
pessoal e prestao de contas, equiparao de seus
empregados aos servidores pblicos para fins criminais e de improbidade administrativa); e a atuao
estatal de fomento e no de prestao de servio
pblico.
b) Organizaes Sociais: esto disciplinadas, no
mbito federal, pela Lei n 9.637/98 e pelo Decreto n
5.396/05, que as regulamentam; b1) Conceito: so
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, qualificadas livremente pelo Ministro ou titular do
rgo supervisor ou regulador da rea de atividade
correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro
do Planejamento, Oramento e Gesto, que executam
atividades dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, desde que
a pessoa atenda a determinados requisitos formais,
firmando, para tanto, contrato de gesto com o Poder
Pblico; b2) Caractersticas: no integram a administrao indireta, pois so organizaes particulares
alheias estrutura governamental (no recebem delegao de prestao de servio pblico); no tm fins
lucrativos; tm como rgo superior um Conselho de
Administrao, com atribuies normativas e de controle, cuja composio deve possuir representantes do
Governo e representantes da comunidade, de notria
capacidade profissional e idoneidade moral; formulam Contrato de Gesto com o Poder Pblico que
pode ser definido como o vnculo jurdico firmado entre
o Poder Pblico e a entidade privada, no qual sero
discriminadas as respectivas atribuies, responsabilidades e obrigaes a serem cumpridas pela entidade
(em troca, o Poder Pblico pode auxiliar de diversas
formas: cedendo bens pblicos, mediante permisso
de uso e sem licitao, transferindo recursos oramentrios ou cedendo servidores pblicos a expensas do
Estado); quando firmam contratos administrativos
de prestao de servios pblicos, com entidades da
Administrao Pblica, h dispensa de licitao nos
termos do art. 24, XXIV, da Lei n 8.666/93; relativamente aos recursos por elas administrados, oriundos
de repasse da Unio, devem realizar licitao, nos
termos do Decreto 5.504/05, para as obras, compras,
servios e alienaes; o ato de qualificao discricionrio, emitido pelo Poder Executivo, mediante
Decreto, e a desqualificao d-se por processo administrativo com a garantia da ampla defesa e contraditrio; podem atuar nas reas de ensino, pesquisa
cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade; e o
Poder Pblico poder destinar recursos oramentrios
e bens necessrios ao cumprimento do contrato de
gesto, mediante permisso de uso, com dispensa de
licitao, assim como ceder servidores pblicos com
nus para a origem.
c) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIP: institudas pela Lei n 9.790/99 e
regulamentadas pelo Decreto n 3100/99; c1) Conceito: so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, criadas por iniciativa de particulares para o
desempenho de servios sociais, no exclusivos do
Estado, mediante incentivo e fiscalizao do Poder
Pblico, com vnculo jurdico institudo por intermdio
do Termo de Parceria; c2) Caractersticas: entidade
privada sem fins lucrativos: firmam Termo de Parceria, que o instrumento de cooperao entre o Poder
Pblico e as entidades qualificadas como OSCIP, para
o fomento e a execuo das atividades de interesse
pblico, previstas em Lei; se preenchidos os requisitos legais, a atribuio no ato discricionrio, mas
vinculado, e a sua desqualificao se d a pedido ou
mediante deciso proferida em processo administrativo ou judicial (de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico), no qual sero assegurados a ampla defesa e o
contraditrio; a Lei estabelece uma relao exaustiva
das atividades que podem desempenhar, todas com
fins considerados de interesse pblico, dentre elas,
salientam-se as promoes da assistncia social, da
cultura, do desenvolvimento econmico e social e do
combate pobreza; h possibilidade de se instituir
remunerao para os dirigentes da entidade, nos
casos detalhados na Lei; a Lei excluiu da possibilidade de qualificarem-se como OSCIP alguns tipos
de instituies, como, por exemplo, as sociedades comerciais, os sindicatos, as associaes de classe, as
instituies religiosas, as organizaes partidrias, as

cooperativas, entre outras; para a obteno do ttulo,

necessrio o requerimento ao Ministro de Estado de
Justia; o Decreto n 3.100/99 estabelece, em carter facultativo, a realizao de concurso de projetos
como critrio de escolha da OSCIP parceira (art. 23);
o artigo 14 dispe que a organizao parceira far
regulamento prprio para a contratao de obras e
servios, bem como para compras com emprego de
recursos provenientes do Poder Pblico, observados
os princpios da impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia; tais
entidades sujeitam-se ao controle realizado pelo Tribunal de Contas; e a Lei no especificou quais as
formas de fomento repassadas pelo Poder Pblico, h
apenas certas referncias a bens e recursos de origem
pblica; c3) As OSCIPS se diferenciam das Organizaes Sociais, especialmente, nas seguintes
caractersticas: a atribuio do qualificativo no
discricionria, mas vinculada e aberta a qualquer sujeito que preencha os requisitos indicados na Lei; no
h previso de trespasse de servidores pblicos; no
celebram contrato de gesto, mas termo de parceria; o
Poder Pblico no participa de seus quadros diretivos;
o objeto da atividade das OSCIPS muito mais amplo;
h possibilidade de se instituir remunerao para os
dirigentes da entidade, nos casos detalhados na Lei; e
a entidade, para se qualificar, tem de ter existncia legal, isso porque, dentre os documentos exigidos para
a obteno da qualificao, esto o balano patrimonial, o demonstrativo de resultados do exerccio e a
declarao de iseno de imposto de renda.
LINK ACADMICO 3

