ENTRE O ESTADO E O MERCADO: O PBLICO

*
NO-ESTATAL

Luiz Carlos Bresser-Pereira e Nuria Cunill Grau

In Bresser-Pereira, L.C. e Nuria Cunill
Grau, orgs., O Pblico No-Estatal na
Reforma do Estado. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 1999: 15-48.

A crise do Estado que marca o ltimo quarto do sculo XX abriu a

oportunidade para dois tipos de respostas. Nos anos 80 assistimos onda
neoconservadora com sua proposta do Estado mnimo; nos 90, quando
comea a tornar-se claro o irrealismo da proposta neoliberal, o movimento
em direo reforma ou mais propriamente reconstruo do Estado se
torna dominante. Uma reconstruo que necessria quando promove o
ajuste fiscal, o redimensionamento da atividade produtiva do Estado e a
abertura comercial; que pode ser meramente conservadora quando se
concentra na flexibilizao dos mercados de trabalho; mas que se torna
progressista quando aprofunda o regime democrtico e amplia o espao
pblico no-estatal.
Nos anos 80 ocorre uma grande crise econmica nos pases em
desenvolvimento - exceto os do Leste e Sudeste da sia - e uma
desacelerao das taxas de crescimento nos pases desenvolvidos, que tem
como sua principal causa a crise endgena do Estado Social - do Estado de
Bem-Estar nos pases desenvolvidos, do Estado Desenvolvimentista nos
pases em desenvolvimento, e do Estado Comunista -, crise que o processo
de globalizao acentuou ao aumentar a competitividade internacional e
reduzir a capacidade dos Estados nacionais de proteger suas empresas e
seus trabalhadores. Esta crise levou o mundo a um generalizado processo de
concentrao de renda e a um aumento da violncia sem precedentes, mas
tambm incentivou a inovao social na resoluo dos problemas coletivos
e na prpria reforma do Estado.

*
Traduzido do espanhol por Nomia A. Espndola.
16

Uma das inovaes fundamentais se vincula com a importncia que

crescentemente adquirem as formas de propriedade e de controle social
pblicos no-estatais, a ponto em que possvel presumir que o sculo XXI
ser o sculo onde o pblico no-estatal poder constituir-se numa
dimenso chave da vida social. O Estado Social-Burocrtico foi dominante
durante o sculo XX: social porque buscava garantir os direitos sociais e
promover o desenvolvimento econmico; burocrtico porque o fazia atravs
de um sistema formal/impessoal baseado na racionalidade instrumental para
executar diretamente estas funes sociais e econmicas atravs da
utilizao de servidores pblicos. No incio do sculo, este tipo de Estado
constituiu a nica forma de ao disponvel para fazer frente crise do
Estado Liberal. Era a forma que garantia o processo de acumulao de
capitais aos pases de industrializao tardia. Alm disso era a forma pela
qual os direitos sociais podiam ser protegidos. Mas com o Estado Social-
Burocrtico se fez tambm dominante o corporativismo, tanto como os
problemas do burocratismo. Foi este Estado, ineficiente e capturado por
interesses particulares, que entrou em crise nos anos 70.
Na mesma poca em que se faz evidente a crise do modelo social-
burocrtico do Estado e em que a globalizao exige novas modalidades,
mais eficientes, de administrao pblica, cresce a importncia de uma
forma no privada nem estatal de executar os servios sociais garantidos
pelo Estado: as organizaes de servio pblico no-estatais, operando na
rea de oferta de servios de educao, sade e cultura com o financiamento
do Estado. Por outro lado, a mesma crise, convergindo com a de carter
mais estritamente poltico, revelava a necessidade de formas de controle
social direto sobre a administrao pblica e do prprio Estado.
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro
setor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro
lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia
participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos assuntos
pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-estatal que
define com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de
controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral; so no-
estatais porque no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no
utilizam servidores pblicos ou porque no coincidem com os agentes
polticos tradicionais. A expresso terceiro setor pode considerar-se
tambm adequada na medida em que sugere uma terceira forma de
propriedade entre a privada e a estatal, mas se limita ao no-estatal
enquanto produo, no incluindo o no-estatal enquanto controle. A
expresso no-governamental um anglicismo, que reflete uma confuso
entre Estado e governo; finalmente, a expresso sem fins lucrativos
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carece de limites porque as organizaes corporativas tambm no tem fins

lucrativos, sem que por isso sejam necessariamente pblicas. O que estatal
, em principio, pblico. O que pblico pode no ser estatal, se no faz
parte do aparato do Estado.
Em outras palavras, estamos supondo a existncia de quatro esferas ou
formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporneo: a
propriedade pblica estatal, a pblica no-estatal, a corporativa, e a privada.
A pblica estatal detm o poder de Estado e/ou subordinada ao aparato do
Estado; a pblica no-estatal est voltada para o interesse pblico, no tem
fins lucrativos, ainda que sendo regida pelo Direito privado; a corporativa
tambm no tem fins lucrativos, mas est orientada para defender os
interesses de um grupo ou corporao; a privada, finalmente, est voltada
para o lucro ou o consumo privado. Neste trabalho se pretende examinar o
pblico no-estatal, seja em termos de produo ou de forma de
propriedade, seja em termos de controle social ou expresso da democracia
direta.
Por meio do reforo das organizaes no estatais produtoras de
servios sociais, como escolas, universidades, centros de pesquisa,
hospitais, museus, orquestras sinfnicas, abre-se uma oportunidade para a
mudana do perfil do Estado: em vez de um Estado Social-Burocrtico que
contrata diretamente professores, mdicos, assistentes sociais para realizar
de forma monopolista e ineficiente os servios sociais e cientficos, ou de
um Estado Neoliberal que se pretende mnimo e renuncia a suas
responsabilidades sociais, um Estado Social-Liberal, que por sua vez
proteja os direitos sociais ao financiar as organizaes pblicas no-estatais
que defendem direitos ou prestam os servios de educao, sade, cultura,
assistncia social, e seja mais eficiente ao introduzir a competio e a
flexibilidade na proviso desses servios. Um Estado que alm de social e
liberal seja mais democrtico, pelo fato de que suas atividades sejam
diretamente submetidas ao controle social.
A reforma do Estado que est ocorrendo nos anos 90, dever conduzir a
um Estado fortalecido, com suas finanas recuperadas e, com sua
administrao obedecendo critrios gerenciais de eficincia. Mas a
reforma tambm dever alcanar o asseguramento pelo Estado que as
atividades sociais, que no so monopolistas por natureza, sejam realizadas
competitivamente pelo setor pblico no-estatal e por ele controladas ainda
que com seu apoio financeiro, de maneira a conseguir a ampliao dos
direitos sociais. Assim, inclusive como condio para o desdobramento de
suas outras dimenses, a reforma requer alcanar renovao do sistema
poltico incorporando prpria participao cidad mediante o controle
social. Um Estado assim reconstrudo poder resistir aos efeitos
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perturbadores da globalizao e garantir uma sociedade no somente mais

desenvolvida, mas tambm menos injusta.
Que fatores subsistem na presso pela reforma do sistema poltico na
direo sugerida? A deteriorao dos mecanismos tradicionais de
representao e participao social, produto da mudana de papel dos
partidos polticos, a perda de centralidade dos parlamentos e o
debilitamento das cosmovises tem sido citados como alguns dos elementos
desencadeadores da mudana. Com isso, se afirmou que "as intenes para
trabalhar de maneira sistemtica em aes de interesse pblico parecem
estar associados a suprir o vazio deixado por esta crise das formas de
participao social" (Gonzlez Morales, 1997: 16). Mas, na realidade no se
trata somente de "preencher um vazio". H, pelo menos trs fatores
relacionados que pressionam sobre a democratizao e pluralizao das
formas de representao poltica. Um a descentralizao da poltica;
outro, o aumento da diversidade social; por fim, uma terceira chave a
crescente preocupao com a defesa do patrimnio pblico e o
correspondente aumento da importncia dos "direitos republicanos". Como
pano de fundo temos, de um lado, a suspeita de que a prpria
democratizao dos mecanismos da democracia representativa - em
particular, parlamentos e partidos polticos - requer novas formas de
representao social que pressionem por tais transformaes, e de outro,
que estas formas de democracia direta ou participativa envolvam um ativo
1
republicanismo por parte dos cidados .
Por outro lado, que fatores estariam promovendo a incorporao de
organizaes no mercantis na produo de bens pblicos? Um, certamente
pertinente, a prpria crise fiscal. Mas alm desta, h outras razes
vinculadas tanto aos limites das organizaes mercantis para proteger
direitos pblicos, como s potencialidades das organizaes no lucrativas
na produo de certos bens.
A seguir, nos referiremos a ambos os tipos de fatores que pressionam a
favor da necessidade do controle social e que mostram as vantagens da
propriedade pblica no-estatal na produo de servios sociais. Com isso
se pretende delimitar algumas das condies de possibilidade do pblico
no-estatal. Tambm se enunciaro alguns dos problemas e tenses que
enfrentam seu desdobramento, tentando com isso contribuir para delimitar
as condies de desenvolvimento do pblico no-estatal.

