ADI 6696-AutonomiaBC 2

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.
696 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : ANDRE BRANDAO HENRIQUES MAIMONI
ADV.(A/S) : ALBERTO BRANDAO HENRIQUES MAIMONI
ADV.(A/S) : AFONSO HENRIQUES MAIMONI
REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES
ADV.(A/S) : FABIANA LAZZARINI AFONSO
ADV.(A/S) : ALBERTO MOREIRA RODRIGUES
ADV.(A/S) : CLARA LIS COELHO DE ANDRADE
ADV.(A/S) : DESIREE GONCALVES DE SOUSA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
a
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
pi
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DAS INSTITUICOES
FINANCEIRAS-CNF
ADV.(A/S) : MAYARA LUIZA MATOS LOSCHA
Có
ADV.(A/S) : SOLANGE RODRIGUES LEAL
RE LAT Ó RI O
O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Trata-se de ação

direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada
pelo Partido Socialismo e Liberdade – PSOL e pelo Partido dos
Trabalhadores - PT, em face da Lei Complementar 179/2021, “que define
os objetivos do Banco Central do Brasil e dispõe sobre sua autonomia e
sobre a nomeação e a exoneração de seu Presidente e de seus Diretores; e
altera artigo da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964” (pág. 1 da
inicial).
Os requerentes apontam a ocorrência de inconstitucionalidade

formal, uma vez que
“[h]á nulidade na tramitação do Projeto de Lei

ADI 6696 / DF
Complementar nº 19, de 2019, que culminou na Lei

Complementar nº179/2021, que trata da autonomia do Banco
Central.
O vício é de iniciativa da proposição e colide frontalmente
com o art. 61, § 1º, inciso II, alíneas ‘c’ e ‘e’, combinado com o
art. 84, incisos III e XXV, todos da Constituição Federal.
O projeto PLP nº 19/2019, aprovado pelo Congresso, foi de
iniciativa parlamentar, oriundo do Senador da República Plínio
Valério.
Na redação original propôs definir a nova forma de
mandato para presidente e diretores do Banco Central,
alterando a competência da Presidência da República em
relação a autarquia, modificando a estrutura da Administração
Pública federal e revogando, por decorrência, dispositivos
a
legais pertinentes a estrutura do Banco Central.
A proposição PLP nº 19 flagrantemente ofendeu a
pi
competência privativa do Presidente da República na iniciativa
de projeto que determine a autonomia do Banco Central.
A Constituição assegura a iniciativa legislativa nesses
Có
casos, à luz do disposto no art. 61, § 1º, inciso II, alíneas ‘c’ e ‘e’,
combinado com o art. 84, incisos III e XXV, de modo exclusivo,
ou privativamente, ao Presidente da República” (págs. 13-14 da
inicial).
Argumentam, nessa linha de entendimento, que
“[...] a competência privativa da Presidência para iniciar o

processo legislativo é exclusiva e indelegável quando a matéria
tratar de organização administrativa (modificação da natureza
jurídica de órgãos ou Ministérios) e da forma de provimento e
extinção de cargos públicos federais, como exatamente ocorre
no projeto em questão, ao estabelecer, no art. 6º, a ausência de
vinculação do Banco Central a Ministério, e mesmo
redesenhando a forma de investidura ou exoneração dos
dirigentes, inclusive com a fixação de mandato independente
do animus presidencial que hoje é garantido pelo próprio texto
2
ADI 6696 / DF
constitucional e pelo sistema legal vigente.” (pág. 14 da inicial)
Destacam, ainda, que
“[...] é agravante do rompimento da competência privativa

ainda o fato de que o PLP nº 19/2019 já previa, e no texto
da Lei Complementar foi mantida, a revogação de diversos
dispositivos legais, todos eles pertinentes à presença e
atribuições do Banco Central na estrutura da Administração,
sua pertinência atributiva às decisões presidenciais e
ministeriais às quais têm subordinação hierárquica e funcional,
e todas foram normas legais convertidas de projetos de lei de
iniciativa presidencial.” (pág. 14 da inicial)
a
Outrossim, asseveram que “[r]eforça a violação constitucional à
pi
iniciativa, e demonstra tratar-se, efetiva e verdadeiramente de uma
proposta não oriunda do Executivo, o fato de que, diferente do PLP que
deu autonomia ao Banco Central, os projetos de lei de iniciativa do
Có
Executivo federal devem ter, obrigatoriamente, sua tramitação iniciada

pela Câmara dos Deputados.” (págs. 15-16 da inicial)
Por isso, ressaltam que
“o vício de iniciativa, dada as fortíssimas características

deste elemento no processo legislativo e a necessidade de
garantia de estabilidade e segurança em áreas sensíveis e por
vezes estratégicas como políticas de governo, não pode sequer
ser convalidado por eventual posterior apensamento de projeto
de iniciativa do Presidente da República” (pág. 16 da inicial).
Aduzem, então, que,
“[n]o caso do PLP da autonomia do Banco Central a

Presidência da Câmara determinou de ofício (ou seja, sem que
deputado assim requeresse) a apensação ao PLP 19/2019,
3
ADI 6696 / DF
originado no Senado, do PLP 112/2019, este sim de autoria do

Poder Executivo e versado sobre a mesma matéria. E o fez de
atropelo, no dia da sessão de votação do PLP originado do
Senado e após a divulgação do Parecer do relator da matéria.
Na ficha de tramitação (também anexada) é de se constatar que
o primeiro Parecer do relator foi apresentado antes mesmo da
determinação da apensação. Pode-se verificar, ainda, que a
apensação foi determinada de ofício pelo Presidente da CD,
num ato posterior, na tentativa de última hora de convalidar e a
tramitação, e de suprir a inconstitucionalidade relativa à
iniciativa.
[…]
Ainda na tentativa de evitar a nulidade do processo
legislativo, observa-se da mesma ficha do trâmite do PLP
a
19/2019 que fora publicado um segundo parecer para tentar
suprir vícios.
pi
Mais relevante ainda, o fato de que o segundo parecer do
relator do PLP 19/2019 (anexo), parecer este lido em plenário e
sobre o qual a matéria foi discutida, apresenta a seguinte
Có
declaração de voto:
II.4 – Da Conclusão do Voto
Portanto, em resumo, declaro o seguinte voto:
Na Comissão de Finanças e Tributação, somos pela
não implicação no aumento de despesas e/ou redução de
receitas públicas, razão pela qual os Projetos de Leis
Complementares nº 19 e 112, ambos de 2019, não têm
implicação orçamentária e financeira.
Ainda por esta Comissão, no mérito, votamos pela
aprovação do PLP nº 19, de 2019, e pela rejeição do PLP nº
112, de 2019.
Ou seja, resta claro pelo próprio parecer do relator que o
PLP apreciado pelo plenário da Câmara dos Deputados, e que
foi levado à voto foi o PLP 19/2019, de origem do Senado
Federal, tendo sito rejeitado o PLP de origem do Poder
Executivo, qual seja, o PLP nº112/2019 que fora apensado ao
PLP do Senado.” (págs. 17-19 da inicial)
4
ADI 6696 / DF
Ademais, informam que
“[...] a Mensagem nº1/2021 (anexa) em que a presidência

da Câmara dos Deputados encaminha para sanção presidencial
o projeto de lei referente à autonomia do Banco Central. Nela,
lê-se: ‘Envio a Vossa Excelência para os fins constantes do art.
66 da Constituição Federal, o Projeto de Lei Complementar
nº19, de 2019, do Senado Federal (...)’.” (pág. 20 da inicial)
Por sua vez, quanto às inconstitucionalidades materiais, sustentam,

em síntese, que
a
“[...] a Lei Complementar de modo flagrante ofende o art.
170 da CF/88, na medida em que, com os impactos e
pi
consequências da autonomia definida, e numa inversão da
lógica constitucional, deixa de valorizar do trabalho humano,
que passa a ser meta secundária e dependente do controle de
Có
inflação, a afeta negativamente a livre iniciativa, especialmente

dos pequenos empresários e trabalhadores, e deixa de primar
pela meta constitucional de assegurar a todos uma existência
digna, conforme os ditames da justiça social, e não conforme as
metas de inflação.
Rompe o disposto no art. 174 da CF/88, uma vez que, com
a autonomia estabelecida, o estado abre não de seu poder-
dever, sua competência constitucional, de manter-se como
agente normativo e regulador da atividade econômica, e deixa
de aplicar a obrigação de exercer plenamente as funções de
fiscalização, incentivo e planejamento da política monetária e
parte da política econômica. Passa ao setor regulado – de algum
modo privatizando a regulação -, expressa e definitivamente, o
poder de regular que é do Estado.
Ofende flagrantemente o disposto no art. 192 da CF/88,
porque a autonomia definida culmina na estruturação do
sistema financeiro nacional em base no interesse do mercado,
exclusivamente, visando, também exclusivamente, as metas de
5
ADI 6696 / DF
inflação e menosprezado, ou deixando de aplicar, como manda

a Constituição, políticas econômicas e monetárias voltadas à
coletividade como um todo e aos cidadãos em especial. Visando
apenas as metas inflacionárias, deixa de promover o
desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses
da coletividade e passa a servir de modo expresso apenas ao
mercado e aos interesses das instituições financeiras.
Por conseguinte, afeta o art. 1º, inc. II, III e IV e parágrafo
único, bem como o art. 6º e 7º, todos da CF/88, na medida em
que diminui (afetando a cláusula de não retrocesso), quando
deveria ampliar, aspectos relevantes da cidadania – de modo
principal a impossibilidade, mesmo que indiretamente, de
participação no processo decisório; a degradação de valores do
trabalho e o abalo negativo nos direitos sociais e dos
a
trabalhadores, com potencialidade real de piora na condição
social do trabalhador e da dignidade do cidadão brasileiro.”
pi
(págs. 33-34 da inicial)
Ao final, requerem a concessão da cautelar, “ad referendum do