SERVIO PBLICO
1. Conceito: toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao
da coletividade em geral, mas fruvel, singularmente,
pelos administrados que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por
quem lhe faa as vezes, sob o regime de direito pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em favor
dos interesses definidos como pblicos no sistema
normativo. (Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso
de Direito Administrativo. 19 Ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 634).
2. Princpios:
a) Dever inexorvel do Estado de promover-lhe a
prestao: obrigao do Estado prest-lo, direta ou
indiretamente, mediante autorizao, concesso ou
permisso, sob pena de ser acionado judicialmente
pela sua omisso;
b) Supremacia do interesse pblico: deve haver
predominncia das convenincias dos interesses gerais, proibindo-se que os interesses secundrios do
Estado possam sobre eles prevalecer;
c) Universalidade: visa garantir o acesso do servio
pblico a todos os membros da coletividade;
d) Continuidade: impossibilita a interrupo da prestao do servio pblico. Porm, no se caracteriza
como descontinuidade a sua interrupo em situao
de emergncia ou aps prvio aviso, quando motivada
por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes, assim como nas hipteses de inadimplncia
do usurio, levando-se em considerao os interesses
da coletividade (art. 6, 3 da Lei n 8987/95);
e) Transparncia: garante ao pblico em geral o amplo conhecimento de todas as informaes referentes
ao servio pblico e a sua prestao;
f) Motivao: todas as tomadas de decises devem
ser fundamentadas;
g) Modicidade das tarifas: decorrncia do princpio
da universalidade, pois todos tm o direito ao desfrute
do servio, mediante pagamento que no lhe onere
excessivamente;
h) Controle: garante que o servio seja prestado de
maneira adequada ao pleno atendimento dos usurios, que se verifica diante da satisfao das condies
de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e
modicidade na cobrana das tarifas;
i) Adaptabilidade: a prestao deve acompanhar a
modernizao tecnolgica, segundo as possibilidades econmicas do ente encarregado da prestao,
e compreende no s a modernizao das tcnicas
utilizadas como, tambm, dos equipamentos e das ins-

talaes e sua conservao, alm da melhoria e expanso

do servio;
j) Impessoalidade: veda a discriminao entre os usurios
do servio prestado.
3. Titularidade do servio e da prestao: a titularidade
no se confunde com a prestao do servio. A primeira
pertence ao ente poltico (Unio, Estado, DF e Municpios),
designado constitucionalmente. A segunda quele que tem
a obrigao de execut-la, que pode estar concentrada na
mesma pessoa que titulariza o servio ou em entidade de
sua administrao indireta, assim como pode residir em
empresa do setor privado (concessionria e permissionria).
4. Servios Pblicos e outras atividades estatais: nem
todas as atividades prestadas pelo Estado so definidas
como Servio Pblico, pois algumas se submetem a outro
regime jurdico. Dentre as atividades estatais, destacam-se:
a) Obra Pblica: a construo, a reparao, a edificao
ou a ampliao de um bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pblico, inconfundvel com a noo de
servio; b) Poder de Polcia: visa restringir, limitar e condicionar as possibilidades de sua atuao livre para que seja
possvel um bom convvio social e; c) Explorao estatal
de atividade econmica: desempenhada sob o regime de
Direito Privado, por se constituir em atividades prprias dos
particulares e no do Estado.
LINK ACADMICO 4

