NÚCLEO DE COORDENAÇÃO

PEDAGÓGICA

CURSO DE COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA

Coordenação Pedagógica – IBRA

DISCIPLINA

COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA
E O ESPAÇO DE MUDANÇAS
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................... ……………....... 03

1 TEORIAS DA GESTÃO ESCOLAR ...............................................................……….... 05

2 PLANO NACIONAL DA EDUCAÇÃO ...................................……...…………................

28

3 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (PDE .............. .……………….... 40

4 SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA ...……………...….. 45

REFERÊNCIAS CONSULTADAS …………………………………………….……………....…

52
 3

INTRODUÇÃO

Prezados alunos,

Nos esforçamos para oferecer um material condizente com a graduação e

consequente capacitação daqueles que se candidataram à está coordenação pedagógica,
procurando referências atualizadas, embora saibamos que os clássicos são indispensáveis
ao curso.

As ideias aqui expostas, como não poderiam deixar de ser, não são neutras, afinal,
opiniões e bases intelectuais fundamentam o trabalho dos diversos institutos educacionais,
mas deixamos claro que não há intenção de fazer apologia a esta ou aquela vertente,
estamos cientes e primamos pelo conhecimento científico, testado e provado pelos
pesquisadores.

Apesar de o curso possuir objetivos claros, positivos e específicos, nos colocamos

abertos para críticas e para opiniões, pois somos conscientes que nada está pronto e
acabado e com certeza críticas e opiniões só irão acrescentar e melhorar nosso trabalho.

Como os cursos baseados na Metodologia da Educação a Distância, você é livre

para estudar do melhor modo que possa. Este arranjo preserva a sua individualidade
impondo, uma responsabilidade imperativa. Organize-se, lembrando que: aprender
sempre, refletir sobre a própria experiência se somam, e que a educação é demasiado
importante para nossa formação e para o bem-estar dos pacientes.

A presente apostila tem como proposito oferecer um conteúdo abrangente de

Gestão de sistemas educacionais partindo das teorias de gestão ponteando suas
influencias na gestão pedagógica até as atuais tendências da gestão educacional.

Neste intuito apresentamos um compendio de conhecimento necessários à

compreensão dos projetos de organização, desenvolvimento e regulação da educação no
 4

país elucidando suas diretrizes. Oferecemos, ainda, ferramentas para o desenvolvimento

de uma visão crítica da implementação da gestão democrática da educação no Brasil.

A apostila agrupa de maneira ordenada a síntese do pensamento de vários autores

cuja obra que entendemos serem as mais importantes para a disciplina. Sendo fruto de
exaustiva pesquisa bibliográfica, cujas fontes são colocadas ao fim da apostila
possibilitando ao aluno, conforme sua necessidade e disposição, o amplio de seus
conhecimentos.
 5

1. TEORIAS DA GESTÃO ESCOLAR

O crescimento da complexidade nas atividades humanas e a dificuldade em se

garantir que os conhecimentos adquiridos fossem coerentemente transmitidos através das
técnicas de outrora, começam a surgir alternativas para garantir a preservação e a
transmissão desses conhecimentos.
Em certo ponto do desenvolvimento das sociedades, as técnicas sociais menos
evoluídas que não garantem mais a comunicação do patrimônio de valores e padrões de
comportamento torna necessária, uma especialização capaz de realizar, em tempo útil, o
processo de instrução na sociedade complexa (RIBEIRO, 1978, p.14).
Assim a análise da organização escolar permite afirmar a existência de diversas
explicações possíveis para o seu aparecimento nas sociedades modernas, das quais
Roberto Moreira (1957) apud Alonso (1974, p.89), salienta três:

 O surgimento da escola da necessidade de organizações que se

encarregassem da iniciação da aprendizagem, providenciando mão-de-obra
para os vários setores de atividades; ligada, neste caso, à necessidade de
transmissão de conhecimentos práticos;

 a relação da escola as atividades religiosas, principalmente concernentes à

função sacerdotal; as primeiras escolas teriam sido dirigidas e organizadas
pelos próprios sacerdotes, que se incumbiram da preparação para a vida
eclesiástica;

 a escola como reposta à necessidade de transmitir habilidades de ler e

escrever, surgindo para ensinar a leitura e a escrita. (ALONSO, 1974, p.89).

Independente da possiblidade considerada, todas elas corroboram com a

importância da instituição escolar na vida do indivíduo moderno e com o seu papel de
“transmissora” dos conhecimentos humanos. Assim pode se considerar dois momentos
diferentes na existência da instituição escolar:

 o primeiro referente a um processo de diferenciação social em que se encontra

direcionada para o atendimento de uma pequena classe de privilegiados, e
 6

 o segundo momento em que adquire um novo significado advindo do

aparecimento de novas condições sociais, políticas e econômicas, tornando-a
“necessária não apenas aos grupos já favorecidos, mas também e, sobretudo às
outras camadas sociais”. (ALONSO, 1974, p.89)

A expectativa de ascensão social proporcionada pelo acesso à escola justifica o

grande aumento no interesse das massas populares por esta instituição, podendo-se
resumir este fato em dois motes de crescente interesse relacionados com a necessidade
pessoal de se capacitar para o trabalho ou ocupar outra posição social e/ou o resultado da
conquista do direito à aquisição da escolaridade.

 no plano individual, o reconhecimento do valor da educação como forma de

ascensão econômica e social;

 no plano social ou coletivo, a educação é vista como forma de emancipação ou

mesmo de criação de riqueza, o que a torna significativa dentro da política
traçada pelos diferentes governos (ALONSO, 1974, p.90).

Esse movimento se intensifica como parte do progresso social vivido e entendido

como o “resultado das necessidades e exigências sociais consequentes quantitativamente
e qualitativamente dos contatos entre os grupos humanos” (RIBEIRO, 1978, p.23) na
sociedade, um “enorme conjunto de instituições que realizam tarefas sociais
determinadas” (PARO, 1987, p.17).
Assim é possível envolver a escola neste rol de instituições, uma vez que duas das
suas responsabilidades são a socialização dos conhecimentos construídos e acumulados
pelo homem no decorrer de sua história e a educação formal do cidadão. Portanto, a
educação seria reconhecida como “um processo geral que envolve a vida toda dos
indivíduos e dos grupos humanos, abrangendo não só os aspectos informativos, como,
também e ao mesmo tempo, os aspectos formativos que baseiam e orientam todas as
suas atividades” (RIBEIRO, 1978, p.7).
Durante os séculos XVIII e XIX a sistematização da instituição escolar passa a
tomar a forma que conhecemos hoje, sendo grandemente influenciada pelo crescimento
da classe burguesa, avançando do atendimento exclusivo de jovens destinados à vida
religiosa para a possibilidade de se obter educação aos demais membros da sociedade.
Phillipe Áries (1981) apresenta um panorama bastante esclarecedor desse
 7

desenvolvimento que se confunde com o “nascimento e o desenvolvimento” do sentimento

de infância, quando as escolas passam a dar maior atenção à idade dos estudantes e a
intermediar a passagem da infância para a fase adulta, o que antes ocorria
repentinamente.
Para Áries (1981) Os moralistas e educadores do século XVII, herdeiros de uma
tradição que remontava a Gerson, aos reformadores da universidade de Paris do século
XV, aos fundadores de colégios do fim da Idade Média, conseguiram impor seu sentimento
grave de uma infância longa graças ao sucesso das instituições escolares e às práticas de
educação que eles orientaram e disciplinaram. Esses homens, obcecados pela educação,
encontram-se na origem do sentimento de infância e da escolaridade (ÁRIES, 1981,
p.186/187).
Das significativas mudanças acontecidas neste período estão o aumento na oferta
e na procura das vagas para estudantes, a divisão das turmas por sexo e idade e, a mais
expressiva de todas: a instauração da disciplina como um instrumento de
“aperfeiçoamento moral e espiritual” (ÁRIES, 1981, p.191) e que posteriormente seria
adaptada “a um sistema de vigilância permanente das crianças de dia e de noite” (ÁRIES,
1981, p.191).
No fim do século XVIII, o Saint-Cyr de Mme de Maintenon forneceria o modelo de
uma instituição de caráter moderno para as meninas que aí ingressavam entre os 7 e os
12 anos e saíam em torno dos 20 (ÁRIES, 1981, p.190). A diferença essencial entre a
escola da Idade Média e o colégio dos tempos modernos reside na introdução da disciplina
(ÁRIES, 1981).
Na modernidade escola tinha por objetivo a garantia da “reprodução social e
cultural como requisito para a sobrevivência mesma da sociedade” (GOMES, 1998, p.14),
a preparação para o mercado de trabalho de um profissional capacitado para as diversas
funções exigidas para sua manutenção, assim como a formação do cidadão, entendida
entre outras como a capacidade de intervir na vida pública e respeitar as normas de
convivência social.
A história da educação no Brasil guarda particularidades advindas do processo de
construção política do país que permite a elaboração de um breve panorama dos
acontecimentos que guiaram a construção do sistema escolar nacional até o ponto em que
hoje se encontra.
A realidade brasileira, resultante da sua evolução econômica, política e social
apresenta um Estado onde o “controle da classe dominante sobre a classe dominada não
 8

é exercido diretamente, mas através das instituições jurídico- políticas e culturais da

superestrutura” (FÉLIX, 1986, p.17).
Dois importantes objetivos devem, então, ser observados nas primeiras tentativas
que o Estado faz de organizar o sistema escolar, o primeiro referente à obtenção do
controle sobre as questões educacionais, e o segundo a desmobilização da campanha dos
grupos de oposição que esperavam usar em mérito próprio a questão da alfabetização de
jovens e adultos, o que acontece em um momento de conflito entre as oligarquias rurais,
que possuíam maior influência sobre o Estado, e a burguesia industrial emergente que
começa a ter maior destaque no contexto econômico do país.
Ao buscar meios para controlar esses conflitos, o Estado se utiliza de mecanismos
legais de intervenção e repressão, o que no caso da educação diz respeito à “legislação
sobre a organização do sistema escolar, estabelecendo medidas de recentralização do
ensino sob o controle da União” (FÉLIX, 1996, p.19), ensino esse que, agora mais do que
nunca, deveria preparar mão-de-obra capacitada para o terceiro setor que se estruturava
com maior força e importância econômica.
Com a presente necessidade de se qualificar mão-de-obra para a indústria que se
fortalece e como resultado de todo o processo que se segue após essa primeira tentativa
de se olhar o processo educacional com mais atenção, a administração escolar enquanto
campo de estudo e melhoria da qualidade e do processo educacional ganha maior
notoriedade.
Com o advento do movimento da Escola Nova começa a ser dada maior ênfase
aos aspectos técnicos envolvidos no processo educacional, entre os quais podemos
destacar a sistematização de órgãos destinados diretamente à administração da
educação, por meio da “introdução de princípios técnicos e pedagógicos considerados
fundamentais para garantir a elevação da qualidade do ensino” (FÉLIX, 1986, p.20).
Neste sentido a instituição escolar para além da preparação do indivíduo para o
mercado de trabalho e da manutenção dos conhecimentos social e cientificamente
construídos, possa a ter um papel importante na transformação da sociedade, uma vez
que sirva de “instrumento em poder dos grupos sociais dominados” (PARO, 1987, p.103),
isto é, na superação da sociedade de classes, tendo a educação como um seu
instrumento.
Desta forma a escola que “como qualquer outra instituição, precisa ser
administrada” (PARO, 1987, p.17), necessita de uma administração coerente que
considere com a devida atenção suas especificidades e sua característica de
 9

transformadora social que deve estar a serviço da maioria dos menos favorecidos na
estrutura social capitalista.
Transformação esta que segundo, Paro (1987), deveria se dar em dois sentidos. O
primeiro no que diz respeito ao caráter pedagógico, ou seja, na desarticulação do poder da
classe burguesa, e o segundo compreendendo o caráter intrínseco de apropriação do
saber, isto é, a apropriação pela maioria das conquistas culturais acumuladas.
No entanto o que se percebe é que o papel da escola tem sido o de manter a
ordem social vigente reproduzindo a estrutura econômica preparando o indivíduo com os
requisitos necessários para desempenhar apenas funções no campo da produção.
Sendo assim o sistema escolar torna-se um mecanismo de disseminação da
ideologia dominante uma vez que, ao atender aos “interesses dominantes a escola ratifica
as diferenças sociais inerentes à sociedade capitalista” (PARO, 1987, p.111) oferecendo a
poucos uma formação sólida e prolongada que deveria atingir a muitos.
Desta maneira, “o que atende aos interesses dominantes não é, pois, nem a
completa negação formal e real da escola, nem sua afirmação e generalização, mas sua
existência tal qual ela se dá em nossa sociedade, ou seja, uma escola que, distribuindo
desigualmente o saber, ratifica as diferenças sociais inerentes à sociedade capitalista. Por
isso, enquanto a ínfima minoria de crianças e jovens, pertencentes às camadas
privilegiadas, pode contar com educação escolar de boa qualidade, a escola da grande
maioria mal sobrevive aos problemas e carências de toda ordem, apresentando baixíssimo
nível de ensino.” (PARO, 1987, p. 111/112).
Para Ribeiro (1978) a escola enquanto consequência do progresso social sofre a
influência de novas filosofias de educação mais humanizadas e inicia um movimento de
diminuição das distâncias sociais.
Com as novas políticas educacionais elaboradas, ocorre uma significativa variação
e extensão nos conceitos de ensinar e aprender inseridos nas atividades específicas da
escola e também nas atividades supletivas que passam a assumir as obrigações de outras
agências sociais educativas.
Tais mudanças fazem agravar significativamente a complexidade e a
reponsabilidade da escola fazendo dela um instrumento do Estado.
Como se tudo isso não bastasse, uma nova corrente de influências vem agravar a
complexidade e a responsabilidade da escola. O Estado, premido pelas ocorrências antes
referidas e já seguro das vantagens que usufruiu de todo o longo processo desenvolvido
através dos séculos, envolve a escola na sua hipertrofia e, fazendo dela instrumento seu,
 10

