Introdução

Aos nossos alunos e colaboradores

Se constatarem que utilizamos – na íntegra ou em parte e sem a devida citação da fonte – obras
protegidas por direito autoral, solicitamos entrarem em contato para que, procedente a reclamação,
providenciemos a imediata retirada do material indevidamente disponibilizado.

Enfatizamos, contudo, o caráter excepcional, inadvertido e de boa-fé dos procedimentos, pois é

nosso objetivo principal difundir o conhecimento e a cidadania, por meio de oferta gratuita, plural e
democrática.

Equipe de Educação a Distância do ILB

Guia do estudante parte 1

Guia do Estudante

As orientações abaixo ajudarão você, estudante a distância, a utilizar melhor os

recursos didáticos do nosso curso.

Estas instruções visam a auxiliá-lo durante todo o seu percurso, levando-o a

um maior aproveitamento e sucesso em seus estudos.

O material didático, elaborado conforme os preceitos da Educação a

Distância, está dividido em Módulos, cujos conteúdos são colocados de maneira
clara e compreensível.

Familiarize-se com os recursos disponíveis em nosso ambiente virtual de

aprendizagem, o Trilhas:
 Guia do Estudante parte 2

Ao acessar o curso, explore as funcionalidades localizadas no menu lateral:

COMUNICAÇÃO
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APOIO
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AVALIAÇÃO FINAL
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Guia do Estudante parte 6
 RECOMENDAÇÕES

Apresentação

Apresentação
Olá!
Seja bem-vindo ao curso de Administração Pública do Instituto Legislativo
Brasileiro (ILB), na modalidade de Educação a Distância sem tutoria.
Conhecer a Administração Pública deixou de ser, desde há muito, do interesse
exclusivo dos agentes públicos, sejam eles gestores ou servidores. O
conhecimento do aparelho estatal e das diversas vertentes de desenvolvimento
institucional e humano da Administração atrai o interesse de todos os cidadãos.
Para melhor compreender a disciplina, torna-se necessário certo conhecimento
prévio de Administração Geral, com seu histórico e conceituação. Na verdade,
muito do que se busca implantar na área decorre de releituras e adaptações
daquilo que existe na Administração como ciência social.
Outros pré-requisitos recomendáveis são o Direito Administrativo e a Ciência
Política. Na fronteira entre as ciências, pode-se considerar que a Administração
Pública aconteça no encontro entre a Ciência Política, o Direito Administrativo e
a Administração de Empresas. Daí surge o modo operacional do Estado, na
forma de sua máquina pública.
Trata-se de um conteúdo bastante diversificado, abrangente e, ainda assim,
distante do esgotamento do assunto. É voltado ao conhecimento introdutório da
Administração. A este, muito se pode acrescentar em termos de profundidade,
especificidade e temas adicionais.
Compõem o curso, além do material teórico, exercícios de autoavaliação e
fóruns aberto à comunidade onde você poderá se colocar e interagir com seus
colegas. Aproveite bem esse espaço que é notadamente vivencial.
Comecemos agora e tenha você, então, muito sucesso nesta caminhada de
aprendizado que ora se inicia.

MÓDULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: INTRODUÇÃO HISTÓRICA E

CONCEITUAL

Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem público estatal

Olá,

Antes de iniciarmos nosso estudo da Administração Pública, devemos ter como

ponto de partida o reconhecimento do espaço que o Estado ocupa ao lado dos
demais setores da sociedade.

Para isso, vamos aprender quais são os papeis e pontos de vista do Estado, do
mercado e do bem público não estatal, que são o 1º, o 2º e o 3º setores da
sociedade respectivamente.

Será que seria possível imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de
gestão?

Vejamos:

A relação entre o público e privado, em termos de propriedade, no mundo todo

ganhou forte evidência com a falência das monarquias a partir do século XVIII
e o consequente surgimento da organização político-administrativa nacional
conhecida como “Estado Moderno”. Até então, tudo pertencendo ao monarca, a
gestão se dava em razão de seus interesses próprios, sem que houvesse a
identidade do bem comum, ou patrimônio de todos.

Pág. 2

O Estado Moderno e suas concepções:

Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da máquina pública e sua

interferência na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientação
ideológica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do século XX
uma polarização entre os Estados liberais (Estado mínimo), tidos como “de
direita”, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos
como “de esquerda”. No tênue e instável ponto de equilíbrio entre esquerda e
direita, que variou de país para país, cada Estado se acomodou e vimos, ao
longo das décadas, constituírem-se as sociais-democracias, ou “Estados do
bem-estar social”, vertentes intermediárias entre as extremas direita e
esquerda, dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais características
desse modelo ideológico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em
cada realidade nacional e na dimensão de sua consequente máquina de
governo.
 Pág. 3

A concepção liberal do Estado

No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao

particular, ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o
empreendedorismo e a competição acontecem de maneira solta, fracamente
regulada. Sobrevivem e prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais
capazes, os mais bem providos. Quem a esse grupo não pertença,
simplesmente perde espaço. É o modelo da meritocracia pura, ou seja,
prospera aquele que consiga fazer de maneira autônoma.

O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais

ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais
afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico,
o Estado liberal observa e age tão somente na garantia da propriedade privada,
dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. É a repetição do paradoxo
burguesia x proletariado, existente lá atrás no tempo, à época das revoluções
burguesas, dentre as quais a Revolução Francesa, que marcou o início da era
contemporânea.

Pág. 4

Nos Estados Unidos não existem hospitais públicos. Lá, ou a pessoa paga
grandes somas por tratamentos de saúde quando deles necessite ou contribui,
ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o
atendimento devido. Naquele país, quem não se inclui entre uma dessas opções
simplesmente não tem acesso a tratamentos de saúde.

São críticas que se apresentam ao Estado liberal:

1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva

concentração de riqueza nas mãos de minorias.
 2. A contínua e irreversível exclusão dos que empobrecem colapsa o
mercado pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo
liberal desmorona por si somente, uma vez que apenas os ricos não
conseguem fazer com que a economia funcione. Foi a falência do modelo
liberal que levou os Estados Unidos à depressão de 1930, e a
humanidade à 1ª Guerra Mundial.

Pág. 5

A concepção social do Estado

O modelo de Estado social, ou Estado provedor, surgido também na primeira

metade do século XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, propõe
políticas públicas onde o Estado passa a assumir papéis de intervenção no
domínio econômico.

Então, a máquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade

com serviços públicos que estejam à disposição de todos, independentemente
de situação social. Um exemplo disso é o sistema público de ensino brasileiro.

Nele, o Estado provê educação gratuita a quem não possa contratá-la de

escolas da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres
passam a ter acesso à educação. O custo disso corre por conta da arrecadação
de impostos, que, a cada nova política social, avoluma-se.

Pág. 6

Um claro exemplo de evidente política de cunho social e intervencionista do

Poder Público no acesso à educação de nível superior é a Lei nº 12.711, de
2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais.

Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o
ensino médio em escolas públicas, com reservas para alunos negros, pardos e
indígenas, em percentuais que variam conforme a distribuição dessas etnias no
respectivo estado da federação.

Outro exemplo de política notadamente social é a transferência direta de renda,

na forma de programas como o Bolsa Família. Nele, famílias com baixa renda
per capita mensal recebem um benefício assistencial do Estado, a título de
apoio à cobertura de suas necessidades mínimas de subsistência.

São críticas que se apresentam ao Estado social:

Pág. 7

As pessoas queixam-se por pagarem

muito e não desfrutarem do respectivo
retorno. O discurso geral é o de que as
pessoas pagam duplamente pelos
serviços, ou seja, tanto pelo recolhimento
de impostos quanto na contratação de
serviços de mercado, para terem
atendidas as necessidades para as quais a
opção do Estado não seja satisfatória.

Esses são argumentos muito fortes, que

têm desafiado os gestores públicos no sentido de que a Administração elimine,
ou reduza ao mínimo possível, a ineficiência, o desperdício e a corrupção, o que
resultará numa menor necessidade de impostos e sua utilização mais racional,
com consequente aumento da qualidade dos serviços públicos.

Outra crítica, subliminar, é a de que as pessoas atendidas por políticas públicas

tendem a se acostumar e acomodar com o benefício concedido pelo Estado.
Assim, deixam de buscar condições melhores, por meio da conquista de
independência da política social. Exemplo: uma disfunção do programa Bolsa
Família surge quando o beneficiário, por opção própria, recusa chances de
emprego formal, pois assim será excluído do programa, optando, então, pelo
mercado informal, que não gera impostos e nem garante proteção ao
trabalhador.

Pág. 8

As Organizações Não Governamentais

(ONGs)

Atuando paralelamente a essa aparente

disputa entre o Estado e o mercado, com
muita competência a sociedade se organizou e
constituiu as Organizações Não
Governamentais (ONGs), também chamada de
3º setor. Nessa classificação, o Estado é o 1º
setor e o mercado o 2º. Passou a existir,
assim, o bem público não estatal.

O que são as ONGs?

Regidas pela Lei nº 9.790, de 1999, são entidades da sociedade civil organizada
sem fins lucrativos, com personalidades jurídicas do direito privado que, por
iniciativa autônoma e voluntária de seus membros, organizaram-se para atuar
em espaços públicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma
das principais características dessas organizações sociais é o desinteresse pelo
lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na
qualidade de entidades filantrópicas. Os valores que porventura recolham de
sua clientela servem, exclusivamente, para a realimentação da própria
organização.

Devido à natureza filantrópica dessas entidades, que contam com o

reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Público
para, a partir daí, receberem subvenções. A esses valores aplicam-se as
mesmas obrigações dos gastos públicos, posto que se trate de dinheiro público,
como a prestação de contas e a contratação por meio de concorrência pública.

São exemplos bem conhecidos de ONGs: Federação Nacional das APAES

(FENAPAES) e a União dos Escoteiros do Brasil (UEB).
 Pág. 9

Estado x Mercado

Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao

nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizações públicas e
privadas para funcionar.

Que interesses distintos movem a Administração Pública e a organização

privada?

Embora tenham convivência harmônica, Estado e mercado atuam

em áreas bastante distintas, havendo fortes diferenças entre um e
outro. Na lida privada, o objetivo principal das organizações é a
obtenção de lucro, com ampliação de mercado por meio da
competitividade. Com esse resultado, uma empresa privada bem
sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal
sucedida tende a perder posição no mercado competitivo, ou
mesmo a desaparecer.

Outro aspecto de forte evidência no mercado é a liberdade

para investir e inovar. Os administradores do mercado
possuem total liberdade para adquirir tecnologias,
selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padrões, seguir rumos gerenciais
e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores crescimento e lucro. O
ônus dessa liberdade reside na consequência do insucesso, qual seja, o prejuízo
financeiro e a perda de mercado.

Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo

diretamente aos seus proprietários pela gestão patrimonial que executam.
Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É
o direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo
permite, exceto o que seja expressamente proibido.

Pág. 10

E o gestor, o que move seu interesse na

Administração Pública?

Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a

qualidade dos serviços prestados à sociedade e o
pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são
da supremacia do interesse público. Além disso,
enquanto que no mercado a liberdade de gestão é
absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se
conforme a Lei determina. Na área pública, a liberdade de ação encontra-se
estritamente vinculada à legislação vigente, ou seja, só pode ser feito aquilo
que seja expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido –
Trata-se do império das Leis. Na atividade pública é o direito público que cuida
das relações.

Há que ser assim, posto que o gestor público lida com o patrimônio comum da
nação. Não presta contas ou se reporta diretamente aos “donos da firma”, mas
sim à coletividade, representada pelos Poderes Constituídos. Nessa situação é o
legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o
Presidente da República sanciona, quem define o que seja, ou não, permitido
fazer.

Fica claro, dessa distinção, que o mercado caminha com passos muito mais
rápidos que o Estado. Comparação injusta é aquela que busca colocar lado a
lado um e outro. É essa diferença de ritmo, imposta pela natureza diversa de
ambos os setores, a responsável pela desigualdade que resulta da mera
comparação que muitos fazem entre Estado e mercado.

Pela distinção de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus

trabalhadores, a vantagem da eficiência, enquanto que ao Poder Público, e seus
servidores, a pecha da ineficiência. Há que se compreender, e aceitar, que o
processo de mudança e inovação na atividade pública seja bem mais demorado
do que na atividade privada.

Pág. 11

Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o

Estado e o mercado, o Poder Público tem criado e aperfeiçoado legislações que
regulam a interação entre um e outro.

Dentre estas, destacam-se a Lei nº 8.666, de 1993, que institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública, e a Lei nº 11.079, de 2004, que
institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada
no âmbito da administração pública.

Conforme a lei, na contratação de parceria público-privada serão observadas as

seguintes diretrizes:
 Pág 12

Unidade 2 - A Administração Pública, do estado novo aos dias de hoje

Vimos, na unidade anterior, a posição que o Estado ocupa ao lado dos demais
setores da sociedade. Agora veremos a evolução histórica da Administração
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização da máquina,
levadas a efeito a partir da década de 1930, momento histórico a partir do qual
a preocupação com o aperfeiçoamento da Administração tornou-se mais
evidente nos planos de governo.

Pág. 2

Vamos conhecer a evolução dos fatos políticos mais marcantes acontecidos no

país neste período?

A primeira tentativa de estruturação da Administração Pública brasileira data da

década de 1930, com o Estado Novo de Getúlio Vargas. Até então, desde a
transferência da corte portuguesa para o Brasil, a Administração era fortemente
marcada pelo predomínio do improviso e raramente voltada ao interesse
público. Era o tempo do coronelismo, numa época em que prevalecia
sobremaneira a prática do patrimonialismo na Administração, que é o uso da
máquina conforme os interesses particulares nada republicanos do
administrador.

A criação do DASP e o modelo burocrático

Pretendendo dar uma solução austera à situação existente, à mão forte Getúlio
Vargas promoveu novo rumo para a máquina administrativa do País. Com a
Constituição de 1937, criou o Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), que, adotando o modelo burocrático de Max Weber, tão bem sucedido
na Alemanha pré-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lançada
por Vargas logo no início de seu período autoritário, que perdurou de 1937 até
1945.

Vargas pretendia industrializar o País, tornando-o liberto do acentuado índice

de importações então existente. Para tanto, considerava necessária a
construção de uma máquina pública ágil, profissionalizada e capaz de dar as
respostas de que se necessitava. Foram de sua criação a Companhia Vale do
Rio Doce (VALE), para a prospecção de minério de ferro, a Companhia
Siderúrgica Nacional (CSN), para a produção de aço, a PETROBRAS, para a
exploração do petróleo, dentre outras.
 Pág. 3

O modelo rígido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das

atividades-meio, o que não poderia ter sido diferente àquela época, posto que
houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administração do
Estado. Segundo Chiavenato (2008), era a intenção de Vargas atingir a três
objetivos principais:

Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de

Estado, a adoção do concurso público como forma de acesso ao serviço público
e, como jamais antes acontecera, a adoção de planos de capacitação para a
formação de quadros profissionalizados de servidores públicos. O Brasil estava
ganhando novo rumo, com um forte viés desenvolvimentista, num cenário de
fortalecimento da indústria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel
acentuadamente interventor no domínio da produção de bens e serviços.

Pág. 4

Nesse movimento, ficou patente que a adoção do modelo burocrático proveria a

Administração com pessoal e serviços compatíveis com o capitalismo de
vanguarda emergente no País. Era a adoção do modelo de administração
científica, de Frederick Taylor, com ênfase nas tarefas, racionalização,
padronização e simplificação.
Para Taylor, o funcionário era negligente, desinteressado e sem capacidade
para analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse
mais eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a
administração científica ocorreu a divisão de responsabilidades: a administração
ficou com o planejamento e a supervisão, enquanto que o trabalhador
executava a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as
tarefas para a racionalização do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos
primórdios da Administração Pública do Brasil, perfeitamente adaptável à
burocracia weberiana.

Diretamente vinculado à Presidência da República, coube ao Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionários
Públicos Civis da União, primeiro documento de referência para o servidor
público, que equivaleu ao atual Regime Jurídico Único do Servidor Público Civil
(RJU) – Lei nº 8.112, de 1990.

Ocorre que a Administração pública brasileira, embora carregue consigo fortes

ligações com a racionalidade da administração como ciência social, sofre com a
irracionalidade das relações políticas existentes no País, especialmente as que
regem as relações de governo. Dessa forma, a burocracia não logrou êxito em
afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da máquina pública, que
prevalece ativo em intensidade mais discreta até os dias de hoje, apesar dos
planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das décadas. O
modo burocrático, contudo, devido à baixa credibilidade e confiança que se
depositava no servidor público de então, mostrou-se ser a forma mais
adequada para a época.

Pág. 5

Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira

a área-meio, causando fortes entraves na realização das políticas de Estado.
Sua falta de flexibilidade tornava inviável uma gestão ágil para o Brasil. Ao
longo dos governos que se sucederam, em meio a atribulações políticas,
promoveram-se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrático
fosse reduzido e a tão necessária agilidade conquistada.

JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de

desenvolvimento em 5 de governo, criou a Comissão
de Simplificação da Burocracia (COSB), com
subcomissões ministeriais, por meio do Decreto-Lei
nº 39.605, de 1956.

Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a

simplificação das normas e rotinas administrativas,
visando o funcionamento racional das repartições públicas federais e dos órgãos
autárquicos. As subcomissões ministeriais tinham a mesma finalidade atribuída
à Comissão, nas áreas de jurisdição relativas aos respectivos ministérios ou
órgãos.

Eram resultados esperados da COSB:

Pág. 6

Na escolha de propostas de modernização de rotinas, levou-se em conta a

maior produção; a maior rapidez; a maior precisão e adequação aos fins
visados; o menor custo de implantação e operação.

Acerca da Administração Pública, dizia o Decreto-Lei nº 39.605, de 1956

Art. 17. Nas propostas relativas a atividades de administração

geral, ter-se-á em vista:

a) servir ao público com eficiência e presteza;

 b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta
identificação e localização dos papéis;

c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas

completo;

d) adotar um sistema de comunicação que produza a distribuição

rápida dos papéis, maior segurança nas informações, controle do
andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do
expediente de protocolo;

e) controlar os gastos de combustível e outros com veículos

oficiais;

f) padronizar os métodos de aquisição, estocagem, fornecimento e

recuperação de material, adotando-se formulários de fácil
entendimento;

g) controlar os gastos de manutenção, mediante o confronto dos

serviços prestados com a despesa realizada;

h) estabelecer um sistema de processamento rápido dos débitos

da Administração, para maior facilidade de pagamento.
...
 
Anos após, já no regime militar, nova tentativa de modernização da máquina
foi posta a efeito, por meio do Decreto-Lei nº 200, de 1967. Nesse período, a
vertente de planejamento ganhou acentuada importância, num ambiente
institucional de elevados centralismo político e presença do Estado no setor
produtivo. Ganhou força a administração indireta e a descentralização
administrativa, com coordenação e controle. Fortemente valorizados nos
regimes militares, para os servidores o sistema de mérito e a estruturação de
cargos públicos conquistaram acentuado avanço.

Grande impulso foi dado à presença do Estado em setores da economia por

meio da criação de empresas de governo, na forma de sociedades de economia
mista e empresas públicas; de autarquias; e também de organismos
independentes, que eram as fundações públicas.

Pág. 7

O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralização executória na Administração

Pública, sendo mantido, contudo, o absoluto controle político, por meio da
nomeação de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem
alinhadas com o regime.

Decreto-Lei nº 200, de 1967..

Art. 10 - A execução das atividades da Administração Federal
deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos

principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se

claramente o nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federadas,

quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante

contratos ou concessões.

§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que

compõem a estrutura central de direção devem permanecer
liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera
formalização de atos administrativos, para que possam
concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,
coordenação e controle.

§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de

casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução,
especialmente aos serviços de natureza local, que estão em
contato com os fatos e com o público.

§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento

das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços
responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução
dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições.

§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou

inconveniência, a execução de programas federais de caráter
nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte,
mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais
incumbidos de serviços correspondentes.

§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas

conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e
fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-
se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e
convênios.

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,

coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a
Administração procurará desobrigar-se da realização material de
tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar
os encargos de execução.
 § 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer
caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da
segurança nacional.
...
 

Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralização

apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade
administrativa real. 

Pág. 8

Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoção da contratação no

regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas públicas e
das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessária
flexibilidade nas relações de emprego dessas organizações, por meio da
captação de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e
demitidos sem os entraves burocráticos existentes no caso da administração
direta.

Decreto-Lei nº 200, de 1967

...
Art . 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5º e no do inciso
I do mesmo artigo, quando se tratar de serviços industriais, o
regime de pessoal será o da Consolidação das Leis do Trabalho;
nos demais casos, o regime jurídico do pessoal será fixado pelo
Poder Executivo.
...

O DL 200-67 possibilitou a descentralização que as entidades da administração

indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Senão, o
engessamento em uma máquina gigantesca tornaria inviável qualquer
possibilidade de sucesso.

Pág. 9

A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lançada pelo último
governo do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de
Desburocratização, criado pelo Decreto-Lei nº 83.740, de 1979, que tinha a
condição de ministério extraordinário, com o intuito de dinamizar e simplificar o
funcionamento da Administração Pública Federal.
Decreto-Lei nº 83.740, de 1979
...
Art. 3º O programa terá por objetivo:

a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do

serviço público;
b) reduzir a interferência do Governo na atividade do cidadão e do
empresário e abreviar a solução dos casos em que essa
interferência é necessária, mediante a descentralização das
decisões, a simplificação do trabalho administrativo e a eliminação
de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja
superior ao risco;

c) agilizar a execução dos programas federais para assegurar o

cumprimento dos objetivos prioritários do Governo;

d) substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo

eficiente acompanhamento da execução e pelo reforço da
fiscalização dirigida, para a identificação e correção dos eventuais
desvios, fraudes e abusos;

e) intensificar a execução dos trabalhos da Reforma

Administrativa de que trata o Decreto-lei nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967, especialmente os referidos no Título XIII;

f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa

pequena e média, que constituem a matriz do sistema, e
consolidando a grande empresa privada nacional, para que ela se
capacite, quando for o caso, a receber encargos e atribuições que
se encontram hoje sob a responsabilidade de empresas do
Estado;

g) impedir o crescimento desnecessário da máquina

administrativa federal, mediante o estímulo à execução indireta,
utilizando-se, sempre que praticável, o contrato com empresas
privadas capacitadas e o convênio com órgãos estaduais e
municipais;

h) velar pelo cumprimento da política de contenção da criação

indiscriminada de empresas públicas, promovendo o
equacionamento dos casos em que for possível e recomendável a
transferência do controle para o setor privado, respeitada a
orientação do Governo na matéria.
...

