O'DONNELL, Guilhermo. POLIARQUIAS E A (IN) EFETIVIDADE DA LEI NA AMÉRICA LATINA PDF

POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE
DA LEI NA AMRICA LATINA1
Guillermo O'Donnell
Traduo do ingls: Otaclio Nunes
RESUMO
O debate sobre a democracia tem oscilado entre dois extremos: o dos que sustentam que os
regimes democrticos se definem to-somente pela vigncia de um conjunto de direitos legais
universais e o daqueles que defendem que sem um patamar mnimo de igualdade substantiva,
em termos de bem-estar material, no h democracia. Neste artigo o autor persegue uma
posio intermediria que, sem negar a centralidade dos direitos formais na definio do
regime democrtico, aponta os limites que contextos de extrema pobreza e desigualdade
social impem ao exerccio destes direitos por parcelas expressivas da sociedade, truncando
a noo de democracia.
Palavras-chave: democracia; Estado de direito; Amrica Latina.
SUMMARY
The debate over democracy has wavered between two extremes: one which holds that
democratic regimes are defined solely by the effective presence of a series of universal legal
rights, and another which defends the idea that democracy cannot flourish without a
minimum standard of substantive equality in terms of material well-being. In this article, the
author holds an intermediate perspective, which does not deny the fundamental importance
of formal rights in defining the democratic regime, but which shows how specific contexts of
extreme poverty and social inequality limit the exercise of these rights by broad segments of
society, thus truncating the notion of democracy.
Keywords: democracy; legal rights; Latin America.
Aos meus amigos, tudo; aos meus inimigos, a lei.

Getlio Vargas
Introduo
Impressionados com a ineficcia, quando no as violaes recorren- (1) Este ensaio ser publicado
em: Mndez, Juan, O'Donnell,
tes, de muitos direitos bsicos na Amrica Latina, vrios autores questio- Guillermo e Pinheiro, Paulo
Srgio (orgs.). The rule of law
nam a propriedade de se aplicar o rtulo "democracia" maioria dos and the unprivileged in Latin
pases da regio. No mnimo, como diz Juan Mndez2, essas falhas indicam America. Notre Dame: Univer-
sity of Notre Dame Press, 1998.
uma sria "abdicao da autoridade democrtica". Essas dvidas e obje- Agradeo os comentrios de
David Collier, Ernesto Funes,
es quanto condio democrtica desses pases nascem, por um lado, Gabriela Ippolito-O'Donnell,
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POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE DA LEI NA AMRICA LATINA
da justificada indignao em face da situao sombria em termos de Ary Kacowicz, Xochitl Lara,
Marcelo Leiras, Sebastin Ma-
direitos bsicos dos fracos e dos pobres. Por outro lado, essas mesmas zzuca, Jos Molinas, Gerardo
Munck, Juan Mndez, Paulo
dvidas e objees refletem os significados vagos e variveis atribudos ao Srgio Pinheiro, Hctor Scha-
mis, Dietrich Rueschemeyer e
termo "democracia", no s no uso comum mas tambm no acadmico. Ruth Zimmerling, bem como
aos participantes da Oficina
Esse problema se tornou mais agudo porque nas ltimas duas dcadas Acadmica e do Frum de Po-
lticas Pblicas, que origina-
expandiu-se enormemente, no Sul e no Leste, o nmero de pases que se ram o volume acima mencio-
reivindicam democrticos. Essa expanso obrigou a teoria democrtica a nado. Sou grato tambm pelos
comentrios dos participantes
tornar-se mais amplamente comparativa do que era quando seu referente do painel "The quality of de-
mocracy and democratic con-
emprico estava limitado quase exclusivamente a pases situados no qua- solidation", Encontro Anual da
American Political Science As-
drante Noroeste do mundo. Todavia, argumentei em trabalhos recentes 3 sociation, Washington DC, 28-
31 de agosto de 1997.
que, ao ampliar seu escopo geogrfico, a teoria democrtica carregou
(2) Cf. Introduo deste autor
consigo demasiados pressupostos no examinados 4 , refletindo, ao faz-lo, seo sobre "Violncia ile-
as condies prevalecentes durante o surgimento e a institucionalizao da gal" em Mndez, O'Donnell e
Pinheiro, 1998.
democracia no mundo altamente desenvolvido. Argumentei tambm que,
(3) O'Donnell, 1993, 1994, 1996
dada a presente gama de variao entre os casos pertinentes, alguns e 1997. Como essas publica-
es, assim como o presente
desses pressupostos precisam ser explicitados e submetidos a exame texto, fazem parte de um traba-
lho mais amplo no qual tento
crtico, se quisermos chegar a uma teoria com escopo adequado e funda- analisar as caractersticas e di-
nmicas especficas das novas
mento emprico. Neste texto, baseado numa discusso do "princpio da poliarquias, peo antecipada-
mente desculpas pelas vrias
lei", bem como de suas ramificaes em termos da conceitualizao de referncias feitas aqui a essas
democracia, cidadania e Estado, tento avanar nessa direo. obras.
(4) Ou, nos termos de Robert

Dahl (1989, p. 3): "Essas pre-
missas meio ocultas, pressu-
postos no-explorados e ante-
Poliarquia cedentes no-explicitados [que]
formam uma teoria espectral
[da democracia] vagamente
identificada".
(5) Ver, especialmente, Dahl,

O pas X uma democracia poltica, ou poliarquia: realiza eleies 1989, p. 221. Os atributos enun-
ciados por Dahl so: 1) autori-
competitivas regularmente programadas, os indivduos podem criar ou dades eleitas; 2) eleies livres
participar livremente de organizaes, entre elas os partidos polticos, h e justas; 3) sufrgio inclusivo;
4) direito de concorrer a cargos
liberdade de expresso, inclusive uma imprensa razoavelmente livre, e eletivos; 5) liberdade de ex-
presso; 6) meios alternativos
assim por diante 5 . O pas X, no entanto, prejudicado por uma vasta de informao; e 7) liberdade
de associao. Em O'Donnell
pobreza e uma profunda desigualdade. Os autores que concordam com (1996) propus acrescentar: 8)
autoridades eleitas (e alguns
uma definio estritamente poltica, basicamente schumpeteriana, argu- indivduos indicados, como os
juzes dos tribunais superiores)
mentariam que, embora as caractersticas socioeconmicas de X possam no devem ser destitudas arbi-
trariamente antes do fim de
ser lamentveis, esse pas pertence sem dvida ao conjunto das democra- seus mandatos estabelecidos
cias. Essa uma viso da democracia como um tipo de regime poltico, constitucionalmente; 9) os fun-
cionrios eleitos no devem es-
independente das caractersticas do Estado e da sociedade. Outros autores, tar sujeitos a restries severas,
vetos ou excluso de certos
ao contrrio, vem a democracia como um atributo sistmico, dependente domnios polticos por outros
atores no-eleitos, especial-
da existncia de um grau significativo de igualdade socioeconmica e/ou mente as foras armadas; e 10)
deve haver um territrio incon-
de uma organizao social e poltica geral orientada para a realizao testado que defina claramente
a populao votante (para ar-
dessa igualdade. Esses autores descartariam o pas X como "no verdadei- gumentos convincentes sobre
esse ltimo ponto, ver especial-
ramente" democrtico, ou como uma democracia "de fachada". mente Linz e Stepan, 1996).
Considero que esses dez atri-
A literatura contempornea produziu fartas definies de democra- butos em conjunto definem a
cia6. Se as opes se limitassem s duas que acabei de esboar, eu optaria poliarquia.
pela primeira. A definio que combina democracia com um grau substan- (6) Ver o interessante apanha-
do dos numerosos adjetivos
cial de justia ou igualdade social no til em termos de anlise. Alm adicionados ao termo "demo-
cracia" em Collier e Levitsky,
do mais, perigosa, pois tende a condenar qualquer democracia existente 1997. Para reflexes sobre os
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GUILLERMO O'DONNELL
e, portanto, favorece o autoritarismo na Amrica Latina, aprendemos significados variveis da de-

mocracia num determinado
isso por esforo prprio nas dcadas de 60 e 70. Por outro lado, estou contexto, a Frana, que em
vrios sentidos est mais pr-
convencido de que um componente "politicista", ou baseado unicamente xima do que os Estados Uni-
dos da tradio latino-amer-
no regime, necessrio mas insuficiente para uma definio adequada de cana, ver Rosanvallon, 1991.
democracia. A prtica acadmica no pode ignorar completamente as
origens histricas e as conotaes normativas do termo que adota. O ponto
fundamental que vou desenvolver aqui que h uma ligao estreita entre
democracia e certos aspectos da igualdade entre indivduos que so
postulados no apenas como indivduos, mas como pessoas legais, e
conseqentemente como cidados isto , como portadores de direitos
e obrigaes que derivam de seu pertencimento a uma comunidade
poltica e de lhes ser atribudo certo grau de autonomia pessoal e,
conseqentemente, de responsabilidade por suas aes. Sejam quais fo-
rem as definies de democracia, desde Atenas at hoje, esse um cerne
histrico comum.
Nas democracias, ou poliarquias, contemporneas os cidados tm,
pelo menos, o direito de votar em eleies competitivas. Isso significa que
se supe que eles fazem uma escolha entre no mnimo cinco opes 7 . Essa (7) Supondo que para que es-
sas eleies sejam competiti-
escolha no teria sentido se eles no tivessem (ou, mais precisamente, se vas sejam necessrios no mni-
mo dois partidos polticos, es-
a estrutura legal/institucional existente no lhes concedesse) um grau sas opes so: votar no parti-
suficiente de autonomia pessoal para faz-la conscientemente 8 . Nesse do A, votar no partido B, votar
em branco, votar nulo e no
sentido, a democracia uma aposta coletiva: ainda que de m vontade, votar.
cada ego aceita9 que todos os outros alter tenham o mesmo direito de (isto (8) O tema da autonomia pes-
soal e seus correlates suscita-
, sejam iguais em relao a) participar na crucial deciso coletiva que ram recentemente muita aten-
o na filosofia poltica, mas
determina quem os governar durante certo tempo. A despeito do peso at agora no influenciaram
muito a teoria da democracia.
infinitesimal de cada voto nessa deciso, a sensao de no serem mais A bibliografia bsica e uma dis-
cusso ponderada sobre esse
meros sditos, mas cidados que exercem seu direito eqitativo de tema podem ser encontradas
escolher quem os governar, contribui muito para explicar o enorme em Crittenden, 1992. Para con-
tribuies que considero parti-
entusiasmo que costuma acompanhar as primeiras eleies depois do fim cularmente esclarecedoras so-
bre esse assunto, ver Raz, 1986
do governo autoritrio10. e 1984; Waldron, 1993.
Isso ainda mais claro em relao a outros direitos polticos. Se, (9) A histria dessa aceitao
freqentemente de m vonta-
como decorre da definio de poliarquia, recebo o direito de expressar de a da incorporao cida-
dania de trabalhadores urba-
livremente opinies sobre assuntos pblicos, pressupe-se que eu tenha nos, camponeses, mulheres e
outros. Inversamente, sua re-
autonomia suficiente para ter tais opinies (mesmo que eu esteja imitando cusa o ponto de partida do
as opinies de outros, ainda assim sou eu quem as adota); essa mesma governo autoritrio: guardies,
vanguardas iluminadas, juntas
autonomia me torna responsvel por essas opinies, por exemplo, se elas militares, teocracias e coisas
semelhantes tm em comum a
me tornarem sujeito a um processo por calnia. Isso nos leva a um negao, pelo menos na esfera
poltica, da autonomia de seus
segundo ponto: no apenas a poliarquia enquanto regime poltico, mas sditos.
todo o sistema legal das sociedades ocidentais (e das ocidentalizadas) (10) Para uma discusso dessas
eleies e do estado de esprito
construdo sobre a premissa de que todos so dotados de um grau bsico coletivo que normalmente as
de autonomia e responsabilidade, salvo uma conclusiva e altamente cerca, ver O'Donnell e Schmi-
ter, 1986. Examinei as micro-
elaborada prova em contrrio. Este o pressuposto que torna todo motivaes subjacentes a esses
fenmenos em O'Donnell,
indivduo uma pessoa legal, um portador de direitos e obrigaes formal- 1986.
mente iguais no s no domnio poltico mas tambm nas obrigaes
contratuais, civis, criminais e tributrias, nas relaes com rgos estatais
e em muitas outras esferas da vida social. Esse fato, que faz parte tanto da
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histria da democracia como da histria do capitalismo e do Estado