1
- Sobre a emergncia dos direitos republicanos em defesa da res publica ver Bresser-Pereira
(1997a). Sobre a importncia de uma perspectiva republicana em adio democrtica ver
Rosenfield (1997).
 19

Estado, Sociedade e Mercado

Referir-se ao pblico no-estatal poderia ser um contra-senso para aqueles
que circunscrevem o pblico estritamente ao Estado. Tambm pode s-lo
para os que assumem que o que no estatal necessariamente privado e
sujeito como tal ao mbito da soberania pessoal e das regulaes do
mercado. Uns e outros, no extremo, tem representado as posies radicais
que marcaram as discusses dos ltimos dois teros do sculo XX, ao
definir ao Estado ou ao mercado os papis de organizadores exclusivos da
vida social.
No entanto, no somente as evidncias empricas dos fracos resultados
alcanados pelas estratgias radicais contradisseram, a seu tempo, a
promessa da reificao tanto do Estado como do mercado. Tambm, a
prtica histrica tem mostrado que nenhum deles pode existir e
desenvolver-se sem o outro. , neste sentido, cada vez mais evidente que o
prprio desenvolvimento do mercado no pode assegurar-se sem um Estado
democrtico, que entre outras questes, preserve a prpria atribuio
enquanto bem pblico e exera as funes protetoras, mediadoras e
redistributivas necessrias ao desenvolvimento socio-econmico.
Mas assim como nos derradeiros momentos do sculo se insinua que
no possvel nem reificar nem prescindir do Estado e do mercado,
tambm comea a desdobrar-se uma conscincia crtica sobre a noo que
a partir de mltiplas frentes se tentou erigir nos ltimos anos como uma
alternativa ambas, a "sociedade civil". Neste sentido atualmente
crescentemente questionada a destinao de um lugar pr-estabelecido
sociedade ou a atribuio a ela de uma virtude intrnseca. Ainda delimitada
das instituies polticas e das associadas ao mercado, a sociedade civil no
constitui um corpo homogneo que tanto fonte da solidariedade e do
sentido comunitrio mas tambm est impregnada pelas desigualdades
econmicas e sociais. Nas sociedades latino-americanas, as contradies se
acentuam como produto dos processos de desintegrao gerados por
polticas econmicas excludentes.
A sociedade civil era vista pelos filsofos iluministas como sinnimo
de sociedade poltica, em oposio sociedade ou ao estado de natureza. A
partir de Hegel, a sociedade civil se ope ao Estado, englobando o mercado.
Nos ltimos anos a sociedade civil vem sendo entendida como uma terceira
esfera entre o Estado e o mercado - este constitudo pelas empresas e os
consumidores. Existe algo de verdade nesta posio, mas importante ver a
sociedade civil como a sociedade organizada e ponderada de acordo com o
poder que detenham os diversos grupos e indivduos. A sociedade civil ,
de fato, um conceito poltico, j que envolve poder. formada por
20

indivduos com poder derivado de sua riqueza, de seu conhecimento ou de

capacidade organizadora, por organizaes corporativas, e por entidades
pblicas no-estatais, do terceiro setor, que so as focalizadas neste
trabalho.
No pois razovel associar um valor necessariamente positivo
sociedade civil como um todo. Alm disso na Amrica Latina, existem
reas cinzentas que impedem demarcar com nitidez um espao ocupado por
associaes que somente apelam racionalidade comunicativa para
coordenar sua ao ou que constitua o marco institucional de um mundo de
vida estabilizado por direitos fundamentais, no sentido em que definida
2
usualmente a sociedade civil . Em si, pode resultar enganoso atribuir a
priori essa lgica certas organizaes sociais que podem estar atuando em
funo de interesses privados. O que ainda mais importante, por esse
caminho pode-se desdenhar daquele amplo universo de prticas sociais, que
embora tradicionais e informais ou acudindo a diferentes racionalidades,
satisfazem necessidades pblicas e/ou representam interesses pblicos.
A partir de tais consideraes pode deduzir-se que um dos ns crticos
para a transformao social o deslocamento do foco de anlise, desde
espaos predeterminados prticas sociais, partindo de duas premissas.
Primeiro, a democratizao das instituies polticas e da sociedade so
processos interdependentes nos quais chave a ampliao das
possibilidades de realizao do que concerne a todos e interessa a todos, o
pblico. Segundo, o Estado no monopoliza nem necessariamente realiza o
interesse pblico, mas a sociedade em abstrato tampouco. A construo de
viabilidade ao desenvolvimento de crculos virtuosos entre Estado, mercado
e sociedade, obriga na atualidade a revisar os modos de definir e realizar os
interesses pblicos. Colocar-se em termos do pblico no-estatal se orienta
nessa direo, insinuando que a sociedade "civil" no equivalente ao
pblico tanto como que o Estado no o esgota, mas sim que precisamente
na ruptura desta dicotomia onde pode encontrar-se uma das maiores
potencialidades para a mudana social. Trata-se, em suma, de abrir a
problematizao sobre a institucionalidade que pode favorecer a satisfao

2
- De acordo com uma formulao j clssica (Cohen/Arato, 1992: 429) a sociedade civil remete,
em primera instncia , quele espao onde a coordenao da ao se produz atravs de normas
reconhecidas intersubjetivamente; inclui, portanto, todas as institues e formas associativas que
requerem a interao comunicativa para sua reproduo e que primariamente contam com
processos de integrao social para a coordenao da ao dentro de seus limites. A partir desta
perspectiva as "asociaes voluntrias" ou os "movimientos sociais" que apelam essa lgica,
constituem o corao institucional da sociedade civil e os direitos so vistos como o princpio
organizador de uma sociedade civil moderna.
 21

de necessidades pblicas a partir da sociedade, assim como pressionar a

partir dela para que a esfera pblica estatal se faa real e efetivamente
pblica, ou seja, esteja aberta participao de todos e possa assim regular
adequadamente os centros de poder social e econmico, respeitando
concomitantemente os espaos de liberdade que so crescentemente
reclamados.
De fato, constituir crculos virtuosos entre o Estado, o mercado e a
sociedade civil, em vez de atribuir-lhes virtudes (ou defeitos) imanentes a
alguns deles, supe entre outras questes repensar a prpria noo do
pblico e distingu-lo tanto do estatal como do corporativo.
Por um lado, a sociedade civil ser tanto mais democrtica quanto mais
representativas forem as organizaes corporativas. Mas ser ainda mais
democrtica na medida que organizaes de servio pblico no-estatais, de
defesa de direitos, e prticas de controle social alcancem um maior
desenvolvimento.
Por outro lado, assim como no possvel conceber um mercado sadio,
sem um Estado que no abdique de seu papel de regulao econmica;
tampouco possvel imaginar uma sociedade democrtica, sem um Estado
que controle os centros de poder privado e opere sobre as desigualdades
sociais. Assumir, no entanto, a importncia do Estado sob estes termos
ultrapassa sua assimilao mecnica a "o pblico". A democracia no
Estado, bem como que este seja capaz de favorecer o empreendimento
social a respeito das necessidades coletivas, constituem por si mesmos
objetivos a alcanar para que possa criar-se uma nova arquitetura social que
tanto responda aos limites reconhecidos atualmente ao Estado, como
recupere as funes bsicas deste sobre o bem-estar geral.

O Pblico e os Direitos Republicanos

O pblico, entendido como o que de todos e para todos, se ope tanto ao
privado, que est voltado para o lucro ou para o consumo, como ao
corporativo, que est orientado para a defesa poltica de interesses setoriais
ou grupais (sindicatos ou associaes de classe ou de regio) ou para o
consumo coletivo (clubes). Por sua vez, dentro do pblico pode distinguir-
se entre o estatal e o pblico no-estatal.
A importncia crescente que adquire o pblico no-estatal se associa de
maneira fundamental necessidade de proteger os direitos republicanos:
os direitos que cada cidado tem que o patrimnio pblico seja de fato
pblico e no capturado por interesses particulares (Bresser-Pereira, 1997a).
22

Os direitos republicanos tm se constitudo no ltimo quarto do sculo XX

em um tema dominante. Vrias causas convergem para isso. Uma a
violncia contra o patrimnio pblico originada nos grupos corporativos.
Outra a ameaa que o neoliberalismo tem ocasionado viso da cidadania
ligada idia de interesse pblico e de valores cvicos. Outra a crescente
indignao cvica contra as violncias que sofre o patrimnio ambiental, o
patrimnio histrico-cultural e o patrimnio econmico pblico. So
expresses de tais violncias a corrupo, o nepotismo, tanto como a
perspectiva corporativista do Estado, que confunde o interesse pblico com
o dos grupos de interesse e que se expressa, entre outras, em polticas
econmicas e sociais que beneficiam a uma minoria.
A prpria esfera pblica estatal, para tornar-se realmente pblica,
requer o fortalecimento da crtica e do controle da sociedade sobre o
Estado. A importncia crescente que adquire a noo do pblico est
diretamente vinculada conscincia de que o Estado tem sido exposto,
sobretudo no sculo XX, a um processo de privatizao, dominado e
capturado por interesses particulares, tanto de corporaes privadas como
das prprias burocracias.
Na medida em que a proteo dos direitos republicanos passa a ser um
tema dominante em todo o mundo, se torna cada vez mais claro que
preciso refundar a Repblica, que a crise do Estado faz de sua reforma
uma nova prioridade; que a democracia no pode limitar-se a afirmar uma
liberdade negativa de no ser incomodado, mas sim que deve compreender
uma liberdade republicana e participativa voltada proteo da res publica;
que a democracia e a administrao pblica burocrtica - as duas
instituies criadas para proteger o patrimnio pblico - devem mudar: a
democracia tem que ser aperfeioada para tornar-se mais participativa ou
mais direta; e a administrao pblica burocrtica deve ser substituda por
uma administrao pblica gerencial. Neste processo refundacional se
adquire conscincia de que a proteo dos direitos pblicos e
particularmente, do direito coisa pblica uma tarefa essencial para a
obteno do desenvolvimento humano, para o qual se torna indispensvel a
prpria ampliao do espao pblico.
O espao pblico a fonte das funes de crtica e controle que a
sociedade exerce sobre a coisa pblica. Est plasmado, em primeira
instncia, nos parlamentos, nos partidos polticos e na imprensa atravs dos
quais se configura a vontade e a opinio poltica. Mas, nos umbrais do
sculo XXI adquire mxima importncia a ampliao do espao pblico,
tanto porque tais instituies atualmente se revelam como insuficientes para
o exerccio da cidadania, como porque na medida em que a esfera pblica
transcende cada vez mais os limites do Estado, se requerem modalidades de
controle social que tambm se exeram sobre a sociedade e em particular,
sobre as organizaes pblicas no-estatais.
 23