arroga-se o direito (para garantia do qual ele dispõe de toda força necessária) estatizar o
ensino, firmando e generalizando as tentativas que vinham sendo experimentadas desde
Pompal, Frederico II e outros déspotas esclarecidos (RIBEIRO, 1978, p.28 grifo do autor).
Desta feita, a escola passa a refletir mais significativamente as estruturas sociais
uma vez que, os estudos científicos que visam esclarecer o processo educativo e as
atividades escolares proporcionam a inserção na escola de problemas que anteriormente
eram incumbências de outras agências sociais.
Juntamente a essas mudanças ocorridas na concepção e nas atribuições das
instituições escolares, existe um grande esforço de racionalizar e adequar as técnicas de
ensino para a “produção em massa da massa” (RIBEIRO, 1978, p.28) assim como o
aumento na concepção do tempo de escolaridade do cidadão que passaria a durar por
toda a sua vida.
Segundo Dewey (1936) apud Ribeiro, os fins da educação se sucedem, pois à
medida que vão sendo alcançados vão se transformando em meios para outros fins mais
adiante e mais alto (RIBEIRO, 1978, p.31).
Esses ideais educacionais desenvolvem-se por duas vias. A primeira através de
indivíduos ou grupos de elite educacional que ouvem, interpretam e definem as
necessidades e aspirações expressa de maneira clara ou não pela social, numa tentativa
de altruísmo.
A segunda via se dará de por uma visão egoísta da realidade onde a elite
dominante intelectual cria ideais partindo de seus próprios anseios, “ideais de que faz
bandeira de proselitismo, de combate, catequizando os demais que compõem o todo
social em que se encontra” (PARO, 1987, p.32).

As abordagens baseadas nos estudos de Myrtes Alonso e Abordagem

Crítica.

Na sociedade moderna a administração encontra nos filósofos, físicos,

economistas, estadistas e empresários os precursores de suas teorias, os quais se
utilizam de conceitos e princípios de outras áreas do conhecimento como as Ciências
Matemáticas, Humanas e Físicas, o Direito e a Engenharia entre outras.
A Revolução Francesa propicia uma nova concepção de trabalho modificando a
estrutura social e comercial da época e consequentemente a ordem econômica, social e
política vigente. A invenção da máquina à vapor por James Watt (1736-1819) e sua
 11

aplicação à produção, trouxe nova concepção de trabalho e modificou completamente a

estrutura social e comercial da época, provocando profundas e rápidas mudanças de
ordem econômica, política e social que, em um lapso de um século, foram maiores do que
as mudanças ocorridas em todo o milênio anterior (CHIAVENATO, 2000, p.30 grifo do
autor).
Após 1860, o movimento chamado 2ª Revolução Industrial e o surgimento de
novas tecnologias de produção, construção e funcionamento de novas máquinas o Estado
passou a intervir efetivamente nas relações operário/fábrica elaborando novas legislações
para defender e proteger tanto a saúde e a integridade física dos trabalhadores como
também a noção de coletividade.
O último setor a influenciar a administração empresarial, é o grupo dos
economistas liberais que elaboram empiricamente grande quantidade das teorias
econômicas e para quem a vida econômica deveria se afastar da influência estatal já que
“o trabalho segue os princípios econômicos e a mão-de-obra está sujeita às mesmas leis
da economia que regem o mercado de matérias-primas ou o comércio internacional”
(CHIAVENATO, 1936).
Este pensamento sustenta a concepção de que os princípios gerais da
administração podem ser aplicados a qualquer tipo ou tamanho de organização, por se
referir à eficiência e economia das ações e dos recursos tanto humanos quanto materiais
através da organização e do planejamento. Assim a administração visa o controle do
processo produtivo. A função da administração é exercer pleno controle sobre as forças
produtivas, o que aconteceria desde o planejamento do processo de produção até o
controle das operações executadas pelo trabalhador (FÉLIX, 1986, p.35).
Embora a administração seja uma atividade exclusivamente humana e necessária
à vida do homem visando a “utilização racional de recursos” (PARO, 1987, p.19) torna-se
necessário que haja sua adequação aos fins determinados, através da busca por uma
solução coerente das dificuldades de ordem política e econômica.
A palavra racional vem do latim ratio, que quer dizer razão. Assim, se se tem um
fim em mente, utilizar racionalmente (utilizá-los de acordo com a razão) significa, por um
lado, que tais recursos sejam adequados ao fim visado, por outro, que seu emprego se dê
de forma econômica (PARO, 1987, p.19).
A urgente necessidade humana de conceber estruturas eficazes para favorecer
um melhor rendimento do trabalho propicia a elaboração de normas gerenciais
primeiramente aplicadas à economia privada e, posteriormente à economia pública. Por
 12

isto há uma dificuldade real de diagnosticar o momento em que essa necessidade passa a
vigorar com mais ênfase nas sociedades.
O único indício aproveitável para a determinação plausível deste fato seria, a
nosso ver, a chamada lei do mínimo esforço, mas a respeito dela restaria ainda saber,
como dissemos acima, se resulta de um impulso instintivo, inato ou de uma longa
elaboração da experiência social (RIBEIRO, 1978, p.60).
Nas organizações privadas essa necessidade toma força com o fim do trabalho
escravo que acarreta a necessidade de se pagar pela mão-de-obra trabalhadora. Ribeiro
(1978) apresenta a pesquisa de dois importantes pesquisadores científicos da
administração geral, Taylor e Fayol que serão posteriormente analisados neste trabalho.
No campo dos estudos administrativos da administração pública, há dois aspectos
a serem considerados, o primeiro diz respeito ao campo do Direito Administrativo e o
segundo a execução da vontade do Estado expressa pela autoridade competente.
Nesta vertente são Múltiplas as contribuições existentes, Ribeiro (1978) cita as
contribuições de Lepawsky (1949) no tocante à importância da formação humanística para
os homens públicos, ao esforço para combater o “especialismo” da cultura geral
humanística e a aplicação dos princípios humanísticos.
Desde uma declaração feita, por Jefferson, até opiniões de ingleses, alemães e
americanos contemporâneos, é conveniente de um esforço que combata o especialismo
distanciado da cultura geral humanística e pela aplicação dos princípios humanitários
(RIBEIRO, 1978, p.66). De maneira que, a diferenciação entre os negócios públicos e os
privados é brilhantemente descrita por Walker (1937) apud Ribeiro (1978).
Walker, depois de assinalar que a diferença essencial entre o negócio público e o
privado é que este tem como objetivo principal o lucro e aquele o serviço (o que por si só
seria suficiente para provar o sentido mais humano do tratamento do servidor público)
(RIBEIRO, 1978).
Esta diferença de objetivos faz com que haja uma desumanização em menor
escala do trabalhador no setor público, muito embora exista uma crescente preocupação
do Estado em racionalizar seus serviços a partir das metodologias aplicadas no setor
privado. (...) atualmente, nota-se um interessante movimento de confluência dos processos
e objetivos dominantes até a pouco numa e noutra. A administração pública, esforçando-
se para adaptar a seus serviços as técnicas políticas (RIBEIRO, 1978, p.68).
Sendo assim as várias vertentes existentes nas pesquisas administrativas nos
fazem afirmar que conteúdo do estudo administrativo se caracteriza de acordo com a
 13

escola a qual pertence enquanto o seu objeto mostra-se sempre o mesmo, ou seja, a
organização entendida tanto como o conjunto de cargos e tarefas como o de órgãos e
funções, evoluindo até atingir uma gama de variáveis que proporcionem a criação de uma
concepção de sistemas eficiente.

As concepções de Taylor e Ford

F. W. Taylor (1856-1915) fundador da Escola da Administração Científica se volta

para a busca do aumento da eficiência dos meios de produção baseando suas pesquisas
na racionalização do trabalho, sendo um dos pioneiros nos estudos sobre administração.
Os teóricos desta escola desenvolveram métodos e técnicas administrativas,
buscando construir uma base cientifica para as práticas de gerência de produção, que
trazem em si a divisão e o controle do trabalho como princípios fundamentais para a
administração.
A ênfase dessas atividades está na análise e divisão do trabalho do operário, na
racionalização do processo, na produtividade, na especialização dos métodos e no
controle dos meios e do trabalhador.
Este pensamento dará início às teorias de divisão do trabalho entre os que
“pensam”, e devem se ocupar de fixar padrões de produção, descrever cargos, fixar
funções, estudar métodos de administração e normas de trabalho e aqueles que
“executam”, os operários, dividindo entre a gerência e o trabalhador as responsabilidades
pela produção.
Sendo assim a organização linear ou organização militar que foi utilizada até então
não serviria mais aos propósitos da administração científica que almeja uma organização
mais funcional. Esta teoria propôs uma reestrutura empresarial partindo de baixo para
cima, do chão das fabricas para o topo da hierarquia.
Henry Ford (1863-1947), seguidor das ideias de Taylor elabora uma teoria que
idealizada para a linha de montagem automobilística, recebe seu nome, e adota três
princípios básicos utilizados até os dias atuais: princípio de intensificação, princípio de
economicidade e o princípio de produtividade.
Para ele a administração exerce um efetivo controle sobre a produção garantido a
expansão econômica através do processo de “expropriação do conhecimento” que
acontece não somente com o trabalho manual, mas também com o trabalho intelectual. A
divisão entre as funções de planejamento e as funções de execução dentro do processo
 14

administrativo aperfeiçoada por Taylor e seus seguidores propõe ainda uma administração
funcional, favorecida pela manutenção despótica da força de trabalho.
Desta forma, (...) a organização do trabalho e do capital através da estrutura
hierárquica mantém a separação entre planejamento e execução, entre trabalho manual e
intelectual (...) de modo que a dominação do capital sobre o trabalho se intensifica dada a
sua extensão gradativa a todos os níveis de atividade humana (FÉLIX, 1986). Ribeiro
(1978) ao analisar criticamente a teoria elaborada por Taylor afirma que sua maior falha
está na não consideração da desumanização do trabalho provocada pela sua análise e
pela superespecialização dos cargos e funções.
A desumanização do trabalho, pedra de toque de todas as reservas que se fazem
ainda hoje à taylorização, advinda de seus princípios, tão inteligentemente (embora
mordazmente também) criticada por Georges Friedmann, não entrou nas suas previsões,
principalmente porque seus objetivos foram quase exclusivamente técnicos e o lado social
do problema, como chegou a considerar, ficou prejudicado por aquela preocupação
dominante (RIBEIRO, 1978, p.62/63 grifo do autor).
Félix (1986) aponta outra falha na teoria de Taylor. Segundo a autora a lógica
presente na racionalização administrativa vai além da busca pela eficiência nos processos
produtivos, “mas, sobretudo, e de modo específico, visa a diminuir o preço do trabalho, o
que significa intensificação do trabalho e sua desqualificação” (FÉLIX, 1986, p.45).
A unidade de comando e a unidade de direção são a garantia desse controle
operacionalizado através da hierarquia, portanto, via autoridade legal, desde o
planejamento até a execução do processo produtivo, onde se encontra o trabalhador
desqualificado pela divisão e especialização do trabalho, reduzido à condição de
instrumento de trabalho, fundamental para a transformação do processo de trabalho num
momento do processo de valorização (FÉLIX, 1986, p.44).
De onde se pode afirmar que, explicitamente, Taylor nos induz a pensar que
capital e trabalho se fortalecem com a prosperidade e a cooperação (HELOANI, 1994,
p.18). Desta forma Heloani (1994) vem construir outra crítica ao modelo proposto por
Taylor uma vez que a relação acima explicitada figura como causa de negação da
subjetividade do trabalhador inferindo-lhe a ideia de que o seu esforço cada vez maior em
aumentar a produção resultará em aumento salarial.
O estudo de tempos e movimentos modeliza a subjetividade do trabalhador. A
partir do incentivo do salário, o trabalhador assimila o “desejo” de aumentar a produção e
passa a reorientar a sua concepção para este aumento (HELOANI, 1994, p.31). Assim, é
 15

possível afirmar que a teoria elaborada por Taylor se torna mais um método de controle e
alienação do trabalhador que favorecerá a produção e por consequência o aumento do
capital dos donos dos meios de produção.