baseado territorialmente, significa que, nas mltiplas transaes sociais, se
presume que somos to autnomos e responsveis quanto as outras partes
que atuam nessas transaes. Desde Karl Marx, possvel descartar esse
tipo de igualdade como "puramente formal" ou, pior, como um modo
altamente eficaz de ocultar as desigualdades realmente importantes 11 . ( l l ) O enunciado clssico nes-
sa matria encontra-se, eviden-
Penso que esse um argumento srio, mas no d conta da histria inteira: temente, em Karl Marx, 1972.
formais ou no, essas so igualdades, e tm amplas potencialidades de
levar a uma maior equalizao.
O que observei verdade tambm em relao a atividades que
requerem maior investimento de atividade pessoal do que votar ou
assinar um contrato de emprego j impresso. Por exemplo, expressar
opinies, participar de uma campanha eleitoral ou ingressar num partido
poltico requer no s que algum tenha a disposio de faz-lo, mas
tambm alguns recursos, como tempo, informao e mesmo a simples
energia12, bem como protees legais contra a possibilidade de sofrer (12) Para uma pesquisa sobre
os Estados Unidos que mostra
sanes por realizar tais atividades. Na falta dessas condies propcias, a importncia desses e de ou-
tros recursos em termos dos
s alguns indivduos excepcionalmente motivados levam a cabo essas vrios tipos de participao
atividades. Isso tambm verdade num nvel menos diretamente polti- poltica, ver Verba, Schlozman
e Brady, 1995.
co, como quando se processa um proprietrio de terra explorador, um
cnjuge abusivo ou um policial que se comporta de forma ilegal. Como
argumentou Amartya Sen, a atuao de cada indivduo (isto , as
atividades que ele pode realmente levar a cabo) depende do conjunto de
capacidades reais com que cada um dotado por uma constelao ampla
de fatores sociais (Sen, 1992)13. Se em qualquer caso dado certas aes (13) Ver tambm Dasgupta
(1993) e, para uma perspecti-
(em razo da privao dos recursos necessrios, por exemplo) no va mais filosfica e extrema-
estiverem includas no conjunto das capacidades do ator, a liberdade de mente interessante, Raz, 1994;
Taylor, 1985.
agir daquele modo ser atribuda a esse ator de modo esprio. Nesse
sentido, se no pas X existe uma condio difusa de pobreza extrema (a
qual afeta muito mais capacidades do que aquelas baseadas unicamente
em recursos econmicos), seus cidados so de facto privados da possi-
bilidade de exercer sua autonomia, exceto talvez em esferas que se
relacionem diretamente com sua prpria sobrevivncia. Se a privao de
capacidades decorrente da pobreza extrema significa que muitos enfren-
tam enormes dificuldades para exercer sua autonomia em muitas esferas
de sua vida, parece haver algo errado, em termos tanto morais quanto
empricos, na proposio de que a democracia no tem nada a ver com
esses obstculos socialmente determinados. Em realidade, dizer que ela
no tem nada a ver muito forte: os autores que aceitam uma definio
baseada no regime advertem com freqncia que, se essas misrias no
forem enfrentadas de algum modo, a democracia, mesmo numa defini-
o estreita, estar ameaada. Esse um argumento prtico, sujeito a
testes empricos que, de fato, mostram que as sociedades mais pobres e/
ou mais desigualitrias tm menor probabilidade de ter poliarquias
duradouras 14 . Essa questo importante, mas no a nica de que trato (14) Isso extrado do traba-
lho de Przeworski e outros,
aqui. 1996.
GUILLERMO O'DONNELL
Direitos formais
A anlise precedente implica que h uma dimenso intermediria

entre o regime poltico e as caractersticas socioeconmicas amplas de um
dado pas. Enquanto nvel intermedirio, este est fadado a ser influenciado
tanto pelo regime como pela estrutura socioeconmica, de modo que, seja
qual for essa dimenso, ela para ressuscitar um termo reconhecidamen-
te ambguo relativamente autnoma desses dois nveis. Eu argumento
que esse nvel se define pela extenso em que o "princpio da lei" ["rule of
law"] efetivo, para vrios tipos de questes, regies e atores sociais, ou,
de forma equivalente, pela extenso em que a cidadania plena, civil e
poltica, foi alcanada pelo conjunto da populao adulta.
"Princpio da lei" (ou termos que veremos ser parcialmente coinciden-
tes, como "Rechtsstaat", "Etat de droit" ou "Estado de direito") um termo
controvertido. Por ora, permitam-me afirmar que seu significado mnimo (e
historicamente original) que, qualquer que seja a legislao existente, ela
aplicada de forma justa pelas instituies estatais pertinentes, includo,
mas no exclusivamente, o Judicirio. O que entendo por "de forma justa"
o exerccio de que a aplicao administrativa ou a deciso judicial de
normas legais sejam coerentes em casos equivalentes, independentemente
de diferenas de classe, condio social ou poder dos participantes nesses
processos, adotando procedimentos que so preestabelecidos e conhecveis
por todos. Esse um critrio mnimo, mas no insignificante: se se atribui
igualdade (e, pelo menos implicitamente, a mesma autonomia) ao ego em
relao a outro alter, mais poderoso, com quem o primeiro faz um acordo
de plantio em parceria, ou contrato de emprego, ou de casamento, ento
lgico que ele tem o direito de esperar tratamento igual das instituies
estatais que tm, ou podem assumir, jurisdio sobre esses atos. (15) Com essa expresso pa-
renttica estou deixando de
Importa notar que essa igualdade formal em dois sentidos. Primei- lado algumas questes com-
plexas de teoria do direito que
ro, ela estabelecida em e por normas legais que so vlidas (no no julgo necessrio tratar
aqui.
mnimo)15 por terem sido sancionadas de acordo com procedimentos
(16) Pesquisas nos Estados
prvia e cuidadosamente ditados, com freqncia regulados em ltima Unidos mostram que a maioria
das pessoas atribui alto valor
instncia pelas normas constitucionais. Segundo, os direitos e obrigaes sensao de que so tratadas
por meio de processos justos
especificados so universalistas, no sentido de que so atribudos a cada pelos tribunais e pela polcia,
indivduo qua pessoa legal, independentemente de sua posio social, num grau que basicamente in-
depende do resultado concre-
com a nica exigncia de que o indivduo tenha alcanado a maioridade to do processo (Tyler, 1980).
Robert Lane (1988) argumenta
(isto , uma certa idade, legalmente prescrita) e no se tenha provado que de forma convincente que um
tpico importante, embora ne-
ele sofra de algum tipo de incapacidade desqualificante (estritamente gligenciado, da teoria demo-
crtica no s quem conse-
definida e legalmente prescrita). Esses direitos formais sustentam a reivin- gue o que por meio de quem,
mas tambm como as institui-
dicao de tratamento igual nas situaes legalmente definidas que tanto es tratam as pessoas, o grau
em que as instituies so jus-
subjazem como podem seguir-se do tipo de atores exemplificado acima. tas e respeitadoras da dignida-
"Igualdade [de todos] perante a lei" a expectativa inscrita tendencialmen- de igual de todos os indivdu-
os. O terico do direito Ronald
te nesse tipo de igualdade 16 . Neste momento quero mencionar um ponto Dworkin (1978) tornou o ser
tratado "com igual considera-
ao qual voltarei depois: as premissas e caractersticas desses direitos e o e respeito" a marca distin-
tiva de uma sociedade ade-
obrigaes da pessoa legal como membro da sociedade (os quais, a bem quadamente ordenada.
JULHO DE 1998 41
da brevidade, chamarei de direitos civis ou cidadania civil)17 so exata- (17) Uso o termo neste contex-
to com alguma hesitao, em
mente as mesmas que as dos direitos e obrigaes conferidos no domnio razo das fortes crticas (cf.,
poltico aos mesmos indivduos 18 por um regime polirquico. Em realida- entre outros, Mann, 1987; Tur-
ner, 1990) ao influente esque-
de, os direitos e obrigaes formais atribudos pela poliarquia cidadania ma de Marshall (1950).
poltica so um subconjunto dos direitos e obrigaes atribudos a uma (18) Com exceo, claro,
daqueles direitos polticos que
pessoa legal. so normalmente reservados
aos nacionais.
Um breve panorama da evoluo e das seqncias de direitos
Desde Plato e Aristteles, sabemos que a igualdade formal

insuficiente. Logo fica evidente para as autoridades polticas que, para que
esses direitos no sejam "puramente" formais, devem ser tomadas algumas
medidas equalizadoras. O corolrio dessa observao induziu, juntamente
com as crticas da esquerda s "liberdades formais", a duas grandes
conquistas. Uma o reconhecimento da necessidade de polticas destinadas
a gerar uma equalizao (ou, ao menos, a corrigir algumas desigualdades
notrias), de modo que camponeses, trabalhadores, mulheres e outros
atores desprivilegiados possam ter chances reais de exercer seus direitos.
Em alguns pases isso levou complexa institucionalidade do Estado de
bem-estar. A segunda resultou do reconhecimento de que, mesmo que essas
medidas equalizadoras fossem razoavelmente adequadas a grupos altamen-
te organizados ou eleitorados com grande nmero de filiados, ainda haveria
uma srie de situaes que requereriam, para que a igualdade se tomasse
realmente mais prxima, medidas ainda mais especficas. Conseqentemen-
te, vrios tipos de medidas de auxlio social e legal para os pobres, e/ou
aqueles que por alguma razo tm dificuldade para defender legalmente
seus direitos, tornaram-se mais uma caracterstica, especialmente dos pases
altamente desenvolvidos.
O resultado geral dessas mudanas foi um movimento de afastamen- (19) H extensa literatura so-
bre esse assunto; entre as obras
to do universalismo da lei, em vista de situaes que se julgava exigirem, que acentuam os aspectos le-
gais desse tpico, considero
por razes de equalizao formal e substantiva, a implementao de particularmente teis Preuss,
1988 e 1996; Cotterrell, 1989;
normas legais voltadas especificamente para certas categorias sociais. Offe, 1987a e 1987b; Haber-
Essas decises foram em parte o produto de lutas polticas dos grupos mas, 1988 e 1996.
conseqentemente contemplados, e em parte o resultado de intervenes (20) Como expressou Teubner

