UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO E ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

ADRIANA CONCEIÇÃO DA SILVA

ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CUIABÁ
2017
 ADRIANA CONCEIÇÃO DA SILVA

ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Monografia apresentada pela acadêmica do

curso de Pós-Graduação da Universidade
Federal do Estado de Mato Grosso, em Direito
Administrativo e Administração Pública.

Orientação: Professor esp. Gonçalbert Torres Paula

CUIABÁ
2017
 ADRIANA CONCEIÇÃO DA SILVA

ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Monografia apresentada ao Curso de

Especialização em Direito Administrativo e
Administração Pública, como requisito à
obtenção do certificado de especialista.

(A) Aprovado
(B) Aprovado com restrição
(C) Reprovado

________________________ em ____/_____/_______

BANCA EXAMINADORA

Professor esp. Gonçalbert Torres Paula

Orientador

Professora Doutora Silvia Regina Siqueira Loureiro Oliveira

Membro Interno - UFMT
“Dedico este trabalho aos meus amados pais,
filho e irmã Cristiany (in memoriam), que no
aconchego do lar e no seio do amor, me
ensinaram, em Deus, que ‘...estreita é a porta,
e apertado o caminho que leva à vida, e
poucos há que a encontrem’”.
Mateus 7:14
 AGRADECIMENTOS

Agradeço em primeiro lugar a Deus, o único digno de toda honra e de

toda glória. Meu refúgio, minha fortaleza, a quem confio minha vida e a salvação da
minha alma.
Agradeço aos meus pais – Neuza e Benedito – instrumentos de Deus na
construção do meu caráter, minha base e espelho do ético, do justo, do honesto, do
humano, mas, acima de tudo, meu lugar seguro, águas tranquilas, aonde encontro
aconchego, cuidado, segurança e amor.
Agradeço ao meu filho – Joaquim –, presente tão generoso de Deus,
minha melhor parte, com quem descobri o amor antes de mim.
Agradeço ainda ao meu professor e orientador, Gonçalbert Torres Paula
pela paciência na orientação e pelo incentivo que tornaram possível a conclusão
desta monografia.
Por fim, agradeço a todos os professores e colegas do curso, que foram
tão importantes para o desenvolvimento deste trabalho.
“Porque Dele e por Ele, e para Ele, são todas
as coisas; glória, pois, a Ele eternamente.
Amém.”
PAULO, Apóstolo de Cristo em Romanos 11.36
 RESUMO

O presente trabalho monográfico tem por escopo abordar o estudo da ética

na Administração Pública, voltado ao esclarecimento acerca do seu influxo e
repercussão na atividade de gestão do Estado. O conteúdo é conciso, sem maiores
prolongamentos, cujo objetivo é apresentar um esboço singelo quanto às questões
ligadas à ética e à moralidade administrativa. O procedimento adotado para coleta
de dados foi a pesquisa de documentação indireta, mediante exame bibliográfico e
documental. Trata-se, portanto, de uma pesquisa bibliográfica, onde foram
pesquisados diversos aspectos que se referem ao tema, abordando, especialmente,
os princípios que o regem. A última etapa retrata as considerações finais acerca da
ética na Administração Pública, sendo feita reflexão sobre a necessidade de
realização de um estudo aprofundado sobre a moral na gestão pública, visando
assegurar a prestação de um serviço de qualidade à sociedade através da
conscientização do servidor público sobre a seriedade e importância de um
comportamento orientado por valores éticos no exercício da função pública como
único meio de manifestação legítima da vontade do Estado-Administração.

Palavras-chave: Ética - Moralidade - Administração Pública - Eficiência.

 ABSTRACT

The present monographic work is about studying ethics in public

administration, aimed at clarifying ethics and morality in public administration. The
content is concise, without major extensions, whose objective is to present a simple
study on issues related to ethics and administrative morality. The procedure adopted
for data collection was indirect documentation research, through bibliographical and
documentary examination. It is, therefore, a bibliographical research, where several
aspects were researched that refer to the subject, focusing especially on the
principles that govern it. The last stage portrays the final considerations about ethics
in public administration, discussing the need for ethics in public administration to be
intensely studied, aiming to ensure a quality service provided to society and also the
public servant's awareness of the seriousness and the practice of ethics in public
administration.

Keywords: Ethics - Morality - Public Administration - Efficiency.

