MINISTRIO PBLICO FEDERAL

N 6192-PGR-RG

AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N 24
REQUERENTE

: MESA DO SENADO FEDERAL

INTERESSADA

: ASSOCIAO NACIONAL DOS DELEGADOS DE POLCIA

FEDERAL ADPF

RELATORA

: MINISTRA CRMEN LCIA

Ao declaratria de constitucionalidade. Resoluo 59/2002, do Senado Federal. Polcia

Legislativa. Atribuies. Existncia de controvrsia judicial relevante sobre a constitucionalidade do ato normativo. So inconstitucionais as disposies da resoluo que traduzam atribuio de polcia judiciria, inclusive
no que diz respeito a atos de investigao de
infraes penais. Parecer pela procedncia
parcial do pedido.

1.

Cuida-se de ao declaratria de constitucionalidade relati-

va Resoluo n 59/2002, do Senado Federal, que dispe sobre a polcia

daquela casa legislativa.

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2.

A requerente, em preliminar, sustentou a existncia de

relevante controvrsia judicial acerca da aplicabilidade da resoluo

referida, nos termos do art. 14, III1, da Lei n 9.868/99. Apresentou
julgados da Justia Federal no Distrito Federal e no Estado de Mato
Grosso, bem como do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, cujos
posicionamentos divergem quanto legitimidade dos atos praticados pela
Polcia do Senado.
3.

Aduz que a Resoluo n 59 possui amparo no art. 52,

inciso XIII2, da CR, que prev a competncia privativa do Senado Federal

para dispor, entre outras atividades, sobre o seu poder de polcia. Afirma
que existe uma diferena semntica entre os conceitos de polcia judiciria,
polcia administrativa e polcia investigativa, mostrando-se descabido o
cotejo da norma impugnada com o art. 1443 da CR.
4.

Invoca o Enunciado n 397 4 da Smula do Supremo

Tribunal Federal e o entendimento da Corte no HC n 40382, no sentido de

que o poder de polcia das casas legislativas envolve as atividades de
preveno e represso prtica de ilcitos no mbito das suas
dependncias.
5.

Por fim, requer seja julgado procedente o pedido,

especialmente declarando que a Polcia do Senado possui atribuio

constitucional para: 1) o desempenho de atividades tpicas de polcia
judiciria nas dependncias do Senado Federal; 2) o exerccio de
1 Art. 14. A petio inicial indicar:
[...]
III - a existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da disposio objeto da ao
declaratria.
2 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
[...]
XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos
cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva
remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias;
3 Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio [...]
4 O poder de polcia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas
suas dependncias, compreende, consoante o regimento, a priso em flagrante do acusado e a
realizao do inqurito.

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atividades de investigao policial a respeito de fatos ocorridos nas

dependncias do Senado Federal, podendo servidores de seus quadros
presidir inquritos policiais, desde que preenchidos os requisitos
cabveis.
6.

Por meio da petio de fls. 115/132, a Associao Nacional

dos Delegados de Polcia Federal (ADPF) requereu seu ingresso no feito

como amica curiae, o que veio a ser deferido pela deciso de fls. 179/181.
Preliminarmente, afirma ter como misso institucional a atuao
administrativa e judicial na defesa das prerrogativas, direitos e interesses
dos delegados de Polcia Federal, os quais considera atingidos pela
resoluo objeto dessa ao.
7.

No mrito, a associao sustenta a inconstitucionalidade

formal da Resoluo n 59 por violao ao princpio da legalidade, pois a

Constituio Federal prev a competncia privativa da Unio para dispor
sobre a matria atravs de lei em sentido formal (art. 22, I). Tambm
afirma a caracterizao de inconstitucionalidade material, por violao aos
artigos 52, XIII, e 144, I e 1, I, II, III e IV, da CR 5, vez que as atividades
de polcia judiciria da Unio so exclusivas da Polcia Federal. Por fim,
requer seja julgado improcedente o pedido.
8.

o relatrio.