Todo isso, certamente, no supe o desconhecimento da importncia

das instituies tradicionais para o desenvolvimento da democracia.
Entretanto no existem alternativas aos parlamentos e aos partidos polticos,
sobretudo em suas funes de agregao de demandas e interesses. Mas,
junto conscincia de sua importncia , cresce o descontentamento com
suas atuais formas de expresso. Os altos - e crescentes - ndices de
absteno eleitoral, assim como o destaque que adquirem as figuras
polticas que dizem estar margem dos partidos, podem ser interpretados
como sintomas mais que um repdio sobre a prpria poltica, de
inconformidade com sua configurao atual. Convergem para esta
inconformidade pelo menos trs fatores. Um, o conflito sobre os limites do
espao da poltica que constitui um dos smbolos da cultura poltica recente,
relativizando a centralidade do Estado, dos partidos e da prpria poltica
(Lechner, 1986). Outro, o valor que adquire o respeito diversidade social,
e concomitantemente, a ampliao dos espaos da autonomia social e da
liberdade pessoal, a tal ponto que a reivindicao de suas bandeiras
permitiu aos movimentos neoconservadores ganhar um importante capital
poltico (Held, 1993). Por fim, um terceiro fator que incentiva a
inconformidade, a prpria conscincia de que os arranjos institucionais
atuais, no obstante proclamarem-se formalmente sobre o princpio da
igualdade poltica, reproduzem as desigualdades econmicas e sociais,
traduzindo-se na excluso em termos das polticas pblicas substantivas,
dos interesses das maiorias e ferindo os direitos republicanos.
Com efeito, existe uma constante desconfiana quanto legitimidade
dos parlamentos e dos partidos polticos como mecanismos que a sociedade
dispe para assegurar o carter pblico das decises estatais. A afirmao
de sua legitimidade dependente da democratizao destas instituies. As
reformas polticas em curso em vrios dos pases latino-americanos tem
esse propsito. No entanto, cada vez mais evidente que a reforma das
instituies de representao poltica atravs das quais os cidados influem
indiretamente sobre a formao da vontade e opinio poltica, requer ser
tanto impulsionada como complementada com mecanismos de participao
direta dos cidados.
A renovao da institucionalidade poltica comea assim a erigir-se em
um tema central colocada em uma dupla dimenso: a accountability, como
demanda expressa sobre as instituies pblicas; a cidadania como sujeito
poltico direto, bem alm do que sua expresso atravs do voto. Ambos os
assuntos encobrem parte das teorias sobre a democracia na dcada de 90 e
adquirem expresses prticas nas ltimas reformas constitucionais a tal
ponto que j no somente o problema da "democracia local" o que ocupa a
24

ateno, mas sim o da "democracia participativa" a nvel nacional e

inclusive internacional.
Mecanismos de participao cidad associados formulao e/ou
controle de polticas setoriais como sade ou educao, afloram em
praticamente todos os pases. Por outro lado adquirem importncia e
respaldo jurdico as instituies da democracia direta (referendo, iniciativa
popular, revogao de mandato) e se consagram aes de interesse pblico
(direito de petio, amparo coletivo, ao de tutela, ao popular, etc.)
associadas aos direitos de terceira gerao relativos defesa de direitos
coletivos e difusos, tanto como ao direito a um meio ambiente sadio e
equilibrado, a competio, etc. Alm disso ampliam-se os direitos
informao pblica e instituies vinculadas ao controle da gesto pblica,
como as defensorias e as controladorias. Com tudo isso, cresce a
conscincia de que a transparncia efetiva da coisa pblica e de sua gesto
a garantia mais concreta da democracia participativa contra a violao dos
direitos pblicos e a privatizao da res publica. Mas alm disso aumenta a
convico de que junto com a transparncia, necessrio o controle social
para proteger os direitos pblicos. Democracia e perspectiva republicana se
complementam.
O controle social constitui a forma atravs da qual a sociedade pode
controlar diretamente ao Estado, em adio s formas de controle
representativo clssico. tambm, a forma pela qual o Estado pode
prescindir dos recursos e instituies governamentais para exercer
regulaes sociais necessrias (Grabosky, 1995). Em si, o controle social
constitui tambm um controle sobre as organizaes pblicas no-estatais e
as entidades descentralizadas do Estado, distinto e complementar ao
controle de procedimentos (burocrtico), ao controle por resultados e ao
controle por cuasi-mercados ou competio administrada (controle
gerencial), e ao exercido diretamente pelo mercado. A reforma gerencial da
administrao pblica, que est ocorrendo em nossos dias, com o apoio das
altas burocracias pblicas, para substituir as velhas formas de administrao
burocrtica, envolve, assim, a utilizao de uma combinao de formas e
3
fontes de controle.
A proteo do direito coisa pblica, de fato, requer recriar o espao
pblico como o espao que faz possvel a conexo do principio da igualdade

3
- Bresser-Pereira (1997b) afirma que existe uma lgica na utilizao combinada de formas de
controle que caracteriza a reforma do Estado nos anos 90: A preferncia para as formas mais
difusas (mercado), mais democrticas (controle social e sistema representativo), e mais eficientes
(controle gerencial de resultados), ainda que continue existendo espao para o controle burocrtico
de procedimentos.
 25

poltica com o da participao dos cidados no que de interesse comum,

qualquer que seja o mbito em que ele esteja situado. No entanto preciso
destacar que este processo no est isento de dificuldades. Pelo contrrio, seu
desdobramento acarreta uma serie de dilemas e desafios.

O Controle Social. Dilemas e desafios crticos

O controle e a participao direta da sociedade sobre os assuntos pblicos,
usualmente tem se institucionalizado por meios que supem a expresso e
defesa de interesses particulares, coletivos e difusos, que brotam na
sociedade. O meio privilegiado de controle social tem sido a representao
funcional, que levada a suas ltimas conseqncias, pode significar
legitimar as desigualdades scio-econmicas ao permitir sua expresso
aberta no plano poltico. Intrinsicamente, o corporativismo, como sistema
de regulao social, apresenta o risco da excluso social em um duplo
sentido. Primeiro, porque ao sustentar-se a participao cidad na
representao atravs de organizaes de interesses, privilegia aqueles
interesses que dispem de recursos de poder - entre outros, o organizativo.
Segundo, porque exclui da discusso a possibilidade de apelar um
interesse pblico como tal (Cunill, 1997).
O interesse pblico no existe de forma absoluta e portanto, autoritria.
Existe, porm, de forma relativa, atravs do consenso que vai se formando
sobre o que constitui uma moral comum. Este consenso parte de uma
distino entre o auto-interesse e os valores cvicos como fatores
determinantes de motivao humana. A sociedade civilizada e a
constituio de um consenso republicano e democrtico sobre o interesse
pblico so fruto da racionalidade substantiva, orientada para fins (em vez
da racionalidade instrumental).
A conscincia do anterior, o reforo da esfera do controle social,
provavelmente ter que supor o desdobramento de mecanismos que
possibilitem a exposio pblica dos interesses particulares - em vez de seu
encobrimento esprio sob a forma de interesse pblico - assim como dem
abertura a processos de deliberao pblica, atravs dos quais os sujeitos
sociais possam chegar definio de temas e problemas de interesse
comum e a seu respectivo acompanhamento. Para isto, ser preciso
distinguir entre o controle social difuso e o institucionalizado, assim como o
exercido atravs de organizaes que representam interesses particulares -
as organizaes corporativas -, a respeito dos cidados como tais - sem
mediaes de partidos ou movimentos - e daquelas organizaes e
26

movimentos que apelam propagao de convices prticas, mais ligadas

4
defesa de direitos que de interesses .
No se pode, no entanto, desconhecer que no fcil estabelecer uma
distino clara entre o pblico e o corporativo. Em termos formais, o
controle social institucionalizado de carter pblico est orientado para o
interesse geral, apesar de que o institucionalizado corporativo se relaciona
com a defesa dos interesses de um determinado grupo. De qualquer
maneira, assim como no trivial definir o que o interesse pblico,
tampouco simples distinguir o que pblico do que corporativo, mais
ainda ao se considerar que ao defender interesses particulares as
organizaes corporativas podem tambm estar defendendo o interesse
geral.
Neste sentido, os desafios maiores parecem estar colocados sobre duas
questes. Primeiro, a possibilidade de estender uma funo reguladora
sobre a esfera poltica. Segundo, a necessidade de que essa funo no seja
somente exercida pelos sujeitos sociais na defesa de interesses particulares -
setoriais -, mas sim de interesses gerais. Esta ltima questo de
fundamental importncia ao se considerar que a experincia mostra que os
mecanismos institudos para a expresso de interesses setoriais tendem a
redundar na corporativizao do processo poltico, favorecendo por demais
aos interesses que - por seu poder econmico ou social - j dispem de
meios de influncia sobre o aparato do Estado.
Centrado, pois, o tema no controle social sobre a esfera pblica estatal,
as principais questes que surgem podem sintetizar-se nas seguintes
interrogaes: a) Como conseguir que alm dos instrumentos da democracia
direta - referendo, revogao e iniciativa popular - e do direito de eleio
dos representantes polticos, o cidado comum disponha de meios eficazes e
estveis para influir sobre os assuntos pblicos e em particular, sobre o
processo de formulao e/ou controle das polticas pblicas? b) Por outro
lado como assegurar que os interesses setoriais sub-representados no
processo poltico, tenham canais de expresso? Em outros termos, quais so
os meios e as condies que permitem assegurar que os canais de expresso
e controle social no sejam monopolizados pelas corporaes privadas,