As concepções de Fayol

Através do estudo da organização empresarial Henri Fayol (1841-1925),

contemporâneo de Taylor, fundamenta a Escola de Anatomia da Fisiologia da
Organização. Os estudos elaborados por Fayol visavam aumentar a eficiência da empresa
através da organização e da aplicação de princípios gerais da administração em bases
científicas, ressaltando sempre a necessidade de um chefe com boas qualidades morais.
Diferente de Taylor este autor elabora sua teoria administrativa partindo suas
pesquisas do topo da pirâmide administrativa para a sua base, especificando
detalhadamente os deveres de cada agente dentro do corpo administrativo e as
qualidades necessárias a um bom chefe.
Desta maneira a função administrativa deverá estar voltada para a formulação do
programa geral de ação da empresa, para a construção do seu corpo social, para a
coordenação dos esforços nela e para ela realizados assim como para a harmonização
dos atos praticados pelos seus agentes.
Uma vez que a atividade administrativa traz em seu conceito atribuições referentes
à previsão, organização, coordenação e controle, Fayol acredita ser necessário que o
chefe enquanto administrador deva indicar o objetivo e a extensão do programa,
coordenando-as e harmonizando o conjunto como um todo.
Sendo assim dentre as várias atribuições na organização, salienta-se o papel da
direção geral que, na figura do poder executivo deverá se ocupar da condução da empresa
“ao seu objetivo maior, procurando obter o maior proveito possível dos recursos de que ela
dispõe.” (FAYOL, 1975, p.82).
Para esta teoria outro conceito inerente ao processo administrativo é o da
coordenação, responsável última pela experiência de “adaptar os meios ao fim, dar às
coisas e aos atos as proporções convenientes” (FAYOL, 1975, p.125).
Fayol afirma ainda que a subordinação do trabalho ao capital é efetivada pelo
controle que a direção exerce sobre o processo produtivo e para garantir que essa
eficiência se cumpra elabora catorze princípios para orientar o trabalho administrativo:
divisão do trabalho, autoridade, disciplina, unidade de comando, unidade de direção,
 16

subordinação de interesses individuais aos interesses gerais, remuneração, centralização,

hierarquia, ordem, equidade, estabilidade do quadro de pessoal, iniciativa e espírito de
solidariedade.
Segundo Félix (1986) a teoria de Fayol apresenta aspectos mais interessantes
quanto à sua concepção, uma vez que, referindo-se à concepção de administração “Fayol
faz, sem deixar qualquer dúvida, uma profunda distinção entre ambas” (FÉLIX, 1986,
p.63), considerando a organização apenas uma parte da concepção maior que é a
administração.
O que não a redime de críticas uma vez que, este autor demonstra uma atenção
exacerbada à questão da unidade de comando. Outra que lhe poderíamos fazer (aliás, ele
não está sozinho neste ponto de vista) é a que se refere à obsessão da unidade de
comando (FÉLIX, 1986, p.64).

A abordagem behaviorista

Em sua tese “Reconceptualização do Papel do Diretor” de 1974, Myrtes Alonso,

analisa três posições sobre a administração: o enfoque behaviorista, o enfoque
estruturalista e o enfoque sistêmico.
O enfoque behaviorista da organização rompe com visões simplistas dos
pensadores anteriores entendendo que os problemas existentes dentro de uma instituição
dizem respeito à liderança, à motivação, à atenção e ao conflito.
Neste caso a questão fundamental para se alcançar uma boa gerência residiria em
uma nova visão de autoridade que entenda a eficiência como fruto da sua correta
utilização e da importância dada os propósitos da instituição.
A eficiência que constitui objetivo de toda organização resulta de uma utilização
correta da autoridade e, neste sentido, é influenciada pelos fatores motivacionais do
indivíduo ou dos grupos, razão pela qual a liderança deve ser adequadamente
considerada e utilizada (ALONSO, 1974, p.42).
Dessa forma, torna-se necessário compreender a autoridade, de duas maneiras, a
primeira enquanto fenômeno legal e a segunda enquanto fenômeno psicológico, aceitando
que a racionalidade do comportamento administrativo possui variantes que impossibilitam
a antecipação, na sua totalidade, de possíveis acontecimentos.
O comportamento racional, objeto da organização formal, é atingido em apenas
certa dose, porque nem todas as consequências dos possíveis eventos podem ser
 17

antecipadas ou conhecidas. Consequentemente, a seleção das respostas na “decisão” é

feita por um processo parcialmente racional e, portanto, controlável, e parcialmente por
outros processos psicológicos conscientes ou inconscientes (ALONSO, 1974, p. 42/43).
As contribuições de Chester Barnard (1971) com a teoria da cooperação têm na
tomada de decisão seu maior foco enquanto entende o sistema e os seus propósitos não
como responsabilidade de uma pessoa apenas, mas a divide entre dois ou mais
indivíduos. (...) trata-se de uma retomada da questão das relações informais, propostas
pela Escola de Relações Humanas agora em novos termos, bem coerentes e voltados
para a formulação de um sistema cooperativo (...) “um sistema de atividades ou forças
convenientemente organizadas de duas ou mais pessoas” (BARNARD 1971 apud Alonso,
1974) (...) onde se faz essencial, fatores como a disposição para cooperar, a habilidade
em comunicar e a existência e aceitação de propósitos comuns (ALONSO, 1974, p.44/45).
Outros temas importantes da concepção de Barnard são: a cooperação podendo
ser de ordem “funcional ou interno e individual ou externo” (ALONSO, 1974, p.45) e os
incentivos que deverão “assegurar a integridade do propósito e a continuidade das
contribuições” (ALONSO, 1974, p.46).
Simon apud Alonso (1974) retoma o pensamento de Barnard ressaltando pontos
importantes para esta abordagem como a necessidade de se haver “identificações
pessoais com os objetivos propostos, o papel da autoridade e a estrutura da organização”
(ALONSO, 1974, p.46).
Numa organização onde o enfoque behaviorista se faz presente, a natureza das
suas atividades é que irá determinar quais as decisões solicitadas e por consequência a
estrutura mais adequada para determinada instituição.
Isto significa que não se pode definir antecipadamente um certo tipo de estrutura
mais conveniente para uma organização qualquer, mas ao contrário, isto será uma
decorrência das próprias necessidades do processo de “tomada de decisão”, o que
somente pode ser concluído pela análise dos propósitos gerais e das decisões
necessárias para atingi-los (ALONSO, 1978, p.46/47).
Há ainda os fatores econômicos, que segundo este enfoque, dizem respeito à
racionalidade da produção, e os administrativos, que lidam com dados da realidade do
trabalhador.
Importante se faz que a administração se volte para a garantia dos processos de
decisão e dos processos de ação havendo a necessidade de distinção entre o pessoal não
operativo responsável pela supervisão dos trabalhos obtendo influência sobre o
 18

comportamento do pessoal operativo, cujo comportamento necessita ser planejado e

guiado por objetivos e metas da organização.
O problema consiste, pois, em definir o pessoal operativo e superpor a este um
pessoal de supervisão capaz de influenciar o seu comportamento. Construir uma
organização administrativa envolve, portanto, mais do que a simples distribuição de
funções e de autoridade (ALONSO, 1974, p.48).
Desta maneira o processo geral da organização necessitará contar com a
distribuição das responsabilidades de decisão e sua adequada comunicação, lembrando-
se de três importantes papéis alocados em uma instituição, o empresário, o empregador e
o cliente. A autora esclarece ainda que a decisão racional enquanto tentativa de selecionar
estratégias de ação é também enfatizada por Simon, uma vez que significaria.

 o relacionamento de todas as possíveis estratégias;

 a determinação de todas as consequências que acompanham cada uma

das estratégias;

 a avaliação comparativa desses grupos de consequências (ALONSO, 1974,

p.49).

Alonso contribui novamente ao afirmar a necessidade do planejamento para o

sucesso da racionalidade. O planejamento aparece, como o recurso mais adequado para
se manter um alto grau de racionalidade por permitir um processo de decisão conveniente
à organização (ALONSO, 1974, p.50).
A função administrativa expressaria então, dois conceitos o da eficiência enquanto
desempenho interno e o da eficácia entendido como desempenho externo da organização.

A abordagem estruturalista

Para Alonso esta abordagem pode ser vista como uma síntese das Escolas
Clássicas e de Relações Humanas cuja preocupação primordial fixa-se nos aspectos
estruturais da organização sendo fundamental o ajuste e não a sujeição à estrutura.
Assim os conflitos ou tensões existentes no interior da empresa, diferentemente do
que acontece no Faiolismo, funcionam como um sinal da falta de compatibilidade entre os
interesses do indivíduo e os objetivos da organização, apontando dessa forma a função
social do conflito.
 19

Das várias correntes de estudos ligadas ao enfoque estruturalista, a corrente

fenomenológica é a mais utilizada expressando ideias básicas do trabalho weberiano
sobre burocracia e de Peter Blau (1970 apud Alonso 1974) sobre as organizações formais.
Segundo esta abordagem, a estrutura deveria ser entendida como um todo
interligado e interdependente. (...) como um conjunto que tem sentido e que por isso
oferece, à análise intelectual, um ponto de apoio, embora ao mesmo tempo não constitua
uma ideia, porque se altera ou se organiza frente às pessoas como um espetáculo
(ALONSO, 1974).
Portanto, a organização é percebida como uma unidade grande e complexa onde
interagem diversos grupos sociais, cujo administrador deverá evitar ou reduzir a alienação
do trabalhador de maneira a garantir a eficiência da organização.
O conceito de autoridade weberiano é aqui apresentado como “o aspecto central
no estudo das modernas organizações uma vez que daí decorre a estrutura da
organização e, consequentemente, a racionalidade pretendida” (ALONSO, 1974, p.54).
Assim a obediência advinda da autoridade se dará em três diferentes níveis: por
interesse pessoal, por hábitos formados ou por dedicação pessoal, compreendendo-se
que a obediência é devida a regras ou regulamentos.
A ideia fundamental é a de que a obediência não é devida à pessoa, mas a regras
e a regulamentos. As pessoas, acham-se investidas de autoridade quando dão ordens,
mas obedecem igualmente a regras e ou regulamentos que representam normas abstratas
(ALONSO, 1974, p.55).
Sendo assim o sistema organizado em termos formais, impessoais e racionais do
ponto de vista weberiano abrangem os aspectos burocráticos da organização, o que
implicaria na separação entre o indivíduo e o instrumento de produção, tornando o
trabalhador cada vez mais dependente das organizações.
Merton (1970) apud Alonso (1974), afirma que, o apego às normas e a
preocupação com as promoções levam os indivíduos a uma identificação com os outros
elementos do grupo na medida em que percebem os seus destinos comuns. (ALONSO,
1974).
Desta maneira, a consideração da organização na sua totalidade global, torna-se
fundamental para esta abordagem, de onde surgirá a necessidade de comparação de
alguns fatores básicos com outras instituições. “Em suma, o que se deve conhecer é a
estrutura de conformidade resultante do sistema de autoridade empregado e a forma de
ajustamento dos indivíduos a ele.” (ALONSO, 1974, p.56).
 20

Desta feita os objetivos ou orientações para situações futuras a serem seguidas

pela organização, torna-se outro fator a ser considerado nas organizações. De acordo com
Katz e Khan (1974) os objetivos da organização não são os conscientes de seu lideres ou
de seus membros de um modo geral, mas sim, os resultados que representam a fonte de
energia para a sua alimentação (KANTZ E KHAN 1974 apud Alonso, 1974, p.58).
Para os estudiosos deste enfoque os objetivos nem sempre estarão explicitados
clara ou conscientemente para os operários, o que torna a análise da organização
(distribuição da força humana e aplicação dos recursos materiais) extremamente
significativa para ajudar a compreender seus objetivos do ponto de vista da distribuição da
força humana e da aplicação dos seus recursos materiais.
Essa análise permitiria explicitar três diferentes tipos de objetivos existentes em
uma organização, os “de ordem” com estrutura coercitiva, segregando pessoas na
tentativa de coibir comportamentos indesejáveis; os “econômicos” com estrutura utilitária,
relacionando-se à produção de bens de consumo ou serviço; os “culturais”, com estrutura
normativa, institucionalizando condições precisas para a criação e preservação dos
objetivos simbólicos.
Etzioni demonstra ainda a relação entre esses vários tipos estruturais e os
objetivos que definem a natureza das organizações; quanto maior esta relação, mais
congruente será sua estrutura e desta congruência resultará a eficiência da organização
(ALONSO, 1974, p.59).
Com vistas para esses objetivos se podem afirmar ser habitual encontrar
organizações englobando mais de um objetivo, o que, poderá causar um problema de
“compatibilização dos padrões de conformidade com os diferentes objetivos propostos, o
que somente poderá ser obtido por segregação a fim de garantir a eficiência” (ALONSO,
1974, p.59).
Os valores sociais outro fator de importante influência sobre a determinação dos
objetivos da organização, permitem a sua mobilidade uma vez que estão ligados às
necessidades existentes no momento vivido, permitindo que se possam ampliar substituir
ou mesmo multiplicar esses objetivos.
Embora aja a possibilidade de mobilidade dos objetivos, a estrutura burocrática
não permite a inovação e a autor realização da organização, o que favorece as forças de
conservação e a visão de que a competência e o conhecimento sejam mais valiosos do
que a hierarquia.
A propósito da questão, cumpre ressaltar uma importante crítica apresentada por
 21