 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 10

CAPÍTULO I
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................... 12
1.1 Princípios Constitucionais Expressos ........................................................... 19
1.1.1 Princípio da Legalidade ................................................................................ 19
1.1.2 Princípio da Impessoalidade ........................................................................ 25
1.1.3 Princípio da Moralidade ................................................................................ 29
1.1.4 Princípio da Publicidade ............................................................................... 34
1.1.5 Princípio da Eficiência .................................................................................. 36

CAPÍTULO II
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................ 39
2.1 Conceito de Administração Pública ............................................................... 39
2.2 Classificação da Administração Pública ........................................................ 41
2.2.1 Administração Direta .................................................................................... 41
2.2.2 Administração Indireta.................................................................................. 42
2.3 Controle da Atuação da Administração Pública ............................................ 42
2.4 Agente Público ................................................................................................. 44
2.4.1 Espécie de Agentes Públicos ....................................................................... 45
2.4.1.1 Agentes Políticos ...................................................................................... 46
2.4.1.2 Servidores Públicos .................................................................................. 48
2.4.1.3 Militares ...................................................................................................... 49
2.4.1.4 Particulares em Colaboração com o Poder Público ............................... 49

CAPÍTULO III
ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................................ 51
3.1 Conceito de Ética ............................................................................................. 51
3.2 Ética na Administração Pública ...................................................................... 52
3.3 Ética e Moral ..................................................................................................... 55
3.4 A Implementação da Ética na Administração Pública .................................. 57
3.5 Adoção de Códigos de Ética ........................................................................... 60
3.5.1 O Código de Ética da Administração Pública na Esfera Federal .............. 61
3.6 Mecanismos de ação Ética e Transparente para a Administração Pública. 65

CONCLUSÃO .......................................................................................................... 68

BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 70
 10

INTRODUÇÃO

O presente trabalho de conclusão de curso tem por objeto o estudo da ética

na Administração Pública, tendo por parâmetro os princípios norteadores da
atividade administrativa expressamente previstos na Constituição Federal. O
conteúdo é sucinto, sem pretensão de esgotar o tema. O procedimento adotado para
coleta de dados foi a pesquisa de documentação indireta, mediante exame
bibliográfico e documental. Trata-se, portanto, de pesquisa bibliográfica, onde foram
pesquisados diversos aspectos acerca do assunto, em especial, os princípios que o
regem.
O cenário político no Brasil está passando por uma reestruturação ética e
moral. O espaço que antes era de estabilidade, passa a ser movido pelas incertezas
que a busca da moralidade e da ética no serviço público tem gerado, inaugurando
um novo panorama político, objeto de repulsa pelos beneficiários da apatia do
sistema anterior.
A atual conjuntura social exige agentes públicos idôneos e com postura que
lhe proporcione credibilidade. Não há espaço para representantes sem compromisso
com o meio e com a sociedade tendo em vista a regra inexorável que lhes imputa a
responsabilidade de gerir o que é do povo, para o povo.
Partindo dessa reflexão, sob o paradigma dos princípios da Administração
Pública expressos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, a saber,
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, vetores
axiológicos da atividade administrava, a ética passa a ser reconhecida como um
valor indispensável a nortear os atos do gestor público, cuja conduta deve refletir
higidez, transparência e honestidade.
Observa-se, com frequência, através das denúncias dos meios de
comunicação de massa, a atuação cada vez mais incisiva da sociedade civil quanto
à exigência de uma atuação administrativa proba, fato que legitima e impõe uma
nova postura no desempenho da função pública.
Por sua vez, essa “nova postura” encontra na ética seu embasamento, pois,
sob seu crivo, criam-se mecanismos de atuação e controle capazes de tornar a
Administração Pública mais adequada ao modelo democrático, estabelecendo os
parâmetros de atuação esperada por toda a sociedade.
 11

Com esse escopo, compreende-se ser a ação ética, o modelo de conduta

apto a atender ao interesse coletivo, sendo o único modus faciendi legítimo ao
administrador por atender aos valores e anseios do Estado Democrático de Direito,
traduzindo o exercício da função pública de forma legal, na acepção mais completa
do termo.
Sob tal perspectiva, ratifica-se a necessidade do cotejo entre a ação ética e
os princípios constitucionais expressos que regem todo o arcabouço administrativo
do Estado, para elucidar o significado e alcance desse valor vinculante da atividade
administrativa, e, assim, ser concretizado um serviço eficaz e com excelência, apto a
satisfazer aos anseios e conquistar a credibilidade do seu cliente final: a
coletividade.
 12

CAPÍTULO I

PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O vocábulo princípio admite várias acepções, ou seja, é uma palavra

polissêmica, variando de significado de acordo com a perspectiva em que for
analisada. Dessa forma, sua acepção terá tantas definições quantas forem as
perspectivas analisadas.
Assim, Plácido e Silva conceitua princípio como:
Derivado do latim ‘principium’ (origem, começo), em sentido vulgar
quer exprimir o começo de vida ou o primeiro instante em que as
pessoas ou as coisas começam a existir. É, amplamente, indicativo
do começo ou a origem de qualquer coisa1.