4
- preciso recordar que h quem sustente o espao pblico somente neste ltimo tipo de
organizaes. De fato, Habermas (1990) desenvolveu um conceito normativo do espao pblico e
afirma que so as associaes voluntrias formadoras de opinio os atores chaves daquele. Para
uma discusso sobre esta colocao e outras relacionadas ver Cunill (1997).
 27

includas as associaes que j dispem de meios de influncia poltica,

mas que dem acesso expresso dos grupos excludos.
Existem, de fato, tanto desenvolvimentos tericos como experincias
5
prticas que se destinam a responder essas questes . A soluo da ltima,
por exemplo, parece chamar a ateno sobre a necessidade de apelar ao
principio da discriminao positiva para a criao de uma estrutura de
oportunidades participao cidad. Com efeito, em ateno a que os
grupos social e culturalmente excludos esto em desvantagem no processo
poltico, somente pela via da proviso de meios institucionalizados para seu
explcito reconhecimento e representao, que seria possvel compensar
ao menos em parte sua situao de excluso. Esta demanda se refora ao se
considerar que seguidamente tais grupos tem necessidades distintas que s
podem ser atendidas atravs de polticas diferenciadas.
Em qualquer caso, a participao cidad no pode circunscrever-se
apenas expresso de interesses setoriais. A primeira pergunta que abre
este ponto assinala a condio de cidadania, como diretamente concernida
com a res publica. Apela pois aos sujeitos sociais enquanto cidados,
ocupados da promoo e defesa de interesses pblicos. Experincias como a
do oramento participativo ou dos Comits Municipais de Sade, em
vrios municpios do Brasil, assim como mltiplas prticas em outros
pases, ilustram intervenes orgnicas neste sentido. O carter sob o qual
os sujeitos sociais intervenham crtico. Por isso atualmente se reivindica a
importncia de apelar no s representao funcional, mas sim
territorial, e inclusive ao "sorteio" para assegurar o pluralismo na
representao social em processos de formao ou controle de polticas e
decises pblicas.
Nesse sentido, alm dos sujeitos sociais enquanto cidados, tomam
relevncia as associaes e movimentos sociais que se ocupam da gerao e
propagao de convices prticas, de temas relevantes para toda a
sociedade. O conceito normativo do pblico, desenvolvido por Habermas
(1990), chama a ateno sobre o papel de tais agentes, subentendido que
atravs do enriquecimento do debate pblico no seio da sociedade, esta
pode exercer uma funo de crtica e controle sobre o Estado.
Podendo-se distinguir uma esfera pblica estatal e outra social, cabe
referir o controle social tambm a esta ltima. O sistema das veeduras
ciudadanas recentemente implantado na Colmbia abrange ambas as esfe-

5
- Um desenvolvimento amplo sobre este tema, assim como dos que seguem neste ponto, est
feito em Cunill (1997), Captulo II.
28

ras, ao assumir que, toda vez que esto implicados recursos pblicos, sejam eles
mobilizados atravs de agentes estatais ou privados, existe o direito da sociedade
ao controle sobre seu uso e destino. Os comits de vigilancia implantados na
Bolvia - ainda que circunscritos ao nvel municipal - tambm parecem apontar
nessa direo. O carter global destas tentativas de controle social justifica seu
acompanhamento, de forma a poder definir suas condies de sucesso. Em
qualquer caso, um dos assuntos crticos que j se vislumbra o nvel de agregao
sobre o qual se desenvolvem as intervenes sociais. Outro, relativo aos
obstculos que cria participao cidad, a forma e contedos da informao
disponvel, toda vez que seu acesso parece exigir um conhecimento especfico.
Problemas similares, ainda que em outra escala, poderiam estar se
apresentando nas modalidades de controle social que operam no interior das
organizaes de servio pblico no-estatais. Pelo menos a experincia
britnica de autogesto das escolas pblicas locais, ainda que recente, j
revela importantes problemas. Com efeito, ao contrrio de seu lema "o
poder aos pais", a tendncia aponta ao reforo do poder dos profissionais,
em particular daqueles das prprias escolas. A causa central disto parece
residir no prprio modelo normativo que tem orientado a conformao dos
school governing bodies, aqueles que ainda depois da reforma de 1988 tem
uma substancial representao dos pais, esta de carter tcnico-
administrativo, em vez de poltica. A confuso de papis, segundo sugere
esta experincia, constitui um dficit na representao social. Conduz ainda
reforar as desigualdades: baseada na capacidade dos conselhos sobre os
recursos pessoais de seus membros (em termos de experincia profissional,
de saberes tcnicos), os conselhos das escolas localizadas em reas pobres,
no tem possibilidades de exercer influncia sobre sua conduo.
Dada a centralidade que adquire o controle social para assegurar que a
esfera pblica no-estatal opere em funo de critrios pblicos, este tipo de
problema no pode ser deixado de lado, como tampouco a relao entre
representantes e representados, entre outros.
As evidncias tendem a sugerir que no seio do prprio setor pblico
no-estatal ou terceiro setor h um srio dficit nesta matria e em geral,
um escasso envolvimento dos destinatrios e inclusive, dos voluntrios.
Assim, por exemplo, Carderelli et al. (1995: 163-4) apoiando-se em
pesquisa emprica na Argentina concluem que "salvo excees, os
voluntrios [os que realizam as tarefas institucionais, as prestaes ou a
difuso] esto excludos de todas as instncias decisrias: no participam
nos corpos diretivos, no votam e tampouco possuem um corpo prprio,
uma organizao interna, com algum tipo de poder dentro da organizao".
Gunn (1997), por sua parte, ainda que referindo-se aos Estados Unidos,
afirma que o controle democrtico e em especial, a participao social nas
 29

decises que afetam o uso de fundos, no costuma ser a norma, nem nas
organizaes religiosas nem nas associadas sade ou a educao.
possvel que esta concluso se possa estender, mostrando a relevncia da
abordagem deste tema.
Uma rea crtica de especial relevncia aponta, de qualquer maneira,
para a relao entre representao cidad e a exercida pelos representantes
eleitos. Seguindo com o exemplo das escolas pblicas, sob o pressuposto de
que a balana pender a favor dos pais, as perguntas que persistem se -
dado que no so um grupo homogneo - podem por si mesmos calcular a
proviso de um servio e, especialmente, se atravs deles se pode prover
uma perspectiva global que opere a favor da responsabilizao
(accountability) frente sociedade. Considerando que as respostas podem
ser negativas, simultaneamente haveria que acordar que a conformao e
desenvolvimento do pblico no-estatal implicam recuperar (ou criar) o
controle representativo exercido pelas instncias polticas junto com o
controle cidado direto (alm do gerencial, auto-exercido pelas agncias).
Uma questo maior neste sentido o modelo de relao que se desperte
entre o cidado e a poltica. De acordo com a tradio republicana, a
democracia - em particular sua capacidade de representar valores pblicos -,
est vinculada ao procedimento atravs do qual se adotam as decises. Os
cidados, como corpo poltico, nesta tradio detm a soberania de legislar.
Este carter pode desaparecer ao se debilitar a capacidade de influncia dos
cidados no nvel macro da poltica pblica e de sua gesto geral, tanto
como se privilegia a transao e a negociao quase privadas e no nvel de
servios singulares.
A conscincia de que na esfera pblica no-estatal no s se produzem
bens ou servios, mas sim que se defendem valores coletivos, obrigaria a
recriar os cidados, como corpo poltico para o exerccio do controle social.
Obrigaria ainda a considerar que o exerccio da cidadania exige fortalecer
tambm as instituies polticas clssicas. Se sob esta perspectiva se
concorda que a sociedade governa a si mesma atravs de um Estado
democrtico, a reforma nesta direo um propsito relevante para o
prprio fortalecimento da esfera pblica no-estatal. Esta, no sculo XXI
no s necessitar do apoio financeiro do Estado. Exigir tambm um
sistema de autoridade poltica plural para assegurar a governabilidade
democrtica.
Os fatores mencionados, em todo caso, tentam dar conta de uma
dinmica social ainda em pleno desenvolvimento e como tal, no isenta de
contradies. Para esboar mais integralmente essa dinmica preciso fazer
referncia aos fatores que pressionam desde outra perspectiva pela
ampliao do pblico no-estatal.
30

O Pblico no-estatal enquanto produo: relevncia e vantagens

A noo do pblico no-estatal contribui para assinalar a importncia da
sociedade como fonte do poder poltico, atribuindo-lhe um papel expresso -
bem alm do voto - na conformao da vontade poltica, assim como
reivindicando suas funes de crtica e controle sobre o Estado e, em geral,
sua preocupao pela res publica. Mas o tema do pblico no-estatal
tambm se vincula atribuio por parte da sociedade de uma
responsabilidade na satisfao de necessidades coletivas, mostrando que
tampouco neste campo o Estado e o mercado so as nicas opes vlidas.
Nos Estados Unidos, por exemplo, este ltimo tema no constituiu uma
preocupao seno at iniciado o sculo XX. e isso porque at essa poca
era assumido com completa naturalidade que a produo de bens e servios
pblicos, em particular os sociais, estivesse fundamentalmente a cargo de
organizaes de tipo pblico no-estatal (Corman, 1987: 99). apenas
depois da crise dos anos 30 que esta tendncia se altera, quando o Estado
assume responsabilidades nestes campos. Na Amrica Latina, porm, a
produo pblica estatal foi a modalidade de prestao proeminente, posta
s em questo a partir da dcada de 80 quando a onda das privatizaes
irrompe tambm aqui. No entanto, a Amrica Latina tambm foi bero de
significativas redes e instituies de solidariedade que datam da cultura
indgena e que continuam tendo plena validez nos setores populares, entre
outros.
Essa fugaz referncia histrica, por si, poderia servir para rechaar a
dicotomia entre Estado ou mercado que costuma estabelecer-se quando se
alude produo de bens pblicos. Sempre existiu, ainda que com fluxos e
refluxos, uma forma de propriedade que no estatal nem privada: as
associaes de indivduos que satisfazem necessidades coletivas sem que
exista um sentido de propriedade entre seus membros. De fato, estas
associaes que costumam agora encobrir-se sob a expresso de terceiro
setor tiveram um crescimento vertiginoso nas trs ltimas dcadas tambm
na Amrica Latina (Fernandes, 1994).
As razes que podem ser lanadas para explicar o auge que adquire
atualmente a propriedade pblica no-estatal, so mltiplas e algumas
inclusive contraditrias. Uma fundamental, sustentada a partir do campo de
seus defensores (Capella, 1993; Fernandes, 1994; Stiefel/Wolfe, 1994)
relativa demanda de auto-organizao social. Parte das prticas que se
desenvolvem o fazem no s para enfrentar dficits e/ou vazios deixados
pelo Estado ou o mercado, mas sim a partir de um projeto de conteno da
influncia de ambos sobre a vida social. Seu propsito expresso , pois, a
constituio de mbitos pblicos voluntrios de inter-relao social, capazes
 31

