Os autores começam informando que a política externa é uma disciplina empírica,

de natureza dúplice, oscilando entre a política interna e as relações internacionais, que

complicou imensamente a análise de política externa desde o início deste campo de
estudo, bem como veio acrescentar, significativamente, às dificuldades de conceituação,
explicação e avaliação do papel dos atores e da estrutura em análise de política externa.
Questionam se, em virtude de toda essa complexidade, compensa a análise desses papéis,
concluindo que sim, tendo em vista a simples razão de que os atores e estruturas estão
sempre presentes e são cruciais para a realização da política externa.
“In other words, in the real world we find a number
of actors, both domestic and international, who are
closely involved in foreign policy decision making in one
manner or another; and equally there are a number of
structures on both sides of the domestic-international
divide which decisively affects these actors in many
different ways” (Smith; Hadfield; Dunne, 2012, p. 114)
Os autores estabelecem que os principais atores, que primeiro vem à cabeça, são
os chefes de estado, chefes de governo, parlamentos, politburos, partidos políticos, etc..,
que são os responsáveis politicamente pela tomada de decisão em política externa, tenham
sido eleitos ou não, mas que tem que ser distinguidos de outros atores que podem influir
nas decisões, sejam ministros de estado, instituições militares, serviços de inteligência,
firmas de lobby, Organizações Não Governamentais e demais grupos que podem
influenciar a tomada de decisão que, apesar de estarem baseados domesticamente, estão
em constante contato ou em consórcio com grupos congêneres no exterior.
As estruturas, para citar algumas: política, cultural, psicológica, econômica,
nacional, regional, global, tecnológica, ideológica, cognitiva e normativa, são
onipresentes em todas as sociedades, em todo o tempo, desde a mais simples sociedade
tribal, não sendo tão importantes quanto a formulação de política externa, mas muitas são
centrais e vitais para a explicação e compreensão das manifestações da política externa.
Os autores resumem a introdução esclarecendo que não é apenas a inclusão de
políticas domésticas e internacionais que envolvem questões para o analista de política
externa. mas também a onipresença de atores e estruturas, e a ligação íntima e recíproca
entre esses dois conjuntos de fatores. Como conseqüência, é impossível incorporá-las
proveitosamente a explicações da política externa, sem impor analiticamente alguma
forma de "estrutura" intelectual de segunda ordem a esse domínio extremamente confuso
de primeira ordem da formulação de política externa como objeto empírico de estudo. Em
vista disso, é essencial que o acadêmico tenha alguma forma de estrutura ou abordagem
analítica como ponto de partida. Isso também é, de várias maneiras, o que os estudiosos
da política externa tentaram estabelecer ao longo dos anos, ao mesmo tempo em que
permanecem divergências fundamentais sobre as formas mais frutíferas e viáveis de
atingir esse objetivo.

Contexto Histórico

. A política externa como matéria acadêmica tem raízes fortes no domínio mais
amplo das ciências políticas, concentrando-se em todo o espectro da arena das políticas
públicas domésticas, tendo surgido, no caso dos Estados Unidos, pouco depois da
Segunda guerra Mundial, sendo impregnada pelo realismo de Hans Morgenthau, que veio
a dominar tanto o estudo quanto a prática de política exterior durante a Guerra Fria,
ligando o conceito de poder ao de interesse nacional.
Durante esse periodo surge o behaviorismo, que proclama que a s ciências sociais
tem que aspirar ser mais científicas emulando as metodologias das ciências naturais. Tal
abordagem científica teve um impacto tanto nas políticas públicas quanto na perspectiva
realista do estudo de política externa, impactando mais profundamente as políticas
públicas que deixaram o caráter essencialmente de empreendimento normativo e
idiográfico para gerar e testar hipóteses de modo a formular generalizações empíricas,
que fez surgir um período breve, mas intenso do estudo comparado de política externa.
Já no realismo o impacto foi mais suave, não se afastando de seus postulados, mas apenas
modificando suas metodologias.
O realismo divide-se em Neorealismo, que deu às estruturas do sistema
internacional um papel exclusivamente explicativo, e Realismo Neoclássico, que manteve
a centralidade do conceito de poder e rejeitou a exclusão dos fatores internos na
explicação da política externa.
Conclui-se esta parte referindo-se ao que seriam os conceitos de explanandum
(objeto de análise, ou no vernáculo neopositivista, a variável dependente), que foca no
processo de formulação ou tomada de decisão, e explanans (fatores explicativos, ou
variável independente), que traça uma clara distinção entre processos e política.