Có
Plenário, para suspender os efeitos da Lei Complementar nº 179/2021 até

final julgamento da ação” (pág. 35 da inicial).
Apliquei o rito do art. 12 da referida Lei 9.868/1989, solicitando

informações aos Presidentes da República, do Senado Federal e da
Câmara dos Deputados, autoridades máximas dos Poderes Executivo e
Legislativo federal, dos quais, após o seguimento do processo legislativo,
emanou a Lei Complementar 179/2021.
As informações fornecidas pelo Presidente da República foram

juntadas aos autos, conforme documentos eletrônicos 30-31.
Posteriormente, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados
apresentaram as suas manifestações (documentos eletrônicos 33 e 35,
respectivamente).
O Advogado-Geral da União manifestou-se, preliminarmente, pelo
6
ADI 6696 / DF
não conhecimento da ação, em razão da inépcia da petição inicial, e, no

mérito, pela improcedência do pedido, nos termos da ementa transcrita
abaixo:
“Direito administrativo. Lei Complementar nº 179/2021,

que define os objetivos do Banco Central do Brasil e dispõe
sobre sua autonomia, bem como sobre a nomeação e a
exoneração de seu Presidente e de seus Diretores. Suposta
nulidade na tramitação do respectivo projeto de lei, por vício de
iniciativa. Alegação de vício material de inconstitucionalidade
por ofensa aos artigos 1º, incisos II, III e IV e parágrafo único; 6º;
7º; 170, 174 e 192 da Constituição. Preliminar. Inépcia da petição
inicial. Mérito. Ausência de inconstitucionalidade formal. O
diploma atacado não dispõe sobre regime jurídico, provimento
a
de cargos, estabilidade e aposentadoria de servidores públicos
pi
da União; tampouco sobre criação ou extinção de Ministérios e
órgãos da administração pública. A iniciativa reservada deve
ser interpretada restritivamente. Houve projeto de lei
Có
apresentado pelo detentor da iniciativa supostamente

reservada. Inexistência de parâmetro de controle constitucional
válido para as inconstitucionalidades materiais aventadas pela
inicial. As regras que fixam mandatos escalonados para o
Presidente e os Diretores do BACEN têm por propósito a
proteção contra exoneração injustificada, garantindo aos
dirigentes da instituição autonomia para seguir as metas
fixadas para a política monetária. A pretensão contida na inicial
consiste, na verdade, numa irresignação contra a liberdade de
conformação legislativa, buscando fazer prevalecer uma
posição política diversa daquela que preponderou após o
debate parlamentar. Manifestação pelo não conhecimento da
ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.” (pág. 1
do documento eletrônico 40)
O Procurador-Geral da República postulou a intimação dos autores

para que emendem a inicial e, sanado o vício, manifestou-se pelo
conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida, pela procedência do
7
ADI 6696 / DF
pedido, em parecer assim ementado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

COMPLEMENTAR 179, DE 24.2.2021. BANCO CENTRAL DO
BRASIL. AUTONOMIA. MANDATO. PRESIDENTE E
DIRETORES. PETIÇÃO INICIAL. INÉPCIA. CORREÇÃO DA
IRREGULARIDADE. OPORTUNIDADE. IMPUGNAÇÃO
ESPECÍFICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
1. A petição inicial de ação direta inepta há de ser
indeferida somente após o relator ‘conceder à parte
oportunidade para, se possível, corrigir o vício’ (CPC, arts. 139,
IX, c/c arts. 317 e 321).
a
2. Não se conhece de ação direta quando o autor deixa de
proceder ao necessário cotejo analítico entre as prescrições
pi
normativas contidas nos dispositivos legais e o parâmetro
constitucional invocado.
3. A matéria versada na Lei Complementar 179/2021 é de
Có
iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º,

II, ‘c’ e ‘e’).
4. Projeto de lei de iniciativa do Presidente da República
há de ser apreciado e votado, primeiramente, pela Câmara dos
Deputados (casa iniciadora) e depois encaminhado à
deliberação do Senado Federal (casa revisora): art. 64, caput, da
Constituição Federal.
5. É formalmente inconstitucional lei complementar de
iniciativa de Senador da República que, a pretexto de dispor
sobre sistema financeiro nacional (CF, art. 192), discipline
matéria sujeita à regulamentação por lei ordinária de iniciativa
do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º, II, “c” e “e”), ainda
que apensado a projeto de lei do Chefe do Executivo, seja
porque não obrigatoriamente iniciado na Câmara dos
Deputados, seja porque não submetida a proposição do
Executivo ao Senado Federal (CF, arts. 64 a 66).
— Parecer pela intimação dos autores para emendar a
8
ADI 6696 / DF
petição inicial, sob pena de indeferimento liminar. Sanado o

vício, pelo conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida,
pela procedência do pedido, para que se declare a
inconstitucionalidade formal da Lei Complementar 179/2021.”
(págs. 1-2 do documento eletrônico 46)
Posteriormente, as agremiações políticas requerentes compareceram

espontaneamente aos autos para sustentar que a petição inicial preenche
os requisitos do art. 319 do Código de Processo Civil. Para tanto, afirmam
que:
“Dos pedidos e das causas de pedir se permitiu que os

interessados pudessem conhecer, contestar e até concordar com
a
os argumentos e teses jurídicas da ação, não tendo havido
nenhum prejuízo ao contraditório e a ampla defesa e o regular e
pi
completo preenchimento dos elementos constitutivos da ação.
Não há inépcia da inicial, também porque deve-se levar
em conta o § 2º do art. 322 do CPC, segundo o qual ‘A
Có
interpretação do pedido considerará o conjunto da postulação e

observará o princípio da boa-fé’, assim como de que, nos
moldes do art. 330, §1º do CPC os pedidos ou as causas de
pedir, as ações de controle concentrado ou abstrato, como o
presente, e que versam sobre direitos objetivos, universais,
portanto, permitiria até mesmo pedido genérico.
[…]
Afastando qualquer possibilidade de eventual incidente
processual que dificulte o trâmite regular e célere da ação, como
conclusão lógica dos fundamentos, fatos e causa de pedir,
verifica-se restar o remate consentâneo do pedido da ADI –
aspecto compreendido por todos os partícipes da ação - de que
ela objetiva, no mérito, haja a confirmação da decisão
concessiva da medida cautelar e, ao final, seja declarada a
inconstitucionalidade da integralidade da Lei Complementar
nº179, de 24 de fevereiro de 2021.
Como dito, o fato de que dos argumentos jurídicos, da
causa de pedir e dos pedidos expostos na petição inicial,
9
ADI 6696 / DF
decorreram das conclusões lógicas da petição e o que permitiu a

completa expressão do contraditório, assim tendo os
interessados prestado as informações e manifestações
pormenorizadas e possibilitado a defesa ampla, tudo exercido à
plenitude, com a adesão ou a contraposição às teses jurídicas e
aos pedidos da ação, concretizada está a relação processual e
possibilitada a continuidade do trâmite, com a apreciação do
pedido de medida cautelar. Reforça o fumus boni iuris e a
possibilidade de dano grave e irreversível, o fato de que em 20
de abril passado próximo, utilizando-se da incompatível Lei
Complementar nº 179, o presidente da República nomeou o
presidente do Banco Central, sr. Roberto Campos Neto, e ainda
outros sete diretores para cumprirem os questionados
mandatos fixos na diretoria da instituição, dando, pois,
a
aplicação efetiva aos dispositivos legais que se argui
inconstitucionalidade, que pairam gravíssimas imputações de
pi
nulidade e se requereu a suspensão imediata.
[…]
Diante, pois, do renovado perigo na demora e da
Có
incidência de dano grave e com repercussão gravosa

incomensurável, reitera-se, de modo urgente, o pedido de
concessão de medida cautelar imediata, suspendendo-se, ad
referendum do Plenário do STF, os efeitos da Lei Complementar
nº179/2021 até final julgamento da ação.” (documento
eletrônico 48; grifos no original)
É o relatório.
10
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.696 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Inicialmente,

analiso as questões preliminares levantadas pelo Advogado-Geral da
União e pelo Procurador-Geral da República, nos documentos eletrônicos
40 e 46, respectivamente.
Em assim procedendo, rejeito a preliminar de inépcia da petição

inicial pela ausência de formulação do pedido definitivo na inicial, seja
porque foi formulado oportunamente pelos requerentes - por meio da
Petição STF 44.787/2021 -, para que “haja a confirmação da decisão
a
concessiva da medida cautelar e, ao final, seja declarada a
inconstitucionalidade da integralidade da Lei Complementar nº179, de 24
pi
de fevereiro de 2021” (pág. 2 do documento eletrônico 48), seja porque da
leitura integral da manifestação é possível inferir o pedido, sobretudo
tomando por base o requerimento cautelar no sentido de “[...] suspender
Có
os efeitos da Lei Complementar nº179/2021 até final julgamento da ação”

(pág. 35 da inicial).
Registro, por oportuno, que não há óbice para o aditamento da

inicial. Tal procedimento já foi placitado por esta Suprema Corte nos
autos da ADI 3.434-MC/PI, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa,
inclusive após a inclusão do feito em pauta, em situação em que
ocorreram alterações no texto normativo questionado.
O STF também já rejeitou preliminar de inépcia da petição inicial da

ADI 2.682/AP, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, por entender que
“a mera indicação de forma errônea de um dos artigos impugnados não
obsta o prosseguimento da ação, se o requerente tecer coerentemente sua
fundamentação e transcrever o dispositivo constitucional impugnado”.
Ainda, no julgamento da ADI 4.261/RO, de relatoria do Ministro

Ayres Britto, decidiu-se pelo conhecimento integral da ação direta de
ADI 6696 / DF
inconstitucionalidade “[...] se, da leitura do inteiro teor da petição inicial,

se infere que o pedido contém manifesto erro material quanto à indicação
da norma impugnada.”
Não obstante, entendo que procedem as alegações do Advogado-

Geral da União e do Procurador-Geral da República quanto à ausência de
indicação, pelos requerentes, dos dispositivos legais tidos como
violadores da Constituição Federal. Isto porque, a teor do art. 3°, I, da Lei
9.868/1999, a petição inicial indicará “o dispositivo da lei ou do ato
normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação
a cada uma das impugnações.”
Por isso, ao inquinarem como maculado o ato normativo por inteiro,

a
os requerentes não se desincumbiram do ônus de indicar os dispositivos
ou os blocos de artigos conexos do texto normativo atacado que estariam
pi
em conflito com o texto constitucional, deixando de fundamentar, como
lhes competia, a ocorrência desse suposto vício. Nesse tema, como se
Có
sabe, não se admite a apresentação de simples alegações genéricas como

ocorreu na espécie, pois estas não têm o condão de afastar a presunção de
constitucionalidade de que gozam as leis e os atos normativos em geral.
É entendimento assente nesta Suprema Corte que
“[n]ão se conhece da ação direta, sempre que a

impugnação nela veiculada revelar-se destituída de
fundamentação jurídica ou desprovida de motivação idônea e
adequada. Em sede de fiscalização normativa abstrata, não se
admite impugnação meramente genérica de
inconstitucionalidade, tanto quanto não se permite que a
alegação de contrariedade ao texto constitucional se apóie em
argumentos superficiais ou em fundamentação insuficiente. Lei
nº 9.868/99, art. 4º, caput.“ (decisão monocrática na ADI 514/PI,
Rel. Min. Celso de Mello)
2
ADI 6696 / DF
Em hipótese análoga à destes autos, o Ministro Eros Grau não