de autodeterminar-se. No entanto, parecem tambm influir no

desenvolvimento do setor pblico no-estatal as recentes polticas
governamentais e multilaterais que com o agravamento da crise fiscal,
promovem a transferncia de aes para as ONGs, entre outras atravs de
amplas isenes e/ou subsdios (Brudney, 1990). Por outro lado, tambm se
afirma que as modificaes tecnolgicas em curso e o novo regime de
acumulao com sua incidncia nas mudanas na sociedade baseada no
trabalho e a substituio de empregos por atividades, estariam abrindo uma
oportunidade para o terceiro setor (Ribeiro, 1997).
Qualquer que seja o caso, um assunto crucial que cabe aqui salientar
que a existncia de uma forma de propriedade no-estatal encontra um
importante fundamento em vantagens que ela teria tanto sobre a
propriedade pblica estatal como sobre a privada, vantagens tais que podem
redundar na maximizao dos direitos sociais, via prestaes de maior
diversidade e qualidade. Neste sentido, preciso destacar que a diferena
crtica que deslinda a propriedade pblica no-estatal a respeito da privada
que enquanto esta implica na acumulao de capital para ganhos privados,
aquela existe para servir um bem pblico. Por outro lado, compartilhando
este mesmo propsito com as entidades estatais, se distingue delas por
serem cidados privados, voluntrios e no polticos eleitos, os responsveis
por criar estas agncias, adotar suas polticas e selecionar seu pessoal
(Corman, 1987: 100).
Tais diferenas remetem por sua vez a outras, de singular importncia.
Por si, ao existir propsitos distintos entre a propriedade privada mercantil e
a no mercantil, esta pode cumprir papis que dificilmente so exercidos
pela primeira. Um dos mais importantes que tem sido salientado a
confiana (Rose-Ackerman, 1996) que representaria uma vantagem
competitiva s organizaes sem fins de lucro, sobretudo naqueles casos em
que os usurios tem uma informao incompleta em relao qualidade do
servio. Sustenta esta colocao a teoria desenvolvida por Hansmann em
1980 (Rein, 1989) a respeito das "falhas de contrato" que se produzem toda
vez que o consumidor no pode avaliar efetivamente um servio,
necessitando por isso ser protegido pelo provedor. Conforme observa
Weisbrod (1988: 25), quando a oferta de servios muito heterognea e a
capacidade do usurio de obter informaes limitada, as organizaes
pblicas no-estatais tendem a ser mais eficientes (considerada a qualidade)
que a produo privada ou a estatal. Vale acrescentar que a produo
pblica no-estatal particularmente vantajosa quando o usurio no tem
condies para repactuar seu contrato com a necessria freqncia. Os
servios de educao e sade se enquadram particularmente bem nestas
condies.
32

Em primeira instncia , a vantagem que oferece um provedor sem fins

de lucro que a disciplina que prov o mercado suplementada pela
proteo adicional que nasce do compromisso legal da organizao a
dedicar seus ganhos inteiramente produo do servio. No entanto, mais
importante que o compromisso legal ou a falta de estmulos a falsear a
6
informao , o compromisso ideolgico que vincula aos membros da
organizao, ou, em termos de Mintzberg (1996), o controle sustentado
sobre uma base normativa, que converte dedicao humana no sustento da
7
administrao de tais organizaes .
De fato, a solidariedade, o compromisso, a cooperao voluntria, o
sentido do dever, a responsabilidade pelo outro so todos princpios que
tendem a caracterizar as organizaes sem fins de lucro, e em termos mais
amplos "comunidade" enquanto mecanismo de atribuio de valores,
diferencivel do mercado, baseado na competio e do Estado, fundado no
poder coercitivo. Estes ltimos, precisamente porque no plano organizativo
se baseiam na separao entre a propriedade e a administrao, requerem
um controle que essencialmente hierrquico, ainda quando pretende
8
moderar .
Das consideraes precedentes se deduziria que a propriedade
compartilhada tanto como a no propriedade, ao permitir desenvolver a
motivao de servio, por sobre a do dinheiro ou a do poder e ao fundar-se
mais em um autocontrole que em um controle heternomo, favorece uma
maior qualidade nas prestaes. Assim, por tal razo que o setor pblico
no-estatal agregaria um valor a mais naqueles servios onde o consumidor

6
- Rose-Ackerman (1996:716) a respeito afirma:
"customers, like donors, may favor nonprofits because they believe that they have less incentive to
dissemble because the lack of a profit motive may reduce the benefits of misrepresentation. Thus if
poorly informed customers find it costly to determine quality before purchase, or even after
purchase, they may prefer a nonprofit to a for-profit provider".
7
- Existem, segundo Mintzberg (1996: 81) cinco elementos que caracterizam o modelo normativo,
como forma de administrao e controle:
"(a) Selection. People are chosen by values and attitudes rather than just credentials. (b)
Socialization. This element ensures a membership dedicated to an integrated social system. (c)
Guidance. Guidance is by accepted principles rather than by imposed plans, by visions rather than
by targets. (d) Responsibility. All members share responsibility. They feel trusted and supported
by leaders who practice a craft style of management that is rooted in experience. Inspiration thus
replaces so-called empowerment. (e) Judgment. Performance is judged by experienced people,
including recipients of the service, some of whom sit on representative oversight board. The motto
of the normative model might be Select, Socialize, and Judge. But the key to all is dedication,
which occurs in two directions: by and for the providers of the services".
8
- Toda a teora da organizao, desde a denominada "Escola de Relaes Humanas" que surge
nos anos trinta at as mltiplas correntes em voga, sugerem prescries a estes efeitos.
 33

no pode discernir por si mesmo sobre sua qualidade, como por exemplo
em relao a meninos ou a pessoas com deficincias mentais, e em termos
mais amplos quando h informao incompleta entre os insumos e os
resultados (Rose-Ackerman, 1996). Sua importncia, entretanto, se faria
extensiva a todos os servios profissionais orientados s pessoas, tais como
o cuidado da sade e sa educao onde de central importncia a dedicao
humana, a "alma". Em termos de Mintzberg (1996: 82): We need to free
professionals from both the direct controls of government bureaucracy and the
narrow pressures of market competition. That is why nonownership and some
cooperative ownership seem to work so well in those areas.
Definitivamente, a limitao do motivo de lucro facilitaria que a
proviso de servios atendesse ao interesse do cliente, alm do que
especificvel em um contrato. Por isso, que mesmo assegurado um
financiamento pblico, as experincias de privatizao no costumam ser
bem sucedidas quando se trata de servios complexos, indefinveis, de
alcance vastos e subjetivos e ao existir vrios objetivos implicados, aspectos
todos que tendem a dominar no campo dos servios sociais (Bendick,
1989).
Em tais casos, provvel tambm que a proviso de servios atravs
das entidades sem fins lucrativos seja mais eficiente, ou seja administrada a
custos mais baixos, basicamente pela utilizao de voluntrios e o uso de
doaes. A generosidade e o compromisso ideolgico, so tambm papis
que cumprem tais instituies. Por isso, tendencialmente, so mais credoras
de aportes pecunirios e em espcie. No entanto, os estudos a respeito no
so conclusivos. Por exemplo, Rose-Ackerman (1996) afirma que alguns de
tais estudos sugerem que a alta qualidade pode resultar em maiores custos e
9
eventualmente em maiores preos em relao proviso privada .
Entretanto, como destaca Bendick (1989: 160), so relativamente escassas
as comparaes rigorosas em termos de eficincia na produo, inclusive
com a proviso por parte do setor pblico estatal. O importante, em todo
caso, que a principal razo para recorrer s entidades sem fins lucrativos
no porque sejam mais eficientes na proviso de servios do que poderia
ser qualquer outra entidade, mas sim porque permitem desenvolver papis
que nem o Estado nem o mercado podem cumprir. E assim como a confian-

9
- Isto leva a autora em referncia a afirmar que:
"when nonprofits and for-profits compete directly on quality and price, each may inhabit a
different market niche. When the nonprofit form provides no special advantage, however, prices
and quality can be expected to converge" (Rose-Ackerman, 1996, p,722)
34

a, a dedicao, a solidariedade constituem papis que lhes imprimem uma

especificidade em relao ao setor lucrativo, a flexibilidade, a existncia de
experincia especializada e a habilidade para acessar a clientes difceis de
alcanar, so exibidas como algumas das maiores vantagens que o setor no
lucrativo ou pblico no-estatal teria sobre o setor pblico estatal.
Em uma perspectiva ampla, tais vantagens redundariam num aporte
diversidade, em termos de ajustar as prestaes s caractersticas e
necessidades de destinatrios especficos, sobretudo quando os gostos e as
crenas so muito variados. Esta diversidade, inclusive no plano ideolgico,
a que crescentemente leva a exigir um equilbrio entre os trs setores, o
estatal, o privado e o terceiro setor como meio de fortalecer a prpria
10
democracia .
O reconhecimento da relevncia do setor pblico no-estatal na
produo de bens pblicos no pode, no entanto, conduzir negao do
11
aporte do Estado para seu prprio sustento . A transformao de servios
sociais estatais em pblicos no-estatais no significa que o Estado deixe de
ser responsvel por eles. Pelo contrrio, todas as evidncias apontam para a
concluso de que o financiamento pblico estatal ser cada vez mais
necessrio. Cabe, neste sentido, primeiro recordar que uma das razes
centrais que de acordo com a teoria econmica justifica a designao dos
bens coletivos ao setor pblico, que s por meio da tributao obrigatria
possvel assegurar sua produo em quantidades socialmente desejveis.
Em si, as instituies do mercado falham em suprir os bens e servios
pblicos (em particular, aqueles sujeitos a consumo coletivo, onde a
excluso mais difcil de obter) porque os mercados requerem excluso,
intercmbio e transaes voluntrias (Ostrom/Ostrom, 1991: 172). A
separao entre a proviso (pblica estatal) e a produo, se apia em tal
concluso considerando ainda que o financiamento procurado com
impostos, permite muito pouca ou nenhuma informao sobre as