Vitor Thompson, em 1961 (...). Ele mostrou que a estrutura burocrática não permite a
inovação e autorrealização da organização, mas, ao contrário, favorece as forças de
conservação, o “status quo”, pela ênfase dada à hierarquia. As novas demandas da
especialização requerem, cada vez mais, flexibilidade nas decisões e, portanto, a
competência e o conhecimento devem ser valorizados mais que a hierarquia (ALONSO,
1974, p.60).
A consciência da interdependência entre a especialização e a hierarquia é o fator
que poderá proporcionar uma atitude de cooperação entre ambas. A autoridade, ligada à
capacidade de liderança do indivíduo, permitindo distinção do poder pessoal, do poder do
cargo ocupado; a liderança formal que, nesta abordagem, não assegura o alcance dos
objetivos de uma organização figuram como fatores determinantes desse enfoque
juntamente com o controle enquanto necessidade de garantir que o indivíduo interiorize
suas obrigações e cumpra seus compromissos.
Segundo Alonso, o aspecto decisivo é, pois, fazer com que os membros da
organização cumpram as suas normas, sigam os regulamentos, quer seja pela
conveniência pessoal, quer pela capacidade de perceberem a sua necessidade social
(ALONSO, 1974).
Desta maneira a incompatibilidade entre os dois tipos de autoridade, a do
conhecimento e a administrativa ocorre uma vez que a primeira predispõe uma autoridade
impessoal enquanto que a segunda se faz pessoal e intransferível, havendo três maneiras
fundamentais de utilizar o conhecimento que definem três diferentes formas de
organização. A organização de serviço, a organização especializada podendo ser
subdividida em semiespecializada, onde se encaixariam as instituições escolares e,
finalmente as organizações utilitárias.
A classificação da escola de ensino fundamental como uma organização
semiespecializada se dá pelo fato de que os especialistas inseridos em seu ambiente
apresentam um menor preparo para assumir as reponsabilidades de gerência, sendo
menos responsabilizados por questões graves e se preocupando mais com a comunicação
e a aplicação do conhecimento construído do que com a sua criação.
Neste tipo de organização o trabalho especializado é menos autônomo e, portanto,
requer maior supervisão direta do que nas organizações especializadas, embora seja bem
menor e de tipo diferente da que se utiliza nas organizações não especializadas, sobre
tudo nas empresariais; a supervisão neste caso é feita por pessoas de formação igual à
dos empregados (ALONSO, 1974, p.65).
 22

Um dos dilemas reside na tentativa de se conciliar dois tipos diferentes de

autoridade quando há o aumento na especialização de uma organização. Ao ver do
enfoque estruturalista, este dilema poderia ser amenizado, quando não resolvido com a
divisão das tarefas onde o especialista se incumbirá de cuidar das atividades fundamentais
administrativas, enquanto que o administrador deverá se encarregar de aconselhar ou
orientar as atividades mais do que tomar decisões sobre a organização.
Para esta abordagem outra dificuldade que aparece é a da direção nas
organizações especializadas através do conflito institucionalizado de papéis, já que o
especialista possui hierarquicamente mais autoridade que o administrador. A atividade
profissional é reconhecida como principal em termos de objetivos, criando
incompatibilidades com as necessidades de sobrevivência da própria organização e
agravando os problemas em consequência da desmotivação desses especialistas frente à
administração.
Verifica-se então que assume o cargo de direção os indivíduos menos
especializados, sendo eles “... os menos identificados com os valores da especialidade. É
o caso típico do professor primário que vai para a direção fugir aos dissabores da atividade
docente” (ALONSO, 1974, p.66).
No entendimento dos pensadores deste enfoque uma possibilidade de resolver-se
este dilema seria a orientação do administrador pela especialização.
O perigo existente nesta prática é o desvirtuamento dos objetivos da organização
e para que isso não ocorra, a abordagem estruturalista sugere a combinação de “dois tipos
de autoridade, pela repartição ou divisão de responsabilidades, colocando as atividades
dos objetivos sob controle dos especialistas e as atividades dos meios sob o controle dos
administradores” (ALONSO, 1974, p.66).

A abordagem sistêmica

Esta abordagem é vista como uma nova maneira de encarar a organização

ultrapassando as usuais fronteiras. A organização em suas relações com o meio ambiente
no qual se encontra inserida define como preocupação central da administração a
flexibilidade ao invés da estabilidade, uma vez que esta decorre da compreensão da
importância das mudanças ambientais e suas consequências sobre as organizações e
seus objetivos.
Enquanto a concepção tradicional de organização enfatizou a estabilidade da
 23

organização, que seria mantida pela administração através do controle e da coordenação,

a teoria dos sistemas abertos vê a organização em suas relações com o meio ambiente
em que se insere e define como preocupação central da administração a flexibilidade ao
invés da estabilidade (ALONSO, 1974, p.69).
O enfoque sistêmico torna-se então, uma maneira nova de olhar as contribuições
já elaboradas sobre a questão administrativa. Embora muitas concepções da teoria
sistêmica encontrem tratamento em enfoques anteriores, ela se apresenta como uma nova
abordagem ou uma nova forma de concepção dos problemas organizacionais na medida
em que reúne de um modo sistemático e coerente, diferentes contribuições, para uma
explicação ampliada desses fenômenos (ALONSO, 1974, p.70).
O grande diferencial deste enfoque está na consideração da importância da
renovação das energias provindas do meio exterior para o sistema que apresenta uma
relativa estabilidade, o que o obriga a ajustar-se às mudanças necessárias.
No caso dos sistemas abertos, a situação é diferente porque há uma renovação de
energia provinda do meio exterior que realimenta o sistema; há, pois, uma importação de
energia do meio exterior para o sistema (ALONSO, 1974, p.70).
Desta maneira este enfoque vê a organização por uma ótica interdisciplinar
buscando explicar a realidade da organização e seu funcionamento, enfatizando sempre
as suas relações com o ambiente externo.
Neste sentido a concepção de organização e a teoria do equilíbrio, a visão da
abordagem das relações interpessoais e as críticas elaboradas ao estruturalismo
configuram importantes contribuições a esta abordagem, assim como a contribuição de
Selznick no que diz respeito à economia e a uma estrutura social adaptável.
Enquanto economia está voltada para a aplicação dos recursos internos e é
regulada pelas condições concretas da organização; enquanto estrutura adaptável,
entretanto, a organização se volta para os problemas da realidade externa, dos objetivos
legitimados e da operacionalidade ou funcionalidade do sistema maior (ALONSO, 1974,
p.73).
Desta maneira a organização utiliza de dois mecanismos de defesa para atingir
seus objetivos, a ideologia, como justificativa social às reações da empresa e a cooptação
ou absorção de novos elementos na estrutura de decisão.
Nesta relação de “simbiose” vivida com meio em que se encontra inserida, este
enfoque afirma que a organização não existiria sem as colaborações vindas da sociedade,
uma vez que retira dela as informações básicas para definir e rever seus propósitos.
 24

O aspecto central dos sistemas abertos é a íntima relação que se estabelece entre
o conjunto organizado de elementos que definem a organização e os fatores do meio
externo no qual se insere. A estrutura que mantém a organização não teria condições de
subsistir sem os contínuos “inputs” que recebe do meio, o qual vem a significar fonte de
energia para a manutenção do sistema da organização (ALONSO 1974, p.74).
A abordagem sistêmica aceitará então a existência de vários tipos de sistemas,
salientando o sistema funcional e o sistema empresarial, subdividido em quatro
subsistemas paralelos com funções definidas e que necessitam de normas estabelecidas
de funcionamento. Entre os subsistemas encontram-se os elementos da direção ou alta
administração, os elementos da supervisão executiva, os elementos de supervisão
imediata e os elementos de produção. Este enfoque admite também a análise de uma
organização sob dois aspectos, o cultural e institucional e do ponto de vista do grupo que o
constitui.
Como qualquer sistema social, a organização pode ser analisada sob duplo
aspecto: “cultura” e “institucional”, quando emprega os valores do sistema e sua
institucionalização em diferentes contextos funcionais como ponto de partida;
Do ponto de vista do grupo que o constitui, de onde decorrem os “papéis” dos
indivíduos dentro da organização (ALONSO, 1974, p.78). Desta forma a adaptação da
organização ao sistema social mais amplo necessitará obter recursos materiais e humanos
necessários, distinguindo os recursos adequados para atingir seus objetivos e estabelecer
padrões que podem possibilitem a generalização.
Segundo Parsons (1951) apud Alonso (1974), esses elementos se nos dão
diversos níveis que da tomada de decisões, a saber:

 dentro da estrutura de legitimação para atingir as metas propostas: as “decisões

de diretrizes”;

 quanto à implementação e utilização de recursos disponíveis para a

organização, distribuição de responsabilidades e outras; as “decisões
distributivas”;

 relativas à “integração” da organização, facilitando-se a cooperação e lidando-

se com os problemas motivacionais emergentes, importantes para que se
obtenha a ação cooperativa (ALONSO, 1974, p. 78/79 grifo do autor).
 25

A especialização de funções de administração é vista como um afastamento dos

processos técnicos principais uma vez que não existe a possibilidade de os executores
participarem diretamente das tomadas de decisões que afetem seu trabalho. Para Alonso,
pode-se perceber que a especialização de funções de administração leva a um
afastamento desta com relação aos processos técnicos principais, não havendo desse
modo participação dos executores nas decisões que afetam diretamente o seu trabalho
Propõe-se então uma maior participação dos supervisores nas tomadas de
decisão aumentando desta forma a responsabilidades destes juntos aos mais altos níveis
de decisão e na integração gradativa do indivíduo na organização definindo padrões de
motivação que estimulem o reconhecimento da autoridade legitimada. Para a abordagem
sistêmica a liderança toma importante papel na garantia de se atingir esses objetivos,
podendo ser uma função combinada de fatores da estrutura social e das características
individuais, decorrentes da forma como a organização vive o processo de influência e
participação.
O problema da liderança assume na teoria dos sistemas abertos importância
capital; agora é compreendida como uma função combinada de fatores da estrutura social
e de características individuais. A distribuição da liderança é essencial, uma vez que é o
elemento desencadeador da verdadeira motivação e integração do indivíduo no grupo
(ALONSO, 1974, p. 81/82).
A função administrativa torna-se um subsistema inserido em um sistema global
com a função de desempenhar a coordenação, o controle e a direção dos subsistemas
que compõem a estrutura geral da organização. Seu papel consiste em manter as
condições de existência e duração da organização, mas também, possibilitar a expansão e
a revitalização do sistema (ALONSO, 1974, p.85).
Este enfoque aponta ainda três pontos sobre os quais é possível analisar a função
administrativa, a estrutural, considerando a organização dentro de uma relação de
hierarquia, a operacional, considerando a integração entre as pessoas e a funcional,
ponderando a integração dos papéis com os recursos existentes.
Todas essas considerações e retomadas de aspectos de outras teorias permitem à
abordagem sistêmica afirmar que a unidade básica de análise no comportamento
administrativo figura no sistema social que se permite ser aplicada a toda organização,
independentemente do seu tamanho ou complexidade do seu sistema.
Podemos afirmar então que os Fundamentos da Administração Clássica apesar de
todas as suas nuances tem como finalidade maior um sistema de administração que
 26

perpetua a divisão do trabalho em tarefas cada vez mais simplificadas iniciando um

processo de especialização para o qual não se consegue enxergar um final haja vista que
essa especialização está diretamente ligada ao desenvolvimento tecnológico e seu
aperfeiçoamento, desta forma todas essas teorias irão influenciar de alguma forma os
estudos realizados sobre a questão da administração escolar.

A teoria crítica

O último enfoque que este capítulo se propõe a apresentar é a teoria crítica.

Fundada primeiramente como corrente filosófica na Escola de Frankfurt, em 1924, por
Félix Weil, esta linha de pensamento transforma-se no final da década de 1970, inicio
década de 1980 em uma corrente de estudos organizacionais que busca “evidenciar o
conflito que, de uma forma ou de outra, ocorre nas organizações” (SOUZA; SALDANHA;
ICHIKAWA, 2004, p.2), e ganha evidência devido ao desapontamento existente com
relação às teorias modernistas.
A teoria crítica ganhou espaço nos estudos organizacionais em razão,
particularmente, da desilusão com os pressupostos requeridos genericamente como
modernistas (SOUZA; SALDANHA; ICHIKAWA, 2004, p.2). Esta teoria aborda a
preponderância das “necessidades” dos grupos favorecidos sobre os desfavorecidos,
buscando através do exercício do esclarecimento e da autorreflexão libertar os oprimidos
de tal dominação.
A teoria crítica tem como interesse principal a emancipação do homem por meio
da conscientização e da autorreflexão. Com a autorreflexão, as pessoas podem perceber
que sua consciência é ideologicamente falsa e que a coerção que sofrem é auto imposta –
pelas próprias pessoas que a sofrem. Uma vez percebido isso, a coerção perde seu poder
e os agentes podem se tornar emancipados (SOUZA; SALDANHA; ICHIKAWA, 2004, p.4).
Mesmo não sendo uma teoria de grande exploração nos estudos organizacionais,
contribui para sua importância o fato de seus textos frequentemente transporem os limites
das disciplinas tradicionais, analisando sob nova ótica as relações sociais dentro e fora
das organizações. Sendo assim sua importância para a administração está em “fomentar
decisões que considerem um número maior de critérios, fornecer intelectuais que
permitam questionamentos de tendências totalitárias” (SOUZA; SALDANHA; ICHIKAWA,
2004, p.1).
Desta maneira a crítica desta abordagem à tradição modernista está no controle,
 27