conheceu do pedido formulado na ADI 2.561/MG, por inépcia da inicial,
sob os seguintes fundamentos:
“[...]
8. Da leitura e análise da petição inicial, observa-se que o
requerente não demonstra quais preceitos dos textos
normativos estariam em confronto com a Constituição do Brasil
nem os analisa de forma correlacionada aos artigos
constitucionais supostamente violados.
9. Necessário lembrar que a Lei n. 9.868, de 10 de
novembro de 1999, preconiza que a peça inaugural das ações
diretas indicará o dispositivo da lei ou do ato normativo
atacado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a
a
cada uma das impugnações (art. 3º).
pi
10. Por não observar essa determinação legal, o requerente
deixa de obedecer à técnica imprescindível ao conhecimento da
ação. A inicial não se reveste das formalidades a ela inerentes.
Có
Enseja a declaração da inépcia da peça por faltar-lhe requisitos

essenciais.
11. No caso específico, a exordial não foi elaborada
segundo as regras e o estilo constantes em lei própria, destinada
a disciplinar o processo e julgamento das ações diretas de
inconstitucionalidade. Ao contrário, tem-se pedido genérico e
inespecífico.”
Mais recentemente, na Sessão de 25/8/2020, o Plenário do STF

conheceu parcialmente de uma ação direta de inconstitucionalidade por
entender que “a ausência de fundamentação específica acerca do modo
pelo qual teriam violado o texto constitucional acarreta o não
conhecimento da ação quanto aos arts. 109, § 2º, e 142, § 7º, da Lei
Complementar 34/1994, do Estado de Minas Gerais.” (ADI 2.534/MG,
Redator Min. Alexandre de Moraes). No mesmo sentido, a ADI 6.241/DF,
de relatoria da Ministra Cármen Lúcia.
3
ADI 6696 / DF
Mesmo quando os requerentes compareceram, espontaneamente,

aos autos, depois de alertados pelas manifestações do Advogado-Geral da
União e do Procurador-Geral da República, ainda assim deixaram de
apresentar argumentos específicos que pudessem evidenciar eventual
conflito dos dispositivos da Lei Complementar 179/2021 com a Carta
Política, insistindo em que
“[...] o fato de que dos argumentos jurídicos, da causa de

pedir e dos pedidos expostos na petição inicial, decorreram das
conclusões lógicas da petição e o que permitiu a completa
expressão do contraditório, assim tendo os interessados
prestado as informações e manifestações pormenorizadas e
possibilitado a defesa ampla, tudo exercido à plenitude, com a
a
adesão ou a contraposição às teses jurídicas e aos pedidos da
ação, concretizada está a relação processual e possibilitada a
pi
continuidade do trâmite, com a apreciação do pedido de
medida cautelar.” (documento eletrônico 48)
Có
Tendo em conta esse cenário, na linha do que alvitrado pelo

Procurador-Geral da República, entendo que a presente ação só pode ser
conhecida em parte, ou seja, apenas quanto à alegação de
inconstitucionalidade formal da lei questionada, considerando que “é
desnecessária a articulação, na inicial, do vício de cada uma das
disposições da lei impugnada quando a inconstitucionalidade suscitada
tem por escopo o reconhecimento de vício formal de toda a lei.” (ADI
2.182-MC/DF, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa).
Superadas as questões preliminares, passo ao exame da alegada

inconstitucionalidade formal, transcrevendo abaixo o inteiro teor da Lei
impugnada, para melhor compreensão do debate:
“Art. 1º O Banco Central do Brasil tem por objetivo

fundamental assegurar a estabilidade de preços.
Parágrafo único. Sem prejuízo de seu objetivo
fundamental, o Banco Central do Brasil também tem por
4
ADI 6696 / DF
objetivos zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema

financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade
econômica e fomentar o pleno emprego.
Art. 2º As metas de política monetária serão estabelecidas
pelo Conselho Monetário Nacional, competindo privativamente
ao Banco Central do Brasil conduzir a política monetária
necessária para cumprimento das metas estabelecidas.
Art. 3º A Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil
terá 9 (nove) membros, sendo um deles o seu Presidente, todos
nomeados pelo Presidente da República entre brasileiros
idôneos, de reputação ilibada e de notória capacidade em
assuntos econômico-financeiros ou com comprovados
conhecimentos que os qualifiquem para a função.
Art. 4º O Presidente e os Diretores do Banco Central do
a
Brasil serão indicados pelo Presidente da República e por ele
nomeados, após aprovação de seus nomes pelo Senado Federal.
pi
§ 1º O mandato do Presidente do Banco Central do Brasil
terá duração de 4 (quatro) anos, com início no dia 1º de janeiro
do terceiro ano de mandato do Presidente da República.
Có
§ 2º Os mandatos dos Diretores do Banco Central do

Brasil terão duração de 4 (quatro) anos, observando-se a
seguinte escala:
I - 2 (dois) Diretores terão mandatos com início no dia 1º
de março do primeiro ano de mandato do Presidente da
República;
II - 2 (dois) Diretores terão mandatos com início no dia 1º
de janeiro do segundo ano de mandato do Presidente da
República;
III - 2 (dois) Diretores terão mandatos com início no dia 1º
de janeiro do terceiro ano de mandato do Presidente da
República; e
IV - 2 (dois) Diretores terão mandatos com início no dia 1º
de janeiro do quarto ano de mandato do Presidente da
República.
§ 3º O Presidente e os Diretores do Banco Central do
Brasil poderão ser reconduzidos 1 (uma) vez, por decisão do
5
ADI 6696 / DF
Presidente da República, observando-se o disposto no caput

deste artigo na hipótese de novas indicações para mandatos não
consecutivos.
§ 4º O prazo de gestão do Presidente e de cada um dos
Diretores do Banco Central do Brasil estender-se-á até a
investidura do sucessor no cargo.
Brasil serão exonerados pelo Presidente da República:
I - a pedido;
II - no caso de acometimento de enfermidade que
incapacite o titular para o exercício do cargo;
III - quando sofrerem condenação, mediante decisão
transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, pela
prática de ato de improbidade administrativa ou de crime cuja
a
pena acarrete, ainda que temporariamente, a proibição de
acesso a cargos públicos;
pi
IV - quando apresentarem comprovado e recorrente
desempenho insuficiente para o alcance dos objetivos do Banco
Central do Brasil.
Có
§ 1º Na hipótese de que trata o inciso IV do caput deste

artigo, compete ao Conselho Monetário Nacional submeter ao
Presidente da República a proposta de exoneração, cujo
aperfeiçoamento ficará condicionado à prévia aprovação, por
maioria absoluta, do Senado Federal.
§ 2º Ocorrendo vacância do cargo de Presidente ou de
Diretor do Banco Central do Brasil, um substituto será indicado
e nomeado para completar o mandato, observados os
procedimentos estabelecidos no art. 3º e no caput do art. 4º desta
Lei Complementar, devendo a posse ocorrer no prazo de 15
(quinze) dias, contado da aprovação do nome pelo Senado
Federal.
§ 3º Na hipótese do § 2º deste artigo, o cargo de
Presidente do Banco Central do Brasil será exercido
interinamente pelo Diretor com mais tempo no exercício do
cargo e, dentre os Diretores com o mesmo tempo de exercício,
pelo mais idoso, até a nomeação de novo Presidente.
6
ADI 6696 / DF
Art. 6º O Banco Central do Brasil é autarquia de natureza

especial caracterizada pela ausência de vinculação a Ministério,
de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia
técnica, operacional, administrativa e financeira, pela
investidura a termo de seus dirigentes e pela estabilidade
durante seus mandatos, bem como pelas demais disposições
constantes desta Lei Complementar ou de leis específicas
destinadas à sua implementação.
§ 1º O Banco Central do Brasil corresponderá a órgão
setorial nos sistemas da Administração Pública Federal,
inclusive nos Sistemas de Planejamento e de Orçamento
Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade
Federal, de Pessoal Civil da Administração Pública Federal, de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, de Organização e
a
Inovação Institucional do Governo Federal, de Administração
dos Recursos de Tecnologia da Informação, de Gestão de
pi
Documentos de Arquivo e de Serviços Gerais.
§ 2º Quando necessário ao registro, ao acompanhamento e
ao controle dos fatos ligados à sua gestão e à formalização, à
Có
execução e ao registro de seus atos e contratos de qualquer

natureza, o Banco Central do Brasil poderá optar pela utilização
de sistemas informatizados próprios, compatíveis com sua
natureza especial, sem prejuízo da integração com os sistemas
estruturantes da Administração Pública Federal.
§ 3º Os balanços do Banco Central do Brasil serão
apurados anualmente e abrangerão o período de 1º de janeiro a
31 de dezembro, inclusive para fins de destinação ou cobertura
de seus resultados e constituição de reservas.
§ 4º Os resultados do Banco Central do Brasil,
consideradas todas as suas receitas e despesas, de qualquer
natureza, serão apurados pelo regime de competência, devendo
sua destinação ou cobertura observar o disposto na Lei nº
13.820, de 2 de maio de 2019.
§ 5º As demonstrações financeiras do Banco Central do
Brasil serão elaboradas em conformidade com o padrão contábil
aprovado na forma do inciso XXVII do caput do art. 4º da Lei nº
7
ADI 6696 / DF
4.595, de 31 de dezembro de 1964, aplicando-se,

subsidiariamente, as normas previstas na Lei nº 4.320, de 17 de
março de 1964.
Art. 7º O art. 10 da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de
1964, passa a vigorar com as seguintes alterações:
‘Art.
10. .................................................................................................
V - realizar operações de redesconto e empréstimo
com instituições financeiras públicas e privadas, consoante
remuneração, limites, prazos, garantias, formas de
negociação e outras condições estabelecidos em
regulamentação por ele editada;
..............................................................................................
XII - efetuar, como instrumento de política
a
monetária, operações de compra e venda de títulos
públicos federais, consoante remuneração, limites, prazos,
pi
formas de negociação e outras condições estabelecidos em
regulamentação por ele editada, sem prejuízo do disposto
no art. 39 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
Có
2000;
..............................................................................................
XIV - aprovar seu regimento interno;
XV - efetuar, como instrumento de política cambial,
operações de compra e venda de moeda estrangeira e
operações com instrumentos derivativos no mercado
interno, consoante remuneração, limites, prazos, formas
de negociação e outras condições estabelecidos em
regulamentação por ele editada.
..............................................................................................
§ 3º O Banco Central do Brasil informará
previamente ao Conselho Monetário Nacional sobre o
deferimento de operações na forma estabelecida no inciso
V do caput deste artigo, sempre que identificar a
possibilidade de impacto fiscal relevante.’ (NR)
Art. 8º Em até 90 (noventa) dias após a entrada em vigor
desta Lei Complementar, deverão ser nomeados o Presidente e
8
ADI 6696 / DF
8 (oito) Diretores do Banco Central do Brasil, cujos mandatos