(1986). Na verdade, a questo
estatais paternalistas preventivas, numa combinao que variou de acordo mais complicada, e confusa.
Os ataques aos atuais sistemas
com o pas e o momento 19 . Esses processos levaram a duras crticas, legais de pases altamente de-
senvolvidos se referem tanto a
provenientes da direita e da esquerda, assim como de alguns comunitaris- seus remanescentes de univer-
salismo "formal" quanto a inu-
tas, "poluio legal"20 da resultante. Quero enfatizar, no entanto, que merveis peas de legislao
particularizada promulgadas
nesta questo as conseqncias so importantes: essas crticas implicam no s por legisladores mas
que nos pases altamente desenvolvidos a particularizao do sistema legal tambm por rgos adminis-
trativos, basicamente no con-
se baseou historicamente na ampliao prvia da legislao universalista texto de polticas de regulao
e de bem-estar. A insatisfao
formal, e a teve como premissa. Alguns dos crticos mais duros dos quanto a esses sistemas am-
plamente compartilhada, mas
sistemas legais parecem esquecer que a prpria possibilidade de eles no h acordo sobre por que e
em que direo eles deveriam
questionarem esses sistemas (at mesmo perante os tribunais) sem correr ser mudados.
GUILLERMO O'DONNELL
risco pessoal se baseia em direitos formais que persistem com bastante

vigor, a despeito da "poluio legal" ocorrida. Veremos que raramente
esse o caso fora do mundo altamente desenvolvido, e da extrairemos
algumas conseqncias.
Habermas (1988)21 props uma seqncia tipolgica til. Ele observa (21) Para uma discusso mais
detalhada, ver Habermas, 1996.
que na maioria dos casos europeus surgiu, sob o absolutismo, um Estado
que generalizou o conceito de pessoa legal como portadora de direitos
"burgueses", incorporados tipicamente nos cdigos civis e comerciais. Esse
foi um primeiro passo rumo juridificao generalizada da sociedade, a
qual, eu acrescento agora de acordo com Max Weber (1978)22, foi ao mesmo (22) Para uma anlise da soci-
ologia do direito de Weber e
tempo o processo de formao dos Estados nacionais e de expanso do de suas afinidades eletivas com
o desenvolvimento do capita-
capitalismo. O segundo passo foi o do Rechtsstaat (ou, em seu significado lismo, ver Kronman, 1983.
original, Estado de direito), que estabeleceu "a regulao constitucional da
autoridade do Executivo [sob] o princpio da legalidade administrativa",
mesmo que ainda no fossem concedidos aos indivduos direitos polticos,
entre os quais o de eleger seus governantes. Isso s aconteceu num terceiro
estgio, em algum momento do sculo XIX, quando, por meio de processos
variados, a populao adulta masculina adquiriu direitos polticos plenos. O
quarto estgio que Habermas aponta o do Estado de bem-estar com os
direitos que o acompanham. Esse perodo assinalou um claro avano na
eqidade social e na democratizao, mas reduziu o universalismo legal dos
estgios anteriores. Na verdade, essa tipologia do desenvolvimento no
muito adequada a vrios dos casos europeus que pretende abarcar, e no
nada adequada a todos os outros casos importantes, como o dos Estados
Unidos. Todavia, ela til em dois aspectos. O primeiro, desenvolvido por
Habermas e outros autores 23 , que os processos de mudana social acima (23) Ver, especialmente, Mann,
referidos incluram uma dimenso de intensa juridificao, ou seja, "a 1987; Turner, 1990.
expanso [por meio da] regulao legal de situaes sociais novas, at ento
reguladas informalmente, [e] o adensamento da lei, ou seja, a decomposio
especializada das definies legais globais em definies mais individuali-
zadas" (p. 204, grifo no original). A maior complexidade dos conjuntos de
direitos e obrigaes vinculados ao conceito de pessoa legal uma
expresso desse processo. Ele, por sua vez, foi o produto do surgimento de
Estados que tentaram ordenar de vrios modos as relaes sociais em seu
territrio, um dos quais a sua prpria legislao.
O segundo aspecto que considero til no esquema de Habermas 24 (24) E na tipologia do desen-
volvimento de Marshall (1950),
que ele serve para realar uma diferena crucial na qual quero insistir: a que nesse sentido no muito
diferente.
expanso e o adensamento dos direitos civis em pases altamente desenvol-
vidos ocorreram basicamente antes da aquisio de direitos polticos e de
bem-estar. Na verdade, isso admite excees importantes, notadamente a
seqncia mais lenta, e em grande medida diferente, da extenso de direitos
s mulheres e a vrias minorias raciais25. Mas mesmo com essas ressalvas a (25) Em relao aos direitos
das mulheres, ver, especial-
diferena se mantm: na maioria dos pases latino-americanos contempor- mente, Walby, 1994.
neos, agora que os direitos polticos impostos por esse regime se tornaram
em geral vigentes, a extenso de direitos civis a todos os adultos muito
incompleta.
JULHO DE 1998 43
Amrica Latina (26) Sobre as caractersticas do

Estado de bem-estar na Amri-
ca Latina, as obras bsicas so
Mesa-Lago, 1978; Malloy, 1979
(ver tambm Malloy, 1991).
Para anlises da situao con-
Podemos agora voltar ao nosso pas hipottico, a poliarquia X. Ele , tempornea da Amrica Latina
em termos de pobreza e desi-
como observei, altamente desigualitrio e grande parte de sua populao gualdade, ver os estudos inclu-
dos em Tokman e O'Donnell,
vive na pobreza. tambm um pas em que existem rudimentos de um 1998.
Estado de bem-estar. Todavia, esse Estado de bem-estar muito menos (27) Neste sentido, o Chile
articulado que aqueles dos pases altamente desenvolvidos, seu desempe- um caso marginal. Vrios tipos
de direitos civis so mais ex-
nho ainda menos satisfatrio, ele cresceu quase exclusivamente por meio tensivos e efetivos nesse pas
do que na maior parte do resto
de intervenes estatais paternalistas, e mal alcana os muito pobres 26 . da Amrica Latina. Todavia, no
apenas as restries polticas
Materializando um pouco meu exemplo, o que acabo de descrever se aplica, impostas pela Constituio her-
dada do regime de Pinochet,
com diferenas que so irrelevantes para os propsitos do presente texto, s mas tambm um Judicirio,
tambm herdado desse pero-
poliarquias contemporneas da Amrica Latina e, nesse aspecto, a vrias do, altamente penetrado por
novas poliarquias de outras partes do mundo. Mas nesse pano de fundo vises autoritrias me levam a
no classificar esse pas junta-
comum h uma grande diferena que pe de parte a Costa Rica e o mente com a Costa Rica e o
Uruguai.
Uruguai27. Nesses dois pases existe um Estado que h muito tempo (e
(28) De outros ngulos, essas
apesar da interrupo autoritria sofrida pelo Uruguai) estabeleceu um deficincias so abundante-
mente, embora sombriamente,
sistema legal que, de forma geral, funciona de um modo que satisfaz, em detalhadas nos ensaios em
Mndez, O'Donnell e Pinheiro,
todo o seu territrio e em relao maioria das categorias sociais, a 1998.
definio preliminar de princpio da lei que apresentei acima. Esses so (29) Ver o captulo de Mariclai-
pases onde o princpio da lei razoavelmente efetivo; seus cidados so re Acosta e o respectivo "Co-
mentrio" de Dorothy Thomas
plenos, no sentido de que gozam de direitos polticos e civis. em Mndez, O'Donnell e Pi-
nheiro, 1998.
No esse o caso dos outros pases latino-americanos, tanto dos que
(30) Ver os captulos de Jorge
so novas poliarquias como daqueles Colmbia e Venezuela que o so Dandler e Peter Fry, bem como
os "Comentrios" respectivos
h vrias dcadas. Nesses pases, como discuti em outros textos (O'Donnell, de Shelton Davis e Joan Das-
sin, em Mndez, O'Donnell e
1993 e 1997a), existem enormes hiatos, tanto em termos territoriais quanto Pinheiro, 1998.
em relao s vrias categorias sociais, na vigncia do que quer que (31) Ver a citada Introduo de
concordemos que signifique o princpio da lei. No que se segue descreverei Juan Mndez e o texto de Ni-
gel Rodley em Mndez,
brevemente essas deficincias28. O'Donnell e Pinheiro, 1998.
Falhas na legislao existente. Apesar dos progressos ocorridos recen- (32) A obra de Roberto DaMat-
ta (1987), especialmente sua
temente, ainda existem leis e regulaes administrativas que discriminam de anlise da expresso "Voc sa-
be com quem est falando?",
diversos modos as mulheres 29 e vrias minorias30, e que estabelecem para uma excelente ilustrao disso.
os acusados em casos criminais, os detentos e encarcerados condies que (33) Em O'Donnell, 1996 e
so repugnantes segundo qualquer noo de processo justo31. 1997, enfatizo a importncia
que vrios tipos de relaes
Aplicao da lei. Como deixa claro a epgrafe do artigo, a aplicao particularistas tm no funcio-
namento social e poltico des-
discricionria, e amide excessivamente severa, da lei aos fracos pode ser ses pases.
um eficiente meio de opresso. O lado oposto disso so as mltiplas (34) O ditado dos tempos co-
loniais "La ley se acata pero no
maneiras pelas quais os privilegiados, seja diretamente32, seja por meio de se cumple" resume essa tradi-
o. Esse no um fenmeno
ligaes pessoais apropriadas 33 , se isentam de cumprir a lei. Na Amrica exclusivamente americano. So-
bre os pases ps-comunistas,
Latina h uma longa tradio 34 de ignorar a lei ou, quando ela acatada, de entre eles os da Europa cen-
tral, ver, entre outros, Krygier,
torc-la em favor dos poderosos e da represso ou conteno dos fracos. 1997; Czarnota e Krygier, 1997;
Quando um empresrio de reputao duvidosa disse na Argentina: "Ser Solomon, 1997. Mas, assim co-
mo na Amrica Latina, afora
poderoso ter impunidade [legal]"35, expressou um sentimento presumivel- observaes argutas (ver espe-
cialmente Nino, 1992; Valds,
mente disseminado de que, primeiro, cumprir voluntariamente a lei algo 1993), no vi at agora nenhu-
ma tentativa sistemtica de li-
que s os idiotas fazem36 e, segundo, estar sujeito lei no ser portador gar esses fenmenos ao funcio-
namento dos respectivos regi-
de direitos vigentes, mas sim um sinal seguro de fraqueza social37. Isso mes.
GUILLERMO O ' DONNELL
particularmente verdadeiro, e perigoso, em embates que podem desencade-