na racionalidade e dominação exercida sobre a população através dos processos

administrativos. Para Marcuse (1968), a organização social possui um importante papel
repressor na sociedade, uma vez que, segundo ele a coação é necessária para o
desenvolvimento das sociedades.
Nesse sentido, Marcuse (1968) lembrou bem o princípio de Freud, segundo o qual
a história do homem é a história da sua própria repressão, pois, se os homens tivessem
liberdade para buscar seus objetivos individuais, seus instintos básicos seriam
incompatíveis com toda associação e preservação duradouras (SOUZA; SALDANHA;
ICHIKAWA, 2004, p.3).
Os teóricos da Escola de Frankfurt afirmam que na modernidade a racionalidade
ao invés do seu papel libertador transforma-se em camuflagem para a repressão social e
percebem na capacidade de emancipação do homem a única saída para a transformação
da ordem social vigente. Desta forma os pressupostos elaborados por essa teoria podem
ser encaixados ao paradigma do humanismo radical de Burrel e Morgan (1979), que
abraça a sociologia da mudança e o ponto de vista subjetivo como base para a superação
da alienação que impede o desenvolvimento do homem.
Sendo assim, o pleno desenvolvimento do homem é prejudicado por sua
alienação. O Humanismo Radical, como mostra drago, revela a existência de uma
sociedade anti-humana, da qual o ser humano precisa se libertar. Assim sendo o
Humanismo Radical enfatiza temas como a mudança radical, formas de dominação,
emancipação, contradição, privação e potencialidade. (SOUZA; SALDANHA; ICHIKAWA,
2004, p.4).
A diferença, pois, desta teoria às demais, está na combinação e reação de seus
autores frente ao desenvolvimento resultante da relação poder/conhecimento, do
construtivismo não dualismo, da teoria do conflito social da luta de classes e da
complexidade do ser humano fatores base da teoria crítica.
Desta maneira podemos salientar duas vertentes de estudos críticos, a crítica
ideológica que encontra suas inspirações nos trabalhos marxistas voltando- se para a
prática da exploração através da coerção e para as diferenças estruturais entre os donos
do capital e os donos do trabalho e que apresenta quatro temas recorrentes nos seus
escritos organizacionais, a saber:
A naturalização da ordem social, a universalização dos interesses administrativos
e a superação dos interesses conflitantes, o domínio através da racionalidade instrumental
e a hegemonia e o modo pelo qual o consentimento é controlado (SOUZA; SALDANHA;
 28

ICHIKAWA, 2004, p.5). A ação comunicativa, desenvolvida por Habermas a partir de 1970
que busca a construção de uma filosofia sistêmica tendo como eixo a teoria e a prática da
comunicação, este conceito reduz o significado da crítica ideológica tradicional.
Para Habermas (1989) a ação comunicativa é uma forma de criar convicções
comuns, orientadas para um mesmo objetivo definido por todos previamente (SOUZA;
SALDANHA; ICHIKAWA, 2004, p.6). Segundo este autor, os consensos alcançados
através da ação comunicativa não sofrem distorções e proporcionam fundamento para
uma maior racionalidade, onde as decisões são tomadas em fóruns abertos, com a
participação da população envolvida através da argumentação.
Em síntese teoria crítica busca reconhecer as atitudes repressivas proporcionando
a criação de locais de trabalho isentos de dominação e que permitam que todos os
membros tenham iguais oportunidades. Portanto esta teoria não se põe contra a
administração, mas defende a criação de disposições organizacionais que busquem
valorizar as necessidades humanas conduzindo a sociedade ao desenvolvimento
progressivo não apenas da elite, mas da sociedade como um todo.
Talvez a crítica mais importante feita a esta teoria figure na escassez de estudos
empíricos o que não desabona a sua substancial importância para os estudos
administrativos.
2. PLANO NACIONAL DA EDUCAÇÃO

Ao longo do século passado até o momento atual (segunda década do século

XXI), o Brasil oscilou entre momentos de regimes autoritários, como a Era Vargas de 1930
a 1945, com a culminância do Estado Novo (1937 a 1945), o Regime Civil-Militar de 1964
a 1985, intercalados por alguns momentos ditos “democráticos” ou de redemocratização.
Acompanhando esses momentos históricos nossa educação refletia e reflete a vontade
desses períodos. Isso fica implícito nas legislações (Reformas, Leis e Decretos) que
procuraram normatizar e regulamentar a educação em nosso país. Podemos citar alguns
exemplos dessas legislações como, as Reformas Benjamim Constant (1890), Epitácio
Pessoa (1901), Rivadávia Correia (1911), Carlos Maximiliano (1915), Rocha Vaz (1925),
Francisco Campos (1931) e Gustavo Capanema (1942), as Leis Orgânicas de 1942, 1943
e 1946, a LDB 4.024/61, a Lei nº 5.692/71 (Reforma Universitária), Constituição Federal de
1988, e a LDB 9.394/96. Por último, os Planos Nacionais de Educação: Lei nº 10.172/2001
(PNE 2001-2010) e Lei 13.005/2014 (PNE 2014-2024).
 29

O novo Plano Nacional da Educação, Lei 13.005, de 25 de julho de 2014 (PNE

2014-2024), surge com a expectativa de, se não corrigir, pelo menos amenizar diversos
problemas na educação brasileira. Nesse plano, que foi muito debatido em diversas
instâncias, apresentam-se 20 metas para a educação. Dentre elas esse trabalho abordará
a “meta 19”, que apresenta uma temática muito importante, a Gestão Democrática na
Educação.
Serão analisados os conceitos predominantes que envolvem a temática, como
Gestão Educacional; Gestão Democrática e Gestão Democrática na Educação. Por fim,
será analisado também como esses conceitos se fizeram e se fazem presentes em
diversos textos legais, como a Constituição Federal de 1988 (CF/88) e a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Brasileira de 1996 (LDBN/96) e o no novo PNE (2014-2014).

Gestão educacional

Antes de se definir “Gestão Educacional” ou “Gestão na Educação”, ou ainda

“Gestão Escolar”, salienta-se que normalmente os estudos nessa área apontam para a
“Direção” das escolas, ou seja, a figura do “Diretor”, porém cabe lembrar que essa forma
de gestão pode ser e é mais ampla, pois a mesma faz-se presente nos diferentes níveis ou
esferas de poder. Assim pode- se falar em gestão educacional nos Municípios, nos
Estados, no Distrito Federal e na União, que por intermédio de suas respectivas
descentralizações, regulamentações e financiamentos interferem na forma de gerir as
escolas, nos colégios e nas universidades.
Pesquisa realizada por Souza (2009) destaca três períodos no campo da gestão
educacional no Brasil: 1º – Escola Clássica (década de 1930 até a década de 1970) em
que a gestão da educação era vista como uma especialização da Teoria Geral da
Administração; 2º – Escola Crítica (décadas de 1970 e 1980); e 3º - “Estudos Atuais”, no
qual a gestão escolar é vista como um processo político-pedagógico e aborda temas como
“democratização da gestão escolar” (SOUZA, 2009).
Souza (2009, p. 83) também esclarece que a “administração escolar”, termo
empregado na Escola Clássica, passa a ser empregado como “gestão escolar” na
atualidade, quando há um destaque para a “face política da gestão escolar como
prioridade”.
Qual seria o perfil adequado de um gestor que contribua com a gestão
democrática? Kaufmann (2014, p. 39), responde a esse questionamento ao afirmar que
 30

“As constantes mudanças que vêm ocorrendo no mundo de hoje exigem do gestor um
perfil mais aberto a novas ideias, voltado para a participação de todos.” O autor ainda
alerta que “Para isso, uma das características fundamentais para o processo participativo
é o que se refere à questão da liderança”. E continua destacando que “O gestor deve ser
um líder, atento às questões administrativas, pedagógicas e de relacionamento
interpessoal.” (Kaufmann, 2014, p. 39). E em relação à gestão educacional, como pode ser
definida e quais as características de seu gestor? Luck apresenta a seguinte definição:
Gestão educacional corresponde ao processo de gerir a dinâmica do sistema de
ensino como um todo e de coordenação das escolas em específico, afinando com as
diretrizes e políticas educacionais públicas, para a implementação das políticas
educacionais e projetos pedagógicos das escolas, compromissando com os princípios da
democracia e com os métodos que organizem e criem condições para um ambiente
educacional autônomo (soluções próprias, no âmbito de suas competências) de
participação e compartilhamento (tomada conjunta de decisões e efetivação de
resultados), autocontrole (acompanhamento e avaliação como retorno de informações) e
transparências (demonstração pública de seus processos e resultados). (LUCK, 2011, p.
35-36).
Diante de uma definição tão ampla como a proposta por Luck (2011), sobre gestão
educacional surgem novos questionamentos: os atuais gestores educacionais ou
escolares estão aptos a exercer essa função? Possuem esse perfil? Souza em sua
pesquisa em 2009 revela que, os estudos ao longo do século XX no campo da gestão
educacional/escolar no Brasil compreendem que o dirigente, especialmente o da escola, é
um educador que tem a tarefa de coordenar o esforço coletivo desenvolvido na instituição,
pois a gestão é, antes de tudo, a coordenação deste trabalho com vistas aos objetivos
educacionais. (SOUZA, 2009)
Esse gestor deverá estar alinhado com as características técnicas do cargo, mas
também com as características do novo processo de construção de um sistema nacional
de educação que estimula uma gestão mais participativa e coletiva, ou seja, deverá saber
lidar com a presença de grupos ou conselhos como membros atuantes na gestão. Esse
aspecto é reforçado por Schumpeter (1961, p. 300) quando afirma que ele “Governa não
apenas sujeito às características da situação nacional, mas sujeito também à necessidade
de agir em conjunto com certas pessoas, de se acomodar com outras, de neutralizar
algumas e de submeter o resto.”
A gestão escolar atual ainda enfrenta o dilema de conviver com a presença de
 31

“diretores eleitos”, que praticam uma gestão com organismos coletivos, na busca pela
autonomia e tenta definir os limites entre direção (focada na pessoa) e a gestão (focado no
coletivo) e, os “diretores indicados” que mantêm o “controle centralizado no processo de
gestão escolar” o que por sua vez confunde-se com a “figura pessoal do dirigente”
(SOUZA, 2009).

Gestão democrática na educação

A gestão democrática no país é um processo que vem sofrendo mudanças ao

longo dos anos, fazendo parte da luta dos educadores. Porém aqui ressalta-se que essa
gestão democrática está restrita à educação pública, pois nas instituições escolares
privadas com fins lucrativos sua aplicação é totalmente facultativa, o que na prática não se
efetiva. Mais do que uma forma de gestão ela é a essência para a consolidação de sonhos
e de planos, como pode-se refletir abaixo:
Entendemos que a gestão democrática na educação é parte do projeto de
construção da democratização da sociedade brasileira e não simplesmente uma mudança
na forma de gestão, que passaria da tecnocrática, vinculada aos preceitos do Fordismo ou
atualmente do Toyotismo, para a democrática. (PERONI e FLORES, 2014, p. 186).
Porém, existem diversas dificuldades na concretização da Gestão democrática
apontadas por Kaufmann, (2014), que são a falta de comprometimento de alguns gestores;
profissionais não enquadrados no perfil do professor; falta de harmonia entre professor e
gestor; mudança de gestores com a consequente descontinuidade de processos. Esse
mesmo entendimento é apontado por Santos e Nascimento (2014).
Por sua vez, Souza (2009, p. 84) afirma que “A Gestão Democrática é tema muito
presente em discussões na educação, desde a escola básica até o ensino superior,
margeando especialmente os campos da política e da legislação educacional.”
Ressalta-se que, apesar de falar-se em gestão democrática na educação ou na
escola, essa não pode ficar restrita aos gestores, deve envolver toda a comunidade
escolar, como é evidenciado a seguir, Entende-se que, se o objetivo é a gestão
democrática, não se pode pensar que somente nas questões pedagógicas deve-se ter
participação da comunidade escolar. Há de se ter participação da comunidade também
nas questões administrativas, inclusive no tocante a como e porque aplicar as verbas em
certas aquisições para escola. (PAIXÃO E GUIMARÃES-IOSIF, 2014, p. 2).
De acordo com o estudo de Paixão e Guimarães-Iosif (2014) sobre a percepção da
 32

gestão democrática no interior das escolas, a gestão democrática está “atrelada à

participação dos sujeitos”, mas não se tem clara a definição de comunidade além de não
ocorrer a inclusão dos membros dessa comunidade e que há uma centralização na figura
do diretor da Escola. Essa afirmação é compartilhada também por Farias e Silva que
afirmam: “Trata-se de resgatar o caráter público da administração escolar, para garantir a
participação e a autonomia nas escolas públicas. Portanto, deve estender-se igualmente
aos aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos da escola como um todo.”
(FARIAS e SILVA, 2014, p. 4).
Outra concordância sobre esse ponto é apresentada por Hora, que afirma, A
gestão democrática na educação inclui, necessariamente, a participação da comunidade
no processo educacional, sem o que seria muito mais um arranjo interno dos componentes
da escola que atenderiam a interesses que certamente não estariam consentâneos com as
expectativas comunitárias. (HORA, 2009, p. 120).
No estudo de caso realizado por Farias e Silva (2014) são mostradas evidências
de “avanços” em relação às “práticas de gestão democrática e participativa” com projetos
desenvolvidos a partir da demanda da comunidade e com o aval do Conselho Escolar. “Na
gestão escolar democrática permitem-se abrir a escola à participação dos sujeitos
escolares, não perdendo de vista as metas educacionais, além de estar em sintonia com
as mudanças sociais e a realidade da comunidade escolar.” (FARIAS e SILVA, 2014, p. 5).
Em outro estudo, denominado Aprova Brasil (2007), apresentam-se cinco
dimensões do aprender, entre elas a Gestão democrática e a participação da comunidade
escolar. A gestão democrática é caracterizada nesse estudo como uma instância formal de
participação que envolve o conjunto escola-família-comunidade e é vista como fator de
contribuição para melhorar a aprendizagem. Esse processo, segundo esse estudo,
envolve um diálogo permanente entre conselhos escolares, com participação das famílias
e participação dos alunos que deve resultar em uma “decisão coletiva no que diz respeito
às práticas pedagógicas” (APROVA BRASIL, 2007).
Deve-se também entender que o processo de democratização na educação
brasileira não pode ser confundido como sinônimo de descentralização, que a
municipalização do ensino com uma maior participação das comunidades não implica
necessariamente no alcance da democracia. “É consenso que a efetivação da gestão
democrática nos espaços públicos escolares não é um processo fácil de ser realizado por
envolver diferentes pessoas, com diferentes olhares e valores, e por isso mesmo sujeito a
tensões e contradições.” (FARIAS e SILVA, 2014, p. 6).
 33

A gestão democrática no novo PNE

A temática gestão democrática na educação é abordada pela Constituição Federal

(1988), onde o texto legal traz o seguinte em seu Art. 206: “O ensino será ministrado com
base nos seguintes princípios: [...] VI - gestão democrática do ensino público, na forma da
lei” (BRASIL, 1988). Mesmo sendo posto de forma vaga esse dispositivo abriu caminho
para futuras regulamentações.
A LDBN (1996) surge como instrumento legal para promover e regulamentar a
gestão democrática na educação brasileira em alguns de seus artigos, como vistos a
seguir,

Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos
sistemas de ensino. (BRASIL, 1996, p. 7);

Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do

ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os
seguintes princípios:

I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto

pedagógico da escola;

II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou

equivalentes. [...]

Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de

educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e
administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro
público. (BRASIL, 1996, p. 12);

Art. 56. As instituições públicas de educação superior obedecerão ao princípio da

gestão democrática, assegurada a existência de órgãos colegiados deliberativos, de que
participarão os segmentos da comunidade institucional, local e regional. (BRASIL, 1996).

Pelo instrumento legal acima, verifica-se que a preocupação com a democracia

está presente desde o ensino básico ao ensino superior, mas ainda carente de uma
 34

regulamentação de como se processará tal implantação. “No âmbito educacional, a meta

era promover mudanças que garantissem a democratização do ensino e a superação dos
altos índices de repetência e evasão escolar, bem como o fantasma da falta de vagas nas
escolas e de recursos para a educação.” (PAIXÃO E GUIMARÃES-IOSIF, 2014, p. 6).
Para suprir a essa falta de regulamentação foi criado um plano nacional para a
educação brasileira. Não se pretende aqui descrever todo o processo de tramitação e
implantação desse plano, PNE 2001-2011, bem como do novo plano, PNE 2014-2024,
pois este assunto já é bastante abordado em diversas pesquisas e fugiria ao objetivo
proposto que é a análise da gestão democrática na educação. Mas essa primeira tentativa
não foi suficiente para a resolução dos problemas apresentados na educação, entre os
aspectos apontados cita-se o veto ao investimento de 7% do PIB, que inviabilizou o
financiamento dos projetos previstos no PNE. “Com prazo expirado em 2010, este PNE
deixou a desejar em diferentes aspectos, tomando-se o princípio constitucional da gestão
democrática em educação e a necessidade de uma coordenação nacional de ações para a
efetivação de suas metas [...]” (PERONI e FLORES, 2014, p. 182).
Com o término da vigência do PNE anterior, é iniciado um novo debate para a
aprovação de um novo PNE que, depois de vários anos e muita discussão entre diversos
setores da sociedade civil “É aprovado o Plano Nacional de Educação - PNE, com vigência
por 10 (dez) anos, a contar da publicação desta Lei, na forma do Anexo, com vistas
ao cumprimento do disposto no art. 214 da Constituição Federal.” (BRASIL, 2014, p.
43). Com vista a esclarecer reproduz-se aqui o que estabelece a CF/88 em seu artigo 214:
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal,
com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e
definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a
manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades
por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas [...]
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009). (BRASIL, 1988, p. 123).
Uma vez apresentados os conceitos de Educação, Gestão Educacional,
Democracia e Gestão Democrática na Educação, têm-se a base teórica para que se possa
proceder a uma análise, ponto-a-ponto, sobre a gestão democrática no novo PNE 2014-
2024.
No Artigo 2º são definidas as diretrizes do PNE e o inciso VI, trata da “promoção
do princípio da gestão democrática da educação pública” (Lei 13.005, 2014), mas sem
apresentar qualquer detalhamento ou esclarecimento sobre o que se entende sobre sessa
 35

forma de gestão. Apenas no Artigo 9º é elucidado que os entes federados deverão

regulamentar a gestão democrática na educação pública, conforme exposto a seguir:
Art. 9o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aprovar leis
específicas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gestão democrática da
educação pública nos respectivos âmbitos de atuação, no prazo de 2 (dois) anos contado
da publicação desta Lei, adequando, quando for o caso, a legislação local já adotada com
essa finalidade. (BRASIL, 2014, p. 46).
Assim, esses entes federados têm pouco tempo para definir essa legislação sobre
um tema tão complexo que há séculos permeia as discussões políticas e filosóficas e que,
como já expomos, nem a própria Constituição Federal define democracia.
A gestão democrática irá aparecer novamente no texto legal do PNE, dessa vez
como estratégia vinculada à qualidade do ensino, à avaliação de larga escala e aporte
financeiro, assumindo a responsabilidade conjunta com a comunidade escolar pela gestão
desses recursos.
Meta 7: fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e
modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as
seguintes médias nacionais para o Ideb: [...] 7.16) apoiar técnica e financeiramente a
gestão escolar mediante transferência direta de recursos financeiros à escola, garantindo a
participação da comunidade escolar no planejamento e na aplicação dos recursos, visando
à ampliação da transparência e ao efetivo desenvolvimento da gestão democrática;
(BRASIL, 2014, p. 61).
De forma mais direta, a gestão democrática na educação, reaparece na Meta 19
do PNE, reforçando que no prazo de dois anos a mesma deverá ser efetivada.
Dicotomicamente, nessa meta, temos a meritocracia e a “consulta pública” lado a lado, o
que faz refletir como duas premissas, aparentemente opostas, poderão combinar-se em
prol de um objetivo comum. Não se afirma aqui que essas premissas não possam alinhar-
se, pois fazem parte do conceito maior que é a democracia, uma vez que esta é bem
abrangente, mas cada qual possui em seu âmago formas de constituir-se diferentes. A
seguir apresenta-se o escopo dessa meta:
Meta 19: assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da
gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho
e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo
recursos e apoio técnico da União para tanto. (BRASIL, 2014, p. 83).
Infere-se que essa Meta ilustra o modelo gerencial de administração, com maior
 36

força para a meritocracia e, em segundo plano a participação da comunidade escolar, fato

esse observado também por Peroni e Flores (2014), quando afirmam que, na Meta 19 do
novo PNE, a proposta de gestão democrática aparece, dando lugar, em nosso
entendimento, a um modelo de gestão gerencial, que aponta de forma genérica a
participação da comunidade escolar, ao mesmo tempo em que apresenta princípios
gerenciais como critérios técnicos de mérito e desempenho. (PERONI e FLORES, 2014).
Com apenas dois anos para a sua realização, prazo esse que pode ser entendido
como relativamente curto, pois o tempo já está correndo e a tarefa não é tão fácil quanto
parece haja vista que em nossa sociedade até hoje não há um consenso sobre
democracia. Além do mais a meritocracia também apresenta suas dificuldades implícitas
na sua compreensão, e os estados e municípios, em sua grande parte, não formularam
seus planos específicos para a educação ou se o fazem nem sempre é amplamente
discutido com a comunidade.
A Meta 19 do PNE é subdividida em estratégias complementares que abordam
desde o repasse de recursos da União para os demais entes federados (19.1); estímulos à
formação de conselheiros do FUNDEB (19.2); criação de Fóruns Permanentes de
Educação nos entes federados (19.3); criação de grêmios estudantis e associações de
pais (19.4), conselhos municipais de educação (19.5); estímulo a participação da
comunidade escolar na formulação dos documentos norteadores e reguladores das
escolas (19.6); autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira nas escolas
(19.7); e “desenvolver programas de formação de diretores e gestores escolares” (19.8).
(BRASIL, 2014).
A primeira estratégia dessa Meta 19 toca no ponto nevrálgico da educação no
Brasil que foi definido como o principal empecilho para a efetivação do PNE anterior, ou
seja, o repasse de recursos. Embora não seja aqui que o mesmo vai ser aprofundado, isso
caberá à Meta 20, ele se apresenta como um “estímulo” para que os entes federados
providenciem suas respectivas legislações, “respeitando a legislação nacional”, vinculadas
aos critérios de meritocracia e participação comunitária. (BRASIL, 2014). Novamente a
questão dinheiro é vinculada ao desempenho (meritocracia) e daí ao gerencialismo em
nossa educação.
Na estratégia seguinte (19.2) há um reforço no entendimento sobre a importância
de se estimular a criação de conselhos diversos no âmbito do acompanhamento (controle)
das políticas educacionais nos municípios e, inclusive assegurando recursos financeiros
para a operacionalização dos mesmos.
 37

Outra vez a fiscalização ou “acompanhamento” das metas do PNE aparece na

estratégia 19.3, ao “incentivar” os entes federados a criarem “fóruns Permanentes de
Educação” com vistas a coordenar as conferências de educação. (BRASIL, 2014).
Na estratégia 19.4 do PNE, tem-se registrada a preocupação com a participação
de pais e alunos de forma mais particularizada e em conjunto aos Conselhos Escolares,
através de associação de pais e grêmios estudantis respectivamente, na educação básica
sem, contudo, indicar de forma mais clara como será essa participação, outra vez fica-se
dependente de regulamentação posterior.
Uma análise dessas estratégias (19.5 e 19.6) revela, de forma geral, que a
participação da comunidade escolar assume papel importantíssimo, não só no
acompanhamento das práticas de gestão escolar, mas também como órgão construtor
dessas práticas. Porém, a responsabilidade criada e repassada a esses sujeitos implica
além de sua efetiva participação e envolvimento cotidiano no ambiente escolar, a
especialização na formação de conhecimentos especializados em gestão escolar, pois
sem saber como funcionam as práticas administrativas da escola, os meandros que
envolvem as políticas públicas em educação e o limite de sua autoridade/responsabilidade
como membros constitutivos desse processo, corre-se o risco de que se formem apenas
grupos desconexos que somente recebem e cumprem as decisões de “cima para baixo”.
Uma das formas de participação democrática estimulada no PNE são os
Conselhos Escolares. A existência de Conselho Escolar não é garantia para a efetivação
de uma Gestão Democrática nas escolas. Uma boa definição é dada por Santos e
Nascimento a seguir, o Conselho Escolar (CE) constitui-se num órgão colegiado que
compõe a gestão escolar por meio do qual é possível a participação da comunidade
escolar nos processos decisórios da escola. É importante sinalizar que esse Conselho
deve reunir representantes de todos os segmentos da escola, de forma que todos sejam
representados. (SANTOS e NASCIMENTO, 2014, p. 4).
Esclarecendo um pouco mais sobre os Conselhos Escolares, Santos e
Nascimento (2014) os caracterizam conforme exposto no PNL quando afirmam que, a
função do CE está atrelada ao zelo pela manutenção da escola e à participação da gestão
administrativa, pedagógica e financeira, coletivamente, contribuindo assim com as ações
dos dirigentes escolares, em busca de assegurar a qualidade de ensino. Entre as
atividades dos conselheiros estão, por exemplo, definir e fiscalizar a aplicação dos
recursos destinados à escola e discutir o projeto pedagógico com a direção e os
professores. (SANTOS e NASCIMENTO, 2014, p. 5).
 38