10
- Mintzberg (1996) apoia expressamente esta tese, contra a suposta vitria do capitalismo que
teria acontecido aps a queda do muro de Berlim. Afirma que o que uma sociedade democrtica
necessita um equilbrio entre as quatro formas de propriedade: pblica estatal, privada,
compartilhada (ou cooperativa) e no propriedade. Referindo-se como exemplo aos jornais,
pergunta: Can any democratic society afford to have all newspapers in the private sector,
especially when they are concentrated in a few hands that can exercise great political influence
should they choose? Recorda neste sentido que "other models of ownership can be found, indeed
in some of the most prestigious newspapers in the world -for example, nonownership of The
Guardian in England and multiple cooperative ownership (journalist and readers, alongside some
institutions) of Le Monde in France" (p. 83).
11
- Na teoria econmica os bens pblicos so apenas os indivisveis, como a defesa externa, a
manuteno da ordem interna. Mas neste contexto podemos ampliar o conceito para os servios de
educao, sade e cultura, que, a rigor, so bens cuasi-pblicos.
 35

12
preferncias sociais . O pressuposto implcito na maioria dos acertos
institucionais que se promovem atualmente que a organizao de "quase-
mercados" entre a proviso e a produo, ao estimular a competio,
aumenta as possibilidades de escolha dos usurios e a eficincia produtiva.
Este tipo de concluso refora sua importncia se considerarmos que as
atividades que tendencialmente desenvolvem o setor pblico no-estatal ou
terceiro setor se vinculam com os direitos sociais da cidadania. Os valores
humanos e as externalidades ali implicadas (Bresser-Pereira, 1997b)
justificam por si, o financiamento pblico estatal. Mas alm disso a
tendncia parece apontar necessidade de seu crescimento, tendo em conta
que as evidncias factuais disponveis (Rose-Ackerman, 1996; Bendick,
1989) mostram um decrscimo do apoio financeiro de outras fontes e em
13
particular, das doaes privadas . Assim, referindo-se ao caso dos Estados
Unidos, Bendick (1989: 146) afirma que: "durante os anos finais deste
sculo, o nvel absoluto de recursos gerados em forma privada mas com
propsitos pblicos, por exemplo bem-estar social, provavelmente se
incrementar de maneira modesta, mas a habilidade relativa dessas
atividades para autofinanciar-se seguir diminuindo". Os dados disponveis
na Argentina (Gadis, 1997:19), por exemplo, apiam esta concluso,
mostrando que no que respeita s fundaes empresariais, nos ltimos trs
anos h um ciclo de desativao de seus programas de doaes,
acrescentando dificuldades principalmente no encaminhamento dos
negcios das empresas s quais se encontram vinculadas.
Se forem consideradas tais evidncias e reconhecidas as vantagens da
propriedade pblica no-estatal para a ampliao da democracia, possvel
esperar que ela constitua a forma por excelncia atravs da qual a sociedade
organizar seus servios sociais e cientficos, de forma competitiva, com
financiamento parte pelo Estado e parte diretamente pelo setor privado em
forma de contribuies ou de pagamentos por servios prestados. Ser a
forma atravs da qual o Estado poder manter seu carter social -
comprometido com os direitos sociais, a proteo do patrimnio pblico
cultural e ambiental e com o desenvolvimento tecnolgico e cientfico - mas

12
- A maioria das colocaes a respeito rechaam a partir daqui que a produo fique reservada ao
prprio Estado; mas no costuma discriminar entre o setor privado e o pblico no-estatal para tais
efeitos.
13
- Entre as razes argidas por Bendick, figuram a decadncia da identificao com relaes
pessoais estreitas, e as alteraes demogrficas (menos jovens, por exemplo) que redundam na
diminuio da doao voluntria de tempo.
36

assegurando simultaneamente a eficincia na medida em que induz s

entidades pblicas no-estatais a competir entre si para prestar os servios
comunidade com financiamento parcial pelo Estado. De maneira que,
previsvel que no sculo XXI o espao pblico se amplie sob a conscincia
de que a produo de bens pblicos no pode ser um monoplio do Estado
nem do mercado, atendendo tanto aos prprios limites de ambos como s
crescentes exigncias de auto-organizao social. Trs grandes vantagens,
desde o ponto de vista da produo social, poderiam assim ser desdobradas:
Pluralizao da oferta de servios sociais. Frente proviso
monopolista e autoritria que caracteriza a oferta de servios pblicos do
mbito estatal, a esfera da produo social oferece a oportunidade de
desenvolver o principio da competio. Com isso no s se possibilita
que os usurios exercitem o direito "sada", mas sim que em forma
imediata se estimula uma maior qualidade e eficincia das prestaes. A
qualidade tambm favorecida pela nfase na dedicao, a vocao de
servio e a solidariedade que tendem a aflorar nos entidades no
mercantis. Outro resultado previsvel tambm uma maior economia no
gasto, ao concorrer - eventualmente - distintas fontes de financiamento,
inclusive, o trabalho voluntrio.
Flexibilizao e desburocratizao da gesto social. A produo no-
estatal de servios sociais oferece a possibilidade de obter prestaes
adaptadas aos pblicos envolvidos, em oposio s prestaes uniformes
que tendem a caracterizar a oferta pblica estatal. Outro benefcio, que
tem uma expresso mais micro-organizativa o desenvolvimento de um
estilo de gesto "ps-burocrtico". A autonomia financeira e
administrativa e seu correlato na discrecionalidade, criam condies para
organizaes menos piramidais e fragmentadas.
Responsabilidade dos dirigentes e participantes pela organizao. No
contando com a certeza do apoio financeiro do Estado, e dispondo de
uma autonomia muito maior que a existente nas organizaes estatais, os
integrantes das entidades de servios pblicos no estatais tendem a ser
mais responsveis pelos destinos de suas organizaes. Eles no podem
transferir esta responsabilidade para fora da organizao - em especial
para o governo que no garante recursos suficientes -. Finalmente,
dado que a responsabilidade do governo por um oramento global,
permanece na prpria organizao o poder e a responsabilidade de
utilizar adequadamente estes ou outros recursos para alcanar os
objetivos propostos
 37

As consideraes prvias do conta de algumas das condies de

possibilidade para o desenvolvimento do pblico no-estatal enquanto
produo. Por outro lado, as experincias prticas e os estudos ajudam a
caracterizar esta funo, assim como a delimitar algumas reas de
problemas que necessitariam ser exploradas a fim de contribuir para a
consolidao do pblico no-estatal no sculo XXI. Destes temas nos
ocuparemos a seguir.

Organizaes pblicas no-estatais: condies de desenvolvimento

Conforme observa Ruth Cardoso (1997: 8), o conceito de terceiro setor
descreve um espao de participao e experimentao de novos modos de
pensar e fazer sobre a realidade social... um campo marcado por uma
irredutvel diversidade de atores e formas de organizao. Com efeito, o
setor pblico no-estatal no s aumenta as possibilidades de introduzir a
diversidade nas formas de produo social, como ele mesmo est marcado
por ela. Assim, ainda que as Organizaes Pblicas no Estatais (Opnes),
possam ser definidas como "formadas por grupos de cidados na sociedade
civil, originalmente privadas, mas cuja atuao ocorre como uma ampliao
de uma (nova) esfera social-pblica, e cujo funcionamento, em termos
coletivos, se caracteriza por uma racionalidade extra-mercantil, extra-
corporativa e extra-partidria" (Franco, 1997: 115-116), preciso
considerar que existem diferenas e gradaes entre elas, que podem afetar
as polticas a respeito de seu desenvolvimento.
De fato, todas as Opnes no tem fins lucrativos, utilizam em algum
grau o trabalho voluntrio, e de alguma forma participam do controle social.
No entanto, estes aspectos diferem substancialmente entre umas e outras.
Assim, podem existir organizaes como as ONGs, baseadas
principalmente no trabalho voluntrio e voltadas para a defesa de direitos de
cidadania, que combinam produo de servios e controle social. Por outro
lado, as organizaes de ajuda ou de caridade compreendem trabalho
voluntrio, mas no tem como misso o controle social. As fundaes que
financiam outras entidades pblicas no-estatais, de origem empresarial
(como so principalmente as americanas), ou de origem estatal ou religiosa
(como as alems), por sua vez, raramente utilizam trabalho voluntrio, e o
controle social somente ocorre em algumas das organizaes por elas
financiadas. Finalmente, as organizaes produtoras de servios sociais de
educao e sade - que podem ser chamadas organizaes de servio
pblico no-estatais (Ospnes) no esto voltadas principalmente para o
controle social e utilizam pouco trabalho voluntrio.
38