5 Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes
rgos:
I - polcia federal;
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e
estruturado em carreira, destina-se a:(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e
interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes
cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se
dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho,
sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.

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9.

Preliminarmente, est satisfeito o requisito previsto no art.

14, III, da Lei 9.868: existncia de controvrsia judicial relevante sobre a

constitucionalidade do ato normativo em questo.
10.

A autora demonstrou a existncia de decises judiciais

divergentes a respeito do tema, bem como a prpria posio do Ministrio

Pblico Federal, que v inconstitucionalidades na Resoluo 59.
11.

Gilmar Ferreira Mendes e outros 6 observam que o

estabelecimento de uma comparao quantitativa entre o nmero de

decises judiciais num ou noutro sentido, com o objetivo de qualificar o
pressuposto

de

admissibilidade

da

ao

declaratria

de

constitucionalidade, contm uma leitura redutora e equivocada do sistema

de controle abstrato na sua dimenso positiva. Propem, em
consequncia, que o critrio para aferir a existncia de controvrsia
jurdica relevante seja aquele atinente capacidade de afetar a presuno
de legitimidade da lei7.
12.

quadro

delineado,

de

forte

disputa

sobre

constitucionalidade da Resoluo 59 no mbito judicirio, cumpre com

suficincia esse critrio.
13.

No mrito, a tese central desenvolvida na presente ao de

que a polcia legislativa tem funes preventivas e repressivas, estas

ltimas consistentes na apurao de infraes penais e captura de seus
agentes, desde que ocorridas nas dependncias do Senado Federal. O
exerccio da funo de polcia judiciria pela polcia legislativa seria um
imperativo constitucional decorrente do princpio da separao dos
Poderes.

6 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso
de Direito Constitucional. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 1132.
7 Id, p. 1133.

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14.

A tese, no obstante sedutora, tem inconsistncias, a

comear pelo seu pressuposto, o princpio da separao dos Poderes.

15.

O princpio da separao dos Poderes um princpio

constitucional concreto, o que significa, de um lado, que a sua

configurao depende de cada ordenamento jurdico em particular 8, e, de
outro, que ele deve se conciliar com outros princpios constitucionais
positivos 9, como o da dignidade da pessoa humana, por exemplo.
16.

Na atualidade, h um consenso relativamente forte no

sentido de que, no obstante a independncia orgnica entre os Poderes

ou seja, ausncia de subordinao ou dependncia no que tange ao
exerccio de suas funes 10, o modelo constitucional brasileiro de
interferncias, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e
contrapesos, busca do equilbrio necessrio realizao do bem da
coletividade e indispensvel para evitar o arbtrio e o desmando de um em
detrimento do outro e especialmente dos governados.
17.

A partir dessas premissas, j possvel afirmar que tal ou

qual configurao da polcia legislativa em nada repercute no sistema

brasileiro de separao de Poderes, porque (i) a Constituio Federal, ao
prev-la no art. 52, XIII, especificamente quanto ao Senado Federal, no
disps sobre a sua competncia, de modo a t-la como privativa de um ou
outro Poder; (ii) qualquer que seja a forma que assuma, no enseja relao
de subordinao ou dependncia no que diz respeito ao exerccio das
funes tpicas do Poder Legislativo; (ii) a colaborao entre os Poderes
um imperativo decorrente de uma Constituio dirigente, que torna todos
8 Segundo Lus Roberto Barroso, a separao dos Poderes se reduz a uma questo de direito positivo,
o que equivale a dizer que o constituinte, sem nenhuma limitao que no as decorrentes do prprio
sistema que deseje implantar, pode dispor livremente sobre o raio de competncia dos rgos
constitucionais que institui.
9 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 3 ed. Coimbra:
Almedina, 1997, p. 514.
10 CUNHA JNIOR, Dirley da. A separao das funes estatais ante uma nova dogmtica
constitucional. In Estado Constitucional e Organizao do Poder. Org. Andr Ramos Tavares,
George Salomo Leite e Ingo Wolfgang Sarlet. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 277.