Em seguida, o mesmo autor pontua o significado jurídico do conceito:

No sentido jurídico, notadamente no plural, quer significar as normas
elementares ou os requisitos primordiais instituídos como base, como
alicerce de alguma coisa. E, assim, princípios revelam o conjunto de
regras ou preceitos, que se fixaram para servir de normas a toda
espécie de ação jurídica, traçando, assim, a conduta a ser tida em
qualquer operação jurídica. Desse modo, exprimem sentido mais
relevante que o da própria norma ou regra jurídica. Mostram-se a
própria razão fundamental de ser das coisas jurídicas, convertendo-
se em perfeitos axiomas. Princípios jurídicos, sem dúvida, significam
os pontos básicos, que servem de ponto de partida ou de elementos
vitais do próprio direito. Indicam o alicerce do Direito.E, nesta
acepção, não se compreendem somente os fundamentos jurídicos,
legalmente instituídos, mas todo axioma jurídico derivado da cultura
jurídica universal. Compreendem, pois, os fundamentos da Ciência
Jurídica, onde se firmaram as normas originárias ou as leis científicas
do direito, que traçam as noções em que se estrutura o próprio
Direito. Assim, nem sempre os princípios se inscrevem nas leis. Mas,
porque servem de base ao Direito são tidos como preceitos
fundamentais para a prática do Direito e proteção aos direitos2.

Nessa ordem de ideias, extrai-se o conteúdo normativo dos princípios, cuja

dimensão ética e política ganha contornos significantes, constituindo o parâmetro
valorativo do ordenamento jurídico. Nas palavras de Willis Santiago Guerra Filho:
... devem ser entendidos como indicadores de uma opção pelo
favorecimento de determinado valor, a ser levado em conta na
apreciação jurídica de uma infinidade de fatos e situações possíveis,

1
SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993. p. 447.
2
IDEM.
 13

juntamente com outras tantas opções dessas, outros princípios

igualmente adotados, que em determinado caso concreto podem se
conflitar uns com os outros, quando já não são mesmo, ‘in abstracto’,
antinômicos entre si. (...)Os princípios jurídicos fundamentais,
dotados também de dimensão ética e política, apontam a direção que
se deve seguir para tratar de qualquer ocorrência de acordo com o
direito em vigor...3

Por sua vez, o consagrado constitucionalista José Afonso da Silva pondera

que:
Os princípios são ordenações que se irradiam e imantam os sistemas
de normas, ‘são [como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira]
núcleos de condensações nos quais confluem valores e bens
constitucionais’. Mas, como disseram os mesmos autores, ‘os
princípios, que começam por ser a base de normas jurídicas, podem
estar positivamente incorporados, transformando-se em normas-
princípio e constituindo preceitos básicos da organização
constitucional4.

Celso Antônio Bandeira de Mello, com acuidade, conceitua:

Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, dispositivo fundamental que se irradia sobre
diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério
para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a
lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a
tônica e lhe dá sentido harmônico5.

Infere-se, pois, que princípios, no Direito, são as linhas diretivas que vão
nortear a aplicação de todas as normas jurídicas. Possuem uma maior abrangência
em comparação às regras que compõem o ordenamento jurídico. Como farol, eles
iluminam a compreensão e auxiliam na interpretação do conteúdo das normas que
lhes estão subordinadas. Hierarquicamente superior em relação às demais regras,
proporcionam unidade ao sistema, pois resolvem conflitos entre normas,
harmonizando-as e promovendo a conexão entre elas. Sob esse prisma, a lesão a
um princípio é a mais relevante de todas as lesões, pois conforme ensina Paulo
Bonavides:
A lesão a um princípio é indubitavelmente a mais grave das
inconstitucionalidades, porque sem princípio não há ordem
constitucional e sem ordem constitucional não há garantia para as

3
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Teoria processual da constituição. 2. ed. São Paulo: Celso Bastos
Editor. 2002. p. 17.
4
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
p. 91.
5
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros,
2012. p. 747 e 748.
 14

liberdades, cujo exercício somente se faz possível fora do reino do

arbítrio e dos poderes absolutos6.

Nesse contexto, os princípios assumem status superior no sistema de

normas, pois consubstanciam parâmetro para o ordenamento jurídico como um todo.
Direcionando o enfoque para a Administração Pública, pode-se afirmar que
os princípios são postulados estruturantes que norteiam todo o modo de agir do
administrador, lastreando a conduta do Estado quando no exercício de atividades
administrativas.
Sendo o Direito Administrativo de elaboração pretoriana e não codificado, os
princípios assumem papel fundamental nesse ramo do direito, permitindo o
estabelecimento do necessário equilíbrio entre os interesses dos administrados e as
prerrogativas da Administração.
Segundo a clássica lição de Hely Lopes Meirelles “os princípios da
administração pública são regras de observância permanente e obrigatória para o
bom administrador e constituem os fundamentos da atividade pública”7.
Reconhecendo a importância e buscando melhor regular o controle da
gestão pública, a ordem jurídica instaurada pela Constituição Republicana de 1988
insculpiu em seu texto, expressamente, o que denominou de princípios de
observância obrigatória da Administração Pública. Tais princípios estão inseridos no
caput do art. 37, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
04/06/1998, in verbis:
Art. 37 CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência...8

Exatamente por estarem literalmente previstos no corpo da Constituição,

esses princípios são chamados de expressos, em oposição a outros que, por não
estarem elencados categoricamente na Carta Política, embora por ela acolhidos, são
chamados de princípios reconhecidos ou implícitos.