Ao assinalar estas diferenas, no se pretende insinuar que a tendncia

deveria ser em direo a homogeneidade. Pelo contrrio, todas as
evidncias apiam a necessidade de manter a pluralidade, inclusive dentro
do prprio terceiro setor. No este pois o problema a destacar, mas sim
que existem condies para o desdobramento das Opnes, que poderiam
precisar um tratamento diferencial.
A principal considerao ento, aponta para a necessidade de
reivindicar o tratamento do pblico no estatal simultaneamente em termos
polticos e econmicos. Neste sentido, preciso considerar que as prticas
sociais cujo objeto de ateno expresso a satisfao de necessidades
coletivas apelando cooperao voluntria e responsabilizao pelo outro
e incorporando relaes sociais simtricas, constituem o ncleo do espao
pblico, que permite como tal atualizar o sentido de compromisso cvico:
liberdade e igualdade para todos" (vid. Cunill, 1997). Assim, o
desenvolvimento de condies polticas para a construo da cidadania,
altamente dependente da medida em que os indivduos possam desenvolver
um sentido de comunidade que, preservando os espaos de liberdade, tenda
por sua vez a incrementar os nveis tanto de responsabilidade como de
controle social. Por outro lado, obvio que as condies materiais para a
construo da cidadania dependem de que os direitos sociais e econmicos
possam ser ampliados para todos os indivduos. As prticas sociais
fundadas na solidariedade, contribuem para criar ambos os tipos de
condies. As econmicas se associam, alm disso, possibilidade de
aumentar os nveis de auto-organizao social. Ou seja, a satisfao da
crescente demanda para o fortalecimento da sociedade civil est associada
medida em que se suscitem em seu seio prticas orientadas ao
empoderamento dos setores mais vulnerveis, assim como de auto-
regulao social. A construo de uma "equipotencia", que contribua para
combater as desigualdades na distribuio do poder social - e por fim, do
poder poltico - dependente do incremento das capacidades de auto-
organizao social. Estas, na medida em que redundam no desenvolvimento
de capacidades e habilidades para resolver problemas, criam por sua vez
condies estveis para a retirada do Estado como produtor direto de bens e
servios.
Agora, tendo em conta tais questes, preciso considerar que a
satisfao de necessidades pblicas a partir da sociedade constituiu sempre
um objeto de ao por parte de organizaes de auto-ajuda (de base,
comunitrias, de usurios).
Atualmente, a esfera pblica que se ocupa da produo social, tende a
ampliar-se com a incorporao de novos atores. Um deles so as
organizaes de defesa de valores bsicos, geralmente conhecidas como
ONGs (organizaes pblicas no governamentais), que suas funes
 39

originais de interlocuo poltica e organizao popular, tendem a agregar a

de prestao de servios sociais (sade, educao, etc.), e as que se lhes
costuma atribuir o carter de entidades privadas de utilidade pblica, sendo
por isso credoras de isenes tributrias ou outros benefcios especiais.
Outro ator que irrompe na esfera pblica so as organizaes de
servio pblico no-estatais (Ospnes), que j existem h muito tempo, mas
que recentemente se originam sobretudo da publicizao - transformao
em organizaes pblicas no-estatais - de organizaes previamente
estatais ou de entidades constitudas voluntariamente por particulares aos
quais se atribui uma relao formal com o Estado, expressada em fomento e
fiscalizao. Usualmente estruturadas em forma de fundaes de direito
privado e associadas ao movimento de reforma da administrao pblica,
elas representam a recuperao da prtica antiga de ver as universidades e
os hospitais como organizaes pblicas de direito privado. As
universidades americanas, por exemplo, ainda que sejam divididas em
universidades privadas e provinciais ou estatais, na verdade so todas
pblicas no-estatais. No so privadas porque no visam o lucro; no so
estatais porque no tem servidores pblicos em seus quadros, nem esto
subordinadas diretamente ao governo. Por outro lado, quanto aos hospitais,
existe uma longa tradio de organiz-los como sociedades beneficentes.
A tendncia recente publicizao (que se ope privatizao tanto
como estatizao) foi acelerada a partir da experincia de reforma do
Reino Unido, que transformou todas suas universidades e hospitais, que
anteriormente faziam parte do aparato do Estado, em entidades autnomas,
usualmente chamados Quangos (quasi non-governamental organizations).
Estas novas instituies atuam no campo social, em particular educao e
sade, com recursos assegurados pelo Estado, submetidas a uma relao
contratual com ele e com certas exigncias a respeito da conformao de
seus rgos deliberativos.
Vrios casos ilustram mais recentemente esta tendncia. Um, de carter
integral, o trazido pelo Brasil atravs da proposta de transformao dos
servios sociais e cientficos prestados diretamente pelo Estado em
"organizaes sociais", ou seja, em entidades autnomas que, por sua
14
importncia, participaro diretamente do oramento do Estado . Tambm

14
- Modesto, em um trabalho recente (1997), efetua uma excelente caracterizao das
"organizaes sociais" estabelecendo suas diferenas e semelhanas com as tradicionais pessoas
jurdicas privadas de utilidade pblica. Conclui que embora ambas sejam entidades do mesmo
gnero, "as organizaes sociais so entidades de utilidade pblica qualificadas por maiores
restries e maior vigilncia do Estado, ao mesmo passo que podem receber deste maiores
benefcios e vantagens incomuns - embora no vedadas - s atuais entidades privadas de utilidade
pblica"(p. 33). Por outro lado, o autor em referncia esclarece que "no sero criaturas do Estado,
40

se observam movimentos similares na Colmbia, com os hospitais pblicos

("empresas sociais do Estado"), no Peru e El Salvador como a educao
municipal, entre outros. Em todas estas experincias se prope a
transformao das entidades pblicas estatais em entidades descentralizadas
(habitualmente como pessoas jurdicas de direito privado), dotadas de
autonomia financeira e administrativa, e com organismos colegiados de
direo.
As vantagens da esfera pblica no-estatal tendem a associar-se
fundamentalmente s organizaes de auto-ajuda - inclusive o voluntariado
- cujo objetivo primrio a satisfao de necessidades pblicas com base na
solidariedade. Por outro lado podem fazer-se extensivas queles tipos de
ONGs que, alm de propor-se a prestar um servio, mantm como objetivo
principal contribuir para o desenvolvimento da auto-organizao social, por
meio de prticas orientadas expressamente organizao, autovalorizao
ou articulao de demandas dos setores mais vulnerveis. Ambos os tipos
de entidades, incluindo as prticas no institucionalizadas que expressam
estes aspectos, o que tradicionalmente se conhece como terceiro setor. A
integrao a ele do espao da produo social que comea a ser ocupado
pelas Ospnes - "organizaes sociais", "empresas sociais do Estado", etc. -
, dependente da medida em que elas possam acolher em suas prticas e
estilos de gesto os aspectos em referncia. No caso expresso da proposta
relativa s "organizaes sociais" em curso no Brasil, este assunto se
esclarece expressamente, sustentando-se que "a relao entre as
organizaes sociais e o Poder Pblico deve ter fundamento em uma tica
de solidariedade e em uma tica de servio" (Modesto, 1997: 8). No
entanto, esta no necessariamente a norma. Wyszomirski (1990), por
exemplo, recorrendo s evidncias factuais, prope que dentro do terceiro
setor devem discriminar-se "as organizaes intervenientes" (intervening
organizations) a respeito das organizaes voluntrias e as organizaes
mediadoras, atendendo ao grau de congruncia que existe entre suas partes:
doadores/financistas, membros/voluntrios e clientes. Nas primeiras cada
uma dessas partes discernvel e diferenciada, enquanto suas funes
costumam ser instrumentais ao Estado, ao ser criadas para prover um tipo
especial de percia profissional ou de servios a organizaes
governamentais. Os "quangos" (quasi non-governmental organizations)
constituem a melhor expresso deste tipo de entidade, onde os traos de
15
voluntariado praticamente no existem .

nem sucessoras necessrias de entidades pblicas extintas" (p. 34), mas sim que realada com
sua constituo voluntria.
15
- A autora em referncia afirma que:
"the personnel of these organizations is diversely expert and highly professional. The inability of
the public service to fill such personnel requirements quickly, comprehensively, and flexibly is
 41

De maneira que, para a definio de polticas nestas matrias, pode ser

conveniente deslindar entre a institucionalidade de solidariedade, que se
baseia centralmente na cooperao voluntria e o compromisso sustentado,
e aquela constituda pelas ONGs e as organizaes de servio pblico,
Ospnes. Na primeira, sua fora baseia-se na horizontalidade das relaes
sociais e em que seu principal recurso a solidariedade. Portanto, tratando-
se de prticas auto-motivadas e auto-sustentadas esto expostas a menores
riscos de desnaturalizao: sua marca a autogesto social e com ela, o
autocontrole e sua relao com o Estado eventual. De suscitar-se a
necessidade de apoios estatais - de financiamento ou assistncia - o
problema crtico a preservao da total autonomia desta
institucionalidade. Seu limite, em qualquer caso, poderia basear-se em que
se trata de prticas voltadas pblicos limitados, circunscritas muitas vezes
aes imediatas e, por fim, assinaladas pela circunstancialidade e por um
tipo de particularismo cuja transcendncia depende da medida em que se
associem direta ou indiretamente prticas scio-polticas mais amplas.
Na segunda, parecem ser outros os problemas. Com respeito s ONGs,
na medida em que no se tratam de entidades auto-sustentadas, um dos
principais desafios conciliar suas funes de promoo da auto-
organizao social com as de carter mais empresarial. Neste sentido torna-
se fundamental resistir a tendncia mercantilizao e burocratizao, de
modo a preserv-las como integrantes do pblico no-estatal e, sobretudo,
possibilitar que atuem como catalisadoras e promotoras da ampliao do
espao pblico, atravs do empoderamento dos setores mais vulnerveis.
O mesmo problema aparece no caso das fundaes de servio pblico, que
enfrentam sempre os riscos de privatizaao e de feudalizao.
Sob este marco, um assunto da maior importncia sobretudo em relao
s Ospnes o de assegurar um fluxo estvel de financiamento pblico e
16
privado, para evitar a presso mercantilizao de todas suas atividades .
Outro ponto diz respeito necessidade de desenvolver as devidas
regulaes estatais e sociais para minimizar os riscos de privatizao e
feudalizao. Mas tudo isso leva por sua vez a outros problemas. Um deles
como assegurar que as regulaes no atentem contra a diversidade (que
um dos maiores aportes que pode fazer o setor pblico no-estatal produ-

often a contributing reason for the establishment of such organizations. Volunteer staff, if present
at all, is only a vestigial element" (p. 72).
16
- Corman (1987) chama a ateno sobre a tendncia que as entidades do terceiro setor faam
negcios com fins lucrativos em outros setores para financiar suas atividades originais. O
problema no necesariamente est aqui, mas sim que em muitos casos a tendncia realmente
privatizao. Da, a importncia da responsabilidade do Estado nesta matria, no apenas na
proviso de recursos pblicos, mas tambm no estabelecimento de incentivos s doaes privadas.
42