ATO ADMINISTRATIVO
1. Distino entre fato e ato administrativo: fato jurdico
pode ser um evento material ou uma conduta humana, voluntria ou involuntria, preordenada ou no, a interferir na
ordem jurdica. Ele ser administrativo quando sofrer a incidncia das normas do Direito Administrativo reguladoras
do procedimento e da competncia do rgo produtor do
ato. Enquanto que ato administrativo nada mais do que
uma espcie de ato jurdico que apresenta caracteres peculiares decorrentes de sua submisso ao regime jurdicoadministrativo que regula s condies de sua produo,
validade e eficcia. Das diferenas entre as duas categorias, observa-se que o ato administrativo pode ser anulado
ou revogado, dentro dos limites permitidos pelo Direito, e
goza da presuno de legitimidade, enquanto que o fato
jurdico no possui tais caractersticas, em razo de sua
prpria natureza.
2. Conceito de ato administrativo: uma declarao do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos com observncia de lei, sob regime jurdico
de direito pblico (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. So Paulo: Atlas, 2006, p. 206).
3. Distino entre atos da Administrao e atos administrativos: a Administrao pratica inmeros atos que
no so considerados atos administrativos puros, pois se
submetem a um regime jurdico diferente dos atos considerados administrativos propriamente ditos. Dentre esses ltimos, destacam-se: atos regidos pelo Direito Privado (nos
quais o Direito Administrativo s regula as condies de
emanao, mas no disciplina o contedo e efeitos deste
ato), os atos materiais e os atos polticos ou de Governo.
4. Requisitos do ato administrativo:
a) Sujeito/Competncia: o sujeito pblico que edita o ato
administrativo e que a lei atribui competncia para tanto.
Deve-se considerar a sua capacidade, as atribuies do
rgo produtor, a existncia, ou no, de impedimento e sua
atuao no caso concreto. Ressalte-se, aqui, a idia de
agente de fato como aquele sujeito cuja investidura tida
por irregular, mas que pratica atos administrativos como se
preenchesse tal requisito;
b) Forma: o revestimento externo do ato, previsto, ou
no, em Lei. Na primeira hiptese, se constitui em elemento
vinculado do ato e seu desrespeito compromete sua validade. No se confunde com a sua formalizao, pois esta
uma dada solenizao requerida para a perfeita edio do
ato. um modo especfico de apresentao da forma;
c) Objeto: o que o ato estabelece, renuncia, enuncia, regula e deve ser lcito, possvel e determinado legalmente. O
ato que incida sobre objeto inexistente pode at ter existncia material, ser juridicamente relevante, mas no pode ser
reputado como ato administrativo. Pode ser considerado
mero fato administrativo;
d) Finalidade: o bem jurdico objetivado pelo ato, o resul-

tado que a administrao quer alcanar com a sua prtica.

Para cada finalidade que a administrao pretende

alcanar, existe um ato definido em Lei;
e) Motivo: o pressuposto de fato que autoriza ou
exige a prtica do ato e pode estar, ou no, descrito
antecipadamente em Lei. Quando previsto em Lei, o
agente s pode pratic-lo se ocorrer a situao prevista. Contrariamente, quando no houver previso
legal, o agente pblico tem liberdade de escolha da
situao em vista da qual editar o ato. A validade do
mesmo depender da existncia do motivo enunciado.
Isto implica na vinculao do administrador ao motivo
que houver alegado para produzi-lo.
5. Teoria dos motivos determinantes: no compasso das diferenas firmadas entre motivo e motivao,
surge a teoria dos motivos determinantes, significando
que, uma vez enunciados os motivos pelo agente que
praticou o ato, mesmo que esta exigncia no conste
expressamente na Lei, a sua validade fica atrelada
efetiva ocorrncia dos mesmos. Os motivos invocados, de fato, no podem ser falsos, inexistentes ou
equivocadamente qualificados, sob pena de conduzir
o ato invalidao.
6. Atributos do ato administrativo: so as qualificaes prprias que cada ato tem. Entre tais atributos,
salientam-se:
a) Presuno de legitimidade: todo ato administrativo tem presuno de legitimidade, at que se prove
o contrrio, subsistindo at uma eventual decretao
de invalidade. Significa afirmar que milita a favor deles
uma presuno juris tantum de legitimidade e traz
alguns efeitos como a inverso do nus da prova e
a obrigatoriedade de seu cumprimento at a prova de
sua ilegitimidade ou falsidade;
b) Imperatividade: a qualidade que possuem os
atos administrativos de se imporem aos particulares,
independentemente de sua livre manifestao de vontade. Prerrogativa que permite ao Poder Pblico editar
atos que vo alm da esfera jurdica do sujeito emitente e interferem na esfera jurdica de outras pessoas,
constituindo-as, unilateralmente, em obrigaes. Tal
prerrogativa inexiste nos atos concessivos de direitos,
assim como aqueles meramente enunciativos, como
o caso das certides;
c) Exigibilidade: a qualidade em virtude da qual o
Estado, no exerccio da funo administrativa, se subroga no direito de exigir dos particulares o cumprimento das obrigaes por ele impostas, sem recurso ao
Poder Judicirio. No se confunde com a imperatividade, pois, atravs desta, apenas se constitui o administrado em uma dada situao, enquanto que pela
exigibilidade se impele ao atendimento da obrigao j
imposta, sem recurso ao Judicirio, para se induzir o
administrado a observ-la;
d) Executoriedade: o atributo que reveste o ato
administrativo, permitindo ao Poder Pblico compelir,
materialmente, o administrado ao cumprimento da
obrigao que imps e exigiu, sem necessidade de
buscar, previamente, as vias judiciais. Diferencia-se
da exigibilidade, pois esta no garante, por si s, a
possibilidade de coao material para a execuo do
ato, apenas a induo ao cumprimento da execuo.
Enquanto que na executoriedade a prerrogativa da
Administrao Pblica vai mais alm, pois o particular
pode ser compelido, inclusive, materialmente a atender o que exige o Estado.
7. Classificao dos atos administrativos:
7.1. Quanto natureza da atividade:
a) Atos de administrao ativa: so aqueles que
objetivam criar uma utilidade pblica constituindo situaes jurdicas. Ex: licenas;
b) Atos de administrao consultiva: objetivam informar, esclarecer e sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas em atos de administrao
ativa. Ex: pareceres;
c) Atos de administrao controladora ou de controle: objetivam impedir ou permitir a produo ou a
eficcia dos atos de administrao ativa, por intermdio de exame prvio ou posterior, da convenincia ou
da legalidade deles. Ex: homologaes;
d) Atos de administrao verificadora: visam apurar
ou documentar a preexistncia de uma situao ftica
ou jurdica. Ex: registro;
e) Atos de administrao contenciosa: objetivam
julgar certas situaes em procedimentos contraditrios, podendo ser revistos pelo Judicirio. Ex: proces-