Pág. 10
Acerca desse movimento de simplificação cartorial, há que se reconhecer que a
burocracia excessiva contribui com a maior incidência de corrupção. Fica
patente que a burla de procedimentos detalhados, inúteis e dispensáveis
constitua campo propício para a simplificação, ou celeridade, mediante
recompensa indevida. Desburocratizar, então, implica diretamente na redução
da corrupção.

Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da

máquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando
condições para que a iniciativa privada ocupasse espaços então tomados pelo
Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pública àquelas que lhe fossem
típicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte
processo de rearranjo do Estado, com as privatizações.

A Nova República

Então, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao período

político-administrativo conhecido como Nova República. Era a transição
democrática, que necessitava alterar os rumos de uma máquina pública por um
lado dispersa e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro,
excessivamente centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo
mais ágil e democrático, com entes públicos autônomos, voltados à missão
pública do Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar,
conforme a dinâmica de uma democracia.

Acrescente-se a isso o movimento de globalização pelo qual o mundo tem

passado desde a década de 80, no qual se perceberam, em diversos países,
processos de reengenharia administrativa no setor público sendo levados a
efeito. O Brasil buscou esse rumo.

Pág. 11
A reforma administrativa da Nova República

Em 1985, o Presidente da República José Sarney editou o Decreto nº 91.309,

de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administração Pública Federal, com
o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinário para Assuntos de
Administração promover a execução do Plano de Reforma da Administração
Pública Federal, praticando ou propondo os atos necessários à sua efetivação.

Compunham o plano:

A reforma administrativa da Nova República, contudo, não logrou êxito, em

primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente
saído do autoritarismo político imposto pelo regime militar, o Congresso
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA–
MDB fora substituído por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a
formação de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente.
Além disso, a crise econômica ganhou forte importância, tendo sido lançado o
Plano Cruzado, que visou pôr ordem na economia e conter a inflação galopante
de então.

O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importância

diante de questões ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora
reduzido de seis para cinco anos, e também sobre necessidade de alterações no
sistema de governo brasileiro.

Pág. 12

A Constituição de 1988

Ainda no início do governo de José Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional

Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituição para o País,
promulgada em 1988.

Acerca da Administração Pública, foram as seguintes algumas das inovações

trazidas pela Constituição de 1988:
É certo que a ascensão do município à condição de ente federado acarretou a
principal alteração da estrutura administrativa promovida pela Carta.

A partir de então, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, tão empregado para

a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participação
do Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisória, as
políticas administrativas lançadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas
pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da
República são analisados pela Câmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela
Câmara novamente, nesse último retorno exclusivamente acerca das
modificações apresentadas pelos senadores. Somente então vai à sanção e
conversão em Lei.

Pág. 13

Especificamente, quanto à reforma proposta pelo Presidente Sarney, a

Constituição de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, referência à reforma administrativa de 1985,
deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse
ser levada a efeito, em até 18 meses, a partir da promulgação da nova Carta.

Art. 24- A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

editarão leis que estabeleçam critérios para a compatibilização de
seus quadros de pessoal ao disposto no art. 39 da Constituição e à
reforma administrativa dela decorrente, no prazo de dezoito
meses, contados da sua promulgação.

No governo subsequente, tendo sido encontrado um considerável déficit

público, o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da máquina
administrativa, com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como
sendo “marajás”. Servidores não estáveis foram demitidos e aqueles que o
eram foram postos em disponibilidade. Collor considerava a máquina
administrativa por demais ineficiente e incapaz de contribuir com o avanço do
Estado e da economia nacionais – era um verdadeiro “elefante branco”,
segundo ele.
Na época, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mínimo com contas
públicas saneadas, o que seria condição indispensável para a atração de
investimentos externos, que abriria uma presença brasileira mais competitiva
no cenário estrangeiro.

Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lançou o
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente político e
institucional necessários a uma Reforma Administrativa em novos moldes,
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que
teve no ministro Bresser Pereira, da Administração Federal e Reforma do
Estado (MARE), seu principal mentor.

O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizações, realizadas com o

objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da máquina pública. A
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situação, o Estado, por meio das
agências reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador
de uma atividade pública provida pelo mercado, livre da ação direta do
governo. Uma questão que os críticos das privatizações colocam diz respeito ao
destino dado aos patrimônios das empresas privatizadas.

Pág. 14

Fez parte desse período o Programa de Desligamento Voluntário (PDV),

amplamente empregado na Administração, na forma da Lei nº 9.468, de 1997.

O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demissões espontâneas

de servidores públicos estáveis. Despreparados para o empreendedorismo da
iniciativa privada, contudo, muitos desses servidores constituíram negócios
próprios que, em curto tempo, resultaram em falência. Ainda hoje tramita no
Congresso Nacional projeto de lei que visa anistiar os servidores optantes do
PDV, com o forte argumento de que se tratou de verdadeiro “estelionato
oficial”, uma vez que nem todas as promessas feitas pelo governo foram
cumpridas, como a de prestar apoio e assessoria ao empreendedorismo dos
servidores que aderissem ao Programa.

FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovação do plano estava nas
premissas da reforma, que propunha adotar na gestão pública práticas comuns
às empresas privadas.

Pág. 15

Até o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas
emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar
o caminho legislativo para a adoção de sua reforma gerencial. Uma delas foi a
Emenda nº 19, que dispôs sobre princípios e normas da Administração Pública,
servidores e agentes públicos. A outra foi a Emenda nº 20, que modificou o
sistema de previdência social do servidor.

A Emenda nº 19:

Já a Emenda nº 20:

Pág. 16

Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no último ano de seu

primeiro período de governo, após se reeleger, FHC extinguiu o MARE e
transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter
conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial.

Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as

modificações levadas a efeito pela Emenda nº 20 no sistema previdenciário do
servidor público, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alteração
constitucional, que somente foi aprovada já no governo subsequente – a
Emenda nº 41, de 2003.

Outro fato relevante do período FHC foi a aprovação, durante seu segundo
mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101, de
2000, que impôs forte ajuste fiscal e planejamento nos orçamentos públicos da
União, Estados e Municípios. A LRF propiciou a necessária transparência do
gasto público, além de condicionar a realização de despesa à capacidade de
arrecadação.

Depois disso, veio o governo Lula, que não apresentou proposta de reforma
administrativa. Presenciou-se a continuidade da política de privatizações, sendo
merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma
vez, do sistema previdenciário do servidor público. Foi a Emenda nº 47, de
2005.

Críticos do governo destacam o grande aumento do número de cargos

comissionados na Administração durante esse período, providos mais por
critérios partidários do que propriamente por mérito ou especialização de
ordem técnica.

Pág. 17

Com isso, os servidores públicos empossados a partir da criação dos fundos

passarão a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao
trabalhador do regime geral de previdência.

Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se

que, de fato, a Administração Pública tem evoluído, inobstante o insucesso e os
resultados parciais de incontáveis iniciativas de aprimoramento gerencial. Há
uma grande contingência de fatores políticos, institucionais e econômicos que
compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas.
 Pág. 18

As tecnologias da informação

Aspecto merecedor de menção tem sido o emprego de tecnologias da

informação na automação de procedimentos. No Decreto-Lei nº 39.605, de
1956, JK demonstra preocupação com a adoção de um sistema de comunicação
que produza a distribuição rápida dos papéis, maior segurança nas
informações, controle do andamento dos processos e funcionamento mais
dilatado do expediente de protocolo. Isso denuncia a carência dos recursos
tecnológicos à época, atualmente existentes e muito bem empregados pela
Administração.

Prova dessa eficiência tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrônico
das Casas do Congresso, que oferecem ao cidadão o conhecimento amplo e
pontual da elaboração das leis. Outro exemplo de agilidade é a forma com que
o INSS concede benefícios, com agendamento marcado e controle automático
do histórico previdenciário do trabalhador. Outros exemplos são o Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA
BRASIL, e as páginas de governo na Internet, com toda sorte de informações e
conhecimentos sistematizados.

Temos, hoje, acentuada preocupação com o desenvolvimento do servidor,

explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam a
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), do Executivo, e o Instituto
Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro
de Formação da Câmara dos Deputados (CEFOR), têm proporcionado aos
servidores do Senado, da Câmara e de outros órgãos conveniados a
capacitação de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funções.

Pág. 19
 A Lei de Acesso à Informação

Outro aspecto notável, que contribui sobremaneira com a eficiência geral, é o

controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de
Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a
informações, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes
diretrizes:

Apesar disso, percebe-se na Administração ainda haver patrimonialismo,

desperdício e casos de corrupção. Quem sabe se houvesse ações mais
eficientes na redução desses desvios, restaria espaço mais amplo para a
implantação de uma máquina administrativa predominantemente eficiente e
orientada à finalidade pública do Estado.

Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restrições previdenciárias

aplicadas aos servidores públicos, para os quais foram dedicadas três emendas
constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma série de dispositivos
constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovação
de leis ordinárias e complementares que lhes proporcionem regulamentação.

Pág. 20
Pág. 21
 Unidade 3 - Tipos de Administração Pública

A Administração Pública brasileira sempre se pautou pela prática político-

administrativa de seus altos gestores, em um modelo predominantemente
híbrido, no qual tendências teoricamente excludentes se mesclaram de forma
mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situação e do
momento vivido.

Agora que já conhecemos como se deu a evolução histórica da Administração

Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização, vamos
descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos
patrimonialista, burocrático e gerencial, na máquina estatal do país. Serão aqui
pontuadas características, práticas e resultados dos três tipos de administração,
com o intuito de fortalecer a nossa visão crítica perante diversas situações.

Em uma abordagem geral, a administração do Estado pode ser:

São esses os três modelos básicos, que muitas vezes se misturam ou se
alternam, conforme a contingência política e administrativa de momento. Numa
máquina pública com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo,
observa-se a incidência dos três modelos, de forma mais ou menos evidente.

Pág. 2

O Patrimonialismo

Há que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado está
diretamente associada à sua própria natureza e concepção, que, no caso
brasileiro, é a república, ou res publica – coisa pública. Numa república, o
interesse do Estado é o bem comum, que é de todos e a todos deve servir.
Qualquer emprego da máquina pública que se afaste desse objetivo resulta em
desvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a
gestão patrimonialista.

O patrimonialismo é originário dos regimes absolutistas, onde o soberano,

proprietário do Estado, delegava a administração entre os seus – fossem eles
nobres ou não –, que ao rei devendo obediência, priorizavam a defesa dos
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse público. Tanto
o povo quanto a administração serviam ao rei.

Pág. 3

No Brasil, a gestão patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que

porções de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatários, sem que
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimônio do
Estado, sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a conveniência do
detentor. Foi assim durante o período imperial, indo até a República Velha, na
década de 1930, com a adoção da burocracia weberiana.

Embora isso aparente ser história passada, engana-se quem considere o

patrimonialismo extinto da Administração brasileira. Com o tempo e a máscara
do interesse público, o hábito de “dar-se jeito para tudo” demonstrou ser o
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade.

A gestão patrimonialista é, em essência, fisiológica, pois se baseia na troca de

favores, no “toma-lá-dá-cá” clientelista, com a finalidade de garantir vantagens
pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum.
Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas
administrativas dos órgãos de governo.

Uma das características mais evidentes de uma gestão patrimonialista é a

inobservância de regras formais. Regras restringem a livre ação do
administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ação para a
prática do benefício próprio. Quando há regras, estas são pouco divulgadas e
conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituição
estabeleceu os princípios da impessoalidade e da legalidade ao administrador
público, com o intuito de prevenir a prática patrimonialista.

Pág. 4

O gestor patrimonialista não aprecia a renovação de quadros. Essa situação é

típica de órgãos que mantêm gestores em cargos de chefia ou de direção por
longos períodos. Quando o gestor deixa um cargo é para assumir outro de
hierarquia igual, ou superior. Essa perpetuação na gestão desestimula os novos
talentos e o surgimento de lideranças. Toda organização bem administrada
deve promover a formação de líderes e a capacitação continuada de seus
servidores em habilidades gerenciais, com o intuito de ascensão às funções
comissionadas típicas de servidores efetivos.
Outro indício de patrimonialismo é a falta de programas de formação e
capacitação de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado e
substituído por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a
partir de ações de capacitação. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre
suas práticas administrativas a busca pela plena formação e capacitação
funcional de seus colaboradores.

Privilégios funcionais, injustiça distributiva, nepotismo e corrupção são desvios

comuns em gestões patrimonialistas. É certo que os resultados de uma
administração dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o “dono do
cargo”. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da
eficiência e do espírito público.

Prova de que o patrimonialismo é ainda presente na Administração brasileira foi

a edição, pelo Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante nº 13, de 2008,
que estabeleceu como inconstitucional a prática do nepotismo nos casos que
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante
para os cargos de agentes públicos afasta a seleção por mérito objetivo.
 Pág. 5

O Modelo Burocrático

Como alternativa a essa forma personalista de gestão surgiu o modelo

burocrático de administração, onde o privilégio deu lugar ao mérito. Trata-se a
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo sociólogo alemão Max
Weber, estando associado a cinco princípios básicos: hierarquia, normatização,
capacitação, especialização e meritocracia.

Nesse modelo, a gestão desatenta e a falta de critério são substituídas pelo

controle extremo, com normas rígidas a serem seguidas. Num Estado de
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gestão surte resultados
eficientes. Exemplo disso foi a adoção do modelo de administração weberiana
na Alemanha, Estado liberal, após a I Guerra Mundial, em uma experiência que
ficou conhecida como República de Weimar. Os resultados foram tão eficientes
em termos de máquina estatal, que tornaram possível àquele país promover a
II Guerra Mundial.

Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-

legal acaba por obstruir o ritmo e a dinâmica da Administração, que, em meio a
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecução de suas
políticas públicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupção, o
nepotismo e a prática patrimonialista, mas perde-se o foco na prestação do
bom serviço público, na agilidade e na qualidade do resultado para a
sociedade.

Essa é a crítica que se faz à

burocracia. A Administração
volta-se para si mesma, para o
formalismo, para o meio, para a
minúcia do procedimento,
deixando de atentar-se para a
eficiência e a qualidade do serviço
prestado.

Pág. 6

No Brasil, uma solução que o constituinte de 1988 deu para a necessidade de

agilidade na consecução de políticas públicas em face da urgência das normas
legais foi a criação do instrumento legislativo da Medida Provisória Presidencial.
Foi uma evolução do Decreto-Lei, com a diferença de que a medida provisória
perde seus efeitos caso não seja apreciada e aprovada pelo Congresso em
tempo determinado.

Como na burocracia toda política pública necessita de autorização legal do

Legislativo, devendo ser prevista em lei, há que existir um instrumento de
aplicação imediata, que permita a adoção de medidas rápidas em face da
dinâmica nacional. A medida provisória atende a isso. Uma vez editada e
apresentada ao Legislativo, surte efeitos imediatos. Enquanto isso, o Congresso
passa a dispor do prazo de 120 dias – 60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias –
para convertê-la em lei ordinária, com ou sem alterações.

Se por um lado fica evidente que o patrimonialismo é incompatível com a

finalidade pública, com o crescimento da Administração, tanto em volume
quanto em complexidade, descobriu-se que a pouca agilidade imposta pelo
modelo burocrático, com suas regras e procedimentos, acabava por
comprometer o resultado da Administração. É certo que a agilidade seja um
pressuposto necessário da ação administrativa, necessitando-se, então, que
haja alternativa ao modelo burocrático que garanta a necessária agilidade, sem
abrir-se caminho para o patrimonialismo.

Pág. 7

O Modelo da Administração Gerencial (gerencialismo)

Nesse tipo de gestão pública, o cidadão passa a ser visto como cliente que
investe no Estado através dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o
respectivo retorno na forma de serviços públicos bem providos e administrados.
Semelhantemente à lógica do mercado, em que o dono do negócio recebe seus
lucros, o “dono do Estado”, que é o cidadão, recebe seu “lucro” na forma do
atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administração.

São metas do gerencialismo:

A palavra “eficiência”, incluída dentre os princípios constitucionais da

Administração pela Emenda nº 19, traduz bem o espírito de uma gestão
gerencial.
A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, propôs a adoção de critérios
gerenciais, típicos da administração privada das empresas de mercado, no
contexto da Administração Pública. Nesse sentido, a burocracia paralisante
seria substituída por um modelo gerencial mais livre e autônomo, com
indicadores de desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-
cidadão.

Pág. 8

A administração pública gerencial não rejeita os princípios da burocracia que se

propõe em suceder; pelo contrário, baseia-se:

A grande diferença reside na forma de controle, que passa da área-meio, com

foco nos processos, para a área-fim, com foco nos resultados, aferidos por
intermédio de indicadores de qualidade.

São todas estas questões para as quais o administrador terá que dar resposta
no modelo gerencial.
Outra diferença reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser
flexíveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gestão gerencial, em face de
um cenário vivo e pleno de mudanças que a dinâmica nacional a cada dia
apresenta. No modelo de gestão gerencial é mais natural e corriqueira a relação
do Estado com as entidades privadas e as organizações sociais.

Pág. 9

O modelo gerencial é baseado na confiança que se deposita no agente público,

sem prescindir-se do controle, da fiscalização e da medição de resultados. No
modelo, há descentralização decisória, com estruturas menos hierarquizadas e
mais horizontalizadas. É um modelo que favorece a criatividade, o
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. É um
ambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lúcida e
responsável.

São alguns dos princípios da administração pública gerencial:

• orientação para resultados e disposição para obter resultados

mesmo com recursos escassos;
• foco no cidadão – usuário;
• aumento da eficácia e eficiência;
• transparência dos processos decisórios;
• responsabilização e trabalho em equipe.

É certo que futuras reformas administrativas devam visar à forma gerencial de

lidar com a coisa pública. Para tanto, há que se fortalecerem os dispositivos de
controle e fiscalização internos e externos, de maneira que impeçam, ainda
mais, o avanço do patrimonialismo, sem que isso resulte em restrições ao
movimento da máquina pública. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com
maior destaque a finalidade pública como valor máximo da atividade.
Profissionalização; emprego de tecnologias; adoção de legislações flexíveis;
equilíbrio nas contas são também elementos necessários à reforma gerencial.
 Pág. 10

Unidade 4 - Plano diretor da reforma do aparelho do estado (PDRAE)

Vimos até aqui os três modelos básicos de administração pública, que muitas
vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingência política e
administrativa de momento.

Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernização das

práticas administrativas que se tem noticia nas últimas décadas de nossa
história - . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que
pretendeu estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administração Pública
diante da crise passada pelo estado moderno nas décadas de 1980 e seguinte.

No final do século XX, o avanço generalizado da presença do Estado,

especialmente no domínio da economia, sofreu forte abalo de ineficiência,
especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no
modelo do Estado do Bem Estar Social – Welfare State, havido a partir da
década de 70, chegou à década de 1990 provocando, em diversos países,
especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma tendência ao
movimento de retorno ao liberalismo, com seu Estado mínimo (neoliberalismo),
que, por ser utópico, já houvera fracassado nas décadas de 1930-40.
No Brasil, por exemplo, o Estado possuía companhias aéreas (VASP e VARIG);
possuía fábrica de aviões (EMBRAER); possuía supermercados – Companhia
Brasileira de Alimentos (COBAL); minerava ferro (VALE); produzia aço (CSN);
possuía hotéis (Brasília Palace Hotel e Hotel Nacional, em Brasília); prestava
diretamente serviços de telefonia (TELEBRAS) – todas essas atividades, dentre
outras, típicas da iniciativa privada.

É certo que toda essa presença oficial na vida nacional onerou por demais as
contas públicas, uma vez que o Estado, em nenhum país do mundo, costuma
ser bom gestor de empreendimentos de produção. Isso agravou,
consequentemente, a crise econômica interna, com descontrole fiscal. Daí
resultou redução de crescimento, desemprego e inflação. Era esse o cenário do
início dos anos 1990. A crise do Estado estava levando à desaceleração
econômica dos países, com mergulho na recessão. No Brasil, isso não era
diferente.

Pág. 2

A globalização

Acrescente-se, ainda, que a globalização da

economia tornou a competição entre os países
muito mais acirrada, e o Estado não poderia
continuar a representar empecilho ao
desenvolvimento da economia brasileira, que
necessitava conquistar espaço no cenário
internacional, inclusive para reverter a situação
de balanço comercial desfavorável, onde as
importações superavam as exportações. A
política nacional de substituição de importações
de então não lograva o êxito pretendido. Carecia-se de um modelo estatal mais
barato, menos hierarquizado, mais livre, menos participativo/concorrente, e
mais fiscalizador, com menor rigidez de procedimentos, menos normas e
regulamentos mais flexíveis.

Formou-se, então, ambiente político propício para mudanças no modelo de

gestão, do formato burocrático, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos
fundamentos mencionamos no tópico anterior. Para tanto era necessário,
contudo, alterar-se a Constituição de 1988, que não previra originalmente essa
necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direção
oposta, rumo ao modelo burocrático, anacrônico e incapaz de dar as respostas
de eficiência tão necessárias naquele momento. Isso se percebe na aplicação
indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da
Administração Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mínimos e
indispensáveis de desempenho funcional.
 Pág. 3

Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(PDRAE) lançou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria levada
a efeito pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE),
comandado por Bresser Pereira.

Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal

de torná-lo mínimo, era necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não
apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas também exercesse seu
papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da
redução das desigualdades sociais.

Reformar o Estado significava melhorar não apenas a organização e o pessoal

do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal,
de forma a permitir que esse tivesse uma relação harmoniosa e positiva com a
sociedade civil.

A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões

mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos, que
funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que
estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se
transformassem em organizações públicas não estatais – operassem muito
mais eficientemente.

Pág. 4

Diagnóstico: Em seu diagnóstico, o Plano apontou que, como resultado do

retrocesso burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do
custeio da máquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com
pessoal como com bens e serviços, e acentuado aumento da ineficiência dos
serviços públicos. Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com
pessoal da União terem sido direcionados para o pagamento de inativos.
Em relação à distribuição de servidores pelas esferas de governo, o Plano
mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que
empregavam municípios (26%) e a União (25%). Essa distribuição desigual em
favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatível com o municipalismo
implantado na Constituição de 1988, que houvera transferido aos municípios
grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos serviços públicos.

Do diagnóstico, ficou patente que a legislação brasileira refletia a ausência de

uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho
do Estado:

Pág. 5

Objetivos: Foram os objetivos globais do Plano:

A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de três
dimensões:

Pág. 6

As emendas constitucionais da Administração Pública

As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no

processo de transição para uma administração pública gerencial porque
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relação à gestão e ao
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto
foram de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa,
contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos
servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a
organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus
serviços auxiliares ou administrativos.