ar a violncia do Estado ou de agentes privados poderosos, mas um olhar
(35) Clarn, 10/05/97, p. 8.
atento pode detect-lo tambm na recusa obstinada dos privilegiados a
(36) Ou estrangeiros ingnuos
submeter-se a procedimentos administrativos regulares, sem falar da escan- ou suicidas potenciais, como
seria o caso se, ao dirigir, eles
dalosa impunidade criminal que eles costumam obter. seguissem as regras formais de
trnsito; comentei esse tema
Relaes das burocracias com os "cidados comuns". Embora esta em O'Donnell, 1984.
observao esteja includa na anterior, merece um comentrio parte. (37) Esse ponto importante
Talvez nada sublinhe melhor a privao de direitos dos pobres e social- mas sempre negligenciado
discutido em DaMatta, 1987 e
mente fracos do que quando eles interagem com as burocracias das quais 1991; Neves, 1994.
precisam obter trabalho, ou permisso para trabalhar, ou quando se (38) A terrvel e recorrente vi-
olncia a que os pobres esto
candidatam a benefcios de aposentadoria, ou simplesmente (mas amide sujeitos em muitas partes, ru-
rais e urbanas, da Amrica La-
tragicamente) quando tm de ir a um hospital ou delegacia de polcia38. tina foi analisada com particu-
lar detalhe e eloqncia na
Esta , para os privilegiados, a outra face da lua, e para evit-la eles obra de Paulo Srgio Pinheiro
montam elaboradas estratgias e redes de relaes39. Para os outros, e seus associados da Universi-
dade de So Paulo; ver especi-
aqueles que no podem evitar essa face horrvel do Estado, no apenas almente Pinheiro, 1994; Pinhei-
ro e Poppovic, 1993. Ver tam-
a imensa dificuldade que eles enfrentam para obter, se tanto, o que bm Caldeira, 1998. Sobre a
polcia, ver Chavigny (1995), o
nominalmente seu direito; tambm o modo indiferente, quando no texto do mesmo autor e os
"Comentrios" de Jean-Paul
desdenhoso, como eles so tratados, e a bvia desigualdade acarretada Brodeur em Mndez,
O'Donnell e Pinheiro, 1998.
pelo esquivamento privilegiado dessas provaes. Que esse tipo de Um relato etnogrfico fasci-
nante, apesar de sombrio, do
mundo est muito distante do respeito bsico pela dignidade humana comportamento da polcia no
Brasil pode ser encontrado em
exigido, entre outros, por Lane (1988) e Dworkin (1978) evidenciado Mingardi, 1992.
pelo fato de que, se algum no tem a condio ou as ligaes sociais
(39) O que pode contribuir
"apropriadas", agir diante dessas burocracias como portador de um direito, muito para explicar por que os
atuais esforos para melhorar
no como suplicante de um favor, praticamente uma garantia de penosas o funcionamento do aparelho
do Estado negligenciaram tan-
dificuldades. to esse lado. Discuto essa ques-
to em Tomkin e O'Donnell,
Acesso ao Judicirio e a processos justos. Dado o que eu j disse, no 1998.
oferecerei outros detalhes sobre este tpico 40 , que se revelou muito (40) Sobre essa questo, ver os
textos de Jorge Correa Sutil e
vexatrio mesmo em pases altamente desenvolvidos. Na maior parte da Alejandro Garro em Mndez,
Amrica Latina, o Judicirio (exceto quando executa procedimentos crimi- O'Donnell e Pinheiro, 1998.
nais que costumam descuidar dos direitos dos acusados antes, durante e (41) Alm das obras j citadas
na presente seo, vale a pena
depois do julgamento) distante, embaraoso, caro e lento demais para que mencionar que num levanta-
mento que fiz em dezembro
os desprivilegiados tentem at mesmo ter acesso a ele. E quando eles de 1992 na rea metropolitana
de So Paulo (n: 800) uma
conseguem ter acesso justia, as evidncias, como seria previsvel, esmagadora maioria de 93%
respondeu "no" a uma ques-
apontam para vrias discriminaes41. to perguntando se a lei era
aplicada com igualdade no
Ilegalidade pura e simples. Esta a questo que mais enfatizei num Brasil, e 6% no sabiam ou no
trabalho anterior (O'Donnell, 1993), em que argumentei que um erro responderam. Num veio simi-
lar, em levantamento realiza-
confundir o Estado com seu aparelho burocrtico. Na medida em que a do recentemente na rea me-
tropolitana de Buenos Aires
maior parte da legislao formalmente aprovada existente num territrio (n: 1.400, Guzman Heredia y
Asociados), 89% dos entrevis-
seja promulgada e sustentada pelo Estado, e que se suponha que as tados indicaram vrios graus
de falta de confiana nos tribu-
prprias instituies do Estado ajam de acordo com as normas legais, nais, 9% expressaram ter algu-
ma confiana e s 1% disseram
devemos reconhecer (como h muito reconheceram os tericos europeus que tinham muita confiana.
continentais42 e os anglo-saxes ignoraram) que o sistema legal parte (42) Ver, por exemplo, Bob-
constituinte do Estado. O que eu chamo de "Estado legal", isto , a parte bio, 1989.
do Estado que personificada num sistema legal, penetra e estrutura a (43) Ou, na formulao de
Rawls (1971, p. 236), "a lei
sociedade, fornecendo um elemento bsico de previsibilidade e estabilida- define o quadro bsico dentro
do qual o exerccio de todas as
de s relaes sociais43. Todavia, na maioria dos pases da Amrica Latina outras atividades ocorre".
JULHO DE 1998 45
o alcance do Estado legal limitado. Em muitas regies, no s as

geograficamente distantes dos centros polticos, mas tambm aquelas
situadas nas periferias de grandes cidades, o Estado burocrtico pode estar
presente, na forma de prdios e funcionrios pagos pelos oramentos
pblicos. Mas o Estado legal est ausente: qualquer que seja a legislao
formalmente aprovada existente, ela aplicada, se tanto, de forma inter-
mitente e diferenciada. E, mais importante, essa legislao segmentada
englobada pela legislao informal baixada pelos poderes privatizados44 (44) Uso o termo "privatizado"
para indicar que esses costu-
que realmente dominam esses lugares. Isso conduz a situaes complexas, mam ser atores privados que
agem em conjunto com outros
das quais infelizmente sabemos muito pouco, mas que acarretam com que tm algum tipo de empre-
freqncia uma renegociao contnua dos limites entre essas legalidades, go estatal mas orientam seu
comportamento para metas
formal e informal, em processos sociais nos quais (s vezes literalmente) que tm muito pouco a ver
com sua filiao.
vital entender os dois tipos de lei e as relaes de poder extremamente
desiguais que eles reproduzem 45 . O sistema legal informal dominante que (45) Heredia (1994), DaMatta
(1991) e Villegas (1994) indi-
resulta, pontuado por reintrodues arbitrrias do sistema formal, sustenta cam as complexas manipula-
um mundo de violncia extrema, como mostram dados abundantes, tanto es das intersees entre sis-
temas legais formais e infor-
das regies urbanas como das rurais. Esses so sistemas subnacionais de mais que so necessrias para
uma navegao social bem-
poder que, estranhos maioria das teorias do Estado e da democracia, tm sucedida nesse tipo de mun-
do. Estudos interessantes des-
uma base territorial e um sistema legal informal mas muito eficiente e se tipo de navegao por seto-
res subordinados podem ser
coexistem com um regime que, pelo menos no centro da poltica nacional, encontrados em Sousa Santos,
1977; Holston, 1991; Holston e
polirquico. Caldeira, 1997. Todavia, como
enfatiza Neves (1994), por
Os problemas que sumariei na presente seo indicam uma grave meio desses processos expres-
sam-se e reproduzem-se enor-
incompletude do Estado, especialmente de sua dimenso legal. Na maioria mes diferenciais de poder. Para
alguns exemplos, entre mui-
dos casos, na Amrica Latina e em outros lugares, essa incompletude tos, do grau em que vrios
cresceu durante os perodos de democratizao, ao ritmo das crises tipos de sistemas de poder pri-
vatizado (e basicamente crimi-
econmicas e de polticas econmicas fortemente antiestatistas que preva- nosos) baseados territorialmen-
te existe, ver Human Rights
leceram at recentemente. H algumas evidncias, tambm, de que essa Watch/Americas, 1993 e 1997;
Cels, 1995; Gallego; 1990; Co-
deficincia foi alimentada pelo desejo de polticos nacionais de formar misin Colombiana de Juristas,
1977; Montenegro e Zicolillo,
coalizes eleitorais vitoriosas e, conseqentemente, de incluir candidatos 1991.
das reas perversamente "privatizadas" s quais estou me referindo46. Como (46) Ver O'Donnell (1993) para
observou Scott Mainwaring em relao ao Brasil, esses polticos comportam- uma descrio e discusso des-
sas reas "marrons", sistemas
se como "embaixadores" de suas regies, com muito poucas orientaes de dominao de base territo-
rial mal atingidos pela lei do
polticas exceto a obteno de recursos do centro para essas regies47. Estado que podem chegar a
cobrir grandes extenses, s
Tambm faz parte da lgica da situao que esses polticos usem os votos vezes maiores que um pas
europeu de tamanho mdio
que controlam e os postos institucionais que atingem no centro para ajudar (ver: Veja, 1997; Comisin Co-
lombiana de Juristas, 1997).
assiduamente a reproduo dos sistemas de poder privatizado que eles
representam. Como exemplo disso, e de forma interessante para os (47) Mainwaring e Samuels,
1997. Para observaes con-
argumentos que estou levantando aqui, pelo menos nos dois pases que correntes sobre a Argentina ver
Gibson e Calvo, 1996; Gibson,
conheo mais de perto, Argentina e Brasil, os legisladores dessas regies 1997.
tm mostrado um interesse semelhante (e amide bem-sucedido) em
dominar comisses legislativas que nomeiam juzes federais naquelas
regies; esse certamente um modo eficaz de isolar ainda mais seus feudos
do alcance do Estado legal.
difcil fugir concluso de que as circunstncias que acabo de
descrever afetam profundamente o funcionamento real dessas poliarquias,
a includas suas instituies situadas no centro da poltica nacional. Essa
concluso , no entanto, reconhecidamente baseada numa descrio super-