O papel dos atores e estruturas nas abordagens de “processo” para a política externa

Os autores citam Valerie Hudson e usam os conceitos por ela formulados para
esclarecer que “o explanandum da Analise de Política Externa inclui o processo e
resultantes da tomada de decisão humana com referência ou tendo consequências
conhecidas para entidades estrangeiras” (Hudson, 2005)
A noção aqui é essencialmente que o objeto de análise, a política externa, é uma
questão de o que o tomador de decisão está pensando ou fazendo, seu comportamento
intencional. O que ele está disposto a fazer está tomando parte no dinâmico e complexo
processo de tomada de decisão e formulação de política externa em nome do |Estado.
Portanto, esse processo como um todo é o que deve ser estudado e explicado. Os
explanans da APE são aqueles fatores que influenciam a tomada de decisões de política
externa e os tomadores de decisão de política externa.
O ponto central é o papel que o Estado desempenha na abordagem que foca no
processo de tomada de decisão. Os estados não são concebidos como atores unitários,
mas sim como uma estrutura institucional dentro da qual, e em nome do qual, tomadores
de decisão agem.
O papel que os atores e estruturas desempenham no processo de tomada de decisão
de política externa tem uma tendência claramente discernível aqui: esse tipo de
abordagem tende a favorecer níveis de estrutura de análise, definidos em sua forma mais
simples em termos de nível individual, nível estadual e nível internacional de explicação
(Neack 2003), com variantes adicionais incluindo um nível de tomada de decisão em
grupo, bem como uma incorporando cultura e identidade nacional. Os atores dominando
os níveis mais baixos de análise (níveis individual e em grupo) e as estruturas dominam
os estágios onde os níveis de análise se tornam mais gerais e abstratos (níveis estadual,
cultural e internacional).

O papel dos atores e estruturas nas abordagens de “política” para a política externa

Estudos focados em explicar a escolha de políticas específicas, ao invés de

processos de tomada de decisão, fazem-no porque eles veem as políticas como resultantes
de tais processos e não como parte delas. Charles Herman escreveu sobre a política
externa que "é a ação proposital discreta que resulta da decisão do nível político de um
indivíduo ou grupo de indivíduos" e, como tal, “não é a decisão, mas um produto da
decisão”. Entre os estudiosos que escrevem nessa tradição, há um considerável consenso
hoje em torno de uma visão do explanandum que enfatiza a natureza do propósito das
ações de política externa, a centralidade da política e o papel crucial das fronteiras do
Estado.
O que complica ainda mais é que também encontramos diferentes abordagens
dentro de cada uma dessas duas perspetivas, que, portanto, terão que ser discutidas
separadamente.

Abordagens baseadas numa perspetiva estrutural

Realismo

O realismo esposado por Morgenthau sofreu um forte declínio em razão do

surgimento do Neorrealismo de Waltz, que insistia na inaplicabilidade do Neorrealismo
à APE, encontramos variantes que focam precisamente tais políticas, as formas Agressiva
e Defensiva do Neorrealismo.
O Neorrealismo Agressivo representado por John Mearsheimer argumenta que
desde a Segunda Guerra Mundial o sistema é bipolar, militarmente equilibrado e as armas
nucleares produziram paz na Europa por 45 anos, nesse sentido, o abandono dessa linha
de ação teria efeitos negativos a longo prazo.
O Neorrealismo Defensivo, ao contrário, não segue essa tendência Hobesiana do
sistema internacional, argumentando que, embora fatores sistêmicos tenham efeitos
causais no comportamento do estado, eles não podem explicar todas as ações do estado.
Além disso, em vez de enfatizar o papel desempenhado pela distribuição de poder no
sistema internacional, os estudiosos pertencentes a esta escola têm apontado para a
importância da fonte, nível e direção das ameaças, definidas principalmente em termos
de fatores tecnológicos, proximidade geográfica, e capacidades ofensivas, mas também
intenções percebidas.
O Realismo Neoclássico compartilha com os neorrealistas que a Política externa
de um país é primeiramente formada pela sua posição no sistema internacional e
particularmente pela sua capacidade de força material. A lógica causal dessa abordagem
coloca a política doméstica como uma variável interveniente entre a distribuição de poder
e o comportamento de política externa.
“In summary, realism in its various .strands is
essentially a structural orientation for the simple reason
that at its central core lies the notion of state power,
which is defined either in terms of the structure of the
international system, as in neorealism, or as a
combination of domestic power resources and
international structures. The state is the core actor in both
instances, and its capacity to act is determined by
material factors, and specially by shifts in these, be they
external or internal to the state.” (Smith; Hadfield;
Dunne, 2012, p. 120)