A primeira proposta cobriu o capítulo da administração pública e resultou, com

modificações, na Emenda nº 19, originalmente contemplando as seguintes
disposições, tendo algumas das quais não logrado êxito:

• O fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta

de contratação de servidores celetistas.

• A exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e a

manutenção do concurso público para a admissão de servidores
estatutários.

• A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a

demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de
desempenho e por excesso de quadros.
 • No caso de exoneração por excesso de quadros, esta deveria obedecer a
critérios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos
correspondentes automaticamente extintos, não podendo ser recriados
em um prazo de quatro anos.

• Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração

proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por
excesso de quadros.

• Permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre

através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei
específica o autorizasse.

• Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos

Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da
República.

• Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor

equivalente percebido na ativa.

• Facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre personalidades

políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal
e os Municípios, mediante assinatura de convênios.

• Eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse,

implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa
administração.

Pág. 7

O sistema previdenciário público

A proposta
de emenda
da
Previdência
(resultante,
com
modificaçõ
es, na
Emenda nº
20)
extinguiu a
aposentado
ria integral
e as aposentadorias precoces. A aposentadoria dos funcionários passou a
ocorrer por idade, com uma pequena correção para o tempo de serviço na
regra de transição, sendo proporcional à contribuição do servidor.

O sistema previdenciário público continuou distinto do setor privado, na medida

em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdenciário
dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração.

Pág. 8

MÓDULO II - PRINCÍPIOS E FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 Unidade 1 - A organização do estado - Poderes da República

Vimos no primeiro módulo o papel do Estado em relação aos demais setores da

sociedade, a evolução histórica da Administração Pública brasileira e
características de algumas práticas gerenciais na maquina estatal do país.

A partir de agora vamos consolidar o conhecimento do modelo republicano de

governo; a forma federativa de organização; a tripartição de poderes entre
Executivo, Legislativo e Judiciário. Vamos começar entendendo o que é o
Estado.

Vejamos:

O conceito de Estado pode ser abordado sob inúmeras perspectivas

doutrinárias, e é muito difícil, senão impossível, encontrar um conceito que
possa satisfazer todas as necessidades de entendimento de um instituto tão
complexo quanto à sua forma e natureza. A palavra “Estado” pode ser utilizada
em inúmeras oportunidades, o que, sem dúvida, dificulta qualquer tentativa de
enquadramento simplista e redutor. De qualquer forma, o Professor Dalmo de
Abreu Dallari considera que o Estado seja “a ordem jurídica soberana que tem
por fim o bem comum de um povo situado em determinado território”. O autor
consegue inserir no seu conceito todas as características do que é entendido
modernamente como Estado.

Sendo o Estado moderno a organização política da nação, por mais elementar

que seja, são seus componentes o povo, seu território e a soberania, ou
governo próprio, autônomo, independente. É amplamente aceita a tese de que
o Estado primitivo surgiu de forma muito natural e espontânea, não contratual,
a partir das necessidades organizativas de uma sociedade.

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Para atender à conveniência da coletividade, o Estado é a entidade de máxima

hierarquia perante outras existentes, assumindo sobre elas, ora o controle, ora
a fiscalização, ora a regulação de ação, ora papel nenhum. Pode permitir-lhes
liberdade total, parcial ou mínima, o que varia de Estado para Estado (se liberal
– se social).

O Estado brasileiro assemelha-se ao Estado romano, no sentido em que

reconhece, na família, a base da sociedade, para a qual assegura especial
proteção. A unidade nacional, conferida na forma federativa, caracteriza o
modelo do Estado moderno no País, característica originária, também, do
Estado Romano. Diz a Constituição:

Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do

Estado.
...

O Estado possui autoridade e poder para fazer cumprir suas determinações

sobre todas as pessoas que estejam em seu território. Tem poder extroverso,
ou seja, pode unilateralmente impor obrigações a terceiros, o que inclui o
estabelecimento de tributos e de obrigações legais, na forma das leis que nele
vigoram. Além disso, o Estado possui o monopólio da violência legal, que é
aquela praticada pelas autoridades oficiais na defesa dos cidadãos e do
patrimônio, seja ele público ou privado.

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Quanto à ligação do Estado com a religiosidade de seu povo, podemos ter

Estados teocráticos, Estados confessionais e Estados laicos.
No Estado teocrático, a religião se imiscui com os assuntos públicos e os
orienta. Nele, líderes religiosos conduzem a coisa pública conforme os preceitos
da religião.

No Estado confessional há distinta separação entre religião e Estado. Contudo,

este adota posturas e costumes religiosos em seu modo de agir. Exemplo disso
diz respeito a ter o Estado uma “religião oficial”, como foi o caso do Brasil de
antes da Constituição de 1988.

Já o Estado laico, atual situação do Brasil, é aquele

totalmente dissociado de religião. Nele, o aspecto
religioso pertence exclusivamente à sociedade, com
sua diversidade de crenças, não interferindo nos
assuntos do Estado. Diz a Constituição:

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios:

I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los,

embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus
representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na
forma da lei, a colaboração de interesse público;
...

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A República Federativa do Brasil

Acerca da organização do Estado brasileiro, diz o art. 1º da Constituição:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Conforme o artigo destacado, o Brasil
adota a república como forma de
Estado. Na república, o poder do
Estado pertence ao povo, que o
exerce de maneira indireta, através de
representantes eleitos e, em menor
escala, de maneira direta, na forma de
institutos de democracia direta que,
no Brasil, são os plebiscitos e
referendos.

Como forma de governo, o Brasil

adota o presidencialismo, no qual os
comandos político e administrativo do Estado decaem sobre uma única
liderança, que é o Presidente da República. Essa forma de governo é marcada
por dois fundamentos:

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Com a afirmativa acima a Constituição brasileira retirou do chefe do Estado, e
do governo, o caráter de empoderamento personalista. Ele passa a ser mero
representante da vontade popular, cujos interesses deve defender, no exercício
de sua delegação temporária de poder. Para o Presidente da República, a
vitaliciedade e a hereditariedade dão lugar à temporariedade e à eletividade,
respectivamente.

Já quando estabelece que o Brasil se constitui num “Estado democrático de

direito”, a Constituição afirma que, no País, prevalece o império das Leis.
Embora o chefe do Executivo exerça um poder político, é certo que sua gestão
administrativa não prescinde da legalidade. Para tudo o que pretenda fazer,
deve aprovar leis no Congresso.

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Forma Federativa de União

Garantindo que o Brasil é formado pela união indissolúvel dos Estados,

Municípios e Distrito Federal, a Constituição estabelece a forma federativa de
União. Esse modelo divide a administração do Estado em três esferas de
governo: União, Estado e Município. Em cada uma delas existem estruturas
administrativas próprias e, naquilo que seja cabido, análogas e concorrentes.
Assim, em cada ente federado há um chefe do Executivo, que são o Presidente
da República, o Governador e o Prefeito, para União, estados e Distrito Federal,
e municípios, respectivamente.

Art. 18. A organização político-administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
Para a afirmação de que as administrações, em suas três esferas, são
concorrentes, deve-se considerar que cada uma delas atua dentro de suas
prerrogativas constitucionais sobre um mesmo espaço de domínio. Assim, o
Executivo federal exerce seu poder em um município de fronteira onde haja
contrabando de armas ou tráfico de entorpecentes, por exemplo. Nessa
situação, o prefeito não exerce seu poder, mas sim o chefe do Executivo
federal, por meio das forças federais – Polícia Federal e Comando do Exército.

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Dessa maneira, conforme suas atribuições, exclusivas ou concorrentes, cada

um dos entes federados possui autonomia administrativa, com a sua respectiva
máquina pública. Já o conceito de soberania, contudo, é pertinente somente
para a União, pois se trata de prerrogativa de autonomia internacional, ligada
ao direito público internacional, que coloca o País ao lado dos demais no
cenário mundial, com independência e autodeterminação. Por esse motivo é
prerrogativa privativa da União a defesa das fronteiras contra invasões
estrangeiras no território brasileiro. Como no exemplo anterior, são as forças
armadas e a polícia federal quem cuidam disso, e não as polícias estaduais ou
guardas municipais.

Cada ente federado possui território e administração próprios. Possuem, cada

um deles, igualmente, legislações constitutivas, que são a Constituição Federal,
a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal, obedecida essa exata ordem
na hierarquia dessas leis. Possuem, ainda, legislações típicas de suas esferas de
decisão, elaboradas pelas Assembleias Legislativas, onde há deputados
estaduais, que elaboram as leis estaduais, e Câmaras Municipais, onde há
vereadores, que elaboram as leis municipais.

A casa legislativa do Distrito Federal se chama Câmara Legislativa, sendo

composta por deputados distritais, que elaboram as leis distritais. Perante o
pacto federativo, o Distrito Federal tem a equivalência de unidade da federação,
ou estado. No DF não há prefeito, nem vereador. Brasília não é um município
com distritos, mas sim o conjunto de algumas das regiões administrativas que
compõem o Distrito Federal, como por exemplo Guará, Sobradinho, Gama,
Planaltina, Ceilândia e Samambaia.

Adotando a tripartição de poderes sugerida por Montesquieu, vigoram no Brasil

o Poder Executivo, o Legislativo e o Judiciário. É através desses poderes,
divididos em instâncias da União, Estados e Municípios, que o Estado realiza
suas funções. Diz o art. 2º da Constituição:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si,

o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

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Vejamos algumas características de cada um dos Poderes.

O Poder Executivo

Garante o cumprimento das leis e

promove a administração pública,
prestando serviços públicos à sociedade.
Faz isso seguindo a legislação vigente e a
orientação política do governante. Fica
claro aqui que o governante, ou chefe do
Executivo, necessita aprovar suas
políticas públicas na forma de leis. Isso
explica a necessidade de que o governo
constitua uma forte base de apoio no
Legislativo, que é onde são elaboradas as
leis.

Compete ao Poder Executivo a administração do Estado; a execução

orçamentária; a arrecadação de impostos; a sanção de leis aprovadas pelo
Legislativo e a administração de maneira ampla de seus órgãos e pessoal, com
a prestação final dos serviços públicos.

O Poder Legislativo

O Poder Legislativo elabora as Leis do país e fiscaliza o Executivo. Estados e

municípios possuem Legislativos unicamerais, onde uma única casa legislativa
faz o trabalho de elaboração legal (Estado – assembleia legislativa estadual;
Distrito Federal – câmara legislativa; Município – câmara municipal).

A União, por outro lado, possui um Legislativo mais complexo, bicameral,

chamado de Congresso Nacional. Nele, Câmara dos Deputados e Senado
Federal elaboram e revisam as leis federais, posteriormente remetidas à sanção
presidencial. É o presidente do Senado quem preside o Congresso Nacional. É
ele, portanto, o chefe do Legislativo.

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Sistema bicameral

A razão de ser do sistema bicameral, com Senado, reside na organização

federativa da república, para que haja harmonia e equilíbrio entre as unidades
da federação, papel exercido pelo Senado Federal, composto por 81 senadores
eleitos em pleitos majoritários, para mandatos de duas legislaturas – oito anos.
A renovação dos senadores não acontece a uma só vez, sendo de 1/3 e de 2/3
a cada legislatura subsequente. A igual representatividade de cada Estado no
Senado, três senadores para cada um dos vinte e seis Estados e mais três para
o Distrito Federal, atende ao equilíbrio federativo, posto que cada Estado,
possuindo igual número de senadores votantes, participa da deliberação de
matérias legislativas em igualdade numérica de votos. No Congresso, o senador
representa a unidade da federação.

Já a Câmara dos Deputados é formada por quinhentos e treze deputados

federais, eleitos em pleitos proporcionais para mandatos de uma legislatura de
duração – quatro anos, em bancadas estaduais que variam conforme seja o
tamanho da população de cada Estado, podendo ir de oito a setenta
parlamentares cada. Isso faz com que Estados menos populosos apresentem
menor representatividade na Câmara do que Estados mais populosos. O
deputado representa o povo, que, ao distribuir-se de forma desigual pelo país,
estabelece a desigualdade numérica de votos entre as bancadas de cada Estado
da federação.

Enquanto a Câmara dos Deputados é a casa da proporcionalidade federativa, o

Senado é a do equilíbrio.

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O Poder Judiciário

O Poder Judiciário resolve conflitos conforme as leis do País, produzindo

decisões definitivas, que faz cumprir coercitivamente por aqueles que
desobedeçam às leis, inclusive os agentes públicos.

O Judiciário é o braço jurisdicional do Estado. Ao retirar do cidadão o direito de

fazer justiça com as próprias mãos, o Estado assegura-lhe um poder judiciário
que desempenha essa função e que a todos socorre indistintamente – é o
célebre princípio de que “a justiça é cega”.

O Judiciário é inerte, ou seja, a ação jurisdicional é sempre provocada, pois a

justiça, por si somente, não busca o infrator ou o desvio do direito, devendo ser
acionada por quem se considere prejudicado, ou por seu representante legal.
Para tanto, agem os cidadãos em defesa de seus direitos, e o poder público,
por meio do Ministério Público, em defesa da coletividade. Exemplo: Promotor
de justiça, membro do ministério público, a partir de um inquérito elaborado
pela autoridade policial (agente do Executivo), decide pela representação do
indiciado perante o Judiciário.

O Ministério Público, por prescrição constitucional, possui independência

funcional, ou seja, não se submete a nenhum dos três Poderes da República. É
independente, autônomo, possui organização própria e seu chefe maior é o
Procurador-Geral da República.

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à

função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.

§ 1º São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a

indivisibilidade e a independência funcional.

§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e

administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao
Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços
auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas
e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei
disporá sobre sua organização e funcionamento.
...

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O exercício desses poderes do Estado compete aos agentes públicos, que

podem ser de dois tipos.

Há o agente público político, que, filiado a partido político, é eleito para exercer
mandato de representação por período determinado entre eleições sucessivas.

Há, também, o agente público administrativo, ou burocrático, que é o servidor

público efetivo, egresso de concurso público, e o servidor público investido em
cargo de comissão, de livre provimento por autoridade nomeante, cuja função é
a de exercer, exclusivamente, atribuições de chefia, direção, e assessoramento.
Aos Agentes do Estado será dedicado tópico específico deste estudo.

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Unidade 2 - Princípios e poderes da Administração - Aparelho do Estado

Vimos na unidade anterior a organização do Estado brasileiro e seus

fundamentos. Veremos agora que a Administração Pública e Estado são
conceitos distintos e muitas vezes confundidos pelas pessoas. Além disso, a
Administração possui poderes típicos, que os exerce conforme princípios
dispostos na Constituição Federal.

Vamos, então, conhecer os princípios constitucionais com os quais deve agir o

agente público no exercício de seus poderes e prerrogativas, e distinguir
Administração Pública de Estado.

Vejamos então o que são princípios:

Princípios são valores subjetivos, de enunciado geral, que regem a ação do
agente do Estado que, em sua atuação, estão vinculados a tais princípios. São
os seguintes os princípios constitucionais da Administração Pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(grifo nosso)...

Pág. 2

Princípio da Legalidade

A ação do administrador
está vinculada ao
cumprimento da lei, em sua
exata previsão. Nada que
esteja ausente na legislação
é permitido, praticando ilegalidade aquele que dessa forma deixe de proceder.

Essa restrição decorre de ser o Estado de Direito um império absoluto das leis.
Fica claro que esse princípio, embora garanta segurança jurídica à
Administração e dificulte os desvios, inegavelmente torna a máquina
administrativa mais lenta e incapaz de absorver a modernidade administrativa
no ritmo de que a sociedade necessita.

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Princípio da Moralidade

O agente do Estado deve conduzir-se de forma ética no exercício de suas

funções públicas, buscando sempre a boa ação administrativa. É um princípio
que atua além da lei, ao nível da consciência e do discernimento próprios do
servidor. Este princípio inspirou a edição da Lei nº 8.027, de 1990, que é a
coleção de normas de conduta do servidor público civil, e do Decreto nº 1.171,
de 1994, que trata do mesmo tema, no âmbito do Executivo.
De acordo com a referida Lei, são deveres dos servidores públicos civis:

• Exercer com zelo e dedicação as atribuições legais e

regulamentares inerentes ao cargo ou função;

· Ser leal às instituições a que servir;

· Observar as normas legais e regulamentares;

· Cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente

ilegais;

• Atender com presteza:

1. Ao público em geral, prestando as informações

requeridas, ressalvadas as protegidas pelo sigilo;

2. À expedição de certidões requeridas para a defesa de

direito ou esclarecimento de situações de interesse
pessoal;

• Zelar pela economia do material e pela conservação do patrimônio

público;

• Guardar sigilo sobre assuntos da repartição, desde que envolvam

questões relativas à segurança pública e da sociedade;

• Manter conduta compatível com a moralidade pública;

• Ser assíduo e pontual ao serviço;

• Tratar com urbanidade os demais servidores públicos e o público

em geral;

• Representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

A Moralidade Pública tem por finalidade constranger e alcançar o mau

administrador que, por vontade própria, desvia-se da defesa do interesse
público, em seu benefício ou de terceiros, mediante, ou não, recompensa de
qualquer natureza.

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Princípio da Impessoalidade

O gestor público não pode orientar sua ação conforme suas preferências ou
relações pessoais. Deve sempre buscar o pragmatismo e o interesse público,
sem diferenciar as pessoas por critérios subjetivos e imprevistos em lei. Brinca-
se com esse princípio, mas reforçando-o, dizendo que para o administrador
público, “o cidadão não possui CPF”.

Além disso, a Impessoalidade não permite que administradores associem a

própria imagem a feitos que pratiquem no exercício de seus cargos, a título de
promoção pessoal. Diz a Constituição:

Art. 37. ...

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos.
...

A Impessoalidade proíbe, dentre outras situações, que o gestor público indique

“amigos” para assumirem cargos ou funções, nem indique pessoas de sua
relação, conhecimento ou escolha pessoal para empregos em empresas
terceirizadas contratadas pela Administração. Esse é um desvio muito habitual
hoje em dia. A Administração contrata a prestação de serviços com empresa de
mercado, e o gestor do contrato aponta as pessoas que irão exercer essa
atividade, em geral indicadas por servidores e gestores da organização pública
contratante.

Pág. 5

Princípio da Publicidade

Por tratar-se a Administração de coisa pública, todos os seus feitos devem ser
tornados públicos, conhecidos por todos, de forma clara, transparente e
objetiva. É o princípio que propicia o controle social do Estado. Tanto é assim,
que ato administrativo que prescinda da respectiva publicidade em veículo
oficial é considerado nulo de direito. São veículos de publicidade oficial o Diário
Oficial da União, dos estados e dos municípios. Esses periódicos produzem os
efeitos estabelecidos pela legislação.

É certo, contudo, que há na Administração informações de caráter sigiloso,

assim definido em lei. Para essas, a publicidade se dá no conhecimento
reservado por parte dos órgãos oficiais de controle interno e externo. Para o
efeito da função de controle da Administração Pública, nenhuma informação é
sigilosa.

Recentemente foi editada a Lei nº 12.527, de 2011, a Lei de Acesso à

Informação, que dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a
informações previsto na Constituição Federal e em legislações menores. A título
de obediência a essa lei, foram postos para consulta na Internet os salários
pagos aos servidores públicos.

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 Princípio da Eficiência

A eficiência, como princípio constitucional, foi acrescida ao art. 37 da

Constituição pela Emenda nº 19, da reforma administrativa gerencial, proposta
pelo presidente FHC.

Trata-se de um princípio que diz respeito à qualidade, profissionalismo,

celeridade e racionalização de recursos que devem ser considerados na
prestação de serviços pela Administração. O emprego de tecnologias e métodos
modernos na área estão associados ao Princípio da Eficiência.

Além desses princípios constitucionais, a Lei nº 9.784, de 1999, em seu artigo

2º, acrescenta alguns outros:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos

princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.

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Os Poderes da Administração

Já os Poderes da Administração são instrumentos definidos pelas leis, que

regem a atividade pública para a consecução de seus objetivos, todos eles
focados na finalidade e na supremacia do interesse público. O limite do
exercício do poder administrativo está no cumprimento da lei e na circunscrição
do campo de ação do agente público, que dele não pode sair. O agente público
que ultrapasse esse limite incorre em abuso de poder, com desvio de
finalidade. Nesse sentido, assim diz e Lei que regula o Processo Administrativo
(Lei nº 9.784, de 1999).

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando

eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

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 Os poderes administrativos:

Poderes Vinculado e Discricionário – O Poder Vinculado é aquele que, na forma

da lei, não permite grau de liberdade ao agente público para discernir e agir,
conforme seu juízo de conveniência e oportunidade, perante fato concreto de
que tenha tomado ciência. Exemplo: O servidor público que tome conhecimento
de irregularidade administrativa no órgão em que trabalhe deve denunciá-la,
não podendo deixar de fazê-lo, sob pena de co-responsabilidade.

O Poder Discricionário é aquele em que o agente público, no cumprimento da

lei, nela encontra flexibilidade para agir conforme seu juízo acerca de fato
concreto, podendo atuar dentro da gama de possibilidades legais existente.
Exemplo: Agente da Polícia Federal que nega entrada no país de pessoa vinda
do exterior que, conforme seu julgamento, não atenda às condições
indispensáveis para tanto.

Poder Hierárquico – Poder de organizar a própria estrutura hierárquica,

distribuindo funções e promovendo fiscalização de seus agentes.

Poder Normativo ou Regulamentar – Poder para a expedição de decretos,

regulamentos e instruções normativas, todos estes vinculados às leis.

Poder Disciplinar – Poder de punir seus agentes por faltas administrativas, por
processo legal próprio, em que sejam assegurados o contraditório e a ampla
defesa.

Poder de Polícia – Poder de interferir na ação do particular em defesa da

supremacia do interesse público.

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O Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE)

Acerca do aparelho do Estado, vejamos o que traz o Plano Diretor da Reforma

do Estado (PDRAE):

“Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em

sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em
seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis
(União, Estados membros e Municípios). O aparelho do Estado é
constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três
Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado,
por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende
adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população
nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que
tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de
legislar e tributar a população de um determinado território.”
Há que se destacar que a Constituição brasileira faz distinção explícita entre
Estado e Administração Pública. Na Carta, a Administração compõe o Estado
(Capítulo VII, “Da Administração Pública”, do Título III, “Da organização do
Estado”). Administração e Estado não se confundem. A Administração Pública
faz parte do Estado.