Outro ponto a chamar a atenção está na estratégia 19.7 quando a mesma se

refere a “autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira nos
estabelecimentos de ensino.” (BRASIL, 2014). Em situações anteriores, como no caso da
Proposta de Emenda à Constituição – PEC 370/1996, a discussão sobre a autonomia
universitária induzia a uma discussão sobre privatização da mesma, talvez por isso essa
emenda nunca tenha sido aprovada. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 1997). É preciso estar
atendo a definição de autonomia, pois as atuais políticas na educação pública podem
carregar um viés para a criação de condições que conduzam a um sistema de quase-
mercado na educação pública do país.
Na última estratégia (19.8) da Meta 19, mais uma vez o gerencialismo e a
meritocracia se fazem presentes. Com a “formação de diretores e gestores” para as
escolas públicas fica subtendida a intenção de um possível “adestramento” desses sujeitos
aos ditames de uma administração gerencial nas escolas, isso dependerá da
regulamentação a ser definida para os órgãos promotores dessa “capacitação”, mas fica
evidenciada a meritocracia através da análise de resultados medidos pela aplicação de
uma “prova nacional” a esses gestores. Fica então a pergunta: como aplicar princípios
democráticos à gestão na educação, como, por exemplo, a eleição de diretores, se os
mesmos deverão ser submetidos a um doutrinamento e avaliados mediante uma prova? E
a autonomia pregada na estratégia anterior, como fica?
Pelo exposto, infere-se a acreditar que a democracia é um sistema que direta ou
indiretamente envolve todos os cidadãos no processo decisório. Porém têm-se alertas de
estudos que essa realidade não é bem assim, como explica Markoff (2013) ao afirmar que
a “Democracia era um sistema que incluía algumas pessoas com plenos direitos, os quais
eram negados a outras.” (MARKOFF, 2013, p. 23).
Tem-se, dessa forma, uma democracia excludente, por exemplo: menores de 16
anos não podem votar e escolher seus representantes políticos, e como então pode-se
falar em democracia nas escolas de uma forma plena incluindo esses mesmos alunos na
escolha dos dirigentes onde os mesmos estudam? Como explicar que na escola eles
podem praticar a democracia através de grêmios estudantis e/ou Conselhos Escolares,
mas que sua cidadania fora dos muros da escola é limitada? Paixão e Guimarães
colaboram que essa reflexão quando afirmam que a “Escola e democracia são temas
interligados, polissêmicos e contraditórios. Percebe-se que o acesso à escola nem sempre
foi considerado um direito de todos, assim como a própria democracia não
necessariamente foi pensada para todos.” (PAIXÃO E GUIMARÃES-IOSIF, 2014, p. 3).
 39

Mesmo previsto nas leis que regem a educação nacional, muitos municípios ainda
não organizaram essa instância de participação democrática. No prazo de dois anos, que
já começou a correr, pois o novo PNE já está em vigor, esses municípios terão que lidar
com a autonomia/descentralização administrativa, financeira e pedagógica nas escolas,
deverão promover a eleição para dirigente escolar, precisarão incentivar e formar o
Conselho Escolar. Fará parte de sua pauta de debates temas como a autonomia escolar,
participação e transparência. Tudo isso, se bem discutido e regulamentado, deverá criar
uma escola democrática, assim definida por Paixão e Guimarães: “A escola democrática
pressupõe que todos tenham seus anseios minimamente supridos ou acolhidos; que todos
sejam considerados sujeitos de direitos, isto é, cidadãos; que todos se sintam parte e que
façam parte da escola.” (PAIXÃO E GUIMARÃES-IOSIF, 2014, p. 5).
Como lidar com tudo isso pressupondo-se que se vive em um momento em que o
estado do liberalismo econômico se faz presente e que suas ações tendem para um
processo gradativo de criação de um “quase-mercado” com vistas à privatização, se não
total, mas parcial, da educação? Esse ponto é alertado por Peroni e Flores (2014) que
refletem:
Essa opção do Governo Federal, por si só, aponta uma tendência privatista da
educação, que fragiliza, em nosso entendimento, os próprios princípios constitucionais de
gratuidade, laicidade e qualidade, comprometendo, ainda, o compromisso com a gestão
democrática na educação pública. (PERONI e FLORES, 2014, p. 185).
Hoje está em voga a busca por uma simetria entre os Planos Nacional, Estaduais
e Municipais de Educação, levando a construção de um sistema nacional de educação,
como afirma Saviani, de modo similar, também na educação, constituído o sistema
nacional, as normas se estendem a todos os estados e municípios, o que os dispensaria
de reiterar as normas comuns, bastando estabelecer as normas tendentes a ajustar
aquelas regras comuns às particularidades de cada estado ou município. (SAVIANI, 2010,
p. 384).
Ou seja, conforme entendimento de Saviani (2010), seguindo-se a elaboração de
normas em nível nacional, os estado e municípios apenas se adequariam a essa
regulamentação, criando de fato um sistema nacional que como dizem seria realmente
“articulado”.
O PNE 2014-2024 está aí. Discutiu-se amplamente para a sua formulação,
discutir-se-á amplamente para a sua regulamentação, discutir-se-á amplamente para
entendê-lo, discutir-se-á amplamente para aplica-lo. Será que em meio a tantas
 40

discussões esse prazo de 10 anos será suficiente? Ou veremos repetir a história do PNE
anterior e, quando atentarmos, estaremos novamente discutindo o próximo PNE sem
termos alcançado o mínimo proposto pelas metas do atual plano.

3. PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (PDE)

O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) é um conjunto de programas

que visam melhorar a Educação no Brasil, em todas as suas etapas, num prazo de quinze
anos a contar de seu lançamento, em 2007. Pode-se dizer que nele estão fundamentadas
todas as ações do Ministério da Educação (MEC). A prioridade do plano é a Educação
Básica, que compreende a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio.
 41

O PDE foi lançado em 24 de abril de 2007, durante o governo do presidente Luiz

Inácio Lula da Silva, na gestão do então ministro da Educação Fernando Haddad.

Eixos principais

Educação sistêmica, ordenação territorial e desenvolvimento são princípios do

PDE. Como resultado, o plano busca o enlace entre Educação, território e
desenvolvimento. Como propósitos, qualidade, equidade e potencialidade.
O plano se estrutura em cinco eixos principais: Educação Básica; Educação
Superior; Educação Profissional, alfabetização e diversidade.
O PDE define como suas razões constitutivas a melhoria da qualidade da
Educação e a redução de desigualdades relativas às oportunidades educacionais – em
outras palavras, o direito de aprender.
O PDE foi lançado em conjunto com o Plano Metas Compromisso Todos pela
Educação, instituído pelo Decreto Lei nº 6.094.

Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação

O Plano de Metas foi promulgado em 2007 e é composto por 28 diretrizes para

melhoria do ensino nacional, estabelecidas com base em estudos preliminares realizados
em parceria com organismos internacionais.
Por meio do Plano de Metas, a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios, em regime de colaboração, buscam unir esforços para superar a desigualdade
de oportunidades nas diversas regiões do país.

Principais ações do PDE

O PDE prevê várias ações que visam identificar e solucionar os problemas que
afetam diretamente a Educação brasileira. Também inclui ações de combate a problemas
sociais que inibem o ensino e o aprendizado com qualidade, como o Saúde nas escolas,
entre outros. O plano prioriza o desenvolvimento conjunto das ações pela articulação entre
a União, estados e municípios.
De acordo com informações do MEC, até o ano 2010, o plano contava com 130
programas distribuídos nas áreas: Educação Básica, Educação profissional e tecnológica,
Educação Superior, alfabetização e diversidade. A seguir estão listados alguns programas
 42

de cada área. Para conferir a lista completa e outros detalhes do PDE acesse a página da
Gestão da Educação 2003 - 2010.

Educação Básica

O principal foco do PDE é a Educação Básica, bem como sua perfeita articulação
com as demais áreas do setor. Para tanto, o Plano dá enfoque à formação e à valorização
dos docentes, ao financiamento e à garantia de acesso. Somente na área da Educação
Básica, o PDE contava, até 2010, com 64 programas.
Iniciativas na área:

- Formação de professores: o programa Universidade Aberta do Brasil, por meio

de um sistema nacional de Educação Superior a distância, visa capacitar
professores da Educação Básica pública que ainda não têm graduação, formar
docentes e propiciar formação continuada;

- Estabelecimento de piso salarial nacional para professores constitucionalmente

assegurado;

- Aumento da arrecadação para repasses da União aos estados e municípios

relativos ao Salário-Educação;

- Substituição do antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) pelo Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb) e ampliação dos repasses da União ao Fundo;

- Combinação entre os resultados de desempenho escolar e os resultados de

rendimento escolar por meio da criação do Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica, o Ideb;

- Apoio à gestão escolar baseado no planejamento participativo com o Plano de

Desenvolvimento da Escola (PDE Escola);

- Lançamento dos Planos de Ações Articuladas (PAR);

- Acesso ao mundo digital: energia elétrica (Programa Luz para Todos na Escola),
equipamentos e formação (Programa Nacional de Informática na Educação –
 43

Proinfo), conectividade (Programa Governo Eletrônico: Serviço de Atendimento ao

Cidadão – GSAC e TV Escola) e produção de conteúdos digitais (Portal Domínio
Público, Portal de Periódicos da Capes e Programa de Conteúdos Digitais
Educativos).

Educação Superior:

No contexto do PDE, a Educação Superior é formada por alguns princípios

complementares entre si, como a expansão da oferta de vagas; a garantia de qualidade; a
promoção de inclusão social pela Educação; a ordenação territorial, permitindo que o
ensino de qualidade seja acessível às regiões mais remotas do país e o desenvolvimento
econômico e social. O plano tem como objetivo fazer da Educação Superior um elemento-
chave da integração e da formação do Brasil como nação.
Iniciativas na área:

- Aumento das vagas de ingresso e a redução das taxas de evasão nos cursos
presenciais de graduação por meio do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni);

- Sustentação à adoção de políticas afirmativas através do Plano Nacional de

Assistência Estudantil (Pnaes);

- Alteração do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies),

ampliando o prazo para o aluno quitar o empréstimo após a conclusão do curso;

- Ampliação do Programa Universidade para Todos (Prouni);

- Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes).

Educação Profissional e Tecnológica

Com o PDE, as verbas de custeio e de pessoal da rede federal de Educação

Profissional e Tecnológica foram recuperadas. Houve contratação de docentes e técnicos
administrativos e construção de novas unidades federais. O PDE definiu como meta a
ampliação do parque federal da área em 150%.
Iniciativas na área:
- Ampliação dos institutos federais de Educação, ciência e tecnologia (Ifet);
 44

- Alteração da Lei do Estágio;

- Integração da Educação de Jovens e Adultos (EJA) dos anos finais do Ensino

Fundamental e do Ensino Médio à Educação Profissional pelo Programa Nacional
de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de
Educação de Jovens e Adultos (Proeja) e pelo Programa Nacional de Inclusão de
Jovens: Educação, Qualificação e Ação Comunitária (Projovem).

Alfabetização

No momento da elaboração do PDE, as taxas médias de analfabetismo na faixa de

população entre 15 e 29 anos eram de 2,6% nas regiões Centro-Oeste, Sul, Sudeste e
Norte, enquanto na região Nordeste atingia 12,5%. Com o objetivo de superar tal
desigualdade, o PDE valorizou a alfabetização de jovens e adultos e busca integrar o
Programa Brasil Alfabetizado, remodelado no PDE, com a Educação de Jovens e Adultos
(EJA) das séries iniciais do Ensino Fundamental.
Iniciativa na área:
- Aprofundamento da visão sistêmica da Educação, integrando, em cada
município, a alfabetização à EJA por meio da nova versão do Programa Brasil
Alfabetizado. A alfabetização de jovens e adultos será, prioritariamente, feita por
professores das redes públicas, no contraturno de sua atividade.

Diversidade

As diretrizes do PDE também contemplam a inclusão educacional. Os conceitos

que sustentam o PDE permitem que sejam construídos, com as comunidades indígenas,
arranjos étnico-educativos em respeito à territorialidade das comunidades, ensejando um
novo desenho do regime de colaboração. Do mesmo modo, as populações de áreas
remanescentes de quilombos terão condições de participar de uma Educação que valorize
suas tradições.
Iniciativas na área:
- Produção e difusão de conhecimento sobre a temática étnico-racial por meio da
Educação para as Relações Étnico-raciais (Uniafro);

- Inclusão das comunidades remanescente quilombolas com o Programa Brasil

Quilombola.
 45

4. SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA

O Sistema de Avaliação da Educação Básica – Saeb, instituído em 1990, é

composto por um conjunto de avaliações externas em larga escala e tem como principal
objetivo realizar um diagnóstico da educação básica brasileira e de alguns fatores que
possam interferir no desempenho do estudante, fornecendo um indicativo sobre a
qualidade do ensino ofertado. O levantamento produz informações que subsidiam a
formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas nas esferas municipal,
estadual e federal, visando a contribuir para a melhoria da qualidade, equidade e eficiência
 46

do ensino. Além disso, procura também oferecer dados e indicadores sobre fatores de
influência do desempenho dos alunos nas áreas e anos avaliados.
Em 2005, o Saeb foi reestruturado e passou a ser composto por duas avaliações:
a Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb), que manteve as características, os
objetivos e os procedimentos da avaliação efetuada até aquele momento pelo Saeb, e a
Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), conhecida como Prova Brasil, criada
com o objetivo de avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas das redes públicas.
Em 2013, a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) foi incorporada ao Saeb
para melhor aferir os níveis de alfabetização e letramento em Língua Portuguesa (leitura e
escrita) e matemática.
Hoje o Saeb é composto pelas três avaliações externas em larga escala:

Em 1995, o Saeb passou por uma reestruturação metodológica que possibilita a

comparação dos desempenhos ao longo dos anos. Desde a sua primeira avaliação,
fornece dados sobre a qualidade dos sistemas educacionais do Brasil como um todo, das
regiões geográficas e das unidades federadas (estados e Distrito Federal).
Objetivos

O Saeb tem como principais objetivos:

 Oferecer subsídios à formulação, reformulação e monitoramento de políticas
públicas e programas de intervenção ajustados às necessidades
diagnosticadas nas áreas e etapas de ensino avaliadas;
 Identificar os problemas e as diferenças regionais do ensino;
 Produzir informações sobre os fatores do contexto socioeconômico, cultural e
escolar que influenciam o desempenho dos alunos;
 47

 Proporcionar aos agentes educacionais e à sociedade uma visão clara dos

resultados dos processos de ensino e aprendizagem e das condições em que
são desenvolvidos e
 Desenvolver competência técnica e científica na área de avaliação
educacional, ativando o intercâmbio entre instituições educacionais de ensino
e pesquisa.
As informações obtidas a partir dos levantamentos do Saeb também permitem
acompanhar a evolução da qualidade da educação ao longo dos anos, sendo utilizadas
principalmente pelo Ministério da Educação e secretarias estaduais e municipais de
educação na definição de ações voltadas para a solução dos problemas identificados,
assim como, no direcionamento dos seus recursos técnicos e financeiros às áreas
prioritárias, visando ao desenvolvimento do Sistema Educacional Brasileiro e à redução
das desigualdades nele existentes.