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eles responsveis, em alguma medida, pelo sucesso das finalidades que

elege.
18.

A atribuio de funes de polcia judiciria polcia

legislativa, por sua vez, tampouco consequncia implcita do arranjo de

separao de Poderes constitucionalmente positivado. Basta ver que os
crimes ocorridos no interior das casas legislativas ou mesmo aqueles
cometidos por deputados e senadores so processados e julgados pelo
Poder Judicirio. Portanto, nada mais razovel que a sua apurao fique
tambm a cargo da instituio que a Constituio incumbiu de faz-lo: a
Polcia Federal.
19.

Com efeito, est disposto em seu art. 144, 1:

1 A polcia federal, instituda por lei como rgo
permanente, organizado e mantido pela Unio e
estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e
social ou em detrimento de bens, servios e interesses
da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas
pblicas, assim como outras infraes cuja prtica
tenha repercusso interestadual ou internacional e
exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
(...)
IV exercer, com exclusividade, as funo de polcia
judiciria da Unio.

20.

Convm tambm lembrar que esse tema est inserido no

captulo da segurana pblica, e o art. 144 apresenta o rol dos rgos por
ela responsveis. O Supremo Tribunal Federal, de forma absolutamente
pacfica, considera esse rol taxativo. Confira-se a propsito:
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. 2.
Emenda Constitucional n 39, de 31 de janeiro de
2005, Constituio do Estado de Santa Catarina. 3.
Criao do Instituto Geral de Percia e insero do
rgo no rol daqueles encarregados da segurana
pblica. 4. Legitimidade ativa da Associao dos
Delegados de Polcia do Brasil (ADEPOL-BRASIL).
Precedentes. 5. Observncia obrigatria, pelos

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Estados-membros, do disposto no art. 144 da

Constituio da Repblica. Precedentes. 6.
Taxatividade do rol dos rgos encarregados da
segurana pblica, contidos no art. 144 da
Constituio da Repblica. Precedentes. 7.
Impossibilidade da criao, pelos Estados-membros,
de rgo de segurana pblica diverso daqueles
previstos no art. 144 da Constituio. Precedentes. 8.
Ao Instituto Geral de Percia, institudo pela norma
impugnada, so incumbidas funes atinentes
segurana pblica. 9. Violao do artigo 144 c/c o art.
25 da Constituio da Repblica. 10. Ao direta de
inconstitucionalidade parcialmente procedente. (ADI
3469/SC, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 039, publ.
28.2.2011)
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. 2.
Emenda Constitucional n 19, de 16 de julho de 1997,
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul;
expresso 'do Instituto-Geral de Percias' contida na
Emenda Constitucional n 18/1997, Constituio do
Estado do Rio Grande do Sul; e Lei Complementar n
10.687/1996, com as alteraes introduzidas pela Lei
Complementar n 10.998/1997, ambas do Estado do
Rio Grande do Sul 3. Criao do Instituto-Geral de
Percias e insero do rgo no rol daqueles
encarregados da segurana pblica. 4. O requerente
indicou os dispositivos sobre os quais versa a ao,
bem como os fundamentos jurdicos do pedido.
Preliminar de inpcia da inicial rejeitada. 5.
Observncia obrigatria, pelos Estados-membros, do
disposto no art. 144 da Constituio da Repblica.
Precedentes. 6. Taxatividade do rol dos rgos
encarregados da segurana pblica, contidos no art.
144 da Constituio da Repblica. Precedentes. 7.
Impossibilidade da criao, pelos Estados-membros,
de rgo de segurana pblica diverso daqueles
previstos no art. 144 da Constituio. Precedentes. 8.
Ao Instituto-Geral de Percias, institudo pela norma
impugnada, so incumbidas funes atinentes
segurana pblica. 9. Violao do artigo 144 c/c o art.
25 da Constituio da Repblica. 10. Ao direta de
inconstitucionalidade parcialmente procedente. (ADI
2827/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 066, publ.
6.4.2011)

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21.