A Administração Pública

A Administração Pública nada mais é do que a estrutura institucional e humana

que visa realizar o objetivo do Estado, que é o de atender ao bem coletivo, com
espírito público. Por motivos de especialização e agilidade, a Administração
Pública divide-se em instituições, onde atuam os agentes do Estado. A
Administração Pública é, portanto, o aparelho do Estado, seu braço operacional.

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Unidade 3 - A Administração Pública em sua função de PLANEJAMENTO

Vimos, na unidade anterior, os princípios constitucionais com os quais deve agir
o agente público no exercício de seus poderes e prerrogativas e, ainda, como
distinguir Administração Pública de Estado.

Estudaremos a seguir a primeira e principal função do administrador que é o

planejamento. Na atividade pública, essa função é tão estratégica que a ela se
dedica um dos principais ministérios do governo – Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG).

Vamos detalhar aspectos do planejamento estratégico, do tático e do

operacional e identificar a vertente de planejamento na legislação
orçamentária.

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Vamos lá, começaremos estudando a principal função do administrador:

Planejar.

Todas as demais funções da administração (organização, gestão e controle)

devem seguir seus rumos em cumprimento do planejamento realizado. Isso faz
com que o administrador tenha seus olhos também voltados para o amanhã,
não se restringindo ao imediato.

Sem planejar, o administrador se consome lidando com as contingências de

momento que, pela ausência de planejamento, o deixam incapaz de antevê-las
e desviar-se delas de forma proativa. Agindo reativamente, muitas vezes é
direcionado pelas circunstâncias.

O planejamento é requisito indispensável para a Administração Gerencial. Com

ele, a organização pública estabelece uma declaração de missão, valores e
visão de futuro, e define objetivos a serem perseguidos. Desenvolve, ainda,
ações estratégicas orientadas pelos objetivos que busca alcançar. Daí resulta,
inevitavelmente, mais eficiência e qualidade nos serviços públicos prestados.

Para Chiavenato (2008), estratégia seria “a mobilização de todos os recursos

da organização no âmbito global visando a atingir objetivos de longo prazo”.
Há, ainda, o horizonte do curto prazo, ou imediato, que define o aspecto
operacional, e o de médio prazo, onde figura o aspecto tático. Para o
cumprimento de uma estratégia, há que se considerarem os aspectos internos
e externos da organização; o contexto administrativo e político em que se
encaixa; as ameaças e oportunidades as quais esteja sujeita. Devem ser
levados em consideração pontos fracos e fortes, em etapa de diagnóstico que
aponte os problemas que serão enfrentados, e as ações estratégicas que
atenderão aos resultados pretendidos.

Antes de ser uma atividade de especialistas, o planejamento é um processo

constante, ininterrupto e participativo. Todos que compõem a organização, ou a
unidade em que se realiza o planejamento, devem tomar parte dele. Isso reduz
o risco da fraca adesão, pois planejamentos participativos costumam surtir
melhores resultados em termos de engajamento.

Pág. 3

Fazem parte do processo de planejamento, segundo Chiavenato (2008):

Definição de objetivos: Na definição dos objetivos pretendidos, com resultados

almejados e pontos aonde se quer chegar, está a diretriz dos planos que serão
construídos.

Diagnóstico da situação atual: É a determinação clara da situação atual em face

dos objetivos que se pretende cumprir.

Antevisão do futuro: É a análise antecipada dos cenários futuros, com previsão

de resistências e de fatores determinantes para o sucesso, prevendo-se o que
pode prejudicar ou contribuir com a obtenção de melhores resultados.

Previsão de alternativas: Na consecução dos objetivos há que se avaliarem as

alternativas possíveis de ação, selecionando uma ou mais delas, cujos
caminhos mais favoreçam a obtenção do resultado final.

Seleção do curso de ação: Selecionar uma dentre as alternativas possíveis.

Essa alternativa escolhida passa a ser o plano para o atendimento do objetivo.
Realização do plano e avaliação de resultados: Dar cumprimento ao plano e
acompanhar seu desempenho, em termos de resultados que assegurem o
alcance dos objetivos, adotando as medidas corretivas porventura necessárias.

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São benefícios do planejamento:

• Maior convergência de esforços, uma vez que ao se incutir na mente das

pessoas os objetivos a serem alcançados, concentra-lhes o foco.

• Menos retrabalho.

• Melhor aproveitamento do tempo.

• Melhor flexibilidade devido ao mais acentuado senso de futuro.

• Melhor definição de prioridades.

• Maior senso de direção, com desempenho orientado por metas.

• Menor resistência à mudança.

Um dos grandes equívocos de muitos administradores públicos consiste em

considerarem que a falta de concorrência da organização pública a faz imune ao
insucesso, o que os torna menos preocupados com a necessidade de planejar o
futuro. Pelo contrário. Nessa situação, a organização deixa de competir com
outras organizações, para concorrer consigo mesma, de maneira que o
desempenho futuro deva ser, necessariamente, superior ao atual, isso devendo
ser aferido por meio de indicadores específicos de qualidade. O conhecimento
da política corporativa e dos meios que se encontram à disposição é, dentre
outros pontos, requisito necessário ao planejamento.

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O planejamento pode ser:

O planejamento estratégico lida com a organização como um todo, numa
perspectiva de longo prazo, notadamente em sua condução política.

O planejamento tático lida com unidades ou setores afins de uma organização,

em um horizonte de médio prazo, algo em torno de um ano, sendo seu foco as
atividades correntes.

O planejamento operacional lida com o dia a dia do nível operacional, em uma

perspectiva imediata, de curto prazo, atendendo, inclusive, às contingências.

Quanto mais de longo prazo seja o planejamento, mais genérico e flexível este
também deve ser. No curto prazo, por exemplo, ao lidar-se com o tático e com
o operacional, as definições são mais restritas, fechadas, mais bem definidas,
imediatas.

Por exemplo: se a estratégia é reduzir-se o tempo de espera dos clientes de

determinado órgão público, no plano tático deve-se capacitar melhor os
atendentes, prover-lhes com sistemas e tecnologias modernas e, se necessário,
aumentar-se o número de posições de atendimento. Perceba que, nesse
exemplo, a estratégia é ampla, enquanto que a tática é específica.

Nesse exemplo, ainda, em surtos repentinos de demandas, como a proximidade

de prazos-limite, atitudes de planejamento operacional seriam a expansão do
horário de atendimento; o atendimento excepcional aos sábados. O
planejamento operacional envolve o imediato.

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Um problema que pode emergir nesse processo diz respeito à eventual
descontinuidade gerencial, decorrente das transições políticas, que se observa
nas organizações públicas brasileiras. Por isso, o planejamento público deve
reservar espaço ainda mais flexível para adequações aos diversos cenários
políticos que sejam possíveis.

Essa vertente de planejamento é tão necessária na Administração, que a etapa

de planejamento é considerada a de maior importância no processo de
contratações públicas. O gestor de compras e contratações dos órgãos públicos
deve sempre planejar visando à continuidade do serviço público. Deve antever
a renovação de contratos, com todo o processo licitatório pertinente, sob risco
de ter que acorrer à situação emergencial. A desídia (falta de atenção, de zelo;
negligência) é, nesse caso, falta prevista no Direito Administrativo.

Pág. 7

O processo orçamentário é outro exemplo da prioridade que se dá ao

planejamento público, por meio das leis orçamentárias: Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei Orçamentária Anual (LOA).

O Plano Plurianual (PPA) é o planejamento estratégico do governo que visa um

horizonte de quatro anos. Votado pelo Legislativo no primeiro ano de cada
governo, entra em vigor apenas em seu segundo ano, sendo executado a partir
de então, até o primeiro ano do governo seguinte. Assim, um novo chefe do
Executivo, em seu primeiro ano no poder, executa o período final do
planejamento de seu antecessor e deixa como herança ao seu sucessor, o ano
final de seu próprio PPA.

A vigência de quatro anos do PPA aponta uma realidade no Brasil, que é a

comum descontinuidade das políticas públicas. Lida-se, no País, mais com
políticas de governo do que com políticas de Estado. Senão, adotar-se-ia um
modelo em que o planejamento estratégico tivesse vinte anos de horizonte, por
exemplo. Como é hoje, cada governo possui total liberdade para planejar a
Administração durante seu período de mandato.

Pág. 8
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)
referem-se ao planejamento tático, de médio prazo, vigorando apenas para o
ano subsequente ao da aprovação. Nessas leis, devem estar contidas as
diretrizes do PPA.

Como instrumento de planejamento de curto prazo, fortemente marcado por

contingências imprevistas nos planejamentos de maior horizonte, o governo
dispõe do instrumento legislativo da Medida Provisória Presidencial, que possui
vigência imediata a partir de sua edição, sendo em seguida deliberada pelo
Legislativo. Tanto é assim que um dos pressupostos de admissibilidade da
medida provisória é seu caráter de urgência.

Outra legislação relevante para a Administração Pública, que reforça sua

necessidade de planejamento, é a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei
Complementar nº 101, de 2000, que, ao estabelecer normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, vincula os chefes do
Executivo, nas esferas da União, Estados e Municípios, ao planejamento que
devem ter para receitas e gastos públicos.

Pág. 9

Unidade 4 - A Administração Pública em sua função de Organização

Vimos na unidade anterior a principal função do administrador que é o
planejamento. Vamos agora traçar o mapa organizacional da máquina estatal,
identificando a natureza de cada uma de suas entidades.
A Administração Pública brasileira, por demais ampla, encontra-se dividida em
tipos e instituições, organizados para tornar viável a especialização das
entidades, bem como a necessária agilidade de operação da máquina.

A função de Organização

Acerca da função de organização da administração, assim define Chiavenato:

“A estrutura organizacional é a maneira pela qual as atividades da

organização são divididas, organizadas e coordenadas. Constitui a
arquitetura ou formato organizacional que assegura a divisão e
coordenação das atividades dos membros da organização. É o
esqueleto que sustenta e articula as partes integrantes. Nesse
sentido, a estrutura organizacional costuma apresentar uma natureza
predominantemente estática. Ela se refere à configuração dos órgãos
e equipes.”

Traduzindo este enunciado para o contexto do Estado, se considerarmos a

Administração Pública como sendo o ente máximo organizativo do aparelho
público, temos que este se encontra subdividido em uma infinidade de órgãos
menores e especializados com funções definidas. Estranhamente, a Constituição
Federal, ao dispor sobre a Administração Pública, pouco trata dessa estrutura,
sendo o ordenamento infraconstitucional quem o faz, especialmente por meio
do Decreto-Lei nº 200, de 1967, ainda em vigor, com alterações efetuadas ao
longo do tempo.

Pág. 2

Desde a edição do Decreto-Lei nº 200, de 1967, a Administração Pública

brasileira adota o modelo descentralizado. É certo que essa forma organizativa
melhor atenda à grande diversidade regional, e mesmo amplidão, do território
brasileiro. Abordaremos aqui tão somente a organização administrativa do
Poder Executivo, a cargo do qual se encontra a administração do Estado. Assim
sendo, organiza-se a Administração Pública em Administração Direta e
Administração Indireta. Diz o DL nº 200, de 1967:
 Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados

na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes

categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) Fundações Públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração

Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência
estiver enquadrada sua principal atividade.

Pág. 3

A Administração Direta

Centralizada e comandada pelo chefe do Executivo, o centro estratégico do

Estado, composto, na esfera federal, pela Presidência da República e pelos
Ministérios. Apresenta autonomia política, administrativa e financeiro-
orçamentária. Trata-se do núcleo de governo propriamente dito. É a Lei nº
9.649, de 1998, que define as estruturas organizacionais da Presidência da
República e dos Ministérios.

Art. 1º A Presidência da República é constituída, essencialmente,

pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de
Comunicação de Governo e pelo Gabinete de Segurança Institucional.

§ 1º Integram a Presidência da República como órgãos de

assessoramento imediato ao Presidente da República:

I - o Conselho de Governo;

II - o Advogado-Geral da União;

III - o Gabinete do Presidente da República.

§ 2º Junto à Presidência da República funcionarão, como órgãos de

consulta do Presidente da República:

I - o Conselho da República;

II - o Conselho de Defesa Nacional.

 § 3º Integram ainda a Presidência da República:

I - a Corregedoria-Geral da União; e

II - a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano.

...

Perante a federação, cada unidade possui uma administração direta, exercida

pelo governador, no caso dos estados e Distrito Federal, e pelo prefeito, no
caso dos municípios. Os auxiliares diretos dos governadores são os secretários
estaduais, enquanto que os dos prefeitos são os secretários municipais, todos
componentes da Administração Direta do respectivo ente federado, com
vinculação direta ao respectivo chefe do Executivo.

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Administração Indireta

Incapaz de atuar de maneira eficiente em todas as frentes da gestão do Estado,

por lei, a Administração Direta delega competências gerenciais a outras
instituições. Surge, dessa forma, a Administração Indireta. Essas entidades
carecem de autonomia política, que é sempre exercida pelo Ministério ao qual
estejam vinculadas em lei. Possuem lei específica que as define em suas
atribuições e objetivos, possuem autonomia financeiro-orçamentária e
autonomia administrativa. Essas instituições realizam serviços públicos ou de
interesse público.

São tipos de instituições da Administração Indireta: autarquias, empresas

públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas.

Pág. 5

A autarquia

É o serviço autônomo, desprovido de caráter econômico, criado por lei, com

personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades
típicas da Administração Pública que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
A empresa pública

É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com

patrimônio próprio e capital exclusivamente público, criada por lei para a
exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por
força de contingência ou de conveniência administrativa, nos moldes da
iniciativa privada.

Uma empresa pública pode, eventualmente, desempenhar prestação direta de

serviço público, típico da Administração Pública, atuando, nesse caso, em
atividade fora do domínio econômico. Exemplo: a CAIXA, que é empresa
pública, administra o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

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A sociedade de economia mista

É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei

para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a
entidade da Administração Indireta.
Nelas, o capital é aberto, com ações negociáveis em bolsa de valores,
admitindo-se investidores privados nacionais e estrangeiros, desde que o
controle acionário majoritário pertença ao Estado.

A fundação pública

É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito
público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos públicos
e de outras fontes.

Pág. 7
 Unidade 5 - A Administração Pública em sua função de DIREÇÃO

Planejamento, organização e direção... Vamos continuar!

A função de direção de uma entidade de governo diz respeito ao fluxo de
comando com o qual é feita a orientação política e administrativa da entidade
pública. O objetivo desta unidade é o de apresentar os tipos de estruturas
existentes, com suas peculiaridades e características próprias.

Realizado o planejamento e a organização, a função de direção, ou gestão, se

impõe como prática gerencial indispensável para que a Administração Pública
atinja os seus intentos. É certo que, para conquista de uma Administração
eficiente, planejamento e direção encontram-se diretamente associados.

É função da gestão fazer funcionar as ações e programas que fazem parte do

planejamento, com o acompanhamento dos indicadores de desempenho e, com
visão crítica, a realização de ajustes, sempre necessários, no planejamento
público.
 Pág. 2

Por meio de gestão deve-se incutir na mente das pessoas que compõem a
organização pública as definições e metas estabelecidas no planejamento. Esse
alinhamento de visões propicia um esforço coordenado e conjunto para o
atingimento dos objetivos, com redução da incidência de retrabalho e de
duplicidade de ações.

É o que diz Chiavenato (2008) acerca da função de direção:

“A função administrativa de direção está relacionada com a maneira pela

qual os objetivos devem ser alcançados através da atividade de pessoas e
da aplicação dos recursos que compõem a organização. Após definir os
objetivos, traçar as estratégias para alcançá-los, estabelecer o
planejamento, estruturar a organização, cabe à função de direção colocar
tudo isso em marcha. Dirigir significa interpretar os planos para as pessoas e
dar as instruções e orientação sobre como executá-los e garantir o alcance
dos objetivos.”
...

“A direção é a função administrativa que se refere ao relacionamento

interpessoal do administrador com seus subordinados. Para que o
planejamento e organização possam ser eficazes, eles precisam ser
complementados pela orientação e apoio às pessoas, através de uma
adequada comunicação, liderança e motivação. Para dirigir as pessoas, o
administrador precisa saber comunicar, liderar e motivar. A direção é um
processo interpessoal que define as relações entre indivíduos.”

Pág. 3

Em termos de linha de comando, os órgãos de uma Administração Pública

burocrática atendem ao modelo de organização com estrutura hierárquica
formal. Essencialmente, esse modelo se divide nos seguintes tipos:

Linear – Baseada na unidade de comando, apresenta linhas diretas e únicas de

autoridade e responsabilidade. Possui comando centralizado e linhas formais de
comunicação. Predomina a autoridade linear.

Funcional – Baseada no princípio funcional, onde vários chefes atuam em

campos específicos. Inexiste comando centralizado e unívoco. Predomina a
autoridade funcional, com comunicações diretas, rápidas e decisões
descentralizadas.

Linha-staff – Combina a especialização da organização funcional com a

hierarquia da linear, sob o predomínio desta. Preserva a unidade de comando,
sem prejuízo da especialização, que é exercida pela equipe de assessoria
(staff).

A estrutura diretiva das organizações de governo tende a se apresentar,

predominantemente, conforme o modelo linear. É um formato por demais
verticalizado, com muitos níveis hierárquicos separando a base operacional da
alta gestão. O ideal seria a adoção do modelo linha-staff, mais capaz de
propiciar administrações eficientes e ágeis.

Mais à frente neste estudo, abordaremos a função de gestão no que diz

respeito aos cargos de direção e chefia como funções de confiança.

Pág. 4

Unidade 6 - Administração Pública em sua função de CONTROLE

Acabamos de conhecer, na unidade anterior, que a função de direção de uma

entidade de governo diz respeito ao fluxo de comando com o qual é feita a
orientação política e administrativa da entidade pública.

Veremos agora que, com o avanço da transparência na atividade pública,

ganhou forte evidência a função de controle da Administração. Vamos então,
apresentar o modelo de controle da máquina pública disposto na Constituição
Federal, seus órgãos específicos e características de controle interno e externo.
 Pág. 2

A função de controle

A função de controle coroa o processo administrativo, que teve início no

planejamento, tendo passado pela organização e pela gestão. Nesta função,
cabe garantir-se que o que fora originalmente planejado teve cumprimento,
sem desvios que comprometam a sempre buscada finalidade pública com
eficiência.

Tratando-se do Estado Gerencialista, que os gestores públicos tanto almejam, a

busca pelo modelo gerencial na Administração passa pelo acompanhamento de
resultados, com garantia tanto da qualidade quanto da probidade. Aí, a função
de controle ganha forte importância, tipicamente na execução orçamentária dos
gastos de governo. Esse controle se dá na garantia de diversas vertentes, quais
sejam:

Pág. 3

Para a função de controle da Administração, a Constituição dedica os artigos 70

a 74, onde define as instâncias de controle interno e controle externo,
como segue:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional

e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestarão contas qualquer pessoa física ou jurídica,

 pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.
...
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
...
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Pág. 4

Como visto na Constituição, compete ao Poder Legislativo fiscalizar a execução

das políticas públicas e o correto emprego do bem público. O órgão técnico do
Legislativo que o subsidia nisso é o Tribunal de Contas da União (TCU). O TCU é
o órgão de controle externo, do Legislativo, previsto na Constituição. Há que
ser assim, uma vez que os parlamentares, com suas assessorias, não possuem
conhecimento, ou estrutura administrativa, para realizarem diretamente essa
função de controle.

Esse controle externo se reflete, igualmente, nas unidades da federação, onde

o Legislativo estadual desempenha essa função com o apoio do Tribunal de
Contas Estadual (TCE). Além da fiscalização estadual, o TCE também fiscaliza
contas municipais.

Por sua vez, Executivo, Legislativo e Judiciário devem antecipar-se ao controle

externo, por meio de seus órgãos de controle interno próprios. O Senado
Federal, por exemplo, possui em sua estrutura administrativa uma Secretaria
de Controle Interno (SCINT), que tem por finalidade acompanhar a execução
dos contratos realizados pela Casa. No Poder Executivo, essa instância de
controle ganha dimensão federal, ficando a cargo da Controladoria-Geral da
União (CGU), que tem equivalência de pasta ministerial.

Pág. 5
 Unidade 7 - Agências executiva e fiscalizadora

Visando dar agilidade à máquina pública, a legislação brasileira permite que

órgãos técnicos de governo assumam papéis específicos de fiscalização e
execução de serviços públicos. O objetivo desta unidade é o de apresentar a
agência executiva e a fiscalizadora, comentando suas especificidades e modos
de atuação.

A agência executiva

A agência executiva não representa tipo novo de instituição da Administração

Indireta, sendo autarquia ou fundação pública responsável pelo desempenho de
atividade exclusiva do Estado, que, nos termos do Decreto nº 2.487, de 1988,
tenha:

a) Celebrado Contrato de Gestão com o respectivo ministério supervisor

(veremos o Contrato de Gestão mais adiante neste nosso estudo).

b) Plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional

em andamento.
 Pág. 2

Acerca desse planejamento estratégico, diz o Decreto nº 2.487, de 1988:

...
Art. 2º O plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional das entidades candidatas à qualificação como Agências
Executivas contemplará, sem prejuízo de outros, os seguintes
conteúdos:

I - o delineamento da missão, da visão de futuro, das diretrizes de

atuação da entidade e a identificação dos macroprocessos por meio
dos quais realiza sua missão, em consonância com as diretrizes
governamentais para a sua área de atuação;

I - a revisão de suas competências e forma de atuação, visando a

correção de superposições em relação a outras entidades e, sempre
que cabível, a descentralização de atividades que possam ser melhor
executadas por outras esferas de Governo;

III - a política, os objetivos e as metas de terceirização de atividades

mediante contratação de serviços e estabelecimento de convênios,
observadas as diretrizes governamentais;

IV - a simplificação de estruturas, compreendendo a redução de

níveis hierárquicos, a descentralização e a delegação, como forma de
reduzir custos e propiciar maior proximidade entre dirigentes e a
agilização do processo decisório para os cidadãos;

V - o reexame dos processos de trabalho, rotinas e procedimentos,

com a finalidade de melhorar a qualidade dos serviços prestados e
ampliar a eficiência e eficácia de sua atuação;

VI - a adequação do quadro de servidores às necessidades da

instituição, com vistas ao cumprimento de sua missão,
compreendendo a definição dos perfis profissionais e respectivos
quantitativos de cargos;

Vll - a implantação ou aperfeiçoamento dos sistemas de informações

para apoio operacional e ao processo decisório da entidade;

VIII - a implantação de programa permanente de capacitação e de

sistema de avaliação de desempenho dos seus servidores;

IX - a identificação de indicadores de desempenho institucionais,

destinados à mensuração de resultados e de produtos.
 Parágrafo único. As entidades referidas no “caput” promoverão a
avaliação do seu modelo de gestão, com base nos critérios de
excelência do Prêmio Nacional da Qualidade, identificando
oportunidades de aperfeiçoamento gerencial, de forma a subsidiar a
elaboração do plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional.

