A quem interessa o controle concentrado de constitucionalidade?

Assim, nos últimos 15 anos, tem havido um processo de esvaziamento do controle difuso e
de ampliação do controle concentrado, movimento este que tem sido defendido sobretudo
por alguns ministros da Suprema Corte brasileira, como o mais representativo de um novo
momento constitucional brasileiro de defesa dos direitos e garantias fundamentais.
(p. 5-6)

O defensor mais constante dessa alteração no modelo de controle é o ministro Gilmar

Mendes, que chegou mesmo a dizer que “possuímos, hoje, um sistema de defesa da
Constituição tão completo e tão bem estruturado que, no particular, nada fica a dever aos
mais avançados ordenamentos jurídicos da atualidade”, qualidade esta que estaria sendo
alcançada principalmente em razão de um fortalecimento do modelo concentrado, visto por
ele como o mais relevante nesse novo momento. (p. 6)

“Será que o entusiasmo de Gilmar Mendes realmente se justifica e que esse movimento de
concentração do judicial review representa uma contribuição para que o direito brasileiro se
torne um dos “mais avançados ordenamentos jurídicos da atualidade”?” (p. 6)

A concentração do judicial review, tanto hoje como na década de 1960, não representa
apenas uma concentração de poderes no STF, mas também uma concentração do direito
de movimentar o sistema nas mãos dos poucos agentes legitimados. Essa concentração
deveria ser argumento suficiente para lançar dúvidas sobre a tese de que esse processo de
concentração contribui efetivamente para a defesa dos direitos e garantias fundamentais.
Essa, contudo, não é uma discussão que tem sido realizada de modo explícito, e que
muitas vezes se resume à constatação, em tese, de que ao menos o Ministério Público tem
o dever funcional de atuar na defesa dos interesses das pessoas e não de certos interesses
institucionais específicos. De fato, o sistema concentrado tem a potencialidade de defender
os interesses coletivos, mas faltam análises consistentes no sentido de identificar se
essa potência se converte em ato. (p. 7)

Esses tipos de argumentos têm viabilizado a prática política de uma Corte que se tem feito
mais presente na definição de pautas políticas, econômicas e sociais, muitas vezes em
confronto com o Parlamento e também o Executivo. Mas, em grande medida, o avanço
desse ativismo se dá, simplesmente, pela própria concentração de poderes de decisão, tal
como acontece no controle concentrado de constitucionalidade. Na medida em que a Corte
Constitucional se torna a única legitimada a fornecer a palavra final sobre a
constitucionalidade de uma determinada norma jurídica, ainda mais podendo se utilizar das
referidas técnicas interpretativas flexibilizadoras, amplia-se o seu papel estratégico no
arranjo institucional a respeito dos caminhos da democracia brasileira. (p. 9)

Aparece aqui o necessário debate sobre a legitimidade da atuação da corte constitucional,

especialmente quando, mais do que defender direitos, seu ativismo tem se revelado
consagrador de posições estratégicas de determinados grupos políticos, econômicos e
sociais. (p. 9)

Após indicar os aspectos metodológicos e o objeto da pesquisa, sobretudo indicando

que o grande foco da análise será o perfil do julgamento realizado pelo STF, a análise
se concentrará em explicitar os atores legitimados a provocarem o STF no controle
concentrado de constitucionalidade, assim como as características dos atos
impugnados. As conclusões começam a ganhar maior relevo, todavia, na medida em que
as decisões de procedência - aquelas que têm julgamento favorável de mérito - são
discutidas com base nos diferentes fundamentos. É, nesse aspecto, que se poderá
verificar quais os temas que, realmente, têm ocupado o STF no âmbito do controle
concentrado de constitucionalidade e, também, qual é o grau de sucesso conforme a
temática. Por fim, a correlação dos temas com a atuação dos distintos atores políticos
na provocação do STF será abordada, de modo que se possa ter um panorama mais
factível sobre quem, de fato, tem maior interesse nesse sistema de controle de
constitucionalidade e quem é seu maior beneficiário. (p. 10)

Nosso interesse no perfil de julgamento está ligado a outra preocupação teórica,

ligada à análise do ativismo judicial que move a corte, e que não pode ser entendido a partir
de um mapeamento das ações ajuizadas, e sim das decisões efetivamente dadas, visto que
o “ativismo judicial será medido pela frequência com que um determinado magistrado ou
tribunal invalida as ações (normas e atos normativos) de outros poderes de Estado,
especialmente do Poder Legislativo” (p. 15)

Entendemos que existe uma lacuna nos estudos voltados a esclarecer o perfil das
decisões, especialmente estudos que envolvam uma categorização dos fundamentos
utilizados pelo STF na efetiva anulação de atos normativos editados por outras instituições.
Concordamos assim com o diagnóstico de Arantes no sentido de que, apesar do
reconhecimento de que o STF tem assumido uma posição de destaque no cenário político,
“ainda não dispomos de uma visão sistemática e coerente acerca do trabalho da corte”18.
Assim, o objetivo desse trabalho é contribuir para o preenchimento dessa lacuna, tendo
como principal foco identificar em que medida as decisões do STF são ligadas à
proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, visto que esse é o principal
argumento que normalmente se utiliza para justificar a própria legitimidade dos
sistemas de judicial review. (p. 16)

Mover uma ADI é uma opção política, e não uma necessidade lógico-jurídica.
Portanto, é preciso atentar para os critérios de seletividade que os legitimados adotam ao
escolher quais processos justificam a mobilização dos seus esforços no sentido de conduzir
um processo que pode ser longo, custoso e com efetividade incerta. Para esses atores, a
declaração de inconstitucionalidade não é o objetivo último, mas apenas um dos meios que
podem conduzir à finalidade de excluir uma norma do sistema. (p. 18-19)

E devemos ressaltar que essa pesquisa mostra que todos os legitimados, inclusive o
PGR, movem ADIs preponderantemente na defesa de interesses do próprio legitimado ou
das corporações a que eles se vinculam, e não na defesa do interesse público ou de direitos
difusos. (p. 20)

“a ADI deve ser pensada como uma estratégia política, que como qualquer outra tem
seus pontos fortes e fracos” (p. 20)

Perfil dos demandantes

demandantes de grande porte (p. 24)