De resto, a atribuio de funo de polcia judiciria

polcia legislativa conflita abertamente com o sistema de direitos

fundamentais estabelecido pela Constituio.
22.

A investigao de infraes criminais campo sob o

resguardo de diversas cautelas exatamente vista do seu potencial de

atingir direitos fundamentais. Por conta disso, a Constituio colocou-a a
cargo de rgo permanente, estruturado em carreira (art. 144, 1), com
remunerao fixada sob a forma de subsdio (art. 144, 9) e sujeita a
controle externo pelo Ministrio Pblico (art. 129, VII).
23.

verdade, por outro lado, que a Constituio no atribuiu

polcia a exclusividade das investigaes criminais.

24.

H, quanto Polcia Federal, uma distino literal entre a

apurao de crimes (inciso I) e o exerccio da funo de polcia judiciria

(inciso IV). Apenas em relao a esta ltima que h a clusula de
exclusividade.
25.

Tambm em relao s polcias civis, h a diferenciao

entre ambas as atividades ( 4), sem que se faa uso da clusula de

exclusividade para qualquer uma delas.
26.

A leitura gramatical do dispositivo, portanto, s permite

uma nica concluso: Polcia Federal reservada, com exclusividade, a

funo de polcia judiciria da Unio11.
27.

Alm da literalidade, no h exclusividade, pela polcia, na

apurao de crimes, inclusive porque a prpria Constituio, em seu art.

11 Clmerson Merlin Clve, Investigao criminal e Ministrio Pblico, texto extrado do Jus
Navigandi, http://jus.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5760; Luiz Fernando Voss Chagas Lessa, A
investigao direta e a persecuo transnacional pelo Ministrio Pblico Brasileiro; orientador
Nadia de Araujo. Rio de Janeiro: PUC, Departamento de Direito, 2009, mimeo, pp. 38-39; Bruno
Calabrich. Investigao criminal pelo Ministrio Pblico: fundamentos e limites constitucionais. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, pp. 92-94.

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58, 3, confere s comisses parlamentares de inqurito poderes de

realizar investigaes cveis ou criminais 12.
28.

Assim, no obstante, doutrinariamente, a atividade de

polcia judiciria fosse definida como apurao de infraes penais, o texto

constitucional, ao apartar ambas as funes, impe que se considere a
atividade de polcia judiciria como aquela desempenhada pelas polcias
em apoio aos servios desenvolvidos in forum. Outra a atividade de
apurao de infraes penais.
29.

No entanto, um dos critrios para se admitir que rgo ou

instituio realize atos de investigao criminal o dos poderes implcitos

obviamente excludos os casos em que h atribuio explcita. Essa
teoria encontra seu fundamento na jurisprudncia da Suprema Corte
Americana, desde a deciso proferida em McCulloch v Maryland, e
consiste basicamente em que, se a Constituio define o objetivo e
outorga a competncia, ela deixa ao rgo competente a definio dos
meios13. Foram, na ocasio, tambm fixados parmetros suficientemente
claros: (a) deve existir uma relao racional entre as funes
estabelecidas pela Constituio e os meios escolhidos para delas se
desincumbir e (b) os meios escolhidos no podem ser expressamente
proibidos pelo texto constitucional 14.
30.

No caso, como j ressaltado anteriormente, a Constituio

sequer confere polcia legislativa atribuio alguma. Por outro lado, est
em desconformidade com o seu sistema que um rgo de natureza nopermanente, sem carreira estruturada e sem submisso ao controle externo
do Ministrio Pblico possa investigar infraes penais.
12 As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara
dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um
tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses,
se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou
criminal dos infratores.
13 Luiz Fernando Voss Chagas Lessa, ob. cit. p. 45.
14 Id, ib.

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31.