Pág. 3

A condição de agência executiva perdurará enquanto o contrato de gestão seja

sucessivamente renovado e o plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua
conclusão.

O resultado prático da condição de agência executiva reside na maior

autonomia de gestão, com melhores condições de atuação e adequação nas
áreas em que exercem as atividades.

Criada por lei específica, a agência reguladora é autarquia de caráter

especial, uma vez que seus administradores são indicados pelo Presidente da
República e aprovados pelo Senado, para o exercício de mandatos. Essas
autarquias especiais fiscalizam e regulam a prestação de serviços públicos,
executados por entidades privadas, sob a forma de concessão, permissão ou
autorização. São autarquias vinculadas ao respectivo ministério de atuação,
que fiscalizam e regulam a execução de delegação de prestação pública a ente
privado.

Regular a ação, aferir e garantir qualidade, controlar preços e impor sanções

aos prestadores dos serviços são atribuições das agências reguladoras.

A Lei nº 9.986, de 2000, define a política de pessoal das agências reguladoras

de maneira geral. Cada uma delas, contudo, possui sua legislação específica:
 Pág. 4

Unidade 8 - Contrato de Gestão

Criado pela emenda constitucional da reforma administrativa – Emenda nº 19,
o contrato de gestão foi o instrumento jurídico que flexibilizou a legislação na
medida da necessidade por agilidade de entidades da administração indireta no
cumprimento de suas missões. Nesta unidade vamos apresentar o contrato de
gestão, pontuando aspectos que favoreceram a implantação da administração
gerencial em órgãos de governo.

Visando abrir caminho para a reforma gerencial do aparelho do Estado, a

Emenda nº 19 incorporou o Contrato de Gestão à Constituição Federal, com a
finalidade de garantir maior autonomia e eficiência às organizações da
Administração Indireta e maior participação da Sociedade Organizada na
Administração Pública, em regime de parceria, nos seguintes termos:

Art. 37. ...

...
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o
poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

Para Chiavenato (2008), “O contrato de gestão é um compromisso institucional,

firmado entre o Estado, por intermédio de seus ministérios, e uma entidade
pública estatal, a ser qualificada como Agência Executiva, ou uma entidade não
estatal, qualificada como Organização Social.”

Pág. 2

O Decreto nº 2.487, de 1998, assim define as diretrizes do Contrato de

Gestão:

Art. 4º O contrato de gestão conterá, sem prejuízo de outras

especificações, os seguintes elementos:

I - objetivos e metas da entidade, com seus respectivos planos de

ação anuais, prazos de consecução e indicadores de desempenho;

II - demonstrativo de compatibilidade dos planos de ação anuais com

o orçamento e com o cronograma de desembolso, por fonte;
III - responsabilidades dos signatários em relação ao atingimento dos
objetivos e metas definidos, inclusive no provimento de meios
necessários à consecução dos resultados propostos;

IV - medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos

signatários e partes intervenientes com a finalidade de assegurar
maior autonomia de gestão orçamentária, financeira, operacional e
administrativa e a disponibilidade de recursos orçamentários e
financeiros imprescindíveis ao cumprimento dos objetivos e metas;

V - critérios, parâmetros, fórmulas e consequências, sempre que

possível quantificados, a serem considerados na avaliação do seu
cumprimento;

VI - penalidades aplicáveis à entidade e aos seus dirigentes,

proporcionais ao grau do descumprimento dos objetivos e metas
contratados, bem como a eventuais faltas cometidas;

VII - condições para sua revisão, renovação e rescisão;

VIII - vigência.

§ 1º Os contratos de gestão fixarão objetivos e metas relativos,

dentre outros, aos seguintes itens:

a) satisfação do cliente;

b) amplitude da cobertura e da qualidade dos serviços prestados;

c) adequação de processos de trabalho essenciais ao desempenho da

entidade;

d) racionalização de dispêndios, em especial com custeio

administrativo;

e) arrecadação proveniente de receitas próprias, nas entidades que

disponham dessas fontes de recursos.

§ 2º Os objetivos e metas definidos no contrato de gestão observarão

a missão, a visão de futuro e a melhoria do modelo de gestão,
estabelecidos no plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional referido no art. 2º deste Decreto.

§ 3º A execução do contrato de gestão de cada Agência Executiva

será objeto de acompanhamento, mediante relatórios de desempenho
com periodicidade mínima semestral, encaminhados ao respectivo
Ministério supervisor e às partes intervenientes.

§ 4º Os relatórios de desempenho deverão contemplar, sem prejuízo

de outras informações, os fatores e circunstâncias que tenham dado
causa ao descumprimento das metas estabelecidas, bem como de
medidas corretivas que tenham sido implementadas.

§ 5º O Ministro de Estado supervisor designará a unidade

 administrativa, dentre as já existentes na estrutura do respectivo
Ministério, incumbida do acompanhamento do contrato de gestão de
que seja signatário.

§ 6º Serão realizadas avaliações parciais periódicas, pelo Ministério

supervisor e pela Secretaria Federal de Controle do Ministério da
Fazenda.

§ 7º Por ocasião do termo final do contrato de gestão, será realizada,

pelo Ministério supervisor, avaliação conclusiva sobre os resultados
alcançados, subsidiada por avaliações realizadas pelos Ministérios
referidos no § 1º do art. 3º deste Decreto.

§ 8º A ocorrência de fatores externos, que possam afetar de forma

significativa o cumprimento dos objetivos e metas contratados,
ensejará a revisão do contrato de gestão.

Pág. 3

MÓDULO III - DESEMPENHO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS

AGENTES
 Unidade 1 - Efetividade, eficácia e efeciência da Administração Pública

Agora que já conhecemos os fundamentos da Administração e funções do

gestor público, vamos esclarecer o significado dos conceitos originários da
administração geral, bastante usados na Administração Pública.

O acentuado aumento do tamanho da máquina administrativa percebido a

partir da década de 60 ergueu questionamentos acerca dos resultados dessa
máquina, em termos de bens e serviços públicos. O administrador público deve
ter instrumentos e percepção que lhe possibilitem saber o grau de sucesso de
suas ações, o que permitirá agir sobre o sistema para a correção de rumos e
aperfeiçoamento de resultados. Para tanto, emprega-se três conceitos
elementares: efetividade, eficácia e eficiência.
 Pág. 2

Efetividade

O conceito de efetividade significa muito pouco e diz respeito tão somente à

produção de um efeito, que pode ser tanto negativo quanto positivo. Deixar de
ser efetivo significa simplesmente resultar em nada.

Exemplo: Pretendendo diminuir a saída de dólares do País, o presidente do

Banco Central optou por mexer na taxa de câmbio. Contudo, a moeda
continuou saindo na mesma proporção. Perceba que, nesse caso, a ação da
Administração não surtiu efeito algum, ou seja, não foi efetiva. Nesse mesmo
exemplo, caso a evasão de moeda estrangeira tivesse aumentado ainda mais
com a ação da Administração, esta teria sido efetiva, embora em sentido
contrário do pretendido. A efetividade, portanto, não presta informação acerca
do sucesso da ação administrativa.

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Eficácia

Já o conceito de eficácia dá uma garantia a mais. A eficácia diz respeito ao

cumprimento bem sucedido de um objetivo. Na eficácia existe o efeito, que,
necessariamente, é positivo. Quando uma ação é eficaz, significa afirmar que
atendeu ao que se destinava. Trata-se a eficácia de conceito, ainda, carente de
certo significado importante, pois não leva em consideração os meios
empregados, mas tão somente o objetivo atingido. Afirmar que uma ação
administrativa foi eficaz significa reconhecer que o resultado pretendido foi
alcançado, sem nada dizer, contudo, de quanto tenha custado em termos de
recursos, tempo ou pessoal.

Exemplo: Por desídia do gestor, chegou-se ao término de contrato público sem

que processo de renovação tivesse sido proposto há tempo de que a tramitação
administrativa possibilitasse a nova contratação por licitação sem
descontinuidade do objeto. Resultado disso foi a adoção de contrato
emergencial. Nesse caso, houve eficácia, pois o novo contrato permitiu a
continuidade da prestação. Não se pode afirmar, contudo, que tenha sido mais
econômico, pela pressa e falta de concorrência.

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 Eficiência

Por último, vem o conceito de eficiência, que garante, além da efetividade e da

eficácia, a economia dos meios empregados. O ato eficiente é mais barato,
demora apenas o necessário, emprega menos pessoas, gasta menos material,
proporciona resultados mais duradouros.

É certo, portanto, que a administração gerencial busque, constantemente, a

eficiência. Tanto é assim, que a Emenda nº 19 incluiu a Eficiência entre os
princípios da Administração, e não a efetividade ou a eficácia.

Vamos a alguns outros exemplos hipotéticos:

1) O fornecimento de remédios de alto custo ao público em determinada

farmácia de governo acontece somente nas manhãs das segundas-feiras.
Formam-se grandes filas e as pessoas passam por longos períodos de espera.
Todos deixam o local com os medicamentos de que necessitam.

Perceba que, nessa situação, há eficácia, ou seja, as pessoas recebem seus

remédios. Contudo, as longas filas e o tempo de espera indicam que não há
eficiência. O cidadão se sente mal atendido, perde seu tempo e,
provavelmente, sai reclamando, embora esteja com o remédio nas mãos.

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2) Uma prefeitura necessita adquirir papel ofício de expediente, pois o estoque

atual é suficiente para apenas mais um mês. Nesse período de um mês, a
aquisição emergencial é realizada, e o material chega a tempo de atender à
urgência. Na compra, gastou-se 5% a mais do que em vezes anteriores,
realizadas conforme os mandamentos das compras públicas.

Mais uma vez houve eficácia, sem ter havido eficiência, devido ao gasto maior
na compra. Aí se percebe clara falta de planejamento.

3) Determinado órgão de governo tem setor de atendimento ao cidadão em

que são feitos, em média, 300 atendimentos por dia. Ao chegar, a pessoa pega
uma senha e lê cartaz na parede: “Nesta agência você será atendido em, no
máximo, 20 minutos.”

Do outro lado do balcão há uma equipe de 10 atendentes treinados e equipados

com sistema de informação em computador. A meta de 20 minutos é cumprida,
o que contribuiu com a credibilidade do órgão perante a sociedade. As pessoas
saem satisfeitas, considerando-se bem atendidas.
Tendo assumido um novo gestor, por observação da rotina este considerou
que, com treinamento, 7 atendentes conseguiriam cumprir essa meta de 20
minutos de espera, o que liberaria 3 servidores para atividades outras, também
necessárias.

Assim se deu. Aconteceu o treinamento, reduziu-se o número de atendentes

para 7. Ainda assim o tempo de espera foi reduzido para 19 minutos.

Nesse exemplo houve eficácia com eficiência. A meta foi alcançada com sobra,
além de ter havido racionalização de pessoal – liberou-se 3 pessoas para outra
atividade. Se, pelo contrário, com as medidas tomadas o tempo tivesse
aumentado, extrapolando os 20 minutos de espera, a meta teria deixado de ser
cumprida, não fazendo sentido falar-se em eventual eficiência, resultante da
realocação de 3 pessoas. Pior de tudo – o serviço prestado ao cidadão teria se
degradado, com perda de credibilidade, o que um gestor eficiente deve
considerar trágico.

Pág. 6

Unidade 2 - Visões sistêmica ou contigencial do aparelho do Estado

Agora que já entendemos os conceitos que permitem ao administrador público
perceber o grau de sucesso de suas ações e agir sobre o sistema para a
correção de resultados, vamos entender a importância de se ter visão de
futuro, aspecto cada vez mais estratégico nas políticas de administração dos
órgãos de governo.
Vejamos então: Visão contingencial e sistêmica.

Com a descentralização acentuada pela qual passou o aparelho público a partir

da década de 60, sob o predomínio da especialização técnica de Taylor e Ford,
que leva ao isolamento, os administradores públicos desacostumaram-se de ter
diante dos olhos a visão plena do “todo” que envolve seus processos de gestão.

Deve-se considerar que um dado fenômeno administrativo faz parte de outro

fenômeno maior, sendo o desempenho de um sistema notadamente
influenciado pelo grau de relações desse sistema com esse outro, maior, que o
engloba. Eis o princípio administrativo do expansionismo. Segundo Chiavenato
(2008), a transferência da visão focada nos elementos fundamentais para uma
visão focada no todo se denomina abordagem sistêmica.

Ter visão sistêmica, portanto, contribui com a eficiência e com a qualidade dos
serviços prestados. O administrador que possui visão do todo está mais
preparado para enfrentar contingências externas, que raramente o pegam
desprevenido. Pode ele, inclusive, com visão sistêmica, melhor contribuir com
os sistemas periféricos que o cercam.

Pág. 2

Já a visão contingencial deixa de lado essa abordagem sistêmica, para focar o

futuro da administração na ocorrência de contingências. Uma contingência é
um evento futuro provável, mas não certo, que pode afetar seriamente o
trabalho de uma organização pública, como a mudança de governo, uma greve
no setor, ou alterações repentinas na política institucional. É algo que pode ser
tanto incerto quanto eventual, podendo suceder ou não, dependendo das
circunstâncias.

As características das organizações públicas são fortemente decorrentes do que

existe fora delas: seu ambiente. O conhecimento do ambiente passou a ser
vital para a compreensão dos mecanismos organizacionais do Estado.

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 Unidade 3 - Modernização administrativa no presidencialismo de coalizão

Vimos na unidade anterior as visões sistêmicas e contingencial. Vamos agora

apresentar aspectos do presidencialismo de coalizão que causam impacto em
plano de modernização da máquina pública.

A modernização administrativa tem sido a meta de diversos governos desde a

década de 1930. Objeto de diversas reformas levadas a efeito, a modernização
administrativa tem sido fortemente impactada pelas coalizões de forças
políticas na base de apoio ao governo.

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A moderna Administração Pública

Podemos afirmar que, com as reestruturações feitas em diversas unidades do

serviço público, surgiu um grande fenômeno chamado “moderna Administração
Pública”.

Essa modernização tende a ser vista por alguns críticos como uma ideologia
com base no mercado. Porém, foi considerada por outros como uma
Administração híbrida, com foco contínuo nos valores fundamentais do serviço
público, embora expressa de uma nova maneira. No entanto, muitos
concordam que a nova Administração Pública deva ser encarada como uma
importante e significativa ruptura nos padrões da Administração do setor
público.
Exemplos de ações nesse sentido seriam a eliminação do desperdício no setor,
pelo desmonte dos sistemas de corrupção; a introdução de novos
regulamentos, que sejam mais flexíveis em termos de gestão; a redução da
diferenciação vertical, com adoção de estruturas decisórias mais
horizontalizadas; o emprego de terceirização em atividades que a legislação
assim o permita; a instituição de dispositivos de premiação/incentivo para os
servidores.

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Teoricamente, já existem modelos resultantes da tentativa de modernização da

Administração Pública, quais sejam:

Impulso para a eficiência

Foi o primeiro modelo a representar uma tentativa de tornar o setor público

mais parecido com a iniciativa privada, orientado por noções rudimentares de
eficiência.

Para alguns críticos, o modelo é inadequado, tendo sido importado da

administração do setor privado sem levar em consideração, contudo, as
características peculiares das organizações públicas.

Downsizing e descentralização

Esse modelo busca uma maior flexibilidade organizacional, o abandono do alto

grau de padronização, o aumento da descentralização da responsabilidade
estratégica e orçamentária, o aumento da terceirização e a separação entre um
pequeno núcleo estratégico e uma grande periferia operacional. São elementos
constitutivos do modelo:
 • Mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato;
• Estruturas organizacionais mais horizontalizadas;
• Redução na folha de pagamento;
• Alianças estratégicas entre organizações.

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Busca da excelência

Trata-se de um modelo mais associado à corrente da “excelência”. Ou seja, tem

a sua grande ênfase na importância da cultura organizacional. Enfatiza o papel
dos valores, cultura, ritos e símbolos no modo como chefes e subordinados se
comportam no ambiente de trabalho.

Neste modelo há forte interesse na maneira como as organizações administram

a mudança e a inovação, nas formas carismáticas de liderança, em lugar das
formas tradicionais.

Na Administração Pública existe uma tendência à preferência por instrumentos

da Administração privada sem que se faça uma leitura crítica da real validade.
Deve-se ter em mente que nem todas as práticas de gestão da atividade
privada aplicam-se à atividade pública. Os instrumentos administrativos e as
políticas que servem para a empresa privada, na exata forma em que foram
concebidos, nem sempre são indicados para a Administração Pública.

É certo, entretanto, que determinados princípios administrativos se aplicam ao

setor público e ao privado com igual eficiência. Contudo, a simples transposição
de um modelo empresarial de Administração à esfera Pública pode gerar
consequências danosas às instituições governamentais, dentre elas, a perda da
identidade.

Na fase de concepção de um modelo administrativo para o setor público, há

que se identificar as diferenças entre uma e outra instituições. Cada órgão da
Administração Pública tem um objetivo distinto, definido por seu estatuto,
regulamento ou lei que o instituiu. Sendo assim, a aplicação de um modelo
gerencial nesses órgãos deverá passar por adaptações específicas, com base na
estrutura da instituição que se quer “modernizar”, com foco na atividade-fim
dessa entidade.

Pág. 5
A modernização da Administração Pública, portanto, é um processo inevitável
no desenvolvimento do setor governamental. A busca de um modelo gerencial
eficiente, entretanto, passa por um amplo estudo de toda a máquina do Estado,
em que se faz necessário conhecer as funções de cada componente da
estrutura estatal.

Desse modo, conhecendo os princípios administrativos voltados à eficiência

gerencial, será possível identificar, examinar e eliminar as deficiências de cada
órgão do setor público, bem como de cada regulamento, norma ou lei aplicada
à esfera governamental.

Ocorre que, desde a implantação do pluripartidarismo e da abertura política ao

final do regime militar, pratica-se no País um presidencialismo de coalizão,
onde para ter suas políticas levadas a efeito, o Executivo necessitava formar
uma base de apoio com partidos e coligações, visando garantir a força
necessária para a aprovação de matérias de interesse do governo no
Congresso.

No presidencialismo de coalizão, o Presidente da República cede ministérios

inteiros e instituições da Administração Indireta a partidos políticos que
montam estruturas de gestão próprias e fracamente engajadas num processo
uniforme de administração gerencial. São nomeações políticas, que não
necessariamente privilegiam a meritocracia, mas sim a manutenção do
prestígio e do poder político, pela ocupação de espaço no governo.

Pág. 6
 Unidade 4 - Ajuste fiscal de governo

Ter as contas públicas superavitárias tem sido a meta de todos os governos

havidos desde o processo político que ficou conhecido como redemocratização
do país. O objetivo desta unidade é o de apresentar aspectos desse ajuste fiscal
na Administração Pública.

Com o intuito de financiar a construção de uma máquina administrativa

proporcional à grandiosidade territorial brasileira, o governo do regime militar,
ao invés de buscar recursos em poupança interna, que historicamente é
insignificante no País, ou de praticar uma política tributária mais eficiente,
optou por endividar-se no exterior, assumindo grandes compromissos
financeiros – a chamada “dívida externa”.

Com o passar dos anos, apenas o pagamento dos serviços da dívida, que são
os juros pagos pelos empréstimos, onerou sobremaneira o orçamento público,
levando à necessidade de reduzir-se o gasto de governo. Essa disposição
governamental de redução de gastos deveu-se, inclusive, ao atendimento de
metas do Fundo Monetário Internacional (FMI), órgão financeiro multinacional
que empresta dinheiro novo para que os países endividados, como o Brasil,
refinanciem suas dívidas, conforme condições impostas de saneamento nas
contas públicas. Atualmente, devido a isso, as economias públicas de diversos
países são influenciadas por metas prescritas pelo FMI.

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Um dos quesitos de saneamento das contas públicas é o chamado resultado

primário, que representa a diferença entre o que um governo arrecada e o que
gasta. Caso esse resultado seja negativo, houve déficit primário, caso seja
positivo, houve superávit primário.

No Brasil, o saneamento das contas do governo seguiu dois rumos. O primeiro

deles diz respeito à contenção da despesa de custeio da máquina,
especialmente com o achatamento dos salários dos servidores e das
aposentadorias pagas aos trabalhadores do regime geral e do serviço público. O
outro rumo foi o da redução do investimento público em áreas relevantes como
habitação social, educação e saúde, por exemplo.

Essa vertente de redução do gasto público com servidores, aposentados e

pensionistas explica a edição de três emendas constitucionais (nos 20, 41 e 47)
apenas para as reformas previdenciárias do setor público, com reduções
significativas dos benefícios dos servidores e aumento de requisitos para a
aposentadoria. Some-se a isso a política de reajuste salarial do servidor, que
passou por prolongado vazio durante os governos Collor e FHC.

Pág. 3

Outro mecanismo para a redução de despesa foi a própria redução do aparelho

do Estado, por meio das privatizações. Nos leilões das empresas estatais,
contudo, o governo aceitou como moeda de pagamento os títulos da dívida
pública, pelo valor de face, chamados por muitos críticos de “moeda podre”.
Outro aspecto a ser considerado nesse processo foi a possibilidade de
endividamento por parte dos compradores das empresas privatizadas com
recursos oficiais do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES). Em
ambas as situações, a venda das estatais não implicou na entrada de dinheiro
novo no cofre do governo, uma vez que o pagamento recebido era feito com
recursos públicos tomados sob empréstimo e títulos públicos com pouco valor.

O benefício advindo dessas privatizações, em termos de redução da carga de

despesas, se deu com a eliminação de salários e demais custos trabalhistas,
além do fim das despesas operacionais das empresas privatizadas.
 Pág. 4

A Lei Orçamentária Anual (LOA)

Outro fator que contribui com o resultado primário é o contingenciamento

orçamentário. A Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece a divisão do bolo
orçamentário federal pelos diversos órgãos do Poder Público. Isso não significa,
contudo, que cada um deles possa dispor do orçamento que lhe seja destinado.
Por decreto, o Presidente da República, atendendo à política do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), contingencia porções desse
orçamento, estabelecendo as reservas de contingência. Isso ganha o nome de
“contingência”, pois serve para atender às despesas imprevistas. Caso estas
não aconteçam, essa reserva deixa de ser utilizada e passa a compor o
resultado primário.