População Alvo

A seleção das escolas é efetuada de forma aleatória, a partir do cadastro do

Censo Educacional do MEC, e em conformidade com o Plano Amostral. Basicamente, a
seleção está dividida em duas fases: na primeira, são definidos os estratos de interesse
em que as escolas se encontram (municipal, estadual ou particular, interior ou capital, rural
ou urbana); e na segunda, as escolas são selecionadas aleatoriamente e de forma
independente, dentro desses estratos.
Como a população de alunos matriculados nas escolas brasileiras é muito extensa
e diversificada, o Saeb é aplicado a uma amostra representativa deste universo. Os
principais critérios para separação das escolas em estratos têm sido:

 A série em que o aluno está matriculado e que são as de interesse do Saeb: 4ª

e 8ª do Ensino Fundamental e 3ª do Ensino Médio, na modalidade regular;

 As Unidades da Federação (Estados), pois o Saeb produz resultados para

cada um dos 26 Estados e para o DF;

 Dentro de cada UF as dependências administrativas a que as escolas

pertencem: pública (estadual ou municipal) e particular;

 A localização da escola, isto é, se fica na área metropolitana, na capital ou no

 48

interior, se é urbana ou rural;

 O tamanho da escola, calculado pelo número de turmas que a escola mantém

nas séries avaliadas.

Dentro destes estratos, são sorteadas escolas e nelas turmas de alunos que farão
os testes. Em cada escola é sorteada no mínimo uma e no máximo duas turmas de uma
mesma série a ser avaliada. Vale observar que numa mesma escola podem participar da
aplicação turmas de séries e turnos diferentes, desde que tenha turmas e alunos de mais
de uma das séries consideradas de interesse do Saeb.
Não são obtidos resultados que reflitam a eficiência de cada escola isoladamente,
porque as turmas sorteadas, na maioria das vezes, não são quantitativas nem
qualitativamente representativas da realidade daquela escola, mas apenas em conjunto
com outras turmas “espelham” o estrato que representam.

Metodologia

Para alcançar seus objetivos, o Saeb utiliza várias metodologias no intuito de

produzir informações sobre o desempenho e o contexto educacional das redes de ensino,
sendo as principais: Matrizes de Referência para o Saeb, Testes Padronizados,
Questionários de contexto, Teoria de Resposta ao Item (TRI), Amostra e Escalas de
Proficiência.

Matrizes de Referência

A realização de uma avaliação de sistema com amplitude nacional, para ser

efetiva, exige a construção de uma matriz de referência que dê transparência e
legitimidade ao processo de avaliação, informando aos interessados o que será avaliado.
As matrizes descrevem o objeto da avaliação, são um referencial curricular mínimo a ser
avaliado em cada disciplina e série, informando as competências e habilidades esperadas
dos alunos.
Torna-se necessário ressaltar que as matrizes não englobam todo o currículo
escolar. É feito um recorte com base no que possa ser aferido por meio do tipo de
instrumento de medida utilizado no Saeb e na Prova Brasil e que, ao mesmo tempo, seja
representativo do que está contemplado nos currículos vigentes no Brasil.
Assim compreendidas, as matrizes não podem ser confundidas com
 49

procedimentos, estratégias de ensino ou orientações metodológicas, nem com conteúdo

para o desenvolvimento do trabalho do professor em sala de aula. Estes elementos estão
presentes nos guias ou propostas curriculares dos sistemas de ensino.
As matrizes têm por referência os Parâmetros Curriculares Nacionais, mas foram
construídas a partir de uma consulta nacional aos currículos propostos pelas Secretarias
Estaduais de Educação e por algumas redes municipais. O INEP consultou também
professores regentes de redes municipais, estaduais e de escolas privadas, de 4ª e 8ª
séries do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio e, ainda, examinou os livros
didáticos mais utilizados para essas séries.
As matrizes de referência são a base para a elaboração dos itens dos testes do
SAEB e da Prova Brasil. Item é a denominação adotada para as questões que compõem a
prova. Essa nomenclatura deve-se ao entendimento de que o termo item refere-se a
questões que abordam, com preponderância, uma única dimensão do conhecimento.
Cada matriz de referência é estruturada em tópicos ou temas e respectivos
descritores que indicam as competências e habilidades de Língua Portuguesa e
Matemática a serem avaliadas. O descritor é uma associação entre conteúdos curriculares
e operações mentais desenvolvidos pelo aluno, a partir dos quais os itens de prova são
elaborados. As respostas dadas pelos alunos a esses itens possibilitam a descrição do
nível de desempenho por eles atingido. A partir daí, é dado conhecer o desempenho dos
sistemas de ensino.
A preocupação com a articulação interna entre descritores e itens das provas, com
vistas à sua coerência e à sua consistência, foi determinada pelo objetivo de avaliar, com
mais rigor, o que os alunos realmente sabem e o que lhes falta alcançar a cada etapa
conclusiva de nível ou ciclo de escolarização.

Testes Padronizados

O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – Saeb utiliza diferentes

instrumentos de coleta de dados, sendo um deles os testes que têm por finalidade medir a
habilidade de Leitura em Língua Portuguesa e de resolução de problemas em Matemática
dos alunos.
Os testes aplicados aos alunos são compostos por itens de múltipla escolha
elaborados por professores das séries e disciplinas avaliadas, a partir dos descritores das
Matrizes de Referência para o Saeb.
 50

Depois de elaborados, os itens são submetidos:

 a uma revisão de conteúdo e forma, que compreende uma certificação da
qualidade dos aspectos teóricos, pedagógicos e linguísticos dos itens;

 à validação empírica, que verifica, por meio de técnicas estatísticas e

psicométricas, as características de comportamento dos itens após sua
aplicação em campo.

As análises estatísticas permitem estimar:

 o poder de discriminação do item, ou seja, sua capacidade de diferenciar os

alunos que conhecem o conteúdo e já desenvolveram as competências
requeridas dos demais;

 o índice de dificuldade de cada questão, o que permite equilibrar as provas com

questões de diferentes graus de dificuldade,

 a probabilidade de acerto ao acaso, que indica a chance de acerto do item sem

o conhecimento e a construção da habilidade requerida (acerto pelo “chute”).

Os testes do Saeb contêm 169 itens para cada uma das séries e disciplinas
avaliadas a fim de medir as habilidades previstas nas Matrizes de Referência. Para
permitir a aplicação dessa grande quantidade de itens, é utilizado o delineamento
denominado “Blocos Incompletos Balanceados” (Balanced Incomplete Block) – BIB.
Esse modelo permite que os 169 itens sejam divididos em subconjuntos menores
chamados blocos. Cada bloco é composto por 13 itens, o que faz com que se tenha ao
todo 13 blocos.
Estes 13 blocos são organizados em grupos de três diferentes combinações. Cada
combinação resulta em um caderno de prova, e todas as combinações em 26 cadernos
diferentes.
Esta distribuição assegura que sejam superados fatores intervenientes na resposta
aos itens, como o cansaço do aluno ou a falta de tempo para responder às questões que
aparecem no fim da prova.
Para garantir a comparabilidade entre os anos, mantêm-se alguns blocos de itens
já aplicados em anos anteriores. Já a comparabilidade do desempenho dos alunos entre
as três séries avaliadas, é assegurada pela aplicação de blocos da 4ª série do ensino
 51

fundamental à 8ª série do ensino fundamental, bem como da 8ª série do ensino

fundamental à 3ª série do ensino médio.

Questionários de Contexto

Durante a realização dos testes do Saeb é aplicado um questionário que coleta

informações sobre o contexto social, econômico e cultural dos alunos, e ainda sobre a
trajetória de sua escolarização, buscando apresentar indicações do efeito que alguns
destes fatores têm sobre o desempenho.
Professores e diretores também são convidados a responder questionários que
possibilitam conhecer a formação profissional, práticas pedagógicas, nível socioeconômico
e cultural, estilos de liderança e formas de gestão. São coletadas, ainda, informações
sobre o clima acadêmico da escola, clima disciplinar, recursos pedagógicos disponíveis,
infraestrutura e recursos humanos. Na mesma ocasião é preenchido, pelo aplicador dos
testes, um formulário sobre as condições de infraestrutura das escolas que participam da
avaliação.
A relação entre os fatores de contexto ao desempenho dos alunos é feita
utilizando-se modelos de regressão hierárquica, pois, por meio deles é possível analisar os
fatores de interesse, controlando outras variáveis, como o nível socioeconômico dos
alunos avaliados, que também exercem influência sobre a aprendizagem dos alunos,
permitindo que os resultados obtidos apontem o efeito líquido dos fatores analisados.
Vale destacar que no Saeb 2003 foram introduzidas questões sobre algumas
características dos alunos beneficiados pelo Programa Bolsa Escola, sobre aspectos
relacionados à discriminação racial e social, assim como o perfil dos estudantes
trabalhadores.
Em 2003, estes foram revistos e aprimorados, com a perspectiva de capturar com
mais precisão os fenômenos educacionais afetados por intervenções de toda ordem.
Assim, foram incorporados novos focos de interesse. Algumas variáveis introduzidas nos
questionários contextuais permitirão agregar informações que possam aprofundar outros
aspectos sobre a população pesquisada e, em certa medida, como tais aspectos
interferem ou não na aprendizagem, como por exemplo, dados sobre o trabalho infantil, os
beneficiários do Bolsa-Escola, sobre a violência nas escolas e subjetividade do professor.
Considera-se que estes são temas atuais e importantes e que estão influenciando de
forma decisiva no cotidiano das escolas brasileiras.
 52

Estudar os efeitos do Bolsa-Escola no aprendizado das crianças da 4ª e 8ª séries

do Ensino Fundamental, em todo o Brasil, poderá gerar informações importantes para
aprimoramento do Programa, potencializando seus efeitos educacionais. Os alunos
bolsistas terão seus resultados comparados aos resultados de alunos de mesmo perfil
socioeconômico, porém sem bolsa, para gerar dados de avaliação do papel do Programa
Bolsa-Escola Federal no desempenho. De forma mais específica, o levantamento permitirá
mapear as principais dificuldades enfrentadas pelos bolsistas no desenvolvimento de
conhecimentos. A investigação saberá onde e em que os alunos têm dificuldades.
Programas específicos de qualificação de professores poderão ser elaborados e
implementados, bem como as políticas do Programa Bolsa-Escola Federal, do ponto de
vista educacional, poderão ser geradas e aplicadas com o foco correto.

REFERÊNCIAS CONSULTADAS

BRASIL. Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n. 9394/96. Brasílis (DF)

BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, n. 9.394, de 20 de dezembro de
1996. Acessado em 16 de abril de 2009. Disponível em: http://portal.mec.gov.br.
DEWEY, John. Vida e Educação. Sào Paulo: Melhoramentos, 1967.
 53

FÁVERO, OSMAR (Org.). Democracia e educaçao em Florestan Fernandes. Campinas,

SP: Autores Associados; Niterói, RJ: Editora da Universidade Federal Fluminense
(EdUFF), 2005.
FERREIRA, Luiz Antônio Miguel. O Estatuto da Criança e do Adolescente e o Professor –
Reflexos na sua formação e atuação. São Paulo: Cortez, 2008.
FREIRE, Paulo. Pedagogia da Autonomia: saberes necessários à prática educativa
GADOTTI, Moacir. Perspectivas atuais da educação. Porto Alegre/RS: Artimed editora,
2000.
GHIRARDELLI JR., Paulo. História da educação. São Paulo: Cortez, 1990.
LIBÂNEO, José Carlos. Educação Escolar: políticas, estrutura e organização. São Paulo:
Cortez, 2003.
LUCE, Maria Beatriz. e MEDEIROS, Isabel L. Pedroso de. Gestão Escolar Democrática:
concepções e vivências. Porto Alegre /RS Editora da URFG . 2006.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Escola de Gestores da Educação Básica - CD-ROM.
Brasília: MEC, 2007.
PARO,Vitor Henrique. Gestão Escolar, Democracia e Qualidade do Ensino. São Paulo.
Ática. 2007.
PETITAT, André. Produçao da Escola Produção da Sociedade. Porto Alegre, Artes
Médicas, 1994.
ROMANELLI, Otaiza de O. História da Educação no Brasil. Rio de Janeiro: Vozes, 1986.
SANTA CATARINA. Sistema Estadual e Educação – Lei Complementar n. 170/98.
Florianópolis (SC).
SAVIANI, Demerval. Da nova LDB ao novo Plano Nacional de Educação por uma política
educacional. Campinas (SP): Autores Associados, 1998.
VIEIRA, Sofia Lerche. Educação e gestão: extraindo significados da base legal. In: Ceará.
SEDUC. Nos paradigmas de gestão escolar. Fortaleza: edições SEDUC, 2005.