atenderão à seguinte escala, dispensando-se nova aprovação
pelo Senado Federal para os indicados que, na ocasião, já
estejam no exercício do cargo:
I - o Presidente e 2 (dois) Diretores terão mandatos até o
dia 31 de dezembro de 2024;
II - 2 (dois) Diretores terão mandatos até o dia 31 de
dezembro de 2023;
III - 2 (dois) Diretores terão mandatos até o dia 28 de
fevereiro de 2023;
IV - 2 (dois) Diretores terão mandatos até o dia 31 de
dezembro de 2021.
Parágrafo único. Será admitida 1 (uma) recondução para o
Presidente e para os Diretores do Banco Central do Brasil que
a
houverem sido nomeados na forma prevista neste artigo.
Art. 9º O cargo de Ministro de Estado Presidente do
pi
Banco Central do Brasil fica transformado no cargo de Natureza
Especial de Presidente do Banco Central do Brasil.
Art. 10. É vedado ao Presidente e aos Diretores do Banco
Có
Central do Brasil:
I - (VETADO);
II - (VETADO);
III - participar do controle societário ou exercer qualquer
atividade profissional direta ou indiretamente, com ou sem
vínculo empregatício, junto a instituições do Sistema Financeiro
Nacional, após o exercício do mandato, exoneração a pedido ou
demissão justificada, por um período de 6 (seis) meses.
Parágrafo único. No período referido no inciso III do caput
deste artigo, fica assegurado à ex-autoridade o recebimento da
remuneração compensatória a ser paga pelo Banco Central do
Brasil.
Art. 11. O Presidente do Banco Central do Brasil deverá
apresentar, no Senado Federal, em arguição pública, no
primeiro e no segundo semestres de cada ano, relatório de
inflação e relatório de estabilidade financeira, explicando as
decisões tomadas no semestre anterior.
9
ADI 6696 / DF
Art. 12. O currículo dos indicados para ocupar o cargo de

Presidente ou de Diretor do Banco Central do Brasil deverá ser
disponibilizado para consulta pública e anexado no ato
administrativo da referida indicação.
Art. 13. Ficam revogados:
I - o inciso VII do caput do art. 20 da Lei nº 13.844, de 18 de
junho de 2019;
II - os seguintes dispositivos da Lei nº 4.595, de 31 de
dezembro de 1964:
a) os incisos I, II e III do caput do art. 3º;
b) os incisos I, II, XIV, XVI, XVII, XIX e XXV do caput e o §
3º do art. 4º;
c) o art. 6º;
d) o art. 7º;
a
e) o inciso IV do caput do art. 11;
f) o art. 14;
pi
III - o art. 11 da Lei nº 9.069, de 29 de junho 1995.
Art. 14. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de
sua publicação.”
Có
Observo que a própria ementa do referido ato normativo já revela o

seu objeto, qual seja, “defin[ir] os objetivos do Banco Central do Brasil e
disp[or] sobre sua autonomia e sobre a nomeação e a exoneração de seu
Presidente e de seus Diretores; e altera[r] artigo da Lei nº 4.595, de 31 de
dezembro de 1964.”
Pois bem. O Banco Central do Brasil BCB, entidade da

Administração Pública Federal Indireta, foi criado pela Lei 4.595/1964,
inicialmente como “Banco Central da República do Brasil”, na forma de
autarquia federal, fruto da transformação da Superintendência da Moeda
e do Crédito, conforme art. 8° do aludido diploma legal. O Conselho
Monetário Nacional – CMN também foi criado pela referida lei como
órgão de cúpula do sistema financeiro, cambial e monetário, responsável
pela elaboração da política nacional da moeda e do crédito a ser
executada pelo BCB.
10
ADI 6696 / DF
Os arts. 9°, 10° e 11 da Lei 4.595/1964 estabeleceram as competências

do Banco Central do Brasil, dentre as quais se destacam as seguintes: (i)
cumprir e fazer cumprir as disposições que lhe são atribuídas pela
legislação em vigor e as normas expedidas pelo Conselho Monetário
Nacional; (ii) emitir moeda-papel e moeda metálica, nas condições e
limites autorizados pelo Conselho Monetário Nacional; (iii) executar os
serviços do meio-circulante; (iv) determinar o recolhimento de até cem
por cento do total dos depósitos à vista e de até sessenta por cento de
outros títulos contábeis das instituições financeiras, seja na forma de
subscrição de Letras ou Obrigações do Tesouro Nacional ou compra de
títulos da Dívida Pública Federal, seja através de recolhimento em
espécie, em ambos os casos entregues ao Banco Central do Brasil, a forma
a
e condições por ele determinadas; (v) receber os recolhimentos
compulsórios e, ainda, os depósitos voluntários à vista das instituições
pi
financeiras; (vi) exercer o controle do crédito sob todas as suas formas;
(vii) efetuar o controle dos capitais estrangeiros, nos termos da lei; (viii)
Có
Ser depositário das reservas oficiais de ouro e moeda estrangeira e de

Direitos Especiais de Saque e fazer com estas últimas todas e quaisquer
operações previstas no Convênio Constitutivo do Fundo Monetário
Internacional; (ix) exercer a fiscalização das instituições financeiras e
aplicar as penalidades previstas; (x) conceder autorização às instituições
financeiras, a fim de que possam funcionar no País, instalar ou transferir
suas sedes, ou dependências, inclusive no exterior; (xi) estabelecer
condições para a posse e para o exercício de quaisquer cargos de
administração de instituições financeiras privadas, assim como para o
exercício de quaisquer funções em órgãos consultivos, fiscais e
semelhantes, segundo normas que forem expedidas pelo Conselho
Monetário Nacional; (xii) determinar que as matrizes das instituições
financeiras registrem os cadastros das firmas que operam com suas
agências há mais de um ano; (xiii) entender-se, em nome do Governo
Brasileiro, com as instituições financeiras estrangeiras e internacionais;
Promover, como agente do Governo Federal, a colocação de empréstimos
11
ADI 6696 / DF
internos ou externos, podendo, também, encarregar-se dos respectivos

serviços; (xiv) atuar no sentido do funcionamento regular do mercado
cambial, da estabilidade relativa das taxas de câmbio e do equilíbrio no
balanço de pagamentos, podendo para esse fim comprar e vender ouro e
moeda estrangeira, bem como realizar operações de crédito no exterior,
inclusive as referentes aos Direitos Especiais de Saque, e separar os
mercados de câmbio financeiro e comercial; (xv) emitir títulos de
responsabilidade própria, de acordo com as condições estabelecidas pelo
Conselho Monetário Nacional; (xvi) regular a execução dos serviços de
compensação de cheques e outros papéis; (xvii) exercer permanente
vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que,
direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação às
modalidades ou processos operacionais que utilizem; e (xviii) prover, sob
a
controle do Conselho Monetário Nacional, os serviços de sua Secretaria.
pi
Apesar dessas vastas atribuições, José Afonso da Silva destaca que “a
função primordial do Banco Central consiste no controle de assuntos
Có
monetários, controle de crédito e do câmbio, controle de capitais

estrangeiros”, de modo que “[...] autoriza o funcionamento das
instituições financeiras, fiscalizando-as, autorizando-lhes a prática de
operações de câmbio, crédito e venda de títulos da dívida pública federal,
estadual e municipal, ações e debêntures, letras hipotecárias e outros
títulos de crédito.”1
No curso da evolução legislativa, a Lei 5.362/1967 modificou os

artigos da Lei 4.595/1964 referentes à composição do CMN, que passou a
ser integrado por dez membros, bem como do Banco Central do Brasil,
então administrado por um presidente e uma diretoria de cinco membros,
suprimindo a relativa autonomia originalmente assegurada à autoridade
monetária.
Na sequência, em 1974, a Lei 6.045 introduziu a possibilidade de

1 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 6.ed. São Paulo:
Malheiros, 2009, pp. 686-687.
12
ADI 6696 / DF
demissão ad nutum do presidente e dos diretores do BCB [prevista no art.

5°] e definiu o caráter secundário da política monetária
comparativamente à política fiscal, restringindo ainda mais a autonomia
do Banco Central do Brasil.
Foi somente em 1988, com o advento da Constituição Federal, que a

concentração dos poderes monetários em torno da figura do Banco
Central do Brasil foi retomada. Os arts. 21, VII e 164 da Carta Magna
estabelecem a competência da União relativa a questões de moeda,
enquanto o art. 192 disciplina o sistema financeiro nacional e da
autoridade monetária.
Na Constituição de 1988, o banco central, grafado em letras

a
minúsculas, foi tratado com destaque pelo art. 164, o qual revela que “a
competência da União para emitir moeda [prevista no art. 21, VII] será
pi
exercida exclusivamente pelo banco central”, que não poderá “conceder,
direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer
Có
órgão ou entidade que não seja instituição financeira” (§ 1°), mas estará
autorizado a “comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional,
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros” (§ 2°).
O atual Texto Constitucional prevê, ainda, que o Presidente e os

Diretores do banco central serão nomeados pelo Presidente da República
após arguição pública e aprovação do Senado Federal, nos termos dos
arts. 52, III, d; e 84, XIV, transcritos abaixo:
“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

[…]
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição
pública, a escolha de:
[…]
d) Presidente e diretores do banco central;
[...]
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
13
ADI 6696 / DF
República:
[…]
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os
Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral
da República, o presidente e os diretores do banco central e
outros servidores, quando determinado em lei.”
Inserida na nova ordem constitucional, a Lei 8.646/1993 previu nova

composição do Conselho Monetário Nacional, que passou a ser formado
por vinte membros, dentre o presidente do BCB [art. 1°, VII]. Em 1995, a
Lei 9.069 implementou o Plano Real e remodelou o CMN, que foi
reduzido a três membros, mantendo-se o presidente do Banco Central do
a
Brasil em sua composição [nos termos no art. 8º].
pi
Em 2004, a Lei 11.036 concedeu status de ministro de Estado ao
presidente do BCB. Com essa alteração, reforçou-se a independência de
facto da autarquia monetária, embora os membros da diretoria da
Có
autoridade monetária pudessem ser demitidos ad nutum. Nesse

enquadramento jurídico, os diretores da autoridade monetária e o seu
Presidente não tinham mandato fixo, inexistindo, ademais, regras
taxativas para demissão.
Mais recentemente, nova alteração foi introduzida pela Lei

Complementar 179/2021, objeto da presente arguição de descumprimento
de preceito fundamental, dispondo sobre a autonomia do BCB e acerca da
nomeação e exoneração de seu Presidente e de seus diretores, conforme
transcrito a seguir:
“Art. 3º A Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil

terá 9 (nove) membros, sendo um deles o seu Presidente, todos
nomeados pelo Presidente da República entre brasileiros
idôneos, de reputação ilibada e de notória capacidade em
assuntos econômico-financeiros ou com comprovados
14
ADI 6696 / DF
conhecimentos que os qualifiquem para a função.