Críticos do modelo afirmam que, com o aumento do resultado primário, o

dinheiro colocado em reserva deixa de atender às finalidades do Estado, que é
o supremo interesse da sociedade. Assim, reduz-se a dívida pública financeira,
aumentando-se, por outro lado, a dívida pública social, uma vez que carências
da sociedade deixam de ser providas por serviços públicos de qualidade,
enquanto que o cumprimento das metas do FMI passa a ser priorizado.

Por fim, cabe mencionar que outro argumento empregado pelos críticos diz
respeito a uma necessária auditoria dessa dívida externa, que, por muitos, é
considerada já paga mais de uma vez.

Pág. 5
 Unidade 5 - Os Agentes Públicos

O Desenvolvimento Humano tem sido o principal desafio de modernidade para

a Atividade Pública. Capacitar, fidelizar e motivar o agente público implica
diretamente na qualidade do serviços prestados pela Administração. Tal é o
desafio da finalidade pública, com a supremacia do interesse do cidadão.
O objetivo desta unidade é o de classificar os tipos de agentes públicos
existentes, abordando especificidades da área tais como o provimento de
cargos comissionados e funções de confiança, a vedação ao nepotismo, a
motivação e o empedramento do Servidor Público.

"O tal cidadão, que fala tão imponentemente de importantes

questões administrativas, é quase um analfabeto. O que fez ele?
Arranjou servir adido à repartição que cobiçava, deixando o lugar
obscuro que ocupava, numa repartição obscura do mesmo ministério.
Tinha fortes pistolões e obteve. O diretor, que possuía também um
candidato, para a mesma causa, aproveitou a vaza e colocou de igual
forma o seu. Há um fim de ano de complacências parlamentares e
todos eles arrancam do Congresso uma autorização, na cauda do
orçamento, aumentando os lugares, na tal repartição cobiçada, e
mandando também aproveitar os 'adidos'. Está aí a importância do
homenzinho que não cessa de falar como um orador".
 Lima Barreto, O Trem de Subúrbios, 1921.

Componente da maior relevância para a Administração Pública é o Agente

Público, ou Agente do Estado. É ele quem define e faz operar a máquina
pública, conforme os princípios já vistos neste estudo.

Pág. 2

Dividem-se eles em duas categorias, que já citamos anteriormente:

Agente Público político, que é o detentor de mandato eletivo, com período

delimitado, nos poderes Executivo e Legislativo. Nessa categoria estão os que
definem a Administração conforme premissas de natureza política, na forma de
políticas públicas voltadas à gestão do Estado. Isso pode dar-se na forma das
leis e por decretos emitidos pelos chefes do Executivo nas três esferas da
federação.

Já o Agente Público burocrático, ou administrativo, é aquele que faz

funcionar a máquina do Estado, conforme as regras previamente definidas
pelos agentes políticos. São eles os servidores públicos civis, os militares,
os empregados públicos e, peculiarmente, os trabalhadores terceirizados.

Indo do último para o primeiro da lista, parece estranho considerar-se o

trabalhador terceirizado como um Agente Público. Porém, no exercício de seu
trabalho público, é exatamente nisso que ele se transforma. A terceirização não
representa a adoção de um regime jurídico celetista pela Administração, posto
que não se contrate trabalhadores diretamente, mas sim empresas prestadoras
de serviços que colocarão seus empregados a serviço do Estado, na forma de
um contrato firmado entre essa empresa e o Poder Público.

Pág. 3

A presença do trabalhador terceirizado na atividade pública não é recente,

datando do regime militar, mais uma vez na forma do Decreto-Lei nº 200, de
1967, que diz:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá

ser amplamente descentralizada.
...
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a
Administração procurará desobrigar-se da realização material de
 tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execução.

Somente em 1997, por meio do Decreto nº 2.271, o Executivo regulamentou a

contratação de serviços terceirizados, nos seguintes termos:

Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta,

autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as
atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou
entidade.

§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância,

transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia,
telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e
instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.

§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades

inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do
órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou
quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito
do quadro geral de pessoal.
...

Pág. 4

A terceirização de serviços

A adoção da terceirização de serviços fez surgir uma nova classe de

trabalhadores do Estado, representada pelos empregados de empresas
prestadoras de serviços à Administração, regidos por legislação da iniciativa
privada, sem vínculo de “subordinação dos empregados da contratada à
administração da contratante”.

A subordinação do empregado terceirizado se dá com seu empregador, que não

é o Estado, mas sim a empresa prestadora. Acerca das responsabilidades
trabalhistas, contudo, a Administração possui responsabilidade subsidiária à da
empresa terceirizada. Por essa razão, deve o gestor do contrato assegurar-se
que a empresa cumpre com suas obrigações trabalhistas para com os
empregados prestadores de serviços.

Não faz sentido hoje em dia, por exemplo, realizar-se concurso público para
funções de motorista, serviços gerais ou ascensorista de elevador. Tais
categorias de trabalhadores devem ser chamadas à Administração Pública por
meio de contratações de empresas de mercado, na forma da Lei nº 8.666, de
1993. Isso aponta um rumo muito correto adotado pela Administração, que é o
da especialização em suas atividades típicas, com o abandono de áreas para as
quais a iniciativa privada apresente resposta eficiente.
 Pág. 5

Embora inexista vínculo funcional entre o trabalhador terceirizado de empresa

privada contratada pela Administração com o órgão público contratante, esse
empregado deve atuar e portar-se conforme as premissas da Administração
Pública, enquanto esteja no exercício da prestação de serviços.

Exemplo: Um trabalhador de empresa terceirizada que organize a fila de

entrada em determinado órgão de governo onde haja atendimento ao cidadão,
como um DETRAN estadual, deve portar-se com espírito público (agir com
urbanidade, civilidade e educação; ser solícito, prestativo); deve atuar com
impessoalidade.

A respeito disso, a lei da improbidade administrativa (Lei nº 8.429, de 1992)

alcança não apenas o servidor ou empregado público, mas também o
particular, como segue:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente

público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão
punidos na forma desta lei. (grifos nossos)
...
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração,
por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
...

Pág. 6

Empregado público

Fazem também parte da Administração, notadamente na Administração

Indireta, os empregados públicos, que são os trabalhadores de empresas
estatais e sociedades de economia mista, admitidos por processos seletivos
análogos ao concurso público, para assumirem empregos públicos, regidos pela
CLT, sem estabilidade. Um funcionário do Banco do Brasil, por exemplo, é um
empregado público e não um servidor público. Valem para estes, contudo, as
premissas da Administração Pública.

Constitucionalmente, os militares não são considerados servidores públicos,

cabendo-lhes legislação específica, com normas bastante distintas daquelas dos
servidores, agravadas pelos princípios da hierarquia e da disciplina. Tanto é
assim que, aos militares, não se aplicam as reformas previdenciárias levadas a
efeito desde a década de 1990 – por exemplo, sua inclusão no instituto da
previdência complementar privada do servidor público, previsto pela Lei nº
12.618, de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar para os
servidores públicos federais titulares de cargo efetivo (FUNPRESP).

Ao militar cabe, por exemplo, a prisão administrativa por delito funcional que
pratique, sem direito a habeas corpus, fato que não existe para o servidor civil.
Para o militar, inexiste a regra constitucional do ingresso por concurso público,
sendo deixado o assunto para a deliberação de lei específica:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela ...

...
§ 2º Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares
militares.

§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares,

aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as
seguintes disposições:
...
IV - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;

V - o militar, enquanto em serviço ativo, não pode estar filiado a

partidos políticos;
...
X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de
idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar
para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as
prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas
as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por
força de compromissos internacionais e de guerra.
...

Pág. 7

Por último, há a categoria dos servidores públicos civis, que podem ser
compreendidos em servidores efetivos de carreira, ou simplesmente
servidores efetivos, e servidores nomeados para “cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração” (CF, art. 37, II), ou
servidores comissionados.

A Lei nº 8.112, de 1990, prescreve que são requisitos básicos para investidura
em cargo público, sendo proibida a participação em gerência ou administração
de sociedade privada:

Art. 5°....

I - a nacionalidade brasileira;

II - o gozo dos direitos políticos;

 III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;

IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;

V - a idade mínima de dezoito anos;

VI - aptidão física e mental.

Deve ficar registrado que a legislação da área é esparsa, cabendo ao chefe do

Executivo de cada ente federado dispor acerca de seu quadro de servidores em
legislações próprias. A Lei nº 8.112, que instituiu o regime jurídico único do
servidor público, alcança apenas os servidores federais, na esfera da União.
Deixando de ser, assim, uma legislação nacional.

Pág. 8

Baseado em dados do IBGE, do Ministério do Trabalho e Emprego e de

orçamentos públicos, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
divulgou, em 2011, o Comunicado nº 110, intitulado Ocupação no Setor Público
Brasileiro: tendências recentes e questões em aberto. São conclusões do
Comunicado:

• A recomposição de pessoal na Administração Pública, na década de 2000, foi

suficiente apenas para repor em parte os quadros de servidores que deixaram a
atividade pública, principalmente por aposentadoria. O perfil dos servidores
admitidos nesse período se deu em sua maioria nas áreas “estratégicas, tais
como: advocacia pública, arrecadação e finanças, controle administrativo,
planejamento e regulação.”

• Entre 1995 e 2010 ocorreu significativa redução do percentual de servidores

públicos federais, com menor redução de percentual de servidores estaduais,
em contraste com o aumento do percentual de servidores municipais. Essa
tendência acompanha a lógica do municipalismo implantado na Constituição de
1988;
 Pág. 9

• Ao longo da década de 2000, os gastos com pessoal do setor público mantiveram-se

estáveis e dentro do controle do governo;

• Entre 1995 e 2010 observou-se elevação no nível educacional do servidor

público, reduzido na esfera federal em 2002, devido ao elevado número de
aposentadorias havidas nesse período.
 Pág. 10

• Entre 2002 e 2010 houve recuo nos percentuais de servidores de serviços

administrativos nas esferas da União e estados, com crescimento na esfera municipal.
Isso se deve ao avanço da presença das tecnologias da informação (TI) na atividade
pública, com disseminação inclusive nos cargos de chefia e direção, que incorporaram
essas atividades em seus perfis. Isso reduz a necessidade de pessoal de apoio
administrativo. Nos municípios, o crescimento percentual indica que nessa esfera o uso
de TI ainda não seja tão evidente.

Pág. 11

Formas de ingresso e estabilidade

Acerca da legislação do servidor público, é o que considera Chiavenato (2008):

“A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é

inadequada, notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do
espírito empreendedor. São exemplos imediatos desse quadro a
aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto
dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e
de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que impedem
o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo da
competência.”

O que o autor pretende afirmar é que esse quadro de estabilidade e de reserva

de atuação contribui para o desestímulo funcional do servidor efetivo, que, em
meio a essas salvaguardas, não encontra estímulos para o desenvolvimento
continuado e atuação eficiente na atividade. Nesse cenário, considera o autor
haver forte tendência à estagnação profissional, com consequente má
prestação do serviço público.

É certo que o servidor público esteja fortemente influenciado pelo meio, como
ocorre com qualquer trabalhador. Considerando que este atue em um ambiente
que apresente carências de gestão, onde o desafio e a busca pela excelência
não sejam premissas perseguidas pela organização, ou setor, o risco de que se
instale uma cultura de desinteresse pela eficiência e qualidade torna-se real.

Num ambiente assim, em que não se trabalhe aspectos de gestão e motivação

funcional, dificilmente a renovação de quadros por concurso público, por
exemplo, surtirá efeitos que durem além do médio prazo.

Sem mudanças na cultura, que é o conjunto de valores e premissas adotados

pelas pessoas, a realização de concurso público, o que teoricamente oxigenaria
o ambiente com novos pensamentos e atitudes, deixaria de ser eficaz. Além
disso, deve-se levar em consideração que os objetivos mais evidentes de quem
hoje busca um emprego público nem sempre são o espírito público, ou a
supremacia do interesse público, mas sim a estabilidade de emprego e o
melhor salário, quesitos a princípio dissociados da qualidade na prestação dos
serviços.

Pág. 12

Outra crítica que se faz ao modelo do concurso público diz respeito à falta de
regularidade de realização. Com isso, a cada concurso absorve-se uma
quantidade grande de novos servidores, em intervalos longos sem que haja
admissões. Isso torna desigual a distribuição dos servidores ao longo das
carreiras, que são curtas, não indo além de 20% a distância entre o menor e o
maior nível remuneratório.

Quanto à perda do cargo público, a Constituição inclui três hipóteses em que

isso ocorra:

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os

servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de
concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada

ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho,

na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

Destes, o inciso III refere-se à perda do cargo por baixo desempenho, cuja
avaliação seja periódica. Ocorre, contudo, que esse dispositivo ainda não
vigora, posto que a mencionada lei complementar ainda não foi, até hoje,
elaborada. O dispositivo foi acrescentado à Constituição pela Emenda nº 19, da
reforma administrativa gerencial.

Embora essa seja uma linha de raciocínio hoje posta, a estabilidade do servidor
é uma garantia da continuidade da Administração Pública. Buscando proteger a
máquina da gestão patrimonialista, que, provavelmente, submeteria à
substituição os servidores por critérios clientelistas, o instituto da estabilidade
garante ao agente público a proteção necessária de seu cargo para que atue na
forma da lei, ainda que submetido a gestões temerárias. O servidor público,
diante de situação de improbidade de que tome conhecimento, deve denunciá-
la, sem que corra o risco da perda posterior do cargo, por perseguição política.

Na mesma linha, o acesso por concurso público impede a seleção de servidores

pelos critérios subjetivos da preferência política. É uma garantia de que o
acesso ao cargo público seja facultado, por mérito, a qualquer cidadão que
cumpra os pré-requisitos formais com impessoalidade.

Art. 37. A administração pública direta e indireta...

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos

brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim
como aos estrangeiros, na forma da lei;
...

Pág. 13

O cargo em comissão

Além do ingresso no serviço público por concurso, a Constituição também

faculta o livre provimento de cargo em comissão, para atribuições de direção,
chefia e assessoramento. A nomeação em cargo em comissão que não
atenda a essas necessidades incorre em desvio constitucional. É certo, contudo,
que inexista definição fechada para o termo “assessoramento”, e grande parte
dos desvios e exageros hoje existentes decorre da interpretação ilimitada desse
termo.

Art. 37. A administração pública direta e indireta...

...
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração; (grifo nosso)
...
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e
percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às
atribuições de direção, chefia e assessoramento; (grifo nosso)
 ...

O servidor comissionado distingue-se do efetivo não apenas na origem de sua

nomeação, mas também no modelo previdenciário, que decai sobre o regime
geral do INSS. Em caso de licença por tratamento de saúde que seja superior a
quinze dias, diferentemente do servidor em cargo efetivo, o comissionado
passa a perceber benefício do INSS, conforme as regras e tetos remuneratórios
daquele instituto.

(Constituição Federal)
Art. 39....
...
§ 13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro
cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de
previdência social.
...

Pág. 14

No Poder Executivo, o cargo em comissão recebe o nome de Grupo – Direção e

Assessoramento Superiores (DAS), que pode ser de 4 níveis – DAS 1, 2, 3 e 4.
Devido à rigidez do concurso público/estabilidade, esse dispositivo acabou por
representar alternativa para que a Administração recrutasse profissionais de
mercado, sem estabilidade, para atuarem de forma mais alinhada com uma
administração gerencial. É importante destacar, contudo, que esse recurso de
livre provimento pode ensejar o desvio da finalidade pública, na forma
patrimonialista da indicação política, o que muitos críticos chamam de
aparelhamento do Estado.

Pelo Decreto nº 5.497, de 2005, o Executivo fez dar cumprimento ao

dispositivo constitucional que determina o estabelecimento de percentual
mínimo de cargos DAS que devam ser providos por servidores efetivos a partir
da data de sua vigência.

Pág. 15

Vedação ao nepotismo

Considerando o princípio constitucional da impessoalidade, a nomeação de

familiares para cargos em comissão de livre provimento, manifestação explícita
de patrimonialismo, é atitude inconstitucional. Pretendendo pôr fim a essa
prática muitas vezes observada na Administração, o Supremo Tribunal Federal
(STF) fez publicar no Diário Oficial da União, do dia 29 de agosto de 2008, a
Súmula Vinculante nº 13, com o seguinte teor:

“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,

 colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a
Constituição Federal.”

A referida súmula causou forte abalo nas áreas de recursos humanos da

Administração, uma vez que tenha sido por demais abrangente na
interpretação do nepotismo. Exemplo disso é o grau de parentesco, que, para o
Código Civil, vai apenas até o 2º grau.

Para regulamentar a aplicação da Súmula nº 13 na esfera do Executivo, o

Presidente da República publicou o Decreto nº 7.203, de 2010, onde estabelece
permissões e vedações para a nomeação de pessoal à luz da decisão do STF.

Pág. 16

Instrumentos de motivação do servidor

“Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais,

observa-se que a administração de recursos humanos carece da
existência de um sistema de incentivos para o profissional, sendo
patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação
permanente e de remuneração condizente com a valorização do
exercício da função pública.” (CHIAVENATO, 2008, p. 196)

De fato, há que se admitir que sejam raros os dispositivos de motivação à

disposição do gestor público para incentivar sua equipe. A ascensão por mérito
se dá praticamente de forma automática, ano após ano, até que o servidor
alcance o teto da carreira, sendo compulsória no segundo ano de mesmo nível
remuneratório. É certo, porém, que haja a possibilidade de nomear-se o
servidor para cargo em comissão, embora essa hipótese dependa da
disponibilidade do cargo, o que ocorre em quantidade insuficiente para manter-
se motivada uma equipe inteira.

Um instituto motivacional empregado modernamente tem sido a gratificação

por desempenho, incorporada aos planos de carreira de diversos órgãos
públicos. Nele, o chefe pactua com o servidor as metas a serem atingidas, e
este, após um período avaliativo, passa a perceber o percentual de gratificação
de desempenho, em conformidade com o resultado alcançado.

Nesse modelo, além de uma parcela avaliativa individual, há outra, que resulta
da avaliação setorial da unidade em que atue o servidor. Essa avaliação
coletiva estimula o trabalho cooperativo e fortalece critérios de cobrança entre
colegas de um mesmo setor, posto que o resultado decorra do esforço de cada
um.
Esse é um modelo bastante desafiador para quem avalia, uma vez que as
relações pessoais constituídas ao longo tempo tendem a interferir na isenção do
processo avaliativo.

Pág. 17

Há, ainda, em alguns órgãos de governo, a gratificação por especialização,

constituída em níveis percentuais conforme os cursos de formação (graduação,
especialização, mestrado, doutorado), ou ações de capacitação – como este
nosso curso em Educação a Distância – que agregam valores à remuneração
do servidor por iniciativa realizada.

Sob o enfoque da capacitação continuada do servidor público, assim afirma a

Constituição:

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios...

...
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de
governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores
públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos
para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados.
...

Políticas consistentes de capacitação costumam surtir bom efeito na motivação

dos servidores. Uma meta razoável nesse sentido seria conseguir que cada
servidor realizasse, ao menos, uma ação de capacitação por ano. A capacitação
contribui para a requalificação dos quadros que tiveram seus cargos extintos,
ou que foram remanejados para outros órgãos, uma vez que as demandas da
Administração evoluem e são hoje distintas daquelas existentes quando do
ingresso do servidor na carreira.

Para tanto, é necessário que os órgãos públicos desenvolvam planos plurianuais

de capacitação, como afirma Chiavenato (2008):

“A política é composta de dois elementos básicos: cursos genéricos

com conteúdos uniformes para diferentes públicos-alvo (gerentes,
pessoal de apoio etc.), que reflitam um diagnóstico de necessidades
comuns a toda a Administração Pública, e cursos específicos, relativos
à área de atuação dos órgãos e dos servidores. Adicionalmente,
prevê-se que atividades de capacitação sejam incluídas entre os
requisitos para a promoção nas diversas carreiras.”

Pág. 18

Essa política de capacitação deve considerar que, devido à escassez de

renovação de quadros na Administração havida nas últimas décadas, os
servidores hoje egressos de concurso público, notadamente bem capacitados,
convivem com servidores antigos que estão próximos da aposentadoria, e que,
muitos deles, encontram-se desatualizados de maneira bastante precária. São
públicos distintos, cujas especificidades devem ser consideradas.

Inclusive, é salutar desenvolver-se planejamento para incentivar os servidores

a que desfrutem da licença-capacitação, instituída no Regime Jurídico Único,
pela mesma lei que extinguiu a licença-prêmio. Depois de transcorridos cinco
anos de exercício, o servidor tem direito a três meses de licença-capacitação
para realizar curso financiado pela Administração.

(Lei nº 8.112, de 1990)

Art. 81. Conceder-se-á ao servidor licença:
...
V - para capacitação; (redação dada pela Lei nº 9.527, de 1997)
...

Nada mais justo, portanto, que esse esforço de capacitação do servidor seja
refletido em sua remuneração, quer seja pela ascensão na carreira, quer seja
por meio de uma gratificação de especialização.

Pág. 19

Para encerrar esta breve abordagem acerca dos dispositivos de motivação para
o servidor público, destacamos citação de Chiavenato (2008), que, com lucidez,
aborda o tema em perspectiva:

“Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos

servidores públicos brasileiros. Não há dúvida que a motivação
positiva fundamental é aquela relacionada com o sentido de missão
do servidor. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido
do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está
diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a
atividade privada só o está indiretamente, através do controle via
mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição como o
que vivemos, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos.
A ideia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está
claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na
Administração Pública brasileira uma cultura de atendimento ao
cidadão-cliente.

A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não

apenas através de concursos e processos seletivos públicos, mas
principalmente através de um sistema de promoções na carreira em
função do mérito acompanhadas por remuneração
correspondentemente maior. Essa motivação é fundamental, mas já
vimos que não pode ter a rigidez peculiar às carreiras burocráticas. É
preciso garantir a profissionalização sem a correspondente rigidez da
burocracia.

Finalmente, é essencial contar com uma motivação negativa,

 possibilitada através da demissão por insuficiência de desempenho.
Embora secundária em relação às motivações positivas, não há
dúvida que sem ela será muito difícil, senão impossível, levar o
funcionário comum a valorizar o seu emprego.”

Pág. 20

Empowerment

Uma das formas mais efetivas de se conquistar a motivação dos servidores em

um cenário que seja restritivo em termos de premiações remuneratórias é o
“empoderamento” das pessoas. Dessa maneira, o servidor passa a se
considerar responsável e protagonista do processo produtivo. Além disso, a
natural descentralização daí resultante acaba por liberar tempo para que
gestores se dediquem a assuntos mais estratégicos, como pensar a organização
ao longo do tempo.