Institucionalismo Neoliberal ou simplesmente Neoliberalismo

Essencialmente assumem que os estados são os atores principais no sistema

internacional anárquico e que agem de forma egoística, por interesses particulares. E o
entendimento de que o sistema internacional é anárquico é a nota distintiva dessa
abordagem.
Construtivismo Social ou simplesmente Construtivismo

Embora o construtivismo social (ou simplesmente construtivismo) seja

essencialmente um ponto de vista meta-teórico no estudo dos fenômenos sociais e,
portanto, seja fundamental para a análise política ao invés de ser uma abordagem analítica
ou teórica específica nas relações internacionais, aqui - seguindo uma prática comum
dentro do literatura - é usado para designar um corpo de pensamento mais ou menos
coerente nas Relações Internacionais, incluindo a Política Externa. Suas premissas
centrais são que a realidade é socialmente construída na forma de regras sociais e
significados intersubjetivos, e que isso afeta nosso conhecimento sobre ela: como vemos
o mundo, bem como nós mesmos, e como definimos nossos interesses e formas adequadas
de comportamento.
Embora o construtivismo consista em um espectro de visões cada vez mais amplo,
em Análise de Política Externa predomina apenas no chamado tipo "modernista" ou
"fino". Pode-se dizer que esta abordagem consiste, em primeiro lugar, em uma vertente
normativo-ideacional, que concebe normas como concepções de estrutura social
emergentes do comportamento intencional de atores em comunidades específicas e que
estas, por sua vez, moldam tal comportamento constituindo as identidades e ações de tais
atores.
“To sum up, although these three different structural
approaches to FP do not exclude actors in their analyses,
what primarily unites them is that in each instances
structural factors rather than actors are invoked as the
dynamic factor “causing” a particular state to behave in a
particular way in the conduct of its foreign policy.”
(Smith; Hadfield; Dunne, 2012, p. 122)

Abordagens de uma perspectiva baseada em atores

Abordagens cognitivas e psicológicas

Embora a pesquisa sobre as características cognitivas e psicológicas dos

tomadores de decisão individuais tenha sido vista com considerável ceticismo pelos
estudiosos que buscam explicações estruturais da política externa, isso tem sido, de fato,
uma das áreas de crescimento dentro da Política Externa no último quarto de século.
Ao ter focado no estudo de atitudes e mudança de atitude em seus primeiros anos,
a análise psicológica sofreu uma "revolução cognitiva" na década de 1970. Em vez da
concepção do "ator passivo" subjacente ao trabalho anterior, emergiu uma nova visão,
enfatizando o indivíduo como "solucionador de problemas" em vez de agente maleável.
Este foi também um período em que os estudos de como as características de liderança -
crenças, motivações, estilos decisórios e interpessoais - afetaram a busca de políticas
externas receberam, primeiramente, séria atenção, um foco que continua até hoje.
Embora haja muita sobreposição entre estudos desse tipo e aqueles discutidos
acima sob a rubrica de tomada de decisão de política externa, eles devem, no entanto, ser
claramente distinguidos um do outro por pelo menos duas razões. A primeira é a diferença
fundamental no explanandum focado, que no caso da abordagem da Tomada de Decisão
em Política Externa é o próprio processo decisório, ao passo que aqui está o
comportamento intencional da política - a questão de porque uma determinada empreitada
política foi escolhida. A segunda é que, embora os acadêmicos discutidos aqui estejam
exclusivamente empenhados em encontrar causas psicológicas e cognitivas (ou 'teorias')
para explicar determinadas escolhas políticas, a estrutura da Tomada de Decisão em
Política Externa vai muito além do nível do ator individual para explicar a natureza
particular de um dado processo decisório.

Abordagem político-burocrática

A principal razão da abordagem da política burocrática (ou governamental) para

a análise da política externa é explicar por que as decisões tomam a forma de 'resultantes'
como distinta do que qualquer pessoa ou grupo pretendeu e faz isso não em termos de
preferências dadas. e movimentos estratégicos (como no pensamento de escolha
racional), mas de acordo com o poder e desempenho dos proponentes e oponentes da ação
em questão.
O que encontramos aqui é a visão de que a política externa pode ser melhor
explicada em termos de disputas burocráticas e que isso exige e examina a interação dos
indivíduos em seus ambientes organizacionais, e não, como nas abordagens cognitivo-
psicológicas, em termos de suas predisposições como tomadores de decisão. Embora
anteriormente reivindicado e criticado por ser excessivamente centrado nos EUA em sua
aplicabilidade empírica, está lentamente encontrando seu caminho para a Europa e outros
lugares.