Brasil serão indicados pelo Presidente da República e por ele
nomeados, após aprovação de seus nomes pelo Senado Federal.
§ 1º O mandato do Presidente do Banco Central do Brasil
terá duração de 4 (quatro) anos, com início no dia 1º de janeiro
do terceiro ano de mandato do Presidente da República.
§ 2º Os mandatos dos Diretores do Banco Central do Brasil
terão duração de 4 (quatro) anos, observando-se a seguinte
escala:
[...]
Brasil serão exonerados pelo Presidente da República:
I - a pedido;
a
II - no caso de acometimento de enfermidade que
incapacite o titular para o exercício do cargo;
pi
III - quando sofrerem condenação, mediante decisão
transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, pela
prática de ato de improbidade administrativa ou de crime cuja
Có
pena acarrete, ainda que temporariamente, a proibição de

acesso a cargos públicos;
IV - quando apresentarem comprovado e recorrente
desempenho insuficiente para o alcance dos objetivos do Banco
Central do Brasil.
[...].”
A aludida lei acrescentou, ainda, ao rol de competências do art. 10,

da Lei 4.595/1964, as seguintes: aprovar o seu regimento interno (inciso
XIV); e efetuar, como instrumento de política monetária, operações de
compra e venda de títulos públicos federais, consoante remuneração,
limites, prazos, formas de negociação e outras condições estabelecidos em
regulamentação por ele editada (inciso XV).
Além disso, o referido diploma normativo deu nova redação ao

inciso V, do mesmo artigo, que passou a ostentar o seguinte texto:
15
ADI 6696 / DF
“realizar operações de redesconto e empréstimo com instituições

financeiras públicas e privadas, consoante remuneração, limites, prazos,
garantias, formas de negociação e outras condições estabelecidos em
regulamentação por ele editada”. A redação anterior era a seguinte:
“realizar operações de redesconto e empréstimos a instituições
financeiras bancárias e as referidas no Art. 4º, inciso XIV, letra ‘b’, e no § 4º
do Art. 49 desta lei.”
Deu-se, ainda, nova redação ao inciso XII do art. 10, o qual

estabelecia, anteriormente, que era da competência do BCB “efetuar,
como instrumento de política monetária, operações de compra e venda de
títulos públicos federais”, e agora prevê, como atribuição deste “efetuar,
como instrumento de política monetária, operações de compra e venda de
a
títulos públicos federais, consoante remuneração, limites, prazos, formas
de negociação e outras condições estabelecidos em regulamentação por
pi
ele editada, sem prejuízo do disposto no art. 39 da Lei Complementar n°
101, de 4 de maio de 2000.”
Có
Visto isso, não posso deixar de concluir, tal como o fez o Procurador-
Geral da República, que a Lei Complementar 179/2021, ao dispor sobre os
objetivos e a autonomia do Banco Central do Brasil, bem como a
nomeação e a exoneração do Presidente e dos diretores de autarquia até
então vinculada ao Poder Executivo da União e, portanto, por todos os
títulos, integrante da Administração Pública Federal, por ter vindo a lume
por iniciativa parlamentar, violou frontalmente a vigente Carta Política.
Com efeito, o art. 61, § 1°, II, a e e, do Texto Constitucional ostentam

a seguinte redação:
“Art. 61. [...]

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República
as leis que:
[...]
II – disponham sobre:
16
ADI 6696 / DF
[...]
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
[...]
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;”
Na espécie, não é difícil constatar que a Lei Complementar aqui

questionada, não se limitou, simplesmente, a especificar ou remodelar
atribuições existentes do Banco Central ou, mesmo, aquinhoá-lo com
outras novas. Como se vê, dentre outras inovações, estabeleceu mandatos
para o Presidente e para os Diretores do BCB, os quais só poderão deixar
os cargos em função de motivos completamente alheios à vontade do
a
mandatário do Poder Executivo Federal.
pi
A Lei Complementar 179/2021, ademais, no seu art. 6°, extirpou a
natural vinculação do BCB ao Ministério da Economia, já que passou a ser
qualificado como “autarquia de natureza especial caracterizada pela
Có
ausência de vinculação a Ministério, de tutela ou de subordinação

hierárquica, pela autonomia técnica, operacional, administrativa e
financeira, pela investidura a termo de seus dirigentes e pela estabilidade
durante seus mandatos, bem como pelas demais disposições constantes
desta Lei Complementar ou de leis específicas destinadas à sua
implementação.”
Ressalto esse aspecto porque a proposição original, convertida na Lei

Complementar 179/2021, foi o PLP 19/2019, de autoria do Senador Plínio
Valério, que tratava da “nomeação e demissão do Presidente e diretores
do Banco Central do Brasil.”2
Ocorre que, posteriormente, por meio do substitutivo apresentado
2 Disponível em:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/135147>. Acesso em:
mai.2021.
17
ADI 6696 / DF
pelo Senador Telmário Mota, houve a significativa ampliação do escopo

do projeto original, com a inclusão de temas constantes do PLP 112/2019,
de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, que tramitava na Câmara do
Deputados.
Com a aprovação do PLP 19/2019 no Senado Federal, e o

consequente envio do projeto para a análise e deliberação da Câmara dos
Deputados, em 9/2/2021, houve o apensamento do PLP 112/2019, que
dispunha “sobre a autonomia técnica, operacional, administrativa e
financeira do Banco Central do Brasil, define seus objetivos e altera a Lei
nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964.”3
Logo, o PLP 112/2019 apresentado pelo Presidente da República não

a
tinha o mesmo objeto e nem guardou afinidade lógica ou relação de
pertinência com o PLP 19/2019, ao qual foi apensado na Câmara dos
pi
Deputados, de modo que não se consubstancia a iniciativa “por
empréstimo” no presente caso.
Có
O STF já se posicionou no julgamento conjunto das ADIs 3.112/DF,

3.137/DF, 3.198/DF, 3.263/DF, 3.518/DF, 3.535/DF, 3.585/DF, 3.600/DF,
3.788/DF, 3.814/DF, de minha relatoria, em que se delineou as hipóteses
de admissibilidade da supracitada iniciativa “por empréstimo”. Veja-se a
ementa transcrita abaixo:

10.826/2003. ESTATUTO DO DESARMAMENTO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AFASTADA.
INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESIDUAL DOS ESTADOS.
INOCORRÊNCIA. DIREITO DE PROPRIEDADE.
INTROMISSÃO DO ESTADO NA ESFERA PRIVADA
DESCARACTERIZADA. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE
PÚBLICO RECONHECIDA. OBRIGAÇÃO DE RENOVAÇÃO
3 Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?

idProposicao=2198617>. Acesso em: mai.2021.
18
ADI 6696 / DF
PERIÓDICA DO REGISTRO DAS ARMAS DE FOGO. DIREITO

DE PROPRIEDADE, ATO JURÍDICO PERFEITO E DIREITO
ADQUIRIDO ALEGADAMENTE VIOLADOS. ASSERTIVA
IMPROCEDENTE. LESÃO AOS PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA E DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL. AFRONTA TAMBÉM AO
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. ARGUMENTOS NÃO
ACOLHIDOS. FIXAÇÃO DE IDADE MÍNIMA PARA A
AQUISIÇÃO DE ARMA DE FOGO. POSSIBILIDADE.
REALIZAÇÃO DE REFERENDO. INCOMPETÊNCIA DO
CONGRESSO NACIONAL. PREJUDICIALIDADE. AÇÃO
JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE QUANTO À
PROIBIÇÃO DO ESTABELECIMENTO DE FIANÇA E
LIBERDADE PROVISÓRIA. I - Dispositivos impugnados que
a
constituem mera reprodução de normas constantes da Lei
9.437/1997, de iniciativa do Executivo, revogada pela Lei
pi
10.826/2003, ou são consentâneos com o que nela se dispunha,
ou, ainda, consubstanciam preceitos que guardam afinidade
lógica, em uma relação de pertinência, com a Lei 9.437/1997 ou
Có
com o PL 1.073/1999, ambos encaminhados ao Congresso

Nacional pela Presidência da República, razão pela qual não
se caracteriza a alegada inconstitucionalidade formal. […].”
(grifei)
Ocorre que o referido PLP 112/2019, proposto pelo Presidente da

República perante a Casa do Povo, foi arquivado. É o que se constata da
tramitação do referido Projeto de Lei, na qual consta, como último
andamento, em 10/2/2021, a “desapensação automática deste do PLP
19/2019, principal, em face da declaração de prejudicialidade deste e do
seu consequente arquivamento (Sessão Deliberativa Extraordinária
Virtual de 10/2/2021 - 19h35 - 3ª Sessão).”4
Como o PLP 19/2019 já tinha tramitado pelo Senado Federal e havia
4 Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?

idProposicao=2198617>. Acesso em: mai.2021.
19
ADI 6696 / DF
incorporado as principais disposições do PLP 112/2019, o Plenário da

Câmara do Deputados aprovou o PLP 19/2019, de iniciativa parlamentar,
e rejeitou o PLP 112/2019, de iniciativa do Presidente da República, por
alegada prejudicialidade, de modo que o PLP 112/2019 tramitou apenas
na Casa do Povo, sem nunca ter sido analisado pelos parlamentares da
Câmara Alta.
Do documento eletrônico 11 consta a Mensagem 1/2021, enviada

pelo Presidente da Câmara dos Deputados ao Presidente da República,
na qual este comunica o
“[e]nvio a Vossa excelência, para os fins constantes do art.