É o que afirma Chiavenato (2008) sobre o empoderamento:

“Eles (os gestores) precisam abandonar rapidamente os antigos

métodos de comando autocrático e de controle coercitivo sobre as
pessoas, adotar o compartilhamento de ideias e de objetivos comuns
e dotar os subordinados de empowerment. É o fortalecimento das
pessoas por meio do trabalho em equipe. O ‘empoderamento’ das
pessoas passa, obrigatoriamente, por cinco providências
fundamentais:

1) Participação direta das pessoas nas decisões;

2) Atribuição de responsabilidades pelo alcance de metas e

resultados.

3) Liberdade para que as pessoas escolham métodos e processos

de trabalho, programas de ação, com a ajuda e o apoio do
gestor;

4) Atividade grupal e solidária e trabalho em equipe. Equipe,

equipe e mais equipe. Tudo deve ser feito em trabalho
conjunto. Dessa maneira, o servidor passa a se considerar
responsável e protagonista do processo produtivo.

5) Avaliação do próprio desempenho da equipe. A autoavaliação

é um importante meio de retroação e de melhoria constante.”

Sob esse novo prisma, o gestor assume mais o papel didático e desenvolvedor,
incentivando o grupo na busca de suas soluções, das quais toma parte mais
como um treinador, coach, do que propriamente um chefe. Ao invés de assumir
posição de superioridade, muitas vezes arrogante, o líder assume papel na
retaguarda, de garantidor de recursos, de legitimador da autonomia da equipe.

Pág. 21
 Unidade 6 - Liderança, Mudança, cultura e clima, transparência

Novas tendências de desenvolvimento de pessoas têm despontado na

administração como ciência social de forma muito evidente nas organizações
mais avançadas do setor privado. Trazer leituras traduzidas de tais tendências
sob o enfoque da Administração Pública para o setor do estado é via de
desenvolvimento institucional altamente recomendável.

O objetivo desta unidade é o de descrever o modelo gerencial dos

administradores públicos, abordando aspectos de mudança organizacional,
cultura, clima e transparência na atividade pública.

Pág. 2
Liderança

Na administração pública, a chefia e a direção são exercidas por servidores

efetivos, ou comissionados, investidos nos cargos em comissão. No Executivo,
esses são os cargos do Grupo-DAS. Nos demais Poderes, para os encargos de
chefia e direção, há designações equivalentes. Acerca do provimento desses
cargos, percebe-se existir forte movimento no sentido de que os cargos de
chefia sejam exercidos por servidores de carreira dos órgãos. Isso se dá por
apresentarem eles ficha corrida com experiência de trabalho, além de mais
amplo conhecimento de suas próprias organizações.

Assim, os servidores efetivos apresentam-se mais preparados para, em suas

organizações, exercitarem o comando. Além disso, o forte espírito de corpo
existente nas organizações públicas costuma garantir maior apoio por parte de
servidores do quadro para gestores que sejam dentre eles selecionados.

Essa é a situação de alguns dos ministérios do Executivo, que têm, para o

cargo de Secretário Executivo (maior cargo depois do de Ministro), provimento
por servidor do próprio ministério.

Quando em posições de comando, servidores efetivos costumam atuar de

forma mais institucional, isenta e autônoma, uma vez que, para eles, a perda
do cargo não implica o desligamento da Administração. Servidores
comissionados, por outro lado, preservam-se mais na condução de suas
gestões, pois, para eles, a saída do cargo representa o desemprego. O servidor
comissionado costuma manter relação mais próxima e atitude mais alinhada
com a autoridade nomeante.

Assista ao vídeo "Como se forma Capital Humano" com uma entrevista com
o Professor Chiavenato.

Duração: 1min44
Caso não consiga visualizar:
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2) pode precisar atualizar o Flash Player (http://get.adobe.com/br/flashplayer/)

Pág. 3
Em termos gerais, especialmente em face do presidencialismo de coalizão já
abordado neste estudo, administrações mais técnicas, profissionalizadas e
focadas no desempenho institucional privilegiam servidores efetivos para
posições de gestão, sem prescindir de servidores comissionados para a função
de assessoramento técnico. Administrações mais orientadas pela política e pelo
exercício de poder costumam adotar para suas posições de comando servidores
sem vínculo efetivo.

Atualmente, são cada vez mais frequentes na Administração as carreiras de

gestão, nas quais seus membros sejam preparados especificamente para essa
atribuição. Nelas, o servidor aprovado em concurso público específico passa por
um processo de capacitação que o prepara para exercer a função de gestor
público.

Essa é uma tendência que resulta de maior preocupação com a administração

gerencial. Nesse caso, ao invés de elevar-se à posição de gestor um servidor de
carreira comum, cujo foco de formação profissional não tenha sido o
gerenciamento, opta-se por um profissional qualificado e apto, conhecedor
tanto da administração geral, quanto da pública.

Falamos até aqui de autoridade formal, que é aquela praticada em função do

exercício de um cargo de comando, oficialmente provido dentro da estrutura de
um organismo público. Sabe-se, contudo, que embora seja socialmente
reconhecida, essa autoridade formal não tem a capacidade, por si só, de
conquistar genuinamente o reconhecimento e a aceitação social, ou seja, nem
sempre os chefes formais são os mais preparados para conduzirem suas
equipes.

Pág. 4

Liderança, por outro lado, não decorre de investidura formal. É qualidade

intrínseca da pessoa, que pode ser assimilada ou desenvolvida e que diz
respeito à consideração, credibilidade e capacidade de influência que o líder
exerce sobre determinado grupo.

Vejamos o que afirma Chiavenato (2008):

“O grau em que uma pessoa demonstra qualidades de liderança

depende somente de suas próprias características individuais, mas
também das características da situação na qual se encontra. A
liderança é função das necessidades existentes em uma determinada
situação e consiste em uma relação entre um indivíduo e um grupo.”
...
“A liderança é realizada pelo processo de comunicação humana. Ela
pode ser definida como a arte de induzir as pessoas a cumprirem
 suas obrigações com zelo e correção. É a capacidade de influenciar as
pessoas a fazerem aquilo que devem fazer. O líder exerce influência
sobre as pessoas, conduzindo suas percepções de objetivos em
direção aos seus objetivos”.

Dessas citações, pode-se concluir que o líder deva ser, antes de tudo, um bom
comunicador. A comunicação institucional quem sabe seja uma das maiores
precariedades de gestão nas organizações públicas. Muitas vezes, o chefe deixa
de ser claro em suas comunicações, e o servidor deixa de saber o que dele se
espera.

Pág. 5

Esse processo de indução exercido pelo líder sobre seus subordinados resulta,
especialmente, da relação de confiança estabelecida em equipe. O líder deve
inspirar confiança no grupo, deve servir de modelo e exemplo para os que com
ele compõem a equipe.

Ao mesmo tempo em que o líder precisa conquistar a confiança da equipe, deve

ele próprio conhecê-la, individualmente, de forma que se torne capaz de
exercitar aquilo que mais enriquece o trabalho em equipe, que é a delegação.

Sabe-se que uma das dificuldades mais frequentes no serviço público é o

recrutamento de talentos dentro das organizações, visando à formação de
equipes. Em geral, os líderes da área devem moldar seus esquemas de gestão
às pessoas com quem podem contar, com limitada capacidade de escolha. Isso
torna a habilidade de liderança ainda mais desafiadora.

Ao invés de simplesmente solicitar ao RH do órgão que providencie um servidor

com determinadas habilidades, deve ele conhecer os servidores que estão ao
seu lado, identificar neles competências, desenvolvê-las, e delegar-lhes tarefas
que estejam em conformidade com essas competências individuais.

O processo de avaliação da equipe pelo líder deve ser permanente. Ele deve ser
capaz de dialogar com os servidores, informando pontos que devem ser
melhorados, deve passar ensinamentos, estimular as pessoas no sentido do
melhor desempenho. Servidores com desempenho inferior ao que deles se
espera devem ser capacitados e motivados.

O líder deve tomar o cuidado de não praticar injustiça distributiva, que ocorre
quando o servidor de menor desenvoltura é deixado com menos atribuições,
enquanto que o de melhor performance fica sobrecarregado de tarefas. Isso
desestimula a equipe.

Pág. 6
Em termos de estilo, pode-se classificar o processo de liderança em:

No estilo autocrático, o líder assume papel centralizador, dominador e

autoritário, exercendo acentuada pressão sobre a equipe. As pessoas se
sentem tensas e infelizes no trabalho.

No estilo liberal, prepondera a pouca participação e interesse do líder, que não

contribui com as decisões, sempre tomadas pelo grupo. Nessa situação, o líder
não avalia nem regula o grupo. Nesse estilo, desponta o individualismo dos
componentes, com destruição do espírito de grupo, acirramento da
agressividade e desprestígio do líder.

Já o estilo marcado pela gestão democrática, ou participativa, é aquele que

surte melhores resultados. Nele há satisfação e felicidade funcional. As pessoas
correspondem mais apropriadamente ao que delas seja esperado, apresentando
acentuado espírito de comprometimento e responsabilidade. Nesse estilo, o
líder exerce seu papel, sem desviar-se de seus objetivos, privilegiando a
autonomia das pessoas, demonstrando confiança e tranquilidade para delegar.

Pág. 7

Mudança

Infelizmente, o servidor público de maneira geral ainda não está se preparando

para o processo de mudança pelo qual vem passando a Administração Pública
desde a década de 1990. Considerando-se, supostamente, protegidos pelo
instituto da estabilidade, muitos servidores deixaram de se preparar para o
futuro da atividade, que, a cada dia, exige mais profissionalismo e
conhecimento.

Atuar ao lado de servidores com elevada formação, perfil típico dos que têm
sido, recentemente, egressos dos concursos públicos, é um desafio que se
apresenta para a geração mais antiga e, ainda, mais numerosa na área. Isso se
agrava quando se considera que, desde a última reforma previdenciária, a da
Emenda nº 47, de 2004, esses novos servidores perderam direito à
integralidade e paridade de suas aposentadorias. Aqueles que ingressarem na
atividade pública já a partir de 2012, estarão sujeitos ao teto de aposentadoria
do INSS. São realidades muito distintas que passam a coexistir na
Administração, o que já tem sido fonte de conflitos.

Acerca dessas reformas previdenciárias, deve-se considerar que o instituto do

direito adquirido não é aplicado aos que ainda estão na carreira. Para estes,
reconhece-se a mera expectativa de direito, o que não lhes tem assegurado as
condições vigentes originalmente na época do ingresso no serviço público.

Esse choque de gerações, agravado pela evidente disparidade de vantagens,

tende a propiciar conflitos para os quais os gestores públicos devem estar
atentos. A forma como se conduzem as políticas públicas da área tem tornado a
solidariedade entre as gerações de servidores um valor cada vez menos
considerado. Engana-se, portanto, o servidor que se imagine imune às
mudanças que se operam na Administração. Delas, devem todos participar e a
elas se antecipar, de forma que as contingências não os tornem despreparados
e inaptos para atuar em novos cenários.

Pág. 8

São atitudes positivas para a boa gestão do processo de mudança:

• esteja atento ao seu ambiente de trabalho e avalie o futuro de forma

realista;

• desenvolva-se sempre: estude, leia matérias relacionadas à Administração

Pública, participe com desenvoltura das capacitações promovidas por seu
órgão, faça cursos de especialização e mestrados profissionais;

• desenvolva sua percepção do ambiente: avalie oportunidades e riscos;

• deixe de ser reativo e passe a ser proativo: com previsão e visão de

futuro, antecipe-se aos acontecimentos;

• demonstre interesse pelos assuntos do órgão, ou setor, ainda que não

componham seu processo de trabalho;

• prepare-se para a mudança – é certo que ela acontecerá e o alcançará,

estando você pronto para ela ou não;

• amplifique sua visão de si próprio: aprenda a observar-se como se fosse

outra pessoa;

• seja ético e fortaleça o espírito de equipe: a união fortalece o grupo nos

momentos de crise, que, geralmente, antecedem as mudanças;
 • seja conhecido, tenha tempo, seja lembrado;

• conduza a sua própria mudança: seja o seu principal agente.

A título de subsídio adicional para o melhor enfrentamento do processo de

mudança, recomenda-se a leitura do texto “Quem mexeu no meu queijo?”.
Disponível na Internet, trata-se de uma abordagem motivacional bastante
didática acerca do impacto que a mudança tem na vida profissional, e pessoal,
das pessoas.

Pág. 9

Cultura e clima organizacionais

“A cultura organizacional é o conjunto de hábitos e crenças, que

foram estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas e
que são compartilhados por todos os membros da organização. A
cultura espelha a mentalidade que predomina em uma organização...
a cultura organizacional mostra aspectos formais e facilmente
perceptíveis, como as políticas e diretrizes, os métodos e os
procedimentos, os objetivos, a estrutura organizacional e a tecnologia
adotada. Contudo, oculta alguns aspectos informais, as normas
grupais, etc. Os aspectos ocultos da cultura organizacional são os
mais difíceis não somente de compreender e interpretar, como
também de mudar ou de sofrer transformações.” (CHIAVENATO,
2008, p. 224)

Importando essa definição de cultura corporativa para o contexto da

Administração Pública, podemos traçar com bastante clareza seus aspectos
mais evidentes, sendo alguns deles os que mais carecem de transformação.

O primeiro deles é a cultura da desconfiança, fortemente arraigada na

burocracia pública. O excesso de normas e leis que, a cada dispositivo,
ordenam procedimentos, papéis e ameaças de penalidade aos servidores que
deles se afastem.

Essa lógica da concentração na atividade meio, no processo em detrimento do

resultado, representou um avanço lá no princípio da organização da máquina
do Estado, ao tempo de Vargas, onde prevalecia o interesse do administrador.
Hoje, porém, esse exagero regulatório deixou de ser necessário.

A falta de indicadores de qualidade dos serviços prestados demonstra o aspecto

cultural do menosprezo ao controle de qualidade, uma vez que somente se
pode avaliar aquilo que se pode medir e comparar com padrões mínimos de
qualidade.

Pág. 10
Outro aspecto cultural muito típico do serviço público é o apego ao formalismo,
com baixo interesse pela inovação. Há o pensamento de que “na Administração
sempre foi assim”, que a área está imune a perturbações devido à falta de
concorrência. Tudo isso tende a lançar o servidor na área de conforto, do
desinteresse pelo desenvolvimento profissional e pela passividade diante da
mudança.

A cultura das organizações públicas tende a se mostrar conservadora, com

valores e tradições arraigadas ao longo do tempo e de difícil modificação. Como
consequência disso, resulta o descrédito por parte da sociedade, que vê, no
serviço público, o espaço da ineficiência e do atraso. Isso incomoda
sobremaneira o cidadão que contribui com uma pesada carga de impostos.

Em termos de mudança cultural, a grande meta da Administração Gerencial é a

de promover autêntica renovação de valores, tornando a cultura dos órgãos de
governo mais adaptáveis e flexíveis, onde se substitua o controle e a
desconfiança pela eficiência e o resultado positivo.

Diferentemente da cultura, o clima é o ambiente psicológico onde transcorre a

atividade produtiva, refletindo-se diretamente na qualidade do ambiente e no
grau de motivação da equipe. O clima é um dos componentes importantes do
contexto organizacional para a definição do grau de satisfação, ou de
insatisfação, das pessoas. É certo, então, que o clima impacte diretamente na
produtividade da equipe, em seu grau de comprometimento. Esses são valores
sutis que determinam o índice de sucesso do grupo.

“Clima organizacional constitui o meio interno de uma organização, a atmosfera

psicológica e característica que existe. O clima é o ambiente humano dentro do qual
as pessoas executam seu trabalho. O clima pode se referir ao ambiente dentro de
um setor, ou de um órgão inteiro. O clima não pode ser tocado ou visualizado, mas
pode ser percebido psicologicamente... o clima influencia o comportamento das
pessoas.”
...
“O clima organizacional influencia a motivação, o desempenho humano e a
satisfação no trabalho.” (CHIAVENATO, 2008, p. 229)

Pensando em clima organizacional, assista ao vídeo "Relacionamento na

Empresa" com Max Gehringer:
 Duração: 5min57
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Diante disso, fica muito claro que o clima de uma organização pública seja
fortemente influenciado pelo ambiente exterior. Em que ponto ter sido o salário
do servidor divulgado na Internet afeta seu clima interno de trabalho? Essa é
uma questão que deve ser muito bem avaliada.

A imagem do servidor público tem passado, desde a década de 1990, por um

acentuado processo de desconstrução. A generalização dos casos de corrupção
descobertos tem afetado essa imagem, pois leva a sociedade a agravar sua
visão sobre o servidor. Esse nível de descontentamento manifesto é certo que
realimenta o sistema emocional do funcionalismo, que deve ser capaz de
renovar o clima interno do órgão, em favor de sua finalidade pública, que deve
ser bem desenvolvida.

Levando a questão ao nível da microadministração, o chefe do setor é

responsável por manter o clima interno de seu grupo em condições ideais para
o melhor funcionamento. Uma chefia autoritária, centralizadora, propensa à
desconfiança, tende a propiciar um clima de incerteza, tensão interna, com
infelicidade laboral. Chefias democráticas, que incentivam os servidores,
destacam os acertos e abordam os erros de forma crítica e construtiva,
favorecem o estabelecimento de um clima de confiança, de energia positiva.
Fica claro que esta segunda possibilidade promova de forma bem mais eficiente
a qualidade e a produtividade.

Reconhece-se que a figura do servidor público tem sido alvo das políticas de
ajuste fiscal, com cortes de salários e benefícios. Infelizmente, as políticas
dessa natureza colocam gasto com funcionalismo antes como um custo, do que
como investimento. Essa é uma tendência que a administração gerencial
reverte. Nela, o agente público é o protagonista do sucesso de governos bem
avaliados.

Pág. 12

Dentre outras, são entradas do sistema motivacional que interferem no clima

corporativo de uma organização de governo:

• cultura organizacional;
• boa comunicação;
 • oportunidades de crescimento;
• salário; possibilidades de capacitação;
• estilo de liderança;
• ambiente externo;
• consciência de significado do trabalho. .

As saídas, se positivas, são:

•o melhor desempenho;
•a produtividade elevada;
•a qualidade dos serviços prestados;
•a inovação.

A preocupação do gestor e da própria equipe, portanto, deve ser a garantia de

que as variáveis de entrada propiciem saídas positivas. Exemplo: um ambiente
em que o clima seja de insegurança, desinformação e farta circulação de
boatos, provavelmente carece de boa comunicação. Reunir a equipe com
regularidade, passar informações ao grupo, utilizar melhor os canais de
comunicação existentes, como o e-mail e o quadro de avisos, dentre outros,
costuma reverter essa situação ruim.

O clima organizacional pode ser medido, a partir de pesquisas de clima, por

meio de questionários respondidos pela equipe e tabulados conforme as
técnicas de aferição. Essas pesquisas costumam apontar precariedades que
devem ser atingidas em etapas subsequentes. Nada pior do que erguer a
expectativa de mudança nas pessoas, com a realização da pesquisa de clima,
para, em seguida, nada acontecer.

“O importante é salientar que o gestor pode não ter muitas condições pessoais de
intervir e de modificar a cultura organizacional de sua entidade. Todavia, quase sempre
ele tem plenas condições de alterar e melhorar o clima organizacional do seu
departamento ou da sua equipe de trabalho, seja intervindo nos elementos que o
compõem, seja atuando nas variáveis de entrada que influenciam as variáveis
dependentes que produzem resultados na organização.” (CHIAVENATO,2008, p.231)

Pág. 13
Transparência

Uma das premissas mais significativas da Administração Pública modernamente

tem sido a da transparência, representada pelos Portais da Transparência, e
pela Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 2011). O assunto é
disciplinado com tanta gravidade na Constituição, que a ele foram dedicados
dispositivos de três artigos, quais sejam:

Art. 5º....
...
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;
...
Art. 37....
...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
...
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
...
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro...
...
§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da
documentação governamental e as providências para franquear sua
consulta a quantos dela necessitem.
...

Fica patente, portanto, que o acesso à informação pública deve ser franqueado
ao cidadão comum, ou a entidades organizadas, com a ressalva de sigilo
apenas para casos definidos em lei.

Isso aponta a necessidade de organização e sistematização da informação

produzida nos órgãos públicos. Os servidores devem estar conscientizados de
que as informações que produzem ou manipulam devem ser devidamente
preservadas e guardadas, de forma que se favoreça o acesso imediato. Com
esse objetivo, os Poderes organizaram portais de informações, onde constam
dados de contratos públicos e execução orçamentária, e também sobre seu
quadro de servidores e remuneração.

Pág. 14

É notória a agilidade conquistada ao se colocar a informação disponível para o

cidadão valendo-se dos recursos da Internet.
O Executivo, por exemplo, desenvolveu o Governo Eletrônico que é um
verdadeiro portal de informações públicas inteiramente disponíveis para
consulta.

No Senado Federal, o portal da transparência pode ser acessado na opção de

menu “transparência” de seu sítio.

Com a entrada em vigência da Lei de Acesso à Informação, a gestão

estratégica da Administração, em seus três poderes, decidiu colocar os salários
nominais dos servidores para o livre acesso das pessoas na Internet, a título de
cumprimento da Lei. Embora essa exposição não esteja manifestamente
expressa, foi interpretação da Lei que fundamentou a decisão.

Fato é que o controle social tem fortemente contribuído para uma verdadeira
mudança na cultura de órgãos públicos. Cada vez mais, o patrimonialismo,
atualmente ainda existente apenas em posições bastante isoladas, se vê
constrangido e menos liberto para agir. Isso contribui com a necessária
evolução que se deve dar ao ordenamento jurídico da área, onde, com menos
riscos de mau uso da máquina devido ao controle social, pode-se adotar
regulamentos menos rígidos e mais flexíveis, condição indispensável para o
atingimento da administração gerencial.

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Acerca do controle social, há que se considerar que a Constituição vai além da

mera necessidade de acesso às informações públicas. Nela, há dispositivos que
expressamente facultam aos usuários dos serviços públicos instrumentos de
denúncia contra serviços mal prestados. A mencionada lei, até o momento,
ainda não foi editada.

Art. 37....
...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços;
...
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Pág. 16
 Unidade 7 - Qualidade total na Administração Pública

A metodologia da Qualidade Total tem marcado fortemente o desenvolvimento

das organizações privadas, numa evolução em que a sutileza tem representado
o diferencial na conquista e fidelização do mercado.