so administrativo.
7.2. Quanto estrutura do ato:
a) Atos concretos: so aqueles que se esgotam em
uma nica aplicao. Ex: nomeao de um servidor;
b) Atos abstratos: so aqueles que alcanam um
nmero indeterminado de destinatrios e prevem
reiteradas aplicaes sempre que aquela situao tipificada ocorra. Ex: regulamentos;
7.3. Quanto aos destinatrios:
a) Atos individuais: so aqueles que possuem destinatrios especficos. Ex: a nomeao e a demisso
de servidor;
b) Atos gerais: alcanam todos os indivduos em
dada situao. Ex: regulamento.
7.4. Quanto aos efeitos:
a) Atos constitutivos: so aqueles por meio dos
quais a administrao cria, modifica ou extingue um
direito ou uma situao do particular. Ex: permisso.
b) Atos declaratrios: so aqueles em que a administrao apenas reconhece um direito pr-existente
ao ato administrativo. Ex: licena para construir.
c) Enunciativos: so aqueles em que a administrao
atesta ou reconhece uma dada situao de fato ou de
direito. Ex: das certides e atestados.
7.5. Quanto composio da vontade produtora
do ato:
a) Ato simples: so aqueles decorrentes da manifestao de vontade de um nico rgo, seja singular
ou colegiado. Ex: a deliberao, pelo Prefeito, de um
Conselho ou nomeao de um servidor para cargo em
comisso;
b) Ato composto: aquele formado pela vontade de
dois ou mais rgos, sendo a manifestao de um deles instrumental em relao ao outro que edita o ato
principal. H um ato principal e outro acessrio, podendo este ser complementar ou pressuposto daquele. Ex: a nomeao do Procurador Geral da Repblica,
que depende de aprovao pelo Senado;
c) Ato complexo: aquele produzido por um ou mais
rgos cujas vontades se unificam para a formao
de um nico ato. As vontades so homogneas e se
fundem em um s ato. Ex: decreto assinado pelo Presidente da Repblica e referendado pelo Ministro de
Estado.
7.6. Quanto posio jurdica da administrao:
a) Atos de imprio: so os unilaterais, praticados pelo
Estado, no exerccio de prerrogativas e privilgios de
autoridade pblica e impostos coercitivamente ao administrado. Exemplo: clusulas exorbitantes presentes
nos contratos administrativos.
b) Atos de gesto: so aqueles produzidos pela administrao, em posio de igualdade com o particular,
na administrao da coisa pblica e na gesto de seus
servios.
7.7. Quanto formao do ato:
a) Atos unilaterais: so aqueles formados pela declarao de um s agente. Ex: aplicao de multas;
b) Atos bilaterais: so aqueles cuja formao depende de um acordo de vontade das partes envolvidas.
Ex: contrato administrativo;
c) Atos plurilaterais: So os convnios;
7.8. Quanto liberdade:
a) Atos vinculados: so aqueles praticados sem a
interferncia subjetiva do agente pblico, pois a Lei
tipifica prvia e objetivamente o nico comportamento
possvel do agente competente para edit-lo. Ex: aposentadoria compulsria;
b) Atos discricionrios: so aqueles praticados com
certa margem de liberdade decisria do agente competente. Ex: autorizao de porte de arma.
8. Vinculao e discricionariedade: no desempenho
das atividades pblicas, o agente administrativo manuseia poderes que so condicionados pelo sistema
normativo. s vezes, esse atuar est completamente
descrito, antecipadamente, na regra de competncia,
no restando ao agente competente nenhuma interferncia subjetiva. Neste caso, diz que o seu agir vinculado, uma vez que no lhe resta nenhuma outra opo,
s devendo agir segundo aquela maneira indicada em
Lei. Quando o legislador deixa ao agente administrativo certa margem de liberdade decisria diante do ato
a ser produzido, diz-se que seu atuar discricionrio,
pois ele poder optar por uma dentre vrias solues
possveis e vlidas para o direito, assim como timas
para o atendimento do interesse pblico. A discricionariedade significa liberdade de atuao nos limites
estipulados pela lei. No entanto, nesta categoria de