66 da Constituição Federal, o Projeto de Lei Complementar n°
a
19, de 2019, do Senado Federal, que ‘Define os objetivos do
Banco Central do Brasil e dispõe sobre sua autonomia e sobre a
pi
nomeação e a exoneração de seu presidente e de seus Diretores;
e altera artigo da Lei n° 4.595, de 31 de dezembro de 1964’.”
Có
Corroborando o constante da Mensagem 45/2021, verifica-se que o

Presidente da República decidiu “vetar parcialmente, por contrariedade
ao interesse público, o Projeto de Lei Complementar nº 19, de 2019, que
‘Define os objetivos do Banco Central do Brasil e dispõe sobre sua
autonomia e sobre a nomeação e a exoneração de seu Presidente e de seus
Diretores […].’”5
Não há dúvida, portanto, quanto ao Projeto de Lei que foi, de fato,

discutido e aprovado pelo Congresso Nacional e, posteriormente,
sancionado pelo Presidente da República. Esclareça-se, porém, que não
foi aquele originalmente enviado pelo Chefe do Poder Executivo Federal,
mas um outro distinto, integralmente gestado no Parlamento, dispondo
sobre matéria de iniciativa privativa daquele, em perigoso precedente
quanto ao controle presidencial sobre a gestão da Administração Pública
5 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-

2022/2021/Msg/VEP/VEP-45.htm>. Acesso em: mai.2021.
20
ADI 6696 / DF
Federal, constitucionalmente assegurado.
Como bem destacado pelo Ministro Celso de Mello, nos autos do MS

22.690/CE, “a disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem
matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da
Constituição – e nele somente -, os princípios que regem o procedimento
de formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do
poder de iniciativa das leis.”
Interessante perceber, de resto legislativo, que o projeto foi iniciado

no Senado Federal, em violação direta ao que dispõe o art. 64 da CF, o
qual prevê que “a discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
a
Superiores terão início na Câmara dos Deputados.”
pi
A esse respeito, leciona o Professor José Afonso da Silva que
Có
“[...] no bicameralismo - como é o caso brasileiro – se tem

que saber perante qual das Câmaras se iniciam a discussão e
votação dos projetos de lei. A Câmara dos Deputados, como
composta de representantes do povo, por regra tem prioridade
em relação ao exercício do poder de iniciativa. No nosso
sistema, perante ela se propõem os projetos de lei de iniciativa
concorrente dos deputados e das Comissões da Câmara e do
presidente da República, assim como os de iniciativa exclusiva
deste, do STF, dos Tribunais Superiores, do procurador-geral da
República e dos cidadãos, mesmo tendo em vista que estes
últimos não estejam mencionados no artigo em comentário.
Nesses casos a Câmara dos Deputados é a Câmara iniciadora.
Perante o Senado Federal propõem-se os projetos de lei de
iniciativa dos senadores ou de comissões do Senado; nesses
casos este é Câmara iniciadora. Vale dizer, o Senado funciona
como Câmara revisora dos projetos de lei que começam pela
Câmara dos Deputados e, vice-versa, esta funciona como
Câmara revisora de projetos de lei que se iniciam perante
21
ADI 6696 / DF
aquele.”6
Como se vê, o Projeto de Lei aprovado no Congresso Nacional e

sancionado pelo Presidente da República foi aquele iniciado no Senado
Federal e de autoria parlamentar, não se afigurando possível, portanto,
deixar de reconhecer o apontado vício de iniciativa da Lei impugnada.
Sim porque, além de constatar-se, no caso, afronta direita ao dispositivo
constitucional que estabelece como de iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo a criação e extinção de órgãos da Administração Pública
Federal (art. 61, § 1°, II, e, da CF), verifica-se também lesão ao princípio
basilar da separação dos Poderes (art. 2°, da CF).
É escusado dizer que, no regime republicano, há uma partilha do

a
poder, de forma horizontal, entre o Legislativo, o Executivo e o Judiciário,
independentes e harmônicos entre si, denominada pelo jurista português
pi
Gomes Canotilho de “núcleo essencial (Kernbereich) dos limites de
competências, constitucionalmente fixados.”7
Có
Não há como deixar de admitir que Banco Central do Brasil, a toda

evidência, integra estrutura da Administração Indireta da União:
constituindo autarquia federal que, antes da alteração empreendida pela
vergastada Lei Complementar 179/2021, encontrava-se vinculada ao
Ministério da Economia, nos termos do artigo único, VII, b, do Anexo do
Decreto 9.660/2019, que “dispõe sobre a vinculação das entidades da
administração pública federal indireta”.
Quanto ao tema, reputo relevante fazer uma pequena digressão,

trazendo à colação o art. 87, parágrafo único, I, do texto magno, do qual
consta que uma das atribuições dos Ministros de Estado é a de “exercer a
orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da
6 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 6.ed. São Paulo:
Malheiros, 2009, p. 455.
7 CANOTILHO, J. J. G. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed. Coimbra:
Almedina, 1998, p. 247, (grifos do autor).
22
ADI 6696 / DF
administração federal na área de sua competência […].” Este instrumento

de controle demonstra que a autarquia era objeto de tutela administrativa
exercida pelo Ministro da Pasta ao qual estava vinculado o Banco Central,
conhecida no Direito Administrativo brasileiro como supervisão
ministerial”.
Lucas Rocha Furtado entende que a supervisão ministerial exercida

pelos Ministros de Estado, em relação às entidades da Administração
Pública indireta, corresponde ao tradicional “poder de tutela”,
aproximando-se, todavia, mais de uma modalidade especial de “controle
político”, exercido, principalmente, por meio da possibilidade de
designação e afastamento dos dirigentes da entidade.8 Segundo o autor:
a
“[...] a autonomia surgida pelo processo de
descentralização, que mantém a entidade administrativa livre
pi
dos mecanismos do controle hierarquizado, permite o melhor
desempenho de suas atribuições. Nesse sentido, as empresas
estatais, à semelhança de todas as demais entidades da
Có
Administração indireta, dispõem de autonomia administrativa,

financeira, gerencial etc.
Criada uma entidade, o controle decorrente da relação de
vinculação administrativa a ser exercido pela entidade política
sobre a entidade administrativa se efetiva mediante a
possibilidade de designação e de afastamento dos dirigentes da
entidade administrativa.
O primeiro controle a ser executado sobre as empresas
estatais é, portanto, o controle político exercido diretamente
pelas entidades políticas a que se vinculam.”9
A supervisão ministerial encontra-se disciplinada no Decreto-Lei

200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, 10
8 FURTADO. Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007,
pp. 1.075-1.076.
9 Idem, p. 221.
10 “Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a
assegurar, essencialmente:
23
ADI 6696 / DF
visando, dentre outras coisas, a eficiência administrativa, exercida

mediante a fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação
econômica, das despesas de pessoal e de administração. Fica clara a
preocupação do legislador com o controle dos gastos de pessoal e de
administração das entidades da administração indireta, a ser exercido
pelo Ministro Chefe da Pasta correspondente.
O controle, até então, exercido pelo Ministro de Estado da Economia

visava assegurar a economicidade e o da eficiência administrativa.
Registre-se, ademais, que a supervisão ministerial ministerial é o
mecanismo clássico para lograr o alinhamento da atuação da
administração indireta às diretrizes governamentais.
a
Assim, a Lei Complementar aqui questionada, ao conferir ao BCB
grau máximo de independência, “caracterizada pela ausência de
pi
vinculação a Ministério, de tutela ou de subordinação hierárquica, pela
Có
I - A realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade.

II - A harmonia com a política e a programação do Govêrno no setor de atuação da entidade.
III - A eficiência administrativa.
IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
Parágrafo único. A supervisão exercer-se-á mediante adoção das seguintes medidas, além de outras
estabelecidas em regulamento:
a) indicação ou nomeação pelo Ministro ou, se fôr o caso, eleição dos dirigentes da entidade,
conforme sua natureza jurídica;
b) designação, pelo Ministro dos representantes do Govêrno Federal nas Assembléias Gerais e órgãos
de administração ou contrôle da entidade;
c) recebimento sistemático de relatórios, boletins, balancetes, balanços e informações que permitam
ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e a execução do orçamento-programa e da
programação financeira aprovados pelo Govêrno;
d) aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação financeira da entidade, no
caso de autarquia;
e) aprovação de contas, relatórios e balanços, diretamente ou através dos representantes ministeriais
nas Assembléias e órgãos de administração ou contrôle;
f) fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica, das despesas de pessoal e
de administração;
g) fixação de critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas;
h) realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade;
i) intervenção, por motivo de interêsse público.”
24
ADI 6696 / DF
autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira, pela

investidura a termo de seus dirigentes e pela estabilidade durante seus
mandatos [...]” (art. 6°), reformula a relação entre a aquela autarquia
federal e o Ministro da Pasta ao qual está vinculada, retirando do Chefe
do Poder Executivo Federal o controle político da atuação desta.
Mas, aqui, não se está debatendo se a autonomia do Banco Central é

benfazeja ou deletéria para o destino da economia do País, nem se a
decisão congressual nesse sentido foi ou não adequada. A questão em
debate é saber se, por iniciativa exclusivamente parlamentar, à luz dos
ditames constitucionais, seria possível subtrair do Presidente da
República o controle de algum órgão integrante da Administração
Pública Federal, sem que tal fosse feito por meio de projeto de lei com
origem no Poder Executivo.
a
pi
Nessa linha de entendimento, como bem apontado pelo Ministro
Carlos Velloso na ADI 449/DF, que trata do regime jurídico dos servidores
Có
públicos da autoridade monetária, “o Banco Central do Brasil é autarquia

que exerce, substancialmente, atividades públicas, assim prestadora de
serviços públicos, pelo que é uma autêntica autarquia de personalidade
jurídica de direito público”.
Por isso, mostra-se evidente, a meu ver, que qualquer regra que
discipline o modo de atuação da entidade em tela ou a maneira de
admissão e demissão de seus dirigentes só pode ser formulada ou
modificada por iniciativa do Presidente da República, porquanto a
Constituição lhe assegura, nessa matéria, competência privativa, sob pena
de instalar-se indesejável balbúrdia na gestão da Administração Pública
Federal, a qual ficaria sujeita aos humores cambiantes dos membros do
Congresso capturados por maiorias ocasionais e, eventualmente,
cambiantes no curto ou médio prazo.
Por oportuno, reproduzo os seguintes excertos da manifestação da
25
ADI 6696 / DF
PGR, os quais adoto como fundamento do voto:
“É de se reconhecer que a Lei Complementar 179/2021

cuida, sim, de agentes públicos da União (o presidente e os
diretores do Banco Central do Brasil são servidores públicos –
sentido lato –, ainda que não sejam titulares de cargo efetivo).
Trata de requisitos para provimento dos cargos, hipóteses de
exoneração, vedações no exercício da função pública, etc.
Quanto à organização administrativa, a Lei Complementar
179/2021 dispõe sobre os objetivos fundamentais da autarquia
(ou seja, o propósito de sua existência), remodela seus órgãos
diretivos, transforma a natureza do cargo do dirigente máximo,
posiciona a autarquia, ao lado dos ministérios, como órgão
setorial da administração pública federal.
a
Tudo isso evidencia que o caso amolda-se às hipóteses das
alíneas ‘c’ e ‘e’ do inciso II do § 1º do art. 61 da Constituição
pi
Federal. A iniciativa de lei é, portanto, privativa do Presidente
da República.
Ainda que não se deva conferir às normas do § 1º do art.
Có
61 da Constituição Federal uma interpretação extensiva,