O objetivo desta unidade é o de destacar os fundamentos da Qualidade Total,

com interpretações desses princípios sob o enfoque da Atividade Pública.

Pág. 2

Na administração como ciência, o conceito de qualidade despontou com maior

evidência a partir da massificação da produção, quando passou a existir a
necessidade de padronização de produtos que deixaram de ser manufaturados,
passando a ser produzidos em processos industriais. Em face de uma produção
em larga escala com baixa intervenção humana, tornava-se necessário garantir
que cada item não fugisse de suas características básicas de projeto, que
deveriam estar presentes em todo o lote produzido, com as menores variações
possíveis.

Originalmente, o controle de qualidade por inspeção foi anterior isso, datando

de antes mesmo da Revolução Industrial. Nos primórdios da indústria moderna,
a inspeção era feita pelo próprio artesão, que tinha interesse em fazer produtos
segundo especificações rigorosas, que atendessem suas próprias exigências
estéticas ou que impressionassem positivamente os clientes.

Esse modo de inspeção do produto continua hoje sendo praticado pelos

consumidores nas feiras livres, nos supermercados e no comércio de produtos
artesanais, com a finalidade de encontrar o que melhor atenda às suas
necessidades e interesses.

Num cenário de produção massificada, contudo, passaram a ser adotados

controles estatísticos de qualidade, com aferição de lotes pinçados
aleatoriamente do volume total produzido. Definiu-se um índice máximo
aceitável de desconformidade e, o que excedia a esse valor, era retirado da
linha produtiva.

Assim, um bem produzido em uma fábrica de determinada marca deveria ser

idêntico ao produzido em outra fabrica, ao ponto de que não fosse possível
distinguir a origem de um e outro.

Com o passar do tempo e com a especialização dos métodos produtivos, que

passaram a propiciar maiores recursos e riqueza de detalhes aos bens
produzidos, outros valores se agregaram ao conceito original de qualidade,
como durabilidade; confiabilidade; identidade visual; dentre outros. Por último,
passou a importar, em termos de qualidade, não apenas o produto em si, mas
toda a atividade envolvida na produção e inserção no mercado, inclusive a pós-
venda.

Pág. 3

Num passo além disso veio Qualidade Total, com novo enfoque integral da
qualidade, que, ganhou sistematização a partir do desenvolvimento industrial
japonês após a II Guerra Mundial. Dessa maneira, ao garantir-se a qualidade
do sistema, buscava-se garantir a qualidade de produtos e serviços. Essa
mudança de filosofia representou a evolução para a era da Qualidade Total
como especialidade da administração.

Note-se que o conceito de qualidade deve ser aspecto inerente de uma marca
que, em primeiro lugar, deve ser incutido na ideia de seus consumidores e,
subliminarmente, na ideia do público em geral. Isso significa que mesmo
aqueles que não consumam seus produtos sabem que determinada marca
prioriza a qualidade. Qualidade é, então, conceito associado também à opinião
pública. É necessário que a qualidade seja comunicada pela marca com
eficiência, de forma a construir uma opinião pública positiva.
A ideia original do Controle Total da Qualidade (QT) tinha como pedra
fundamental a premissa de que o interesse do cliente constituía-se no ponto de
partida. Isso se percebe nas palavras de Armand Vallin FEIGENBAUM, um dos
idealizadores da QT e especialista em qualidade da General Eletric:

“A qualidade quem estabelece é o cliente e não os engenheiros, nem

o pessoal de marketing ou a alta administração. A qualidade de um
produto ou serviço pode ser definida como o conjunto total das
características de marketing, engenharia, fabricação e manutenção
do produto ou serviço que satisfazem as expectativas do cliente”.

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São os princípios da Qualidade Total, propostos pelo Dr. W. Edward DEMING,

responsável pela sistematização da Qualidade Total como metodologia
administrativa, a partir dos trabalhos realizados no desenvolvimento industrial
japonês:

Estabelecer a constância do propósito de melhorar o produto e o serviço,

com a finalidade de se alcançar a competitividade, permanecer no
mercado e criar empregos;

Adotar a nova filosofia. Numa nova era econômica, a administração deve

despertar para o desafio, assumir suas responsabilidades e assumir a
liderança da mudança;

Acabar com a dependência da inspeção em massa. Deve-se eliminar a

necessidade de inspeção em massa construindo a qualidade junto com o
produto desde o começo;

Cessar a prática de comprar apenas com base no preço. Ao invés disso,

deve-se procurar minimizar o custo total. É preciso desenvolver um
fornecedor único para cada item, num relacionamento de longo prazo
fundado na lealdade e na confiança;

Melhorar sempre e constantemente o sistema de produção e serviço, para

melhorar a qualidade e a produtividade e, dessa maneira, reduzir
constantemente os custos;

Instituir o treinamento no serviço;

Instituir a liderança;

Afastar o medo, para que todos possam trabalhar eficazmente no

atendimento dos objetivos organizacionais;

Eliminar as barreiras entre os departamentos. Quem trabalha nas áreas

de pesquisa, de projeto, de atendimento ao público, dentre outras, deve
agir como equipe para antecipar problemas na produção e na utilização
que possam afetar o produto ou serviço;
 Eliminar slogans, exortações e metas exageradas para os empregados,
pedindo zero defeito e níveis mais altos de produtividade, de maneira
coercitiva. Essas exortações apenas criam relações hostis, já que a
principal causa da má qualidade e má produtividade é o sistema, o qual
se encontra além da intervenção da força de trabalho;

Eliminar as cotas numéricas; eliminar a administração por objetivos,

adotando visão sistêmica;

Remover as barreiras que impedem ao trabalhador sentir orgulho pela

tarefa bem feita. A responsabilidade dos supervisores deve mudar dos
números para a qualidade;

Instituir um sólido programa de educação e auto-treinamento;

Agir no sentido de concretizar a transformação. A transformação é o

trabalho de todos.

Pág. 5

O Controle da Qualidade Total desenvolveu-se a partir desses princípios, tendo

chegado até os dias de hoje com inúmeras ferramentas consolidadas, como o
PDCA (Plan - Planeje, Do - Faça, Check - Avalie, Act - Aja), todas elas criadas e
desenvolvidas sob as seguintes premissas:

• Faça certo da primeira vez para eliminar retrabalhos custosos;

• Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores;
• Desenvolva trabalho de equipe, confiança e respeito mútuo;
• Faça das melhorias contínuas um assunto diário.

Chiavenato (2008) considera que o gerenciamento da Qualidade Total é um

conceito de controle que atribui às pessoas, e não somente aos gestores e
dirigentes, a responsabilidade pelo alcance de padrões de qualidade. Para esse
autor, é obrigação de alcançar qualidade está nas pessoas que produzem e
prestam serviços, o que envolve acentuado aspecto de conscientização da
missão organizacional.

Acerca da aplicabilidade de premissas da Qualidade Total na Administração

Pública, há que serem considerados aspectos que distinguem uma organização
pública, e sua finalidade de interesse público, de entidades da iniciativa
privada, norteadas pela obtenção de lucro e consolidação de espaço no
mercado.

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Não faz sentido o viés de competição de mercado para a Administração Pública.

Aliás, é tendência natural que a Administração se retire de qualquer área em
que essa competição ocorra, sob risco do insucesso, passando a sobre elas
exercer ação fiscalizadora na garantia da prestação de bons serviços. Isso não
torna, entretanto, a preocupação com a qualidade desnecessária para a área,
pelo contrário.

Como o Estado não apresenta lucro financeiro e seus recursos são públicos,
resultam da arrecadação de impostos, a preocupação com a qualidade deve
acentuar-se na perspectiva de uma prestação de serviços a quem, de fato, por
estes já pagou antecipadamente. A alta gestão deve estar bem atenta para
essa necessidade por qualidade nos serviços públicos. Isso não apenas devido à
intensa cobrança social, mas propriamente para o atendimento dos objetivos do
Estado. Esse pensamento moderno, de atuar com qualidade, é um desafio que
se apresenta aos novos gestores públicos que possuem, nas metodologias
adotadas no mercado, modelos a serem adequados e aplicados na lida pública.

Acertar da primeira vez é fundamento da QT. Na Administração essa premissa

pode e deve ser literalmente aplicada. Evitar retrabalhos e gastos /
desperdícios desnecessários de tempo e recursos deve ser uma das metas da
Administração Pública. Sob esse enfoque, deve-se adotar o combate sem
tréguas à corrupção e à ineficiência.

A burocracia impõe severa restrição ao gerencialismo, uma vez que contempla

em seus procedimentos incontáveis ações de checagem e revisão. Reduzir ao
mínimo possível essas verificações e retrabalhos, sem que isso implique na
precarização da segurança jurídica da atividade, com abertura de brechas ao
patrimonialismo, o clientelismo e à corrupção, é medida sintonizada com a QT
na área.

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Acerca das contratações públicas, a Administração necessita desenvolver

melhor as competências de elaboração de projetos básicos para as áreas de
compras. Deve-se conseguir utilizar melhor dispositivos da lei das licitações que
viabilizam a seleção por técnica com maior evidência do que o critério do menor
preço. Isso significa dar peso maior à qualidade do que ao preço no objeto
contratado, uma vez que produtos com maior valor agregado tendem a possuir
maior durabilidade, o que dilui eventuais gastos a maior ao longo de uma vida
útil que seja superior.

Deve-se incrementar a preocupação com produtividade na área pública. Isso

significa fazer mais e melhor com menos dispêndio de recursos, em menos
tempo e com menos pessoas. Essa “sobra” resultante de uma melhor
produtividade, uma vez reinvestida no sistema, por meio de capacitação de
servidores e melhorias na infraestrutura, tornarão a máquina cada vez mais
eficiente e produtiva, com índices de qualidade que atenderão melhor às
expectativas da sociedade consumidora de serviços públicos.

Daí resultará, inclusive, dois grandes ganhos para a sociedade, que será a
possibilidade de redução da carga de impostos a que está sujeita pelo modelo
da “eficácia sem eficiência” e, também, pela maior confiabilidade e segurança
que terá nos serviços públicos e nos servidores do Estado de maneira geral.
Confiando e acreditando na qualidade dos serviços públicos de que disponha, o
cidadão deixará de contratar serviços paralelos de atendimento às necessidades
que apresente, como saúde suplementar, por exemplo.

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Fica evidente até aqui que as premissas de capacitação e liderança, inerentes à

Qualidade Total, aplicam-se diretamente à atividade pública, desde que sejam
feitas adequações culturais.

Deve-se incentivar e provocar a capacitação continuada do servidor efetivo, que

é o capital intelectual da Administração, inclusive com ações de treinamento no
próprio serviço, que sejam focadas no sistema de trabalho em que este atue.
EaD é uma metodologia bastante eficiente nesse objetivo. Devem-se
estabelecer critérios mínimos de capacitação interna para a nomeação em
cargos de gestão, reduzindo-se a indicação política apenas às situações
indispensáveis, diferentemente do que se pode observar em algumas
organizações públicas nos dias de hoje, em que posições de trabalho em
funções operacionais são providas pela livre nomeação.

Essa maior ênfase no trabalho do servidor efetivo deve, paralelamente, ser

acompanhada por modelo mais efetivo de gestão de pessoas, que combata a
acomodação e o desinteresse funcional, de forma que a imagem do servidor
público como sendo aquele que ganha muito, trabalha pouco e deixa a desejar
seja rapidamente desconstruída em favor de uma opinião pública mais positiva
e formada a partir de uma realidade melhor. Gestão de pessoas e
desenvolvimento funcional são reais necessidades da área, igualmente
sintonizadas com programas de Qualidade Total.

Desenvolver líderes é algo muito pouco evidente na Administração Pública,

infelizmente. Hoje, bons líderes da área formaram-se mais por iniciativa
pessoal do que propriamente por programas de capacitação de lideranças
institucionalizados. O grande desafio a ser enfrentado nesse sentido é
compatibilizar-se a vertente política da livre nomeação ao cargo com a
competência indispensável para seu exercício. Haver carreiras específicas de
gestores públicos é um caminho que se apresenta.

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A liderança autêntica e bem consolidada por meio do reconhecimento da equipe

e também pelo desenvolvimento de competências garante maior segurança na
ação administrativa, propiciando mais eficiência de resultados e afastando o
temor do erro que, para o gestor, incorre inclusive em responsabilização
administrativa e cível. O receio administrativo, muitas vezes, impele o gestor
menos preparado à inanição e à passividade. Visando protegerem-se no
exercício de suas funções, muitos gestores solicitam exageradamente
pareceres jurídicos acerca de situações concretas, o que torna morosa e
dispendiosa a fluidez administrativa.

Assim, a pessoa deixa de agir e os resultados deixam de acontecer. Ao invés de

adotar postura proativa, o despreparo faz com que alguns gestores escondam-
se por trás do emaranhado burocrático, pois, para eles, essa se torna a atitude
mais segura.

Percebe-se na Administração Pública excessiva departamentalização, com

estruturas de hierarquia que simplesmente não se comunicam. Quem sabe a
reengenharia administrativa, com revisão de estruturas em conformidade com
os objetivos de planos estratégicos seja boa medida em favor de uma melhor
comunicação e atuação cooperativa entre as áreas. Diretores devem dialogar
melhor entre si e servidores de departamentos diferentes também. Esse
conhecimento do entorno administrativo em que se insere a unidade funcional
do servidor contribui acentuadamente com a Qualidade Total da Administração.

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Deve-se tornar patente a todos, por meio de práticas internas de comunicação

institucional, que a responsabilidade pelo serviço público de qualidade decai
sobre todas as etapas do processo. Deve-se desenvolver a cultura do pleno
atendimento, onde atender bem ao cidadão não signifique apenas atendê-lo
com cortesia e em curto tempo de espera, mas especialmente atender-lhe a
necessidade específica que trás ao órgão público.

Acerca da motivação do servidor, a Qualidade Total rejeita o estabelecimento

de metas muito rígidas, com cotas mínimas ou a adoção de discursos
exageradamente exigentes em termos de produtividade. Antes de
representarem incentivos à qualidade, esses métodos representam pressão que
pode surtir efeito hostil e diverso ao da motivação produtiva. Ao afirmar que a
responsabilidade pela baixa produtividade decai sobre o sistema, e não sobre o
trabalhador, a metodologia da Qualidade Total reconhece que um corpo
funcional bem gerenciado conquista a produtividade e a qualidade de forma
natural e liberta de pressões desnecessárias.

Por fim, a aplicação da Qualidade Total na Administração passa,

necessariamente, pelo sentimento genuíno de orgulho e bem estar por parte do
servidor quanto ao bom trabalho desenvolvido. O servidor público deve sentir-
se responsável pelo sucesso alcançado em sua área. Deve ser incentivado na
certeza de que a transformação havida e o resultado positivo contaram com a
sua indispensável colaboração. Nada pior para a QT na Administração,
portanto, que as lideranças da área chamem para si a responsabilidade
exclusiva pelo o sucesso obtido. Pelo contrário, a atitude da chefia deve sempre
ser no sentido de atribuir a vantagem do bom resultado ao grupo de trabalho
que coordena.
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Unidade 8 - Marco legal da Atividade Pública

Como vimos até aqui, a atividade pública no Brasil é guiada pela legislação
vigente na área. É assim devido ao princípio da legalidade, estabelecido no
artigo 37 da Constituição. Acerca disso, há que se considerar que a disciplina
da Administração Pública muito se aproveita do Direito Administrativo, de onde
busca o fundamento para o exercício da gestão.

Altamente marcada pela legalidade de suas ações, a Administração Pública

dispõe de vasto cabedal normativo, que vai desde os fundamentos presentes na
Constituição da República, passando pelas Leis Federais e indo até os decretos
presidenciais e demais diplomas infralegais.

Vamos, nesta unidade, conhecer o marco legal da Atividade Pública, elencando

as Leis que mais afetam a área e a atuação de seus agentes públicos.

A Administração Pública tem, no Direito Administrativo, sua segurança, seu

lastro, sua diretriz. O Direito Administrativo, por sua vez, tem na Administração
Pública sua razão de existir. São áreas de conhecimento intrinsecamente
ligadas. Trata-se de duas disciplinas que muito se misturam.

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A Constituição Federal

O marco legal máximo da atividade é a Constituição Federal, que representa o

eixo principal da Administração. Tanto é assim que, no Título III – Da
Organização do Estado, existe o Capítulo VII – Da Administração Pública,
inteiramente dedicado ao serviço público, que vai desde o art. 37 até o art. 43,
distribuídos em quatro seções, quais sejam: Seção I – Disposições Gerais;
Seção II – Dos Servidores Públicos; Seção III – Dos Militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios; Seção IV – Das Regiões.

Muitos críticos afirmam que a Constituição vai além daquilo que deveria, ou
seja, diversos de seus dispositivos poderiam ter sido deixados para a legislação
comum, como é o caso da regra do concurso público, por exemplo, na qual a
Constituição define, inclusive, prazo de validade de 2 anos. Por outro lado, a
Constituição deixa de lado tema politicamente relevante, que é a estrutura
organizacional do aparelho do Estado, que, ainda hoje, vigora na forma do
Decreto-Lei nº 200, de 1967, da época do regime militar.

É bom lembrar que, tecnicamente, uma Constituição deve conter os princípios,

a orientação política, o desenho da Administração. Cabe à legislação inferior
dispor de forma objetiva e clara acerca das vertentes administrativas do
aparelho do Estado, dentre as quais se destacam, em primeiro plano, os
agentes públicos.

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Deixaremos para estudo específico do direito administrativo o detalhamento

destas leis. É necessário enfatizar, entretanto, que gestores e servidores devem
necessariamente conhecer, ainda que superficialmente, este ordenamento
legal:

Capítulo VII, do Título III, da Constituição Federal (art. 37 até o art.

43)

Decreto-Lei nº 200, de 1967, que dispõe sobre a organização da

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e
dá outras providências.
Lei nº 8.027, de 1990, que dispõe sobre normas de conduta dos servidores
públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas, e dá outras
providências.

Lei nº 8.112, de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores
públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

Lei nº 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e
dá outras providências.

Lei nº 8.666, de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências.

Decreto nº 1.171, de 1994, que aprova o Código de Ética Profissional do

Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.

Código de Conduta da Alta Administração Federal

Lei nº 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal.

Legislação – Servidores Públicos – resenha do Planalto

Legislação – Organização do Estado – resenha do Planalto

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Este é o eixo principal da dimensão institucional-legal da Administração.

Modificá-la tem sido uma necessidade cada vez mais premente para a obtenção
de um modelo mais gerencial e menos burocrático. Se no passado justificava-
se a existência de controles excessivamente rígidos, que negavam espaço ao
improviso e à inovação, isso era devido ao forte impacto do patrimonialismo na
área pública.

Hoje, especialmente devido à presença da Administração na Internet, com

portais da transparência, lei de acesso à informação e um forte controle social,
já não se justifica a existência de regras tão rígidas e desmobilizantes. Os
próprios contratos de gestão, dos quais falamos antes neste estudo, apontam
nessa direção. Tal é o desafio lançado ao Legislativo – renovar o marco legal da
área, de forma a favorecer o surgimento de um Estado ágil e mais propenso à
qualidade de seus serviços.
Todos os dias, às 7h50, o Jornal da CBN transmite comentários de Max
Gehringer no Mundo Corporativo, sobre ascensão profissional e gerenciamento
de carreiras.

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Conclusão do curso

Finalizando este nosso breve estudo da Administração Pública, cabe considerar

que o crescente interesse pela área tem levado a todos que nela atuem a uma
maior reflexão acerca do papel desempenhado. Além disso, hoje se discute com
maior ênfase o desenvolvimento organizacional da Administração, com ganhos
de profissionalismo e de atitude ética.

Outro fator que tem despertado o maior interesse das pessoas na

Administração é a perspectiva de seguir uma carreira pública, em face da
grande quantidade de concursos públicos programados para acontecer em
futuro próximo. É certo que, além da almejada estabilidade, o interesse do
candidato pela carreira de Estado deva estar alinhado com suas premissas
legais, todas elas orientadas em direção da Supremacia do Interesse
Público.

É necessário que, além dos agentes do Estado, a sociedade conheça os

instrumentos e aplicações da máquina administrativa do País. O controle
externo exercido diretamente pelo cidadão, que, sabendo e conhecendo, torna-
se capaz de fiscalizar e cobrar, tem proporcionado grandes modificações nos
paradigmas da atividade. Orientada que foi, no passado, pelo mero trânsito
burocrático, nos dias de hoje, a Administração exige uma condução focada nos
resultados que promove para a coletividade.

Essa mudança de enfoque, que migra do processo para o resultado, não é,

contudo, ainda tão comum quanto deveria ser. Ainda se observam casos de
ineficiência e atraso administrativo, com desperdício de dinheiro público e, pior
que isso, com desatendimento do cidadão. Por essa razão, torna-se tão
necessário o estudo e o aperfeiçoamento da Administração Pública.

Tivemos, aqui, a oportunidade de conhecer um pouco mais do estado brasileiro,

sua organização, formas de gestão e pessoal. Trata-se, entretanto, de um ramo
da ciência da Administração muito mais rico, que envolve saberes e
experiências na área. Contamos que você tenha compreendido estes
fundamentos e busque ainda outros mais em futuros cursos, ou mesmo em
iniciativas pessoais de desenvolvimento.

Para você que é, ou pretende ser, um agente público, deixamos nosso

incentivo, enfatizando que, antes do bom salário e da estabilidade no emprego,
devemos buscar incessantemente cumprir uma nobre missão, que é a de
atender ao interesse do cidadão com qualidade e eficiência. Afinal, somos todos
cidadãos.
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Créditos

Créditos

Conteudista

Aires Pereira das Neves Junior

Revisão Geral

Valéria Maia

Desenho Instrucional

Simone Dourado

Coordenação Pedagógica
 Ana Alba
Danuta Clara
Francisco Wenke
Ivone Alvino
Jenifer de Freitas
Márcia Perusso
Miguel Gil
Paula Rodrigues
Polliana Alves
Sabrine Ramos
Simone Dourado
Valéria Maia

Coordenação Estratégica

Andréa Cristina
Carlos Escosteguy
José Vicente
Marcelo Larroyed

Núcleo Administrativo

Adriano Borges
Gláucia Cristina
João Luiz
Luciano Beck
Luciano Marques
Raquel Sá

Núcleo de Divulgação

Fernanda Plentz
Leireana Silvano
Paula Meschesi
Priscilla Damasceno
Rosângela Rabello

Núcleo de Tecnologia Educacional

Alessandra Brandão
Bruno Carvalho
Isabela Mendes
Renerson Ian Sales
Sônia Mendes
Vítor Marques