atos administrativos, ressalta-se que h certos elementos

vinculados (competncia, forma e finalidade), onde no

se admite juzo subjetivo e, se ultrapassados tais limites,

a deciso passa a ser considerada arbitrria. A atuao,
portanto, vinculada quando o legislador, antecipadamente, prev o nico comportamento possvel a ser praticado
pelo agente pblico. Por outro lado, discricionria quando, diante do caso concreto, deixa ao mesmo, pelo menos,
duas opes de escolhas, todas vlidas juridicamente. A
discricionariedade, comumente, reside no motivo (quando
a Lei no o define ou, se o define, utiliza-se de conceitos
vagos ou indeterminados, impossveis de se reduzir a sua
aplicao a uma nica hiptese de cabimento), no contedo ou no objeto (a Lei prev vrios objetos possveis para
se atingir o mesmo fim) do ato administrativo.

dor Geral do Estado) e Portaria (atos de dirigentes das

entidades descentralizadas); c) Circular: o ato utilizado pelas autoridades administrativas para transmitir
ordens internas uniformes a seus subordinados;
d) Despacho: ato administrativo cujo contedo contm deciso das autoridades administrativas, sobre
assunto de interesse individual ou coletivo, submetido
s suas apreciaes;
e) Alvar: forma utilizada para a administrao conceder licena ou autorizao para a prtica de ato ou
exerccio de atividade, sujeito ao poder de polcia.

9. Controle dos atos administrativos: o ato administrativo, assim como todos os comportamentos da Administrao
Pblica, est sujeito a amplos controles realizados pela prpria administrao, no exerccio da autotutela, espontaneamente ou mediante provocao de terceiros e pelo Poder
Judicirio, quando provocado, por fora da determinao
constitucional de que nenhum ato pode escapar desta apreciao. A diferena que faz, quanto ao controle feito pelo
Judicirio, leva em considerao os aspectos de vinculao
e discricionariedade deste tipo de ato jurdico. O controle judicial do ato vinculado feito pela anlise de seus aspectos
legais, podendo-se investigar a validade de todos os seus
elementos, ou seja, competncia, objeto, motivo, finalidade
e forma. E, no controle dos atos discricionrios, o Judicirio
no pode violar o mrito do ato que se reporta apreciao
de sua oportunidade e convenincia, diante do interesse
pblico a atingir. Pode apreci-lo objetivamente em seus
aspectos de legalidade (com referncia aos elementos vinculados no ato discricionrio), mas deve respeitar os limites
discricionrios conferidos Administrao Pblica, pois a
opo por uma das escolhas legalmente possveis inserese no campo de competncia administrativa, no devendo
o Judicirio ultrapassar tais limites.

11. Atos administrativos nulos, anulveis, inexistentes e irregulares: h divergncia doutrinria quanto forma de classificao dos atos ilegais. A importncia desta discusso est na possibilidade, ou no,
de convalidao dos atos administrativos, produzidos
com mcula, em algum de seus elementos. Comumente, so categorizveis como invlidos os atos:
a) Nulos: so aqueles que, pela natureza do vcio
(objeto, finalidade, motivo e causa), no admitem
convalidao, assim como aqueles que a lei assim os
declare. Tm maior prazo prescricional e sua fulminao pode se dar por provocao do Ministrio Pblico,
quando for possvel intervir no feito ou ex officio pelo
Judicirio, assim como, a qualquer tempo, pela prpria
administrao no exerccio da autotutela;
b) Anulveis: so aqueles praticados com vcio de
competncia, vontade e de forma, assim como aqueles que a lei assim declarar. Admitem convalidao
quando passveis de serem reproduzidos sem vcios.
Seu prazo prescricional menor e sua fulminao depende de argio pelos interessados;
c) Inexistentes: so aqueles que correspondem a
comportamentos criminosos vedados pelo Direito e
que no admitem convalidao;
d) Irregulares: so atos que possuem todos os requisitos de existncia e de validade, porm contm pequena irregularidade, sem o condo de macul-la;