ficial de questes complexas. Isso se deve em parte a limitaes de espao
e em parte ao fato de que o tipo de fenmenos que descrevi foi docu-
mentado por alguns antroplogos, socilogos e romancistas, mas, com
poucas excees 48 , no recebeu ateno de cientistas polticos. Na medida (48) Principalmente, que eu sai-
ba, as j citadas obras de Paulo
em que se supe que os cientistas polticos estejam especialmente creden- Srgio Pinheiro e seus associa-
dos, assim como Fox, 1994a e
ciados para descrever e teorizar a democracia e as democracias, essa b; Novaro, 1994; Pereira (1997).
negligncia problemtica. bvio que para estes propsitos precisamos Para descries sociolgicas vi-
vas de situaes de ausncia de
conhecer os partidos, o Congresso, as Presidncias e outras instituies do Estado legal, ver Parodi, 1993;
Zermeno, 1996.
regime, e os muitos esforos correntes investidos nesses campos so
extremamente bem-vindos. Todavia, acredito que o conhecimento sobre os
fenmenos e prticas que esbocei acima tambm importante, tanto per se
como porque se pode presumir que tenham conseqncias importantes
para os modos como essas instituies do regime realmente funcionam e
tendem a mudar 49 . (49) Suspeito que uma outra
razo para essa negligncia seja
Alm do mais, a desateno para com esses fenmenos leva a que o nvel institucional do
regime se presta mais pronta-
desprezar alguns problemas e questes de interesse, at mesmo no nvel da mente pesquisa emprica do
que os fenmenos que apontei
caracterizao tipolgica do prprio regime. Nos casos a que estou me acima. Os cientistas polticos
referindo, por definio os direitos de poliarquia so preservados. Todavia, no so treinados para obser-
var esses ltimos, e o tipo nor-
embora isso seja verdade no nvel nacional, a situao nas reas perifricas malmente muito desagregado
e qualitativo de dados (amide
s vezes muito diferente. A escassez de pesquisas nessas reas no me com um carter etnogrfico)
que eles tendem a gerar de
autoriza a fazer generalizaes seguras, mas fica claro pelas obras j citadas, difcil interpretao, especial-
mente em termos de suas im-
assim como por abundantes informaes jornalsticas e por vrios relatrios plicaes para o funcionamen-
to da poltica em nvel nacio-
de organizaes de defesa dos direitos humanos, que algumas dessas nal. Alm disso, na medida em
que alguns desses fenmenos
regies funcionam de um modo que no chega a ser polirquico. Nessas se relacionam com assuntos le-
reas, por razes das quais no me ocuparei aqui, as eleies presidenciais gais, eles tambm requerem
um conhecimento que rara-
e para os Legislativos nacionais (particularmente aquelas que so realizadas mente fornecido em nossa
disciplina, ao passo que os ad-
simultaneamente com as primeiras) so razoavelmente limpas. Mas as vogados que estudam esses fe-
nmenos legais informais tam-
eleies das autoridades locais so muito menos puras, incluindo muitos bm so poucos e marginais
em sua rea. Em cenrios onde
casos prejudicados pela intimidao e pela fraude. E, o que ainda pior, os padres de carreira e de
promoo premiam o trabalho
com a exceo da Costa Rica e do Uruguai, e nesse aspecto tambm do em tpicos e abordagens con-
vencionais, as habilidades
Chile, em todos os pases com os quais estou razoavelmente familiarizado transdisciplinares exigidas por
esses fenmenos e, pelo me-
esses problemas tenderam a piorar, no melhorar, durante a existncia das nos por enquanto, as dificulda-
atuais poliarquias. Alm disso, muitas dessas reas so rurais, e tendem a ser des em traduzir as concluses
em conjuntos de dados slidos
fortemente sobre-representadas nos Legislativos nacionais50. Isso reala a e comparveis desencorajam
esse tipo de pesquisa.
questo de quem representa e do que representado nas instituies do
(50) Ver, especialmente: Ste-
regime nacional e, mais especificamente, de como se conceitua um regime pan, 1997; Mainwaring e Sa-
polirquico que contm sistemas regionais que no so absolutamente muels, 1997.
polirquicos51. (51) Podemos lembrar que o

autoritarismo secular do Sul
dos Estados Unidos, entrelaa-
do com um regime polirqui-
co nacional, gerou uma litera-
tura interessante, que pode ser
Sobre o princpio da lei (ou Estado de direito) utilmente reexaminada pelos
cientistas polticos que traba-
lham com o tipo de caso que
estou discutindo aqui; ver, en-
tre outras obras, o livro recente
Neste ponto precisamos refinar a definio inicial de princpio da lei. de Hill (1994) e a literatura l
citada.
No basta que certos atos, quer de funcionrios pblicos, quer de atores
JULHO DE 1998 47
privados, sejam regidos pela lei, isto , que eles ajam secundum legem, em
conformidade com o que uma dada legislao prescreve. Esses atos podem
impor a aplicao de uma lei discriminatria e/ou que viole direitos bsicos,
ou a aplicao seletiva de uma lei contra alguns enquanto outros so
arbitrariamente isentados dela. A primeira possibilidade acarreta uma
violao dos padres morais que a maioria dos pases inscreve em suas
Constituies e que hoje em dia, sob a rubrica dos direitos humanos, esses
pases tm a obrigao, assumida internacionalmente, de respeitar. A
segunda possibilidade acarreta a violao de um princpio crucial tanto de
justia como do princpio da lei, o de que casos iguais recebam tratamento
igual (cf. Ingram, 1985). Outra possibilidade ainda que num dado caso a
lei seja adequadamente aplicada, mas em funo da deciso de uma
autoridade que no , e no se sente, obrigada a proceder do mesmo modo
em ocasies equivalentes no futuro. A vigncia do princpio da lei acarreta
certeza e accountability52. A aplicao apropriada da lei uma obrigao (52) Este termo, que, no senti-
do empregado pelo autor, no
da autoridade competente: espera-se que normalmente ela tome a mesma tem equivalente exato em por-
tugus, significa a obrigao
deciso em situaes equivalentes e, quando no for esse o caso, que outra que algum ou uma institui-
autoridade, adequadamente habilitada, aplique sano precedente e tente o tem de prestar conta de
seus atos. Por motivo de brevi-
reparar as conseqncias. Isso equivalente a dizer que o princpio da lei dade, e tambm por se tratar
de termo corrente em cincia
no apenas um amontoado de normas legais, mesmo que elas tenham sido poltica, opto por mant-lo,
aqui e em outros lugares, no
adequadamente promulgadas; ele um sistema legal, um conjunto de original (N. T.).
normas que possuem vrias caractersticas alm do fato de terem sido
adequadamente promulgadas. Esse argumento nos ocupar no restante da
presente seo.
(53) Para discusses centradas
Os conceitos de princpio da lei e de Estado de direito (ou Rechtsstaat, nos Estados Unidos, ver espe-
cialmente Shapiro, 1994; e na
ou Etat de droit, ou termos equivalentes em outras lnguas de pases Europa continental, Troper,
1992; Chevalier, 1994; Hamon,
pertencentes tradio legal da Europa continental) no so sinnimos. 1990.
Alm do mais, cada um desses termos est sujeito a vrias controvrsias (54) Para argumentos sobre a
definicionais e normativas53. Em vista disso, tenho de me limitar aqui a incompletude tendencial dos
sistemas legais, elaborados de
algumas observaes bsicas. Para comear, a maioria das definies tem vrias perspectivas tericas, ver
Dworkin, 1978; Hart, 1961; In-
um cerne comum: a viso de que o sistema legal um sistema hierrquico gram, 1985; Kelsen, 1945 e
1961. Esse tambm um dos
(normalmente coroado por normas constitucionais) que objetiva a comple- principais atributos da lei legal-
racional na concepo de We-
tude, embora nunca a alcance plenamente 54 . Isso significa que as relaes ber (1978).
entre as regras legais so elas prprias legalmente regidas, e que no h (55) Nem preciso dizer que
essa uma descrio idealiza-
nenhum momento no qual a vontade de um determinado ator possa da, que no plenamente sa-
justificadamente cancelar ou suspender as regras que governam seu tisfeita por nenhum pas. Mas o
grau e a freqncia de afasta-
comportamento 55 . Ningum, nem mesmo os funcionrios situados nos mento dessa norma acarretam
importantes diferenas entre os
postos mais altos, de legibus solutus56. Segue-se que "o governo deve ser casos.
regido pela lei e a ela se sujeitar" (Raz, 1977, p. 106), inclusive quando se (56) Em contraste, a marca dis-
tintiva de todos os tipos de
tratar da "criao da lei [que] ela prpria legalmente regulada" (Hart, 1961, governo autoritrio, mesmo
aqueles que so altamente ins-
p. 97). O sistema legal, ou Estado legal, um aspecto da ordem social geral titucionalizados e legalmente
que, quando funciona adequadamente, "traz definio, especificidade, formalizados (um Rechtsstaat,
no sentido original do termo),
clareza e, portanto, previsibilidade para as interaes humanas" (Finnis, ter algum (um rei, uma jun-
ta, um comit partidrio, uma
1980, p. 268). teocracia ou coisas semelhan-
tes) que soberano no sentido
Uma condio necessria para que se produza esse resultado que as clssico; se e quando julgar
necessrio, pode decidir sem
leis tenham algumas caractersticas alm daquelas j citadas. Entre as muitas nenhuma restrio legal.
listagens dessas caractersticas que foram propostas, sigo aqui aquela

adotada por Raz:
1. Todas as leis devem ser Prospectivas, pblicas e claras; 2. As leis