o de servios sociais), conseguindo simultaneamente preservar a

responsabilidade do Estado pela execuo de uma poltica social abrangente
e profunda. Outro problema relativo a como assegurar um financiamento
estatal que concilie as necessidades de autonomia das entidades sociais com
a preservao de sua responsabilidade pelo uso de recursos pblicos.
De fato, o financiamento estatal coloca uma serie de questes crticas,
entre as quais figuram as seguintes: como o aparato estatal pode assegurar o
uso pblico dos recursos pblicos sem obstaculizar a operao das
agncias? Quais critrios de ordem procedimental podem ser adotados para
definir onde aplicar os recursos pblicos, de modo a minimizar os riscos de
discrecionalidade burocrtica e de clientelismo poltico?
Sob este marco, tendo em conta as lies da experincia, surgem vrios
temas que precisam ser explorados. Um, por exemplo, a adoo de um
esquema de contratualizao das relaes entre o Estado e as associaes
pblicas no-estatais que possa evitar os riscos que as regulaes uniformes
produzem sobre a diversidade ideolgica e a diferenciao de servios. Por
meio dos contratos de gesto se pode estabelecer um sistema de direitos e
obrigaes recprocas, ainda que a experincia no cerne desta matria j
17
mostre que h pelo menos trs pontos crticos tambm aqui . Um, o
estabelecimento de critrios pblicos como base da avaliao de
desempenho, de forma a considerar no s os critrios tradicionais de
eficincia, eficcia e efetividade, mas tambm na medida em que se
satisfazem valores pblicos. Outro ponto crtico so os meios para
conseguir a publicidade dos contratos, de modo que possam constituir-se
em um instrumento da accountability das organizaes. Finalmente, a
adaptao da legislao jurdica, a fim de que se possa preservar a
18
flexibilidade das organizaes .
Todos estes ns aludem tanto garantia do carter pblico do sistema
de responsabilidades recprocas, como preservao da especificidade do
"pblico no-estatal". Mas necessrio tambm explorar mais a fundo as
possibilidades de fomentar a auto-organizao social. Por exemplo, cabe
averiguar a potencialidade dos concursos pblicos em relao s licitaes,
tendo em conta de que estas, ainda sendo vlidas como mecanismos para

17
- Tem se afirmado que o trmo "contrato" talvez menos apropriado que o de "convnio",
porque o primeiro remete a uma situao de conflitualidade. Entretanto, o uso comum tem
favorecido mais aquele.
18
- Referindo-se a experincia do Brasil, Ferrarezi (1997: 16-17) afirma expressamente a
necesidade de atualizar a legislao que ainda desconhece a existncia legal do terceiro setor,
pautando suas relaes com o Estado segundo a lgica do setor estatal ou do setor privado.
 43

qualificar o acesso de recursos pblicos, supem que o Estado (e no a

sociedade) quem determina a necessidade. Assim mesmo, fundamental
explorar modalidades para opor-se ao risco de favorecer s s organizaes
"visveis" reforando assim as desigualdades nos recursos de poder.
Por outro lado, uma ordem de problemas de extrema importncia se
relaciona com o controle social. Em estrito senso, a tenso entre autonomia
e responsabilidade social que experimentam as OPNEs, encontra suas
maiores probabilidades de resoluo no aporte que a sociedade pode fazer
sua direo e controle. mais, a medida em que o pblico no-estatal
domine a cena da produo social no sculo XXI, dependente de como se
viabilize o controle social, de forma tal a assegurar que os agentes sociais
que provem servios sociais o faam eficientemente em funo e para a
sociedade, evitando que as organizaes sejam privatizadas (submetidas a
interesses privados), ou feudalizadas (controladas autoritariamente por uma
pessoa ou um grupo, ainda que voltado para o interesse pblico).

Concluses
Habitualmente os trabalhos que aludem ao pblico no-estatal o fazem a
partir de perspectivas demarcadas: ou como produo de bens, ou como
controle social. Uma das principais concluses que, entretanto, pode
extrair-se da experincia que um no possvel sem o outro; e mais, que a
principal condio que deve satisfazer-se para assegurar a ampliao desta
esfera seu tratamento como um assunto multidimensional. O fenmeno do
pblico no-estatal simultaneamente econmico e poltico. Produo e
controle esto intimamente relacionados quando se trata do pblico no-
estatal. Este mesmo tratamento multidimensional exigido em relao a
seus atores: o pblico no-estatal no interpela s a organismos no
governamentais, nem sequer s a organizaes arraigadas na sociedade,
mas tambm ao cidado comum. Isso no nega, no entanto, que as ONGs,
ou mais amplamente, as organizaes pblicas no-estatais:
parecem ser as entidades que usualmente se encontram na melhor posio
para empreender, na prtica, aes de interesse pblico. Seu carter
independente do aparato estatal, assim como a experincia que um nmero
significativo de ONGs possui na litigao e levantamento de temticas na
sociedade, so dois elementos favorveis para que sejam elas a
desempenhar o papel central nas iniciativas prticas em aes de interesse
pblico (Gonzlez Morales, 1997: 44).
44

Uma segunda concluso que no possvel propender ao

desenvolvimento do pblico no-estatal se visualizado em termos auto-
referenciais. Avalizam tal exigncia duas consideraes. Primeiro, no se
trata de criar "ilhas", mas sim de pressionar pela mudana social. Segundo,
tal presso no possvel se no se comea por reconhecer as tenses que
afloram entre a emergncia deste mbito e o Estado, os partidos polticos e
o setor privado-mercantil, assim como se no se assumem as contradies
que existem no prprio seio do pblico no-estatal.
Cabe, em qualquer caso, reconhecer que a produo de servios sociais
como os de educao, sade, cultura pode ser mais eficientemente realizada
atravs de Opnes do que atravs de organizaes privadas ou de
organizaes estatais. O fato de que os usurios tenham uma informao
incompleta em relao qualidade do servio d uma vantagem
competitiva s organizaes sem fins lucrativos. No entanto, mais
importante o compromisso ideolgico que vincula os membros da
organizao, que converte dedicao humana no sustento da
19
administrao de tais organizaes .
O fundamento ltimo do reforo do pblico no-estatal a construo
da cidadania em sua dimenso material e poltica. Por fim, requer
expressar-se em uma redistribuio do poder poltico e social. A medida em
que esta contribuio possa ser realizada dependente de uma serie de
transformaes. Muitas de tais transformaes se referem expressamente ao
pblico no-estatal. Mas outras, incidindo sobre ele, o transcendem. De
fato, requer um Estado disposto a reconhecer sua responsabilidade sobre o
bem estar geral, mantendo um compromisso sustentado sobre aquele e
aceitando seus papis redistributivos. Requer ainda uma sociedade
responsvel por seus deveres. Supe tambm, um forte sistema de partidos,
e um sistema judicial eficaz.
Outras transformaes sero crescentemente demandadas no nvel dos
paradigmas dominantes. Uma, j no cerne, alude ao prprio tratamento dos
problemas sociais. Como o assinala Lander nesta mesma obra, a prpria
separao das denominadas "cincias sociais" refora a abordagem unidi-

19
- The Economist (15.3.97) comparou a proviso de servios de sade no Reino Unido, onde o
financiamiento estatal e a proviso pblica no estatal, com a americana, onde financiamento e
proviso so privados e chegou concluso que o sistema britnico consideravelmente mais
eficiente. O custo por habitante/ano no Reino Unido de US$ 1.300 contra US$ 3.800 nos Estados
Unidos. No sistema francs de sade, estatal, o custo por habitante-ano de US$ 2.600. Supondo-
se que a qualidade dos tres sistemas aproximadamente a mesma, a vantagem do sistema pblico
no-estatal, que no caso britnico controlado atravs de um sistema de competio administrada,
evidente.
 45

mensional, e por fim oblqua, dos problemas sociais e assenta a dicotomia

entre o poltico e o econmico que permite que cada um transite por
caminhos distintos a tal ponto que possa aflorar o paradoxo de "mais
democracia" junto com "mais excluso econmica". Recuperar a poltica
para a economia , neste sentido, um desafio para o futuro. Outro de
singular importncia a superao do paradigma tradicional do direito que
estabelece uma distino e separao profunda entre as noes do pblico e
do privado, tanto remetendo a processos e direitos distintos (o penal e o
civil, respectivamente; o pblico, protetor de interesses estatais e o privado,
protetor de interesses individuais) como descuidando um espao
jurisdicional para o exerccio das aes de interesse pblico e, sobretudo,
circunscrevendo a um estreito mbito o que "pblico". Assim, s
recentemente que se aceita o uso do direito em favor de interesses supra-
individuais, sejam pblicos no estritamente estatais, coletivos, difusos ou
de classe (Viveros, 1997: 93-94), abarcando-os na noo de "aes de
interesse pblico" via recursos tais como o da proteo. No entanto, este
campo ainda se encontra limitado pela forma e a organizao das
instituies jurdicas e pela prpria cultura legal na maioria dos pases.
H, de qualquer maneira, tal como se pretendeu mostrar neste trabalho
condies criadas (a partir do Estado e na sociedade) para que a
institucionalidade pblica se renove. S que tambm h condies para que
ela se constranja. Reconhecer que estamos frente a um campo ainda em
disputa, e assumir a necessidade de construir-lhe viabilidade, um dos
desafios maiores nos albores do novo sculo. Neste sculo as demandas
sociais, a busca da afirmao dos direitos sociais e republicanos se
aprofundaro. A resposta neoliberal a este desafio evidentemente to
insuficiente como o a estatal. Se concordarmos nisto e no aqui
argumentado, teremos tambm que concordar que o espao para o pblico
no-estatal, especialmente na produo de servios sociais e nas formas de
controle social, ser cada vez mais amplo no Sculo XXI.

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