6
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13ª edição. São Paulo: Malheiros Editora
Ltda., 2003. p. 435.
7
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. Malheiros. 2005.p.19.
8
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de
outubro de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 01 set.
2017.
 15

Acerca dos princípios expressos, paradigma do presente trabalho, José dos

Santos Carvalho Filho assevera que “revelam eles as diretrizes fundamentais da
Administração, de modo que só se poderá considerar válida a conduta administrativa
se estiver compatível com eles”9.
Em que pese não serem objeto de análise da presente dissertação,
importante consignar, valendo-nos da consagrada lição de Celso Antônio Bandeira
de Mello, que são reconhecidos como princípios da Administração Pública, além dos
dispostos na Constituição Federal: o princípio da Supremacia do Interesse Público
Sobre o Interesse Privado; o princípio da Finalidade; princípio da Razoabilidade; o
princípio da Proporcionalidade; o princípio da Motivação; o princípios do Devido
Processo Legal e da Ampla Defesa; o princípio do Controle Judicial dos Atos
Administrativos; o princípio da Responsabilidade do Estado por Atos administrativos
e princípio da Segurança Jurídica10.
Neste ponto, por constituírem os pilares estruturantes de todo o sistema
jurídico-administrativo, sendo, portanto, indissociáveis de qualquer estudo acerca da
Administração Pública e do Direito Administrativo, pois o sistema deles decorre,
necessário tecer, de forma despretensiosa, breves considerações acerca do
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e do princípio
da indisponibilidade do interesse público.
A noção de supremacia do interesse público sobre o particular desenvolveu-
se no Brasil a partir da obra Princípios Gerais de Direito Administrativo, de Oswaldo
Aranha Bandeira de Mello, da qual destacamos a seguinte passagem:
No ordenamento jurídico, há normas para a satisfação do bem
comum que compete ao Estado-poder, ou a quem faça suas vezes,
realizar em cada comunidade. Essas regras lhe conferem direito
subjetivo de exigir dos administrados certo comportamento social,
aos quais incumbe, correlativamente, o dever de prestações, no
interesse coletivo, com o sacrifício de determinada vantagem
particular. Cria a relação jurídica de sujeição das outras pessoas
existentes no Estado-sociedade ao Estado-poder, como súditos, ante
os seus direitos de supremacia11.

Nesse contexto, tendo em vista a natureza de pilares estruturantes de todo o

sistema jurídico-administrativo, e, portanto, indissociáveis de qualquer estudo acerca

9
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora
Lúmen Júris, 2009. p. 18.
10
MELLO. op.cit. p. 57-92.
11
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Forense, 1969. p. 146.
 16

da Administração Pública e do Direito Administrativo, pois o sistema deles decorre,

necessário tecer, despretensiosamente, posto não ser o enfoque do presente
trabalho, considerações gerais sobre o princípio da supremacia do interesse público
sobre o interesse privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público.
Posteriormente, Celso Antônio Bandeira de Mello, em seus trabalhos sobre
Direito Administrativo, dá continuidade aos estudos sobre o tema, que passa a ser
amplamente reconhecido pela doutrina e jurisprudência do país como princípio
integrante do ordenamento jurídico. Para o autor, o Direito Administrativo, enquanto
disciplina normativa peculiar fundamenta-se, essencialmente, na consagração do
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e do princípio da
indisponibilidade dos interesses públicos, que possuem importância fundamental em
razão das consequências por eles produzidas no sistema, na medida em que a
ordem jurídica administrativa foi erigida justamente em torno deles12.
Para Mello, a prevalência dos interesses da coletividade sobre os interesses
dos particulares é pressuposto lógico de qualquer ordem social estável e justifica a
existência de diversas prerrogativas em favor da Administração Pública, tais como a
presunção de legitimidade e a imperatividade dos atos administrativos, os prazos
processuais e prescricionais diferenciados, o poder de autotutela, a natureza
unilateral da atividade estatal, entre outras13.
Sob tal perspectiva, deste “supraprincípio” decorre que havendo conflito
entre o interesse coletivo e o privado, prevalecerá o primeiro, tutelado pelo Estado,
respeitando-se, contudo, os direitos e garantias individuais expressos na
Constituição, ou dela decorrentes.
Ou seja, sempre que se estiver