devem ser relativamente estveis; 3. A feitura de leis particulares [...]
deve ser guiada por regras pblicas, estveis, claras e gerais; 4. A
independncia do Judicirio deve ser garantida; 5. Os princpios de
justia natural devem ser observados (isto , audincia pblica e justa
e ausncia de pressupostos); 6. Os tribunais devem ter poderes [...]
para assegurar conformidade ao princpio da lei; 7. Os tribunais
devem ser facilmente acessveis; e 8. No se pode permitir que o
arbtrio dos rgos de preveno ao crime deturpe a lei (Raz, 1977,
pp. 198-201)57. (57) Para listagens similares,
ver Finnis, 1980; Fuller, 1969.
Os pontos 1 a 3 se referem a caractersticas gerais das prprias leis;

fazem parte de sua promulgao e contedo apropriados, assim como a
um fato comportamental que este autor e outros enfatizam: as leis devem
ser passveis de ser seguidas, o que significa que elas (e aqueles que as
interpretam) no devem fazer exigncias cognitivas ou comportamentais
que estejam alm do razovel a seus destinatrios. Os outros pontos da
listagem de Raz se referem aos tribunais, e s indiretamente a outros
rgos estatais. O ponto 4 requer especificao: que a "independncia dos
tribunais" (em si mesma uma idia obscura 58 que no discutirei aqui) (58) Para uma discusso apro-
priada, ver Shapiro, 1987.
uma meta valiosa mostrado, a contrario, pelo comportamento costumei-
ramente servil dessas instituies em relao a governantes autoritrios.
Mas essa independncia pode ser usada apenas para alimentar privilgios
setoriais do corpo de funcionrios do Judicirio, ou para tornar inquesti-
onveis interpretaes arbitrrias da lei. Conseqentemente, tambm pare-
ce necessrio "que os encarregados de interpretar e aplicar as leis as
considerem com seriedade primordial" (Fuller, 1969, p. 122) e, eu acres-
centaria, que estejam harmonizados com a sustentao e a expanso da
poliarquia, a qual, em contraste com o passado autoritrio, confere a eles
essa independncia. Conseguir isso uma exigncia excessiva em qual-
quer lugar, incluindo-se certamente a Amrica Latina. Nessa regio, reali-
zaes no menos difceis so implicadas pelo ponto 6, especialmente
com respeito superviso da legalidade das aes de presidentes que se
sentem autorizados eleitoralmente a fazer o que lhes convier durante seus
mandatos 59 . J mencionei a negao real aos desprivilegiados dos pontos (59) Em O'Donnell (1994) cha-
5 e 7, e ela amplamente ilustrada pelas obras j citadas. O mesmo vale mei de "delegativas" essas vi-
ses plebiscitrias inerente-
para o ponto 8, especialmente em relao impunidade da polcia e de mente antiinstitucionais e o tipo
de regime que elas tendem a
outros rgos (assim chamados) de segurana, bem como violncia gerar.
perpetrada por agentes privados, juntamente com a atitude freqente de

indiferena, quando no de cumplicidade, da polcia e dos tribunais para
com esses atos.
JULHO DE 1998 49
Neste ponto devemos observar que a expresso inglesa "rule of law"

["princpio da lei"] e o tipo de definio que transcrevi no contm
nenhuma referncia direta, como fazem "Estado de direito" e seus equiva-
lentes, a rgos estatais que no sejam os tribunais. Isso no de
surpreender dadas as respectivas tradies, incluindo-se o papel particu-
larmente forte desempenhado pelos tribunais no desenvolvimento poltico
dos Estados Unidos (cf. Skowronek, 1982; Skocpol, 1992). No obstante,
supe-se que todo o aparelho do Estado e seus agentes se submetam ao
princpio da lei, e de fato j observei que as flagrantes transgresses de
seja qual for a legalidade existente so cometidas durante contatos desses
agentes com os pobres e os fracos.
Alm disso, se se supe que o sistema legal estrutura, estabiliza e
ordena mltiplas relaes sociais60, ento no apenas quando os agentes (60) Ou, como diz Krygier
(1997, p. 47), em observaes
estatais, mas tambm os atores privados, violam a lei com impunidade, o irrefutveis sobre as deficin-
cias do princpio da lei na
princpio da lei no melhor dos casos truncado. Que agentes do Estado Europa central contempor-
nea: "No mnimo [...] o mrito
perpetrem eles prprios atos ilegais ou que eles de facto liberem atores do princpio da lei e sua
privados a faz-lo no faz muita diferena, seja para as vtimas dessas aes, grande contribuio normati-
va para a vida social e poltica
seja para a (in)efetividade do princpio da lei. relativamente simples: as
pessoas devem ser capazes de
O corolrio dessas reflexes que, quando concebido como um confiar na lei quando agem.
Isso requer que ela exista, que
aspecto da teoria da democracia, o princpio da lei, ou o Estado de direito, seja conhecvel, que suas im-
plicaes sejam relativamente
deve ser concebido no apenas como uma caracterstica genrica do sistema determinadas e que se possa
esperar com confiana que ela
legal e do desempenho dos tribunais. Nesse contexto, o princpio da lei estabelea limites dentro dos
quais os principais atores, in-
deveria, sim, ser visto como um governo de um Estado democrtico com cluindo-se o governo, agiro".
base legal. Isso implica que existe um sistema legal que ele prprio
democrtico em trs sentidos. Primeiro, o de que ele preserva as liberdades
e garantias polticas da poliarquia. Segundo, o de que preserva os direitos
civis de toda a populao. E terceiro, no sentido de que estabelece redes de
responsabilidade e accountability61 que impem que todos os agentes, (61) Devido a restries de
espao e porque discuti essa
privados e pblicos, inclusive os funcionrios dos escales mais altos do questo extensivamente num
regime, esto sujeitos a controles apropriados, legalmente estabelecidos, da trabalho recente (O'Donnell,
1998b), no presente texto me
ilegalidade de seus atos. Na medida em que preencha essas trs condies, referirei apenas de passagem
accountability. Todavia, espe-
esse Estado no apenas governado pela lei; um Estado legal democr- ro que fique claro que eu con-
sidero a accountability, inclu-
tico, ou um Estado democrtico de direito. sive a que chamo de "horizon-
tal" (isto , o controle que
Quero insistir em que os direitos de cidadania poltica e civil so alguns rgos estatais exercem
sobre a ilegalidade das aes
formais, no duplo sentido de que so universalistas e so aprovados por de outros desses agentes), uma
das trs dimenses constituti-
meio de procedimentos estabelecidos por regras de autoridade e represen- vas do governo democrtico
da lei.
tao resultantes de um regime polirquico62. A cidadania poltica da
poliarquia homloga cidadania civil dos aspectos universalistas do (62) Recentemente, Habermas
(1996) insistiu nesse aspecto
sistema legal: os direitos de votar e de ingressar num partido poltico, de como uma caracterstica cen-
tral da lei nas democracias con-
celebrar um contrato, de no sofrer violncia, de esperar tratamento justo temporneas.
de um rgo estatal e assim por diante, tm todos como premissa a
existncia de indivduos que partilham a autonomia e a responsabilidade
que os tornam pessoas legais e agentes autnomos de suas prprias aes.
Essa uma premissa universalista de igualdade que aparece em inmeras
facetas de um sistema legal democrtico. Ela sublinha o enorme apelo
normativo que, embora expressadas de forma vaga e inconsistente, as
aspiraes democrticas demonstraram nas mais variadas condies hist-

ricas e culturais.
Desigualdades, o Estado e os direitos liberais
possvel argumentar-se que estou trilhando um caminho excessiva-

mente tortuoso para justificar o princpio da lei, quando ele pode ser
suficientemente justificado em termos instrumentais63, por sua contribuio (63) Para uma discusso dos
vrios tipos de justificao do
para a estabilidade das relaes sociais, ou argumentando que suas princpio da lei, ver Radin,
1989.
deficincias podem ser to srias que impeam a viabilidade de uma
poliarquia. Esses so argumentos sensatos, e hoje em dia abundantes,
especialmente em termos da contribuio que a legislao apropriada d ao
investimento privado e, supostamente, ao crescimento econmico em
ltima instncia. Atualmente vrios rgos internacionais esto dispostos a
apoiar essa meta, e legies de especialistas se ocupam com vrios aspectos
dela. Todavia, estou convencido de que, independentemente de suas
conseqncias benficas, uma justificao adequada do princpio da lei
deve estar baseada na igualdade formal, mas de forma alguma insignifican-
te, acarretada pela existncia de pessoas legais s quais se atribui uma ao
autnoma e responsvel (e na dignidade bsica e na obrigao de respeito
humano que deriva dessa atribuio, embora eu no tenha elaborado esse
ponto) 64 . (64) Nesse sentido, Raz (1977,
pp. 204-205) est inteiramente
Alm do mais, no presente contexto da Amrica Latina, o tipo de correto quando afirma que "o
princpio da lei fornece a base
justificao do princpio da lei que se prefira tende a fazer grande diferena para o respeito legal pela dig-
nidade humana".
em termos das polticas que podem ser advogadas. H, em particular, o
perigo derivado do fato de que hoje as reformas legal e judiciria (e os
recursos internacionais e domsticos alocados para apoi-las) so fortemen-
te orientadas para os supostos interesses dos setores dominantes (basica-
mente legislao comercial nacional e internacional, alguns aspectos da
legislao civil e os aspectos mais puramente repressivos da legislao
criminal)65. Isso pode ser til para fomentar o investimento, mas tende a (65) Devemos considerar tam-
bm uma tendncia discern-
produzir um "desenvolvimento dualista do sistema de justia", centrado vel a endurecer o sistema de
naqueles aspectos "que preocupam os setores modernizantes da elite justia criminal contra os sus-
peitos "comuns". Em outro as-
econmica em matrias de natureza econmica, comercial ou financeira sunto pertinente, as organiza-
es dedicadas aos direitos
[enquanto] outras reas de litgio e acesso justia permanecem essencial- humanos expressaram srias
preocupaes com procedi-
mente intocadas, corrompidas e persistentemente carentes de infra-estrutu- mentos que violam pratica-
mente qualquer princpio de
ra e recursos" (Villegas, 1994)66. Em sociedades que so profundamente julgamento justo, adotado
com assistncia de rgos es-
desiguais, essas tendncias podem muito bem reforar a excluso de muitos trangeiros que nem sonhariam
em estabelecer procedimentos
do princpio da lei, ao mesmo tempo que exageram as vantagens de que os semelhantes em seus prprios
privilegiados desfrutam, por meio de leis e tribunais aprimorados no pases contra suspeitos no
trfico de drogas.
interesse direto deles. Em contraste, a justificao substantiva do princpio
(66) Ver tambm os captulos
da lei que proponho aqui conduz diretamente questo de como ela se de Correa Sutil e Garro em
Mndez, O'Donnell e Pinhei-
aplica, ou no, a todos os indivduos, incluindo-se aqueles que tm pouco ro, 1998; Villegas, 1977.
efeito direto sobre o investimento privado.
JULHO DE 1998 51
Cabem agora dois comentrios. Um, emprico e j feito, que, embora