violaria o princípio da separação dos Poderes deixar de aplicar
os seus comandos quando caracterizadas as hipóteses previstas
no texto constitucional.
É o caso dos autos. Embora editado sob a forma de lei
complementar, dada a reserva constitucional dessa espécie
legislativa para regular o sistema financeiro nacional (CF, art.
192), o diploma questionado disciplina, pelo que revela seu
conteúdo, matérias reservadas à iniciativa privativa do
Presidente da República para deflagrar o pertinente processo
legislativo.
Sobre o art. 192 da CF, já decidiu o Supremo Tribunal
Federal que a exigência de lei complementar nele veiculada
‘abrange exclusivamente a regulamentação da estrutura do
sistema financeiro’ (ADI 2.591/DF, Rel. Min. Carlos Velloso,
Red. para acórdão Min. Eros Grau, DJ de 29.9.2006). Na ocasião,
assentou expressamente o Ministro Carlos Velloso que o regime
26
ADI 6696 / DF
jurídico do pessoal do Banco Central do Brasil não está sujeito à

reserva de lei complementar inscrita no art. 192 da Constituição
Federal:
‘Da mesma forma, a legislação que diga respeito ao
pessoal do Banco Central não pode ser considerada lei
complementar, porque não diz respeito ao Sistema
Financeiro Nacional e nem se inclui, expressamente, nos
incisos I a VIII do art. 192 (…).
A legislação preponderante, nesse caso, há de ser
aquela de iniciativa do Presidente da República, a que
alude o art. 61, § 1º, II, ‘c’ e ‘e’, da Constituição, uma vez
que ‘as normas da Lei 4.595, de 1964, que dizem respeito
ao pessoal do Banco Central do Brasil, foram recebidas,
pela CF/1988, como normas ordinárias e não como lei
a
complementar’ (ADI 449/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ
de 22.11.1996).
pi
Trata a Lei Complementar 179/2020, ademais, sobre o
posicionamento de autarquia ‘nos Sistemas de
Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração
Có
Financeira Federal, de Contabilidade Federal, de Pessoal

Civil da Administração Pública Federal, de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, de Organização e
Inovação Institucional do Governo Federal, de
Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação,
de Gestão de Documentos de Arquivo e de Serviços
Gerais’ (art. 6º, § 1º).
Assentada essa premissa, passa-se a analisar o processo
legislativo da Lei Complementar 179/2021.
Como restou bem claro dos documentos e informações
constantes dos autos – do Presidente da República, do Senado
Federal, da Câmara dos Deputados e também do minucioso
parecer da Procuradoria-Geral do Banco Central –, o processo
legislativo transcorreu da seguinte forma.
O Projeto de Lei Complementar – PLP 19/2019 foi
proposto por senador da República. Iniciou sua tramitação no
Senado Federal, sendo aprovado e encaminhado à Câmara dos
27
ADI 6696 / DF
Deputados.
Na Câmara dos Deputados, o PLP 19/2019 recebeu um
apenso: o PLP 112/2019, esse de iniciativa do Presidente da
República. O apensamento se deu porque ambos os projetos
tratavam da mesma matéria e tinham, inclusive, vários pontos
em comum.
Foram, então, os dois projetos apreciados pelo Plenário da
Câmara dos Deputados. O PLP 19/2019, de autoria do Senado
Federal, foi aprovado e encaminhado à sanção presidencial
(documento eletrônico 11). Já o PLP 112/2019, proposto pelo
Presidente da República, foi rejeitado (documento eletrônico
12).
Como se vê, a Lei Complementar 179/2021 é oriunda de
projeto de iniciativa parlamentar. E versa matéria que, como
a
demonstrado, está sujeita à iniciativa privativa do Presidente da
República (CF, art. 61, § 1º, II, ‘c’ e ‘e’).
pi
A inconstitucionalidade—é preciso explicar—não reside
no fato de o PLP 112/2019 ter sido apensado ao PLP 19/2019,
muito menos na circunstância de os projetos terem recebido
Có
emendas e textos substitutivos no parlamento.

O ponto central da questão é o Senado Federal não ter
deliberado sobre o projeto de iniciativa do Presidente da
República. Toda a tramitação da matéria no Senado Federal
deu-se unicamente nos autos do PLP 19/2019, de autoria
parlamentar.
Não se trata de uma questão menor ou interna corporis. O
art. 64 da Constituição prevê que ‘a discussão e votação dos
projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão
início na Câmara dos Deputados’. Sendo aprovado por uma
Casa—ou seja, pela Câmara dos Deputados, uma vez que o
projeto inicia-se, obrigatoriamente, lá —, ‘será revisto pela
outra’ (CF, art. 65, caput) - no caso, o Senado Federal.
E a Casa responsável por encaminhar o projeto à sanção
presidencial é aquela ‘na qual tenha sido concluída a votação’
(CF, art. 66, caput).
28
ADI 6696 / DF
Não há como a votação do PLP 112/2019 (de autoria do

Presidente da República) ter sido concluída, validamente, na
Câmara dos Deputados, sem passar pelo Senado Federal. E não
se pode considerar, numa espécie de ficção jurídica, que a
apreciação anterior, pelo Senado Federal, do PLP 19/2019, supre
o vício. Se fosse assim, a tramitação do projeto de iniciativa do
Presidente da República ter-se-ia iniciado no Senado Federal,
em flagrante contrariedade ao art. 64, caput, da Constituição
Federal.
Também é de se refutar o argumento de que o Senado
Federal adaptou o seu projeto àquele proposto pelo Presidente
da República, então em trâmite na Câmara dos Deputados. Por
mais que os representantes do Poder Executivo tenham se
reunido com senadores, por maiores que tenham sido as
a
sugestões acatadas, o projeto em votação no Senado Federal era
aquele de autoria parlamentar.
pi
Então, de duas, uma: ou a Lei Complementar 179/2021
adveio de projeto de iniciativa parlamentar e é inconstitucional
por violação das alíneas ‘c’ e ‘e’ do inciso II do § 1º do art. 61 da
Có
Constituição Federal, ou a lei, oriunda de projeto proposto pelo

Presidente da República, é inconstitucional por não ter sido
aprovada por ambas as casas do Congresso Nacional (CF, arts.
64 a 66).
Por conseguinte, seja por vício de iniciativa, seja por
afronta ao processo legislativo bicameral, a Lei Complementar
179/2021 há de ser declarada formalmente inconstitucional.”
(págs. 19-27 do documento eletrônico 46)
Ora, a iniciativa, “primeiro ato do processo legislativo [...] deflagra e

impulsiona o trâmite legislativo”.11 Nas hipóteses em que é reservada,
“[...] por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem
comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar
limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve
necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.”
11 CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional. 13. ed., rev. atual. e ampl. Belo
Horizonte: Del Rey, 2007, p. 923.
29
ADI 6696 / DF
(ADI 724-MC/RS, Rel. Min. Celso de Mello).
Por isso, o STF já assentou que
“[...] o desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo

legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula
de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável,
cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade
formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria
integridade do diploma legislativo eventualmente editado”, já
que “a usurpação da prerrogativa de instaurar o processo
legislativo, por iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato
destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por
efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade
a
constitucional da norma que dele resulte.” (ADI 2.364/AL, Rel.
pi
Min. Celso de Mello)
Pertinente, portanto, o parecer da Procuradoria-Geral da República

Có
ao trazer à colação reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

sobre a questão específica da iniciativa do Chefe do Poder Executivo no
tocante a leis que criem e estruturem órgãos da administração pública. A
propósito do tema, merecem ser citadas as seguintes decisões:

DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL QUE DISCIPLINA
MATÉRIA A SER PUBLICADA NA IMPRENSA OFICIAL DO
ESTADO. DIPLOMA LEGAL DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. EXISTÊNCIA TAMBÉM
DE VÍCIO MATERIAL, POR VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE
RECONHECIDA.
I - Lei que verse sobre a criação e estruturação de órgãos
da administração pública é de iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal).
Princípio da simetria.
II - Afronta também ao princípio da separação dos
30
ADI 6696 / DF
poderes (art. 2º da CF).

III - Reconhecida a inconstitucionalidade de dispositivo de
lei, de iniciativa parlamentar, que restringe matérias a serem
publicas no Diário Oficial do Estado por vício de natureza
formal e material.
IV - Ação julgada procedente.” (ADI 2.294/RS, de minha
relatoria)

N. 10.238/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.
INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL DE
ILUMINAÇÃO PÚBLICA, DESTINADO AOS MUNICÍPIOS.
CRIAÇÃO DE UM CONSELHO PARA ADMIUNISTRAR O
PROGRAMA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR.
a
VIOLAÇÃO DO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA E, DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
pi
1. Vício de iniciativa, vez que o projeto de lei foi
apresentado por um parlamentar, embora trate de matéria
típica de Administração.
Có
2. O texto normativo criou novo órgão na Administração

Pública estadual, o Conselho de Administração, composto,
entre outros, por dois Secretários de Estado, além de acarretar
ônus para o Estado-membro. Afronta ao disposto no artigo 61, §
1º, inciso II, alínea e da Constituição do Brasil.
[...]
5. Pedido julgado procedente para declarar a
inconstitucionalidade da Lei n. 10.238/94 do Estado do Rio
Grande do Sul.” (ADI 1.144/RS, Rel. Min. Eros Grau)

7.755, DE 14.05.04, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO.
TRÂNSITO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA
UNIÃO PREVISTA NO ART. 22, XI, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
USURPAÇÃO. ARTS. 61, § 1º, II, E E 84, VI, DA CARTA
MAGNA.
31
ADI 6696 / DF
[...]
3. É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder
Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01,
por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma
forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à
estrutura administrativa de determinada unidade da Federação.
4. Ação direta cujo pedido se julga procedente.” (ADI
3.254/ES, Rel. Min. Ellen Gracie)

ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O
PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM
SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA
REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE ALAGOAS.
a
1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo
Estadual para legislar sobre organização administrativa no
pi
âmbito do Estado.
2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º,
inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a
Có
atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas.

Princípio da simetria federativa de competências.
3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira
o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes.
4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente.” (ADI 2.329/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia)

6.835/2001 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INCLUSÃO
DOS NOMES DE PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS
INADIMPLENTES NO SERASA, CADIN E SPC.
ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA.
INICIATIVA DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
A lei 6.835/2001, de iniciativa da Mesa da Assembléia
Legislativa do Estado do Espírito Santo, cria nova atribuição à
Secretaria de Fazenda Estadual, órgão integrante do Poder
32
ADI 6696 / DF
Executivo daquele Estado.