10. Atos administrativos em espcies:

10.1. Quanto ao contedo:
a) Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio
e precrio, por intermdio do qual a administrao faculta
ao particular o uso privativo de bem pblico (autorizao
de uso), a prestao de um servio pblico (autorizao de
servio pblico), o desempenho de atividade material, ou a
prtica de ato que, sem esse consentimento, seria considerado legalmente proibido. ato administrativo constitutivo
de direito;
b) Licena: ato administrativo unilateral e vinculado, por
meio do qual a administrao faculta quele que preencha
os requisitos legais o exerccio de uma atividade. ato declaratrio de direito. Exemplo: licena para construir;
c) Admisso: ato administrativo unilateral e vinculado, por
meio do qual a administrao reconhece ao particular, que
preencha os requisitos legais, o direito prestao de um
servio pblico;
d) Permisso: ato administrativo unilateral, discricionrio
e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a administrao
faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico ou
a execuo de servio pblico;
e) Aprovao: ato unilateral e discricionrio, por meio do
qual a administrao exerce o controle a priori (equivale
autorizao para a prtica do ato) ou a posteriori (equivale
ao referendo) do ato administrativo. Constitui condio de
eficcia do ato;
f) Homologao: ato administrativo unilateral e vinculado,
por meio do qual a administrao reconhece a legalidade
de um ato jurdico. Realiza-se sempre a posterior no que
se diferencia da aprovao;
g) Parecer: ato por meio do qual os rgos consultivos da
administrao emitem opinio sobre assuntos tcnicos ou
jurdicos de suas competncias. Pode ser facultativo, obrigatrio (porm no vinculante, como na hiptese da consulta feita ao Conselho da Repblica e da Defesa Nacional,
antes da declarao do estado de defesa e de stio) e vinculante (quando solicitado, deve-se acatar a concluso);
h) Visto: ato administrativo unilateral, por meio do qual a
autoridade competente atesta a legitimidade formal de outro ato jurdico.
10.2. Quanto forma:
a) Decreto: forma pela qual se revestem os atos individuais ou gerais, emanados pelo Chefe do Poder Executivo.
Ex: desapropriao; b) Resoluo e Portaria: formas pelas
quais se revestem os atos individuais ou gerais, emanados
de autoridades diferentes do Chefe do Poder Executivo.
Ex: Resoluo (atos de Secretrios de Estado e Procura-

12. Panorama de extino dos atos administrativos:

12.1. Cumprimento de seus efeitos: o ato administrativo desaparece assim que seus efeitos se realizam
e tal fenmeno pode se dar pelo esgotamento de seu
contedo, pela execuo material do ato, ou por ter
alcanado seu objetivo.
12.2. Desaparecimento do sujeito ou de seu objeto: extingue-se o ato assim que o seu destinatrio
desaparece, ou o prprio objeto.
12.3. Retirada: o ato administrativo desaparece dada
a ocorrncia de um dos seguintes fenmenos:
a) Revogao: a extino de um ato administrativo
por outro ato administrativo, efetuada, discricionariamente, por razes de convenincia e oportunidade,
respeitando-se os efeitos precedentes. Nada mais
do que a possibilidade de se reavaliar, no presente, o ato praticado no passado para se investigar se
continua conveniente aos interesses pblicos. Vale
ressaltar que a revogao incide sempre sobre um o
ato administrativo vlido. No se admite a revogao
diante das seguintes hipteses: atos que a lei declare
irrevogveis, os exauridos, os vinculados, os meramente administrativos, os de controle, os que integram
procedimentos, os complexos e os que geram direitos
adquiridos. Essas situaes representam barreiras ao
poder de revogar;
b) Invalidao: a retirada do ato administrativo ou
de seus efeitos, com efeito retroativo, por motivo de
legalidade, podendo ser praticada pela Administrao
Pblica, como decorrncia de seu dever de obedincia
legalidade, ou pelo Poder Judicirio, como dever de
prestao jurisdicional. A invalidao incide sobre o
ato administrativo ilegal;
c) Cassao: a retirada do ato administrativo porque
o destinatrio deixou de atender s condies que deveriam permanecer preenchidas para a permanncia
do ato;
d) Caducidade: a retirada do ato administrativo,
pela perda de seus efeitos jurdicos, em decorrncia
de norma jurdica superveniente contrria quela que
permitia a prtica do ato retirado;
e) Contraposio: a retirada de um ato administrativo, em decorrncia da edio de outro ato administrativo, emitido com fundamento em competncia diversa
daquela que gerou o ato anterior, porm com efeitos
contrapostos aos daquele.
12.4. Renncia: extingue-se o ato administrativo