haja variaes de caso a caso das quais no posso tratar aqui, muitas novas
poliarquias, na Amrica Latina e em outras regies, exibem numerosos
pontos de ruptura nos circuitos legais que delineei. Na medida em que isso
seja verdade, temos de supor que nesses casos o princpio da lei tem, se
tanto, existncia apenas intermitente e parcial. Ademais, essa observao no
nvel do Estado legal a imagem espelhada de inmeras violaes da lei no
nvel social, as quais, como argumentei em outro lugar (O'Donnell, 1993),
correspondem a uma cidadania truncada ou de baixa intensidade. Nos
pases que nos preocupam, muitos indivduos so cidados no que diz
respeito a seus direitos polticos, mas no em termos de seus direitos civis.
O segundo comentrio terico. Nas pginas precedentes chegamos
implicitamente a uma importante concluso que agora quero destacar. H
uma nica e especfica diferena da poliarquia em relao a outros
regimes67: que os postos mais altos do regime (com exceo dos tribunais) (67) Nem as eleies per se,
nem o voto adulto universal, a
so ocupados em conseqncia de eleies livres, justas e competitivas. Os limitao temporal dos man-
datos, a diviso de poderes,
vrios outros direitos e garantias especificados na definio desse regime nem qualquer outra coisa
exclusiva da poliarquia. Para
so derivados do primeiro, isto , so condies determinadas ponderada- uma discusso esclarecedora
mente e derivadas de forma indutiva para a existncia daquele tipo de sobre esse assunto, ver Sartori,
1987.
eleio68. Por sua vez, a caracterstica especfica do princpio da lei como um
(68) Suspeito que essa deriva-
atributo do aspecto legal de um Estado democrtico, em contraste com todos o (provavelmente inevitvel)
ponderada e no analtica a
os tipos de governo autoritrio, a existncia de uma rede completa de razo para as infindveis dis-
putas sobre quais so os atri-
accountabilities definidas legalmente que impe que ningum seja de butos apropriados da poliar-
quia, mesmo entre aqueles que
legibus solutus. A primeira caracterstica especfica faz parte do regime concordam sobre a utilidade
desse e de outros conceitos
poltico, uma poliarquia; a segunda faz parte do Estado, ou mais precisa- similares. Elaboro esse e ou-
mente da face do Estado que incorporada num sistema legal democrtico. tros assuntos relacionados num
trabalho atualmente em curso.
Ambas se baseiam no mesmo tipo de direitos e atribuies (formais) da ao
humana, e ambas so o produto de longos processos histricos, originados
no quadrante Noroeste do mundo, de ampliao de direitos polticos e civis.
Por essas razes acredito que, mesmo que isso crie problemas
conceituais intricados dos quais estaremos desobrigados se reduzirmos a
democracia unicamente a um atributo do regime69, devemos pensar, alm (69) A parcimnia uma virtu-
de da teoria, mas no deveria
da "democraticidade" desse ltimo, na "democraticidade" do Estado, espe- ser obtida custa de seu pr-
prio escopo. Sobre um assunto
cialmente do Estado concebido em sua dimenso legal. Neste nvel a relacionado, tenho a impres-
so de que o interesse cres-
questo pertinente se refere aos vrios graus, atores e dimenses em que os cente na "qualidade" da demo-
trs atributos de um princpio da lei democrtico, ou Estado de direito, esto cracia (ver, entre outros, Linz e
Stepan, 1996; Diamond, 1996a
ou no presentes num determinado caso. A democracia no s um regime e 1996b) expressa preocupa-
es e intuies voltadas na
poltico (polirquico), mas tambm um modo particular de relacionamento, direo que discuti aqui. Nes-
se sentido, o presente texto
entre Estado e cidados 70 e entre os prprios cidados, sob um tipo de pode ser visto como um esfor-
o de refinar conceitualmente
princpio da lei que, alm da cidadania poltica, preserva a cidadania civil e tornar mais acessveis empi-
ricamente as conotaes do
e uma rede completa de accountabilities. termo "qualidade" tal como
usado nesse contexto.
Outra concluso resulta dessa discusso. Da forma como a defini, a
plena vigncia do princpio da lei no foi alcanada em nenhum pas. Trata- (70) Esse ponto questionado
por Schmitter e Karl, 1991.
se de um horizonte mvel, j que a mudana societal e a prpria aquisio
de alguns direitos provocam novas demandas e aspiraes, ao passo que a
vigncia continuada daqueles que foram ganhos nunca pode ser dada como
GUILLERMO O'DONNELL
certa. Vista desse ngulo, a democracia perde as conotaes estticas que

tende a ter quando concebida unicamente como um regime, e mostra que
ela prpria esse horizonte mvel (e, por essa razo, a despeito das
inmeras decepes com seu funcionamento real, a fonte e o referente de
um intenso apelo normativo). Se isso estiver correto, o modo adequado de
conceber nossos esforos intelectuais v-los voltados para uma teoria da
democratizao como algo infindvel e sempre potencialmente reversvel,
e no para a democracia tout court.
Neste ponto o leitor certamente j percebeu que s estou fazendo
referncias de passagem a questes de desigualdade socioeconmica. Isso
no ocorre porque eu considere essas questes desimportantes. Ao contr-
rio. Na primeira seo mencionei os principais inconvenientes gerados pela
incluso da igualdade geral (ou de qualquer medida substantiva de bem-
estar social) na definio de democracia. Mas acrescentei que o nvel
intermedirio que eu iria delinear no independente das caractersticas
estruturais mais gerais da sociedade. Para comear, a Costa Rica e o Uruguai
(que, como j mencionei, so os nicos pases latino-americanos onde,
juntamente com os direitos polticos, os direitos civis e a accountability
horizontal so razoavelmente vigentes) sugerem que uma das direes de
causao vai desses direitos para a estrutura social. Esses pases esto entre
aqueles que, na Amrica Latina, tm a menor proporo de pobres. E, o que
mais significativo, Costa Rica e Uruguai tm a distribuio de renda menos
desigual da Amrica Latina (exceto, presumivelmente, Cuba). Por fim, ao
lado de outra poliarquia relativamente antiga, mas presentemente instvel,
a Colmbia, esses pases, em ntido contraste com os restantes, emergiram
das duas ltimas dcadas de crise econmica e ajuste com basicamente a
mesma distribuio de renda (Costa Rica) ou at uma distribuio de renda
um pouco melhor (Uruguai) (cf. Altimir, 1997). Embora esse seja outro tema
que demande muita pesquisa, parece que o gozo da cidadania plena
fomenta padres de desigualdade menos intensos, e social e politicamente
menos incapacitantes, do que em pases onde, no melhor dos casos, s os
(71) Convido a algumas obser-
direitos polticos plenos so preservados. vaes no-cientficas mas re-
levantes: comparemos qual-
Por outro lado, o vnculo aparentemente mais forte, embora muito quer tipo de interao entre
indivduos situados em posi-
difcil de avaliar, a direo causal que vai de uma estrutura socioeconmi- es altas e baixas na Costa
Rica e no Uruguai com intera-
ca desigualitria para a fraqueza dos direitos polticos e, especialmente, es semelhantes em outros
civis. H, em minha opinio, dois fatores principais. Um, bastante bvio, pases que tm uma longa tra-
dio de profunda desigualda-
a dramtica reduo de capacidades decorrente da profunda desigualdade de. A atitude altamente defe-
rente, com freqncia servil,
e da pobreza sria e generalizada que costuma acompanh-la. O segundo, que se observa nos ltimos
raramente ser vista nos pri-
que me parece to importante quanto desconsiderado, que as imensas meiros. A Argentina de certo
modo um caso diferente, de
distncias sociais impostas pela profunda desigualdade alimentam mltiplos relativo igualitarismo passado,
semelhante Costa Rica e ao
padres de relaes autoritrias em todos os tipos de contato entre os Uruguai, que ainda repercute
nesse tipo de interaes; mas
privilegiados e os outros. Uma conseqncia disso a enorme dificuldade ele foi alcanado sob o popu-
dos primeiros para reconhecer os ltimos como agentes to autnomos e lismo, no sob a democracia,
e, em contraste com o caso
responsveis quanto eles. Essa dificuldade difusa, que um olhar atento pode desses ltimos pases, foi for-
temente revertido nas duas l-
facilmente descobrir nesses pases 71 , um importante obstculo obteno timas dcadas. Para maior dis-
cusso sobre essas questes,
da cidadania plena. A desigualdade estrutural um problema em todos os ver O'Donnell, 1984.
JULHO DE 1998 53
lugares. Mas ele mais agudo na Amrica Latina, uma regio que no s
partilha com outras uma pobreza generalizada, mas tambm tem a distribui-
o de renda mais desigual de todas. Os direitos e garantias no "existem
simplesmente"; precisam ser exercidos e defendidos contra tentaes
autoritrias persistentes, e para isso so decisivas as capacidades que a
sociedade fornece a seus membros.
Devemos levar em conta que a lei, em seu contedo e em sua aplica-
o, basicamente (como o Estado do qual ela faz parte) uma condensa-
o dinmica de relaes de poder, no apenas uma tcnica racionalizada
para ordenar as relaes sociais72. Se, por um lado, a pobreza e a desigual- (72) H um interessante para-
lelismo entre as reivindicaes
dade assinalam a longa estrada a ser percorrida para a ampliao da cidada- de racionalidade tcnica apol-
tica feitas por alguns juristas e
nia civil (sem falar da realizao de sociedades menos desiguais), o que por muitos economistas da cor-
acabei de dizer sobre a lei sugere um motivo de esperana e uma estratgia rente dominante. Como sabe-
mos, esses ltimos so e os
de longo alcance. O motivo que ser portador de direitos formais, sociais ou primeiros esto se tornando
enormemente influentes, em
polticos, , pelo menos potencialmente, um aspecto da habilitao dos especial sob os auspcios de
esforos instrumentalmente ins-
indivduos e de suas associaes 73 . Isso tem sido reconhecido em todo o pirados de aprimorar os siste-
mas legais das novas poliar-
mundo em inmeras lutas de setores subordinados, voltadas para a valida- quias.
o legal de direitos que eles reivindicavam. Com isso eles contriburam (73) Para argumentos nesse
para o processo de intensa juridificao que mencionei antes e tornaram a sentido, ver Cohen e Arato,
1992; Habermas, 1996; Hol-
lei uma condensao dinmica das relaes de poder em jogo. A despeito mes, 1995 embora este lti-
mo se concentre nas regras
das crticas que os direitos formais suscitaram em vrios quadrantes, parece constitucionais, enquanto eu
me refiro a todo o sistema
claro que, quando conquistados e exercidos, eles fornecem uma base valio- legal.
sa para lutar por outros direitos, mais especficos e substantivos.
Isso verdade mesmo quando temos de lembrar outro ponto que no
posso desenvolver aqui: esse mesmo sistema legal a lei de uma sociedade
capitalista e, enquanto tal, estrutura e garante algumas relaes sociais que
so intrinsecamente desiguais. Mas, independentemente de quo desigual
seja uma dada relao, se um ego pode impor seus direitos civis e polticos a
outros, controla capacidades que ajudam a proteg-lo e projetam sua prpria
ao, individual e coletiva, no futuro74. Juntamente com as liberdades polti- (74) Essa caracterstica da au-
tonomia como ao projetada
cas da poliarquia, os direitos civis so o principal sustentculo do pluralismo no futuro enfatizada por Raz,
e da diversidade da sociedade. Em conseqncia, e mesmo que em algumas 1974 e 1977.
situaes isso possa ser verdadeiro em relao ao Estado burocrtico,