Novo Liberalismo

Essa estrutura difere das abordagens baseadas em atores discutidas acima,

principalmente por causa de sua ênfase no papel dos atores sociais em vez de indivíduos
politicamente designados ou atores de pequenos grupos na formação das políticas
externas dos estados. Nesse sentido, amplia o escopo da explicação para além do
puramente político ou governamental e, como tal, coloca a análise da política externa em
um contexto sociopolítico mais amplo do que qualquer uma das outras abordagens
discutidas aqui.
Três pressupostos centrais fundamentam esse desafio ao neorrealismo e ao
neoliberalismo. A primeira é a primazia dos atores sociais sobre as instituições políticas,
cuja implicação é que, baseando-se numa visão "de baixo para cima" do sistema político,
os grupos individuais e sociais são tratados como antes da política, porque definem seus
interesses de forma independente. da política e, em seguida, perseguir esses interesses
através do intercâmbio político e ação coletiva. Em segundo lugar, as preferências estatais
representam os interesses de um subconjunto específico da sociedade, no sentido de que
as autoridades estaduais definem as preferências do Estado e agem propositalmente na
política mundial em termos desses interesses. Terceiro, o comportamento do estado no
sistema internacional é determinado pela configuração dentro dele de preferências de
estado interdependentes. e.e. pelas restrições impostas a um determinado estado pelas
preferências de outros estados.

Perspectiva do ator interpretativo

A abordagem final a ser discutida aqui compartilha com o construtivismo social

uma epistemologia interpretativa, ou seja, entender os atores como entidades reflexivas
em um mundo intersubjetivo de significado. No entanto, enquanto a lógica do primeiro é
a de interpretar as ações individuais em termos de regras sociais e significados coletivos,
essa perspectiva aborda a explicação da política externa, concentrando-se no pensamento
e nas ações dos tomadores de decisão individuais.
 Aqui a preocupação é entender as decisões do ponto de vista dos tomadores de
decisão, reconstruindo suas razões