quando o prprio destinatrio abre mo dos benefcios

que ele lhe proporciona.
13. Convalidao: o suprimento da invalidade de um
ato administrativo com efeitos retroativos, podendo ser
praticada pela Administrao Pblica ou pelo prprio
destinatrio do ato, quando o vcio estiver na ausncia
de sua manifestao. importante salientar que nem
todos os atos viciados se submetem convalidao;
s podem ser convalidveis os atos potencialmente
corrigveis e aqueles que no tenham sido impugnados. De outra feita, so inconvalidveis os atos que
no podem ser produzidos sem a repetio do vcio ou
aqueles j impugnados ou desatendidos pelo particular. A convalidao pode ocorrer por: a) Ratificao:
o suprimento da invalidade pelo mesmo agente que
praticou o ato; b) Confirmao: o suprimento da
invalidade por outra autoridade diferente daquela que
editou o ato viciado; e c) Saneamento: o suprimento
da invalidade, pelo particular destinatrio do mesmo,
que sofreu os efeitos do ato invlido.
14. Distino entre converso e convalidao:
ocorre a converso quando o agente pblico trespassa um ato de uma categoria na qual seria considerado
invlido para outra categoria na qual seria vlido, com
efeitos retroativos. o caso da converso de uma nomeao em carter efetivo para cargo de provimento
em comisso.
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PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Consideraes Gerais: pode ser utilizado em diferentes sentidos, desde a organizao de papis e
documentos numa pasta referentes a um dado assunto de interesse da administrao at como sinnimo
de processo disciplinar, no qual so apuradas as infraes administrativas visando punio dos infratores.
Necessrio se faz distinguir processo de procedimento, este ltimo figura-se como a forma de proceder, ou
melhor, um conjunto de formalidades que devem ser
observadas para a prtica de certos atos administrativos, representando uma seqncia ordenada de atos
e fatos administrativos objetivando um resultado final,
enquanto que o processo administrativo o instrumento pelo qual a Administrao Pblica documenta suas
operaes materiais ou os atos jurdicos. No mbito
federal, o processo administrativo est disciplinado na
Lei 9.784/99, sendo que os Estados e os Municpios
podem promulgar suas prprias leis.
2. Fases dos processos: os processos que iro resultar em alguma deciso por parte da Administrao
tero as seguintes fases:
2.1. Iniciativa ou propulsria: a apresentao escrita dos fatos e indicao do direito que ensejam o
processo. O processo administrativo pode iniciar-se de
ofcio (ex: abertura de um concurso pblico) ou a pedido do interessado (ex: requerimento de uma licena).
2.2. Instrutria: fase em que sero elucidados os
pontos narrados na pea inicial; sero colhidos os
elementos; ouvidas as partes e produzidas as provas
(percias, averiguaes, exames, etc.) que serviro de
subsdios para a deciso. Nesta fase so apresentadas as defesas.
2.3. Dispositiva: fase do processo no qual a Administrao profere sua deciso, solucionando a controvrsia objeto do processo. essencial que a deciso
seja motivada com base nos elementos constates dos
autos.
2.4. Controladora (integrativa): nesta fase as autoridades que participaram do processo analisam se a
deciso pode ser firmada ou infirmada, controlando
legalidade e mrito.
2.5. Comunicao: fase onde ocorre a divulgao
do resultado pelos meios previstos no ordenamento
jurdico.
3. Objetivos: o processo administrativo atende a um
duplo objetivo: a) resguardar aos administrados o direito a ampla defesa e ao contraditrio antes de ser
tomada a deciso que ir afet-lo e, b) demonstrar
uma atuao com clareza e transparncia da Administrao, objetivando escolher a melhor forma para se
resguardar o interesse pblico em causa.
4. Princpios: no ordenamento jurdico podem-se

elencar os seguintes princpios que so aplicveis ao processo administrativos:

4.1. Princpio da audincia do interessado: consiste na
oitiva do interessado, assegurando a ampla defesa e o contraditrio;
4.2. Princpio da acessibilidade aos elementos do expediente: permite parte o acesso ao exame da documentao constante dos autos, implicando na transparncia dos
atos do processo (que s pode ser restringido por razes de
segurana da sociedade e do Estado ou quando a defesa
da intimidade ou o interesse social o exigirem);
4.3. Princpio da ampla instruo probatria: figura-se
como o direito de produzir e da fiscalizar as provas insertas
nos autos;
4.4. Princpio da motivao: decorre da obrigatoriedade
de estarem expressas as razes, o fundamento normativo
e ftico das decises; significando o direito a uma deciso
devidamente justificada;
4.5 Princpio da revisibilidade: refere-se ao direito do
interessado em rever a deciso que lhe foi desfavorvel,
s no ser possvel essa reviso se a deciso for emitida
pela autoridade de mais alto escalo administrativo (enseja,
apenas, o cabimento de pedido de reconsiderao);
4.6 Princpio da representao: a parte poder escolher
algum para auxili-la, inclusive, um perito, no caso de uma
avaliao tcnica;
4.7 Princpio da lealdade e da boa-f: por este princpio
a Administrao deve no transcurso do processo pautar-se
na honestidade, na boa-f;
4.8 Princpio da verdade material: a Administrao deve
buscar o que for realmente verdadeiro para atingir o interesse pblico;
4.9 Princpio da oficialidade ou impulso: visa assegurar
a possibilidade de instaurao do processo por iniciativa da
Administrao, independentemente de provocao do administrado e ainda a possibilidade de impulsionar o processo, podendo agir ex officio Este princpio no aplicvel
a todos os processos, pois naqueles em que se afiguram
exclusivo interesse do particular, a Administrao no tem
o dever de prosseguir com o feito, podendo encerrar o processo, caso o postulante permanece inerte;
4.10 Princpio da gratuidade: o processo administrativo
no pode causar nus econmico ao administrado; a regra a da gratuidade dos atos processuais, porm, podem
existir leis especficas cobrando determinados atos, o que
deve ser garantido a modicidade das tarifas;
4.11 Princpio do informalismo: aplicado a alguns procedimentos, consiste na aplicao menos rigorosa do formalismo, bastam as formalidades estritamente necessrias
obteno da certeza jurdica e segurana do procedimento. No tem a forma rgida exigida nos processos judiciais, mas deve ser feito por escrito e documentar tudo
o que ocorre no seu desenvolvimento; existindo algumas
situaes que a lei impe determinadas formalidades que
devem ser seguidas sob pena de nulidade;
Destaque: A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo na esfera federal, dispe em seu art. 2, caput,
os seguintes princpios: legalidade, finalidade, motivao,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, do contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia. Estes princpios j foram abordados anteriormente neste guia.