errado pensar o Estado legal como ocupando uma posio de soma-zero em
relao sociedade. Bem ao contrrio, quanto mais o primeiro se expande
como o garantidor do princpio democrtico da lei, mais comumente ele
sustenta a independncia e a fora da ltima. Um Estado legal democrtico
forte que efetivamente estenda seu poder regulatrio sobre a totalidade
de seu territrio e por todos os setores sociais um correlato crucial de
uma sociedade forte. Inversamente, a inefetividade dos direitos civis, seja
sob o governo autoritrio, seja sob um Estado legal fraco, obstrui a capacida-
de de ao que a lei atribui nominalmente a todos.
hora de lembrar que os direitos civis so basicamente as liberdades e
garantias liberais clssicas. Isso leva a uma situao aparentemente parado-
xal: os casos latino-americanos que venho discutindo podem ser apropriada-
mente chamados de democrticos, no sentido de que preservam os direitos
democrticos de participao decorrentes da poliarquia, mas raramente

apresentam outro componente das democracias existentes no mundo alta-
mente desenvolvido, o liberal. Alm disso, por razes que no posso discutir
aqui75, outro componente importante, o republicanismo, tambm fraco (75) Discuto esse tema em
O'Donnell (1997), inclusive
nesses casos. Uma conseqncia na qual quero insistir que, na medida em suas implicaes em termos
de fraca accountability hori-
que estamos lidando com casos em que o componente liberal da democracia zontal.
fraco embora ao mesmo tempo os direitos polticos da poliarquia sejam
efetivos, na maior parte da Amrica Latina e em outros lugares h uma
inverso da seqncia histrica seguida pelos pases mais altamente desen-
volvidos. Quando aplicada aos primeiros casos, a suposio implcita da
efetividade dos direitos civis e da accountability, feita pela maioria das
teorias da democracia existentes, insustentvel. Em vez disso, como venho
insistindo, a ausncia ou a marcada fraqueza desses componentes, assim
como do republicanismo, deve ser problematizada explicitamente por
qualquer teoria que pretenda abranger todas as poliarquias existentes. Sem
resvalar para o erro de identificar democracia com igualdade ou bem-estar
substantivos, nossas teorias tm de reconhecer a grande importncia prtica e
analtica que tem, em cada caso, a relativa efetividade no apenas da
cidadania poltica mas tambm da civil e da accountability ou, para diz-
lo em termos equivalentes, a medida em que um regime polirquico coexiste
com um princpio da lei adequadamente democrtico (ou um Estado
democrtico de direito). Com esse propsito, como tambm venho insistin-
do, muito embora isso expanda muito o escopo da anlise, necessrio
concluir que um foco baseado unicamente no regime insuficiente.
Essas reflexes propem o que talvez seja a singular tarefa da poltica
democrtica e de orientao progressista na Amrica Latina: levar a cabo
lutas liberais pela efetividade de direitos civis formais e universalistas para
todos. Mesmo que nas origens da poliarquia o liberalismo tenha s vezes (e
com freqncia ao longo da histria da Amrica Latina) agido como um freio
aos impulsos democrticos, nas circunstncias contemporneas dessas e de
outras regies do mundo, os impulsos democratizantes mais promissores
devem vir de demandas em favor da ampliao da cidadania civil. Isso,
decerto, vlido por si s. tambm o caminho para a criao de reas de
auto-habilitao dos muitos que so hoje cidados truncados. No horizonte
dessas esperanas, ainda que no necessariamente no futuro previsvel, est
uma sociedade muito mais igualitria, que se torne, mediante a generaliza-
o do princpio democrtico da lei, uma sociedade decente uma
sociedade, como diz Margalit (1996, p. 1), "na qual as instituies no
humilhem as pessoas".
Observaes finais
O leitor foi obrigado a tolerar a estranheza de um lxico que fala de

democracias que so democrticas qua poliarquias mas no so democr-
JULHO DE 1998 55
ticas, ou o so de modo muito incompleto, se vistas do ngulo do princpio

da lei e do Estado legal; de casos que so normalmente chamados
"democracias liberais" mas so escassamente liberais; de regimes que so
polirquicos no nvel nacional mas s vezes no o so no nvel subnacional;
e de uma democracia que faz parte tanto da face legal do Estado como do
regime. Alm de meus parcos talentos literrios, a razo para esse estranha-
mento que nosso vocabulrio foi moldado por um escopo terico restrito
resultante dos pressupostos implcitos mencionados no incio do texto e
discutidos ao longo dele. Apesar dessas deficincias, espero ter mostrado
que os temas do Estado, especialmente o Estado legal, e da efetiva
ampliao da cidadania civil e da accountability sob o princpio da lei
devem ser vistos tanto como uma parte central da problmatique da
democracia quanto como o estudo de seu regime (polirquico).
Creio que nesse contexto que alguns aspectos polticos dos ricos,
fascinantes e com freqncia justificadamente melanclicos captulos deste
volume 76 devem ser interpretados. A maioria dos pases latino-americanos (76) O autor se refere aos tex-
tos do volume (citado na nota
aos quais esses captulos se referem so poliarquias. Ter alcanado essa 1) em que ser publicado este
ensaio (N. E.).
condio , na verdade, um progresso extremamente importante em relao
extrema arbitrariedade e violncia dos sistemas autoritrios que, na Recebido para publicao em
maioria dos casos, precedeu essas poliarquias. Nesse sentido especfico, 29 de maio de 1998.
centrado no regime, no partilho a relutncia de alguns de nossos autores Guillermo O'Donnell profes-
sor do Instituto Kellogg, Uni-
em chamar esses casos de "democracias", embora eu prefira nome-los versidade de Notre Dame (Es-
tados Unidos). Publicou nesta
poliarquias, ou democracias polticas. Por outro lado, como esses mesmos revista "Sobre o Estado, a de-
mocratizao e alguns proble-
autores deixam muito claro, a obteno de uma democracia mais plena que mas conceituais" (n 36).
inclua o governo democrtico da lei uma realizao urgente e, nas
circunstncias detalhadas neste volume, distante. O fato de que as lutas
visando essa meta podem se basear, como devem, nas liberdades polticas
da poliarquia assinala o potencial desse tipo de regime, ainda que
prejudicado por uma cidadania truncada e uma accountability fraca.
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JULHO DE 1998 61
Notas sobre a reforma do Estado Fernando Henrique
Cardoso
A derrota da vitria: a contradio do absolutismo de FHC
Francisco de Oliveira
Reforma agrria em tempos de democracia e globalizao
Bernardo Sorj
A roupa nova do rei Tarso Genro
O ocaso dos bacharis Luiz Felipe de Alencastro
Do dirio de Ssifo: obstculos econmicos democracia
sustentvel Wanderley Guilherme dos Santos
Um novo Estado para a Amrica Latina Luiz Carlos
Bresser Pereira
Um seminrio de Marx Roberto Schwarz
Recepes de Marx Jos Arthur Giannotti
Os caminhos do mal-estar social: habitao e urbanismo no
Brasil Henry Cherkezian e Gabriel Bolaffi
Adeus CLT? O "eterno" sistema corporativo de relaes de
trabalho no Brasil Marcio Pochmann
Uma dinmica da arte brasileira: modernidade, instituies,
instncia pblica Snia Salzstein
A Falecida e o realismo, a contrapelo, de Leon Hirszman
Ismail Xavier
Razes do Brasil e o modernismo Antonio Arnoni Prado
Resenha: A revoluo passiva: lberismo e americanismo no
Brasil, de Luiz Werneck Vianna, por Adalberto M. Cardoso
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POLIARQUIAS E A (IN)EFETIVIDADE

DA LEI NA AMRICA LATINA1

Aos meus amigos, tudo; aos meus inimigos, a lei.

(4) Ou, nos termos de Robert

(5) Ver, especialmente, Dahl,

e, portanto, favorece o autoritarismo na Amrica Latina, aprendemos significados variveis da de-

histria da democracia como da histria do capitalismo e do Estado

A anlise precedente implica que h uma dimenso intermediria

Um breve panorama da evoluo e das seqncias de direitos

Desde Plato e Aristteles, sabemos que a igualdade formal

conseqentemente contemplados, e em parte o resultado de intervenes (20) Como expressou Teubner

risco pessoal se baseia em direitos formais que persistem com bastante

Amrica Latina (26) Sobre as caractersticas do

particularmente verdadeiro, e perigoso, em embates que podem desencade-

o alcance do Estado legal limitado. Em muitas regies, no s as

concluso , no entanto, reconhecidamente baseada numa descrio super-

polirquicos51. (51) Podemos lembrar que o

listagens dessas caractersticas que foram propostas, sigo aqui aquela

1. Todas as leis devem ser Prospectivas, pblicas e claras; 2. As leis

Os pontos 1 a 3 se referem a caractersticas gerais das prprias leis;

perpetrada por agentes privados, juntamente com a atitude freqente de

Neste ponto devemos observar que a expresso inglesa "rule of law"

aspiraes democrticas demonstraram nas mais variadas condies hist-

Desigualdades, o Estado e os direitos liberais

possvel argumentar-se que estou trilhando um caminho excessiva-

Cabem agora dois comentrios. Um, emprico e j feito, que, embora

certa. Vista desse ngulo, a democracia perde as conotaes estticas que

situaes isso possa ser verdadeiro em relao ao Estado burocrtico,

democrticos de participao decorrentes da poliarquia, mas raramente

O leitor foi obrigado a tolerar a estranheza de um lxico que fala de

ticas, ou o so de modo muito incompleto, se vistas do ngulo do princpio

. "On the State, democratization and some conceptual problems: A Latin

Structural foundations of neoconservative political opportunities". Political Theory,

. "Two challenges to European citizenship". Political Studies, 44(3), 1996:

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