[...]
Inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa da lei
ora atacada.” (ADI 2.857/ES, Rel. Min. Joaquim Barbosa)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ARTIGO 117, INCISOS I, II, III E IV, DA LEI ORGÂNICA DO
DISTRITO FEDERAL. ÓRGÃOS INCUMBIDOS DO
EXERCÍCIO DA SEGURANÇA PÚBLICA. ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA. MATÉRIA DE INICIATIVA RESERVADA
AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. MODELO DE
HARMÔNICA TRIPARTIÇÃO DOS PODERES.
INCONSTITUCIONALIDADE.
1. Por tratar-se de evidente matéria de organização
a
administrativa, a iniciativa do processo legislativo está
reservada ao Chefe do Poder Executivo local.
pi
[...]
3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente.” (ADI 1.182/DF, Rel. Min. Eros Grau)
Có
No mesmo sentido: ADI 2.719, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 2.720,
Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADIs 2.079/SC e 2.742/ES, Rel. Min.
Maurício Corrêa; ADI 2.904/PR, Rel. Min. Menezes de Direito; ADI
3.179/AP, Rel. Min. Cezar Peluso; ADI 3.791/DF, Rel. Min. Ayres Britto;
ADI 2.364/AL, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 2.705/DF, Rel. Min. Ellen
Gracie; RE 745.811-RG/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes; e ADI 1.275/SP, de
minha relatoria.
Observe-se que, dada a gravidade do vício, a “sanção executiva não

tem força normativa para sanar vício de inconstitucionalidade formal,
mesmo que se trate de vício de usurpação de iniciativa de prerrogativa
institucional do Chefe do Poder Executivo” (ADI 6.337/DF, Rel. Min. Rosa
Weber). Com o mesmo entendimento, cito as ADIs 700/RJ, de relatoria do
Ministro Maurício Corrêa, e 2.867/ES, de relatoria do Ministro Celso de
Mello.
33
ADI 6696 / DF
Essa é também a posição do Ministro Alexandre de Moraes, que, em

sede doutrinária, sustenta “[...] não ser possível suprir o vício de iniciativa
com a sanção, pois tal vício macula de nulidade toda a formação da lei,
não podendo ser convalidado pela futura sanção presidencial.” 12 Na
mesma direção, o Professor José Afonso da Silva afirma que “[...] a
inconstitucionalidade deve perdurar a despeito da adesão, pela sanção,
do Chefe do Poder executivo ao projeto aprovado.”13
Corrobora também com essa visão, o Professor Manoel Gonçalves

Ferreira Filho, ao dar ênfase que decisões da Corte Suprema rejeitam a
tese de que, iniciado o processo legislativo por quem não o podia fazer na
matéria específica, o vício estaria sanado, desde que o chefe do Executivo,
a
titular da iniciativa reservada, sancionasse o projeto no devido
momento.14
pi
Registro, ainda, que, desde o julgamento da ADI 890/DF, de relatoria
Có
do Ministro Maurício Corrêa, ocorreu a superação da Súmula 5 do STF,

que enunciava que “a sanção do projeto supre a falta de iniciativa do
Poder Executivo.”
Ora, se a posterior aquiescência do Presidente da República, pela

sanção do PLP 19/2019, de autoria do Senador Plínio Valério, não poderia
sanar o inescusável vício de iniciativa em situações que a prerrogativa
dele foi usurpada, com muito mais razão o mero apensamento do PLP
112/2019, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Federal, não seria
suficiente para tornar hígido processo legislativo gravemente maculado
desde o nascedouro.
Ademais, não colhe o argumento trazido aos autos pela Advocacia-

12 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2019, p. 709.
13 SILVA, José Afonso da. op. cit., p. 448.
14 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O Processo Legislativo dos Estados e
Municípios. In. Rev, Dir. Adm. Rio de Janeiro, jul./set. 1983, p. 10.
34
ADI 6696 / DF
Geral da União de que “havendo projeto apresentado pelo detentor da

iniciativa reservada, superada fica a discussão sobre pretenso vício de
iniciativa, inclusive no que diz respeito a outros projetos que tratem da
mesma temática, ainda que sejam de origem parlamentar” (pág. 23 do
documento eletrônico 40). É que as normas constitucionais referentes à
iniciativa de projetos de lei dessa espécie não admitem mitigação da
forma pretendida, sob pena de afronta ao princípio da separação de
poderes, o que torna insubsistente a alegação.
A lei complementar, originada no Senado Federal, ao estabelecer

condições e critérios para o funcionamento do Banco Central do Brasil é,
portanto, inconstitucional.
a
Outrossim, não merece prosperar o argumento trazido aos autos
pela Advocacia-Geral da União de que “a lei complementar hostilizada
pi
não pretendeu modificar o regime jurídico de servidores públicos, nem
remodelar estrutura ou órgão da Administração Pública, mas sim dispor
Có
sobre o sistema financeiro nacional, conforme autorizado pelo artigo 192

da Carta de 1988.” (pág. 10 do documento eletrônico 40)
Nas ADIs 3.289/DF e 3.290/DF, de relatoria do Ministro Gilmar

Mendes, ajuizadas em face da Medida Provisória 207/2004 (convertida na
Lei 11.036/2004), que alterou disposições das Leis 10.683/2003 e
9.650/1998, o STF considerou que a definição do status de Ministro de
Estado ao Presidente do Banco Central “não consubstancia matéria
atinente à ordenação do sistema financeiro nacional, diz respeito à
organização administrativa do Estado”.
Nesse sentido, destaco trecho do elucidativo voto proferido pelo

Ministro Cezar Peluso nas precitadas ADIs, conforme transcrito abaixo:
“Quanto ao art. 192 impressionou-me, à primeira vista, a

fervorosa argumentação do eminente Procurador-Geral,
quando aduziu que nada estaria mais próximo de uma
35
ADI 6696 / DF
alteração do sistema financeiro nacional do que mudar a

natureza ou o regime jurídico do cargo do Presidente do Banco
Central.
Mas, quando a Constituição se refere ao sistema financeiro
nacional, na minha interpretação está tomando a palavra
sistema no sentido estruturalista, isto é, como um conjunto de
elementos com relações tais, que a alteração de qualquer deles
produz mutação significativa no próprio conjunto. Mas qual é a
mudança no sistema financeiro nacional, quando se muda,
apenas a natureza ou o status legal do Presidente do Banco
Central; Não se muda nada no sistema. [...] Não vejo, pois,
como possa ter havido afronta ao art. 192, até porque tal
modificação não altera em nada a natureza administrativa nem
o regime autárquico do Banco Central. […].”
a
Destarte, conforme entendimento prévio do Supremo Tribunal
pi
Federal, a deliberação sobre a alteração no regime jurídico do Presidente
do Banco Central não trata de disposição sobre o Sistema Financeiro
Có
Nacional, mas, sim, de matéria administrativa, pertinente à organização

do Poder Executivo Federal.
Com essas considerações, acolho o parecer da Procuradoria-Geral da

República para reconhecer que se revela formalmente inconstitucional a
Lei Complementar 179/2021, considerada a pacífica jurisprudência da
Corte na matéria.
Por todas essas razões, conheço parcialmente da presente ação direta

de inconstitucionalidade e, na parte conhecida, julgo procedente o pedido
para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar
179/2021.
É como voto.
36

ADI 6696-AutonomiaBC 2

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.

696 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

ADV.(A/S) : SOLANGE RODRIGUES LEAL

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Trata-se de ação

Os requerentes apontam a ocorrência de inconstitucionalidade

“[h]á nulidade na tramitação do Projeto de Lei

Complementar nº 19, de 2019, que culminou na Lei

Argumentam, nessa linha de entendimento, que

“[...] a competência privativa da Presidência para iniciar o

constitucional e pelo sistema legal vigente.” (pág. 14 da inicial)

Destacam, ainda, que

“[...] é agravante do rompimento da competência privativa

Executivo federal devem ter, obrigatoriamente, sua tramitação iniciada

Por isso, ressaltam que

“o vício de iniciativa, dada as fortíssimas características

Aduzem, então, que,

“[n]o caso do PLP da autonomia do Banco Central a

originado no Senado, do PLP 112/2019, este sim de autoria do

Ademais, informam que

“[...] a Mensagem nº1/2021 (anexa) em que a presidência

Por sua vez, quanto às inconstitucionalidades materiais, sustentam,

inflação, a afeta negativamente a livre iniciativa, especialmente

inflação e menosprezado, ou deixando de aplicar, como manda

Ao final, requerem a concessão da cautelar, “ad referendum do

Plenário, para suspender os efeitos da Lei Complementar nº 179/2021 até

Apliquei o rito do art. 12 da referida Lei 9.868/1989, solicitando

As informações fornecidas pelo Presidente da República foram

O Advogado-Geral da União manifestou-se, preliminarmente, pelo

não conhecimento da ação, em razão da inépcia da petição inicial, e, no

“Direito administrativo. Lei Complementar nº 179/2021,

apresentado pelo detentor da iniciativa supostamente

O Procurador-Geral da República postulou a intimação dos autores

pedido, em parecer assim ementado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º,

petição inicial, sob pena de indeferimento liminar. Sanado o

Posteriormente, as agremiações políticas requerentes compareceram

“Dos pedidos e das causas de pedir se permitiu que os

interpretação do pedido considerará o conjunto da postulação e

decorreram das conclusões lógicas da petição e o que permitiu a

incidência de dano grave e com repercussão gravosa

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Inicialmente,

Em assim procedendo, rejeito a preliminar de inépcia da petição

os efeitos da Lei Complementar nº179/2021 até final julgamento da ação”

Registro, por oportuno, que não há óbice para o aditamento da

O STF também já rejeitou preliminar de inépcia da petição inicial da

Ainda, no julgamento da ADI 4.261/RO, de relatoria do Ministro

inconstitucionalidade “[...] se, da leitura do inteiro teor da petição inicial,

Não obstante, entendo que procedem as alegações do Advogado-

Por isso, ao inquinarem como maculado o ato normativo por inteiro,

sabe, não se admite a apresentação de simples alegações genéricas como

É entendimento assente nesta Suprema Corte que

“[n]ão se conhece da ação direta, sempre que a

Em hipótese análoga à destes autos, o Ministro Eros Grau não

Enseja a declaração da inépcia da peça por faltar-lhe requisitos

Mais recentemente, na Sessão de 25/8/2020, o Plenário do STF

Mesmo quando os requerentes compareceram, espontaneamente,

“[...] o fato de que dos argumentos jurídicos, da causa de

Tendo em conta esse cenário, na linha do que alvitrado pelo

Superadas as questões preliminares, passo ao exame da alegada

“Art. 1º O Banco Central do Brasil tem por objetivo

objetivos zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema

§ 2º Os mandatos dos Diretores do Banco Central do