sa, relatrio e deciso. Se faltarem elementos para

instaurar diretamente o processo dever ser aberto
previamente uma sindicncia (utilizada para apurar
as ocorrncias, fornecendo elementos concretos para
abertura do processo administrativo). Com a concluso do processo caber pedido de reconsiderao e
os recursos hierrquicos e de reviso admitidos na
legislao estatutria.
7. Sindicncia: a fase preliminar do processo administrativo, na qual se apura a ocorrncia de irregularidade no servio pblico (corresponde ao inqurito
policial). Possui um procedimento menos formal, no
se exige a formao de comisso sindicante, podendo
realizar-se por um ou mais funcionrios designados
pela autoridade competente, precede o processo
administrativo disciplinar. Com a sua concluso, o
resultado ser: a) arquivamento; b) aplicao de advertncia ou suspenso de at 30 dias; c) instaurao
de processo administrativo.
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A coleo Guia Acadmico o ponto de partida dos

estudos das disciplinas dos cursos de graduao, devendo ser complementada com o material disponvel
nos Links e com a leitura de livros didticos.
Direito Administrativo I 2 edio - 2009
Coordenador:
Carlos Eduardo Brocanella Witter, Professor universitrio e de cursos preparatrios h mais de 10 anos,
Especialista em Direito Educacional; Mestre em Educao e Semitica Jurdica; Membro da Associao
Brasileira para o Progresso da Cincia; Palestrante;
Advogado e Autor de obras jurdicas.
Autoras:
Daniela Haddad Franco. Advogada. Formada pela
Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo em
1997.Especialista em Direito Processual Civil pela
PUC/SP. Mestre em Direito Poltico e Econmico
pela Universidade Mackenzie. Assessora de Controle
Externo do Tribunal de Contas do Municpio de So
Paulo.
Helane C. M. Cabral, graduada em Direito pela Universidade Federal do Par - UFPA, Mestre em Direito
Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo - PUC/SP e doutora em Direito Urbansitco
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC/
SP. Professora da Universidade Presbiteria Mackenzie,
Advogada e Assessora Jurdica do Tribunal de Contas
do Municpio de So Paulo.
A coleo Guia Acadmico uma publicao da Memes Tecnologia Educacional Ltda. So Paulo-SP.
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proibida a reproduo total ou parcial desta publicao, por qualquer meio ou processo, sem a expressa autorizao do autor e da editora. A violao dos
direitos autorais caracteriza crime, sem prejuzo das
sanes civis cabveis.

5. Obrigatoriedade da adoo de procedimento administrativo formalizado A obrigatoriedade da adoo

do procedimento administrativo ocorrer nas seguintes situaes: a) quando um interessado provocar a manifestao da Administrao; b) quando o ato a ser emanado
pela Administrao envolver privao da liberdade ou de
bens do administrado; c) quando a providncia administrativa referir-se matria controversa, envolvendo litgio ou
implicar imposio de sanes; d) quando a Constituio
assim o exigir e, e) quando a lei ou ato administrativo o
previrem.
6. Processo Administrativo Disciplinar: o art. 41, II, da
CF impe a obrigatoriedade do processo administrativo
disciplinar para aplicao de penas que impliquem perda
de cargo para o funcionrio estvel. Outras leis esparsas
tambm exigem este processo disciplinar para aplicao de
certas sanes, como por exemplo, nos casos de suspenso por mais de 30 dias; demisso; cassao de aposentadoria e disponibilidade; destituio de cargo em comisso; demisso ou dispensa de servidor estvel ineficiente
ou desidioso. Este processo realizado por comisses
disciplinares, cujos componentes devem ser funcionrios
estveis e no interinos ou exonerveis ad nutum e deve
possuir as seguintes fases: instaurao, instruo, defe-

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