Conclusão

O objetivo da discussão acima foi dar uma visão geral de como os estudiosos da
política externa tentaram lidar com os muitos atores e estruturas que existem no mundo
real em que a política externa é feita e que, portanto, de uma forma ou de outra, estão
envolvidos na formação e busca de tais políticas.
Como já vimos, alguns estudiosos dão primazia ao papel dos atores em tais
explicações, enquanto outros, embora igualmente tentando explicar políticas específicas,
apostam na importância primordial dos fatores estruturais para explicar tais ações. Um
terceiro grupo, com foco nos processos de tomada de decisão e não nas políticas, lança
muito mais longe, incorporando atores e estruturas na forma de níveis de estrutura de
análise. Assim, enquanto estudiosos que pretendem explicar políticas podem praticar uma
lógica de inclusão e exclusão, de privilegiar atores ou estruturas, aqueles que se
concentram em processos de tomada de decisão tomam o rumo oposto de incluir todos os
possíveis fatores que podem desempenhar um papel no processo decisório. atividade geral
de tomada de decisões de política externa. Os dois primeiros grupos também diferem em
termos de aplicação de um procedimento analítico de cima para baixo ou de baixo para
cima, no sentido de que as explicações estruturais geralmente assumem a primeira forma,
enquanto as explicações baseadas no ator ocupam a segunda. Este não é o caso dos
estudiosos que explicam os processos de tomada de decisão, para os quais esse problema
parece não existir, na medida em que cada nível de análise é tratado separadamente e por
seus próprios méritos de maneira "bastante direta".
Essas diferenças dentro da Política Externa apontam para pelo menos dois
problemas importantes. A primeira é comumente referida como o problema da estrutura
da agência, cujas implicações são nitidamente ilustradas na discussão acima: os
acadêmicos que se concentram em explicar as políticas ou vêem os atores como causa
primária de ações políticas, ou dar estruturas a esse papel, e quando ambos estão presentes
(como nas análises de tomada de decisão), eles são essencialmente tratados como fatores
separados, não interagindo uns com os outros. O problema é que é geralmente
reconhecido que na vida real atores e estruturas não existem em tal relação de soma zero,
mas sim que agentes humanos e estruturas sociais são em um sentido fundamental
entidades dinamicamente inter-relacionadas, e que, portanto, não podemos levar em conta
totalmente para o um sem invocar o outro. Nenhuma das abordagens discutidas acima
resolveu esse problema, uma vez que cada um tende a privilegiar atores ou estruturas em
suas explicações, ou os trata separadamente em diferentes níveis de análise.
A opinião do autor é que uma estrutura sintética para analisar a política externa é
viável, mas apenas se o explanandum for definido como um comportamento político
intencional, e não em termos de processo. O segundo passo é o reconhecimento e
aceitação do fato empírico de que todas as ações de política externa, pequenas ou grandes,
estão interligadas na forma de intenções, fatores cognitivos-psicológicos e os vários
fenômenos estruturais que caracterizam as sociedades e seus ambientes e daí as
explicações. de ações reais de política externa devem ser capazes de fornecer contas que,
por definição, não excluem ou privilegiam qualquer um desses tipos de explanans.
O método favorito do autor de conceituar tal estrutura analítica sintética consiste
em uma abordagem tripartite simples para explicar as ações de política externa (o
explanandum) consistindo, respectivamente, em uma dimensão intencional, disposicional
e estrutural de explicação (os explanans).
 Essas três dimensões têm de ser vistas como intimamente relacionadas e que
podem ser ligadas num passo-a-passo lógico de maneira a produzir explicações cada vez
mais exaustivas.
O primeiro passo dessa explicação deve focar na relação entre determinada ação
de política externa e a intenção ou objetivos que ela expressa. Esta é uma relação
teleológica, dando-nos as razões específicas, ou objetivos, de um certo empreendimento
político. Este é também um primeiro passo necessário, dada a natureza inerentemente
intencional do explanandum.
Em tal análise, o próximo passo seria traçar o elo entre as dimensões intencional
e disposicional, com vistas a encontrar os fatores psicológicos-cognitivos particulares e
subjacentes que colocaram um ator em particular para ter esta e não aquela preferência
ou intenção. Na análise de tais disposições, o foco principal seria nos valores subjacentes
(ou "sistemas de crenças") que motivam os atores a perseguir certos objetivos, tanto nas
percepções que fazem os atores ver o mundo de maneiras específicas ("visões de
mundo"). É aí que as abordagens cognitiva e psicológica para a explicação da política
externa entram no quadro analítico.
Isso nos deixa com a questão de como os fatores estruturais devem ser
incorporados a essa estrutura, uma vez que eles não estão presentes em nenhuma das duas
primeiras dimensões. Na opinião do autor, fazem-no em termos de uma terceira dimensão
estrutural «mais profunda» e muito poderosa, sempre subjacente e afetando assim as
disposições cognitivas e psicológicas dos indivíduos. Esses fatores estruturais -
domésticos e internacionais, sociais, culturais, econômicos, materiais ou ideacionais - o
fazem de muitas maneiras, mas essencialmente como conseqüência de serem percebidos,
reagidos e levados em conta pelos atores, e é nesse sentido que pode-se dizer que os
fatores estruturais influenciam, condicionam ou afetam de outra forma - seja por
restrições ou por permitir - valores, preferências, humores e atitudes humanas, isto é,
disposições de atores como aqui conceituadas. É também afetando causalmente as
características disposicionais dos agentes da política desta maneira que se pode dizer que
os fatores estruturais - através de seus efeitos nas disposições dos atores (e somente desta
maneira) - também determinam os tipos particulares de intenções que motivam as
políticas.
Se essa abordagem da análise de política externa fornece uma estrutura integrativa
que vincule os tomadores de decisão individuais e as estruturas sociais entre os limites do
estado, isso resolverá o problema da estrutura de agência? Não, não como está, pois
embora combine traços estruturais e de ator (o que é um passo à frente), privilegia as
estruturas sobre os atores, na medida em que os primeiros são vistos como causadores de
efeitos sobre os segundos, mas não os segundos sobre os primeiros. Em suma, trata-se de
uma estrutura logicamente estática, que pode ser usada para explicar ações de política
externa única, mas não uma série de ações desse tipo ao longo do tempo. No entanto, uma
vez que vemos os empreendimentos políticos com releitura também para seus resultados
reais - que podem ser intencionais ou não, extensos ou marginais - um componente
dinâmico entra em cena, em outras palavras, na medida em que esses resultados têm
efeitos subseqüentes ao longo do tempo. tanto as estruturas como os atores que
determinam os empreendimentos de política externa de um determinado estado, temos
um caso de interação mútua entre os dois.
Concluindo, este é apenas um caminho possível, delineado nos mínimos detalhes,
para conceituar uma estrutura integrativa para a análise dos papéis dos atores e estruturas
nas ações de política externa, bem como um modelo dinâmico da relação agência-
estrutura. No entanto, ainda há muito a ser feito para consolidar ainda mais um campo de
estudo que, apesar de alguns anos difíceis na sombra dos desenvolvimentos teóricos
vibrantes e debates dentro da maior disciplina de Relações Internacionais, está agora
pronto para criar mais espaço para si mesmo.