10

Tudo isso leva convico de que a polcia a que se

refere o art. 52, XIII, da CR, uma figura que se aproxima

conceitualmente da polcia administrativa. O Poder Legislativo o poder
que representa o povo. Da ser usual que, em ambas as casas, circulem
milhares de pessoas, formando grupos de presso, com interesses os mais
conflitantes possveis. A polcia legislativa encontra sentido nesse
contexto, de assegurar a ordem e a segurana das casas legislativas.
32.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto15 explicita:

A polcia administrativa, no sentido estrito, se
distingue da polcia judiciria, que um ramo
especificamente voltado elucidao dos delitos e
perseguio dos delinquentes.
Feita esta distino, comete-se polcia judiciria
uma atuao predominantemente voltada s pessoas,
relacionada, de modo especial, com o especfico valor
contido na liberdade de ir e vir, enquanto que, de
modo bem mais amplo, polcia administrativa
defere-se a atuao voltada s atividades das pessoas,
relacionada, agora de modo geral, com todos os
demais valores contidos nas liberdades e direitos
fundamentais.
A polcia judiciria conforma, assim, uma espcie
destacvel do gnero polcia, vinculada, porm,
diretamente represso dos comportamentos que, por
sua alta nocividade, se qualificam em infraes
penais. Ganha, por isso, uma identidade orgnica
prpria, como funo auxiliar da atuao do Poder
Judicirio, ao qual incumbe, com exclusividade,
efetivar a represso penal sobre as pessoas, pela
reserva, que detm, da aplicao de pena aflitiva
pessoal.
polcia administrativa remanescem todas as demais
formas de atuao, preventivas e repressivas, com
suas sanes aplicveis executoriamente sobre a
propriedade e a atividade privadas, atuando, apenas
excepcionalmente, atravs de um constrangimento
sobre as pessoas, quando em ao de resposta,
contempornea da transgresso administrativa em
curso ou iminente.

15 Curso de Direito Administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, p. 397.

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33.

11

O argumento quanto ao Enunciado n 397 16 da Smula do

Supremo Tribunal Federal e o entendimento da Corte no HC 40382, no

sentido de que o poder de polcia das casas legislativas envolve as
atividades de preveno e represso prtica de ilcitos no mbito das suas
dependncias, carece de atualidade.
34.

Referida smula foi editada em sesso de 3/4/1964, e o

precedente invocado diz respeito a julgamento ocorrido em 11/12/1963. A

Constituio ento em vigor, a de 1946, no continha disposio no
sentido de atribuir Polcia Federal, com exclusividade, a funo de
polcia judiciria da Unio, bem como a de investigar infraes criminais.
De resto, no havia, na ocasio, a concepo moderna de Constituio, de
protagonismo dos direitos fundamentais, especialmente em face do Estado.
35.

Considerando, portanto, a polcia legislativa como polcia

administrativa, so inconstitucionais todas as disposies da Resoluo

59/2002, do Senado Federal, que traduzam atribuio de polcia judiciria,
inclusive no que diz respeito a atos de investigao de infraes criminais.
36.

Assim, analiticamente, quanto ao seu art. 2, 1, (i)

inconstitucional a expresso busca e apreenso, constante do inciso VI,

uma vez que a nica busca que independe de mandado, a pessoal, fica
resguardada pela possibilidade de revista; (ii) inconstitucional o inciso
IX. ainda inconstitucional o art. 4 e seus pargrafos.
Ante o exposto, o parecer pela procedncia parcial do
pedido, com a declarao de inconstitucionalidade dos dispositivos acima
indicados da Resoluo n 59/2002, do Senado Federal.
Braslia, 16 de fevereiro de 2012.

16 O poder de polcia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas
suas dependncias, compreende, consoante o regimento, a priso em flagrante do acusado e a
realizao do inqurito.

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12

DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA

VICE-PROCURADORA-GERAL DA REPBLICA
APROVO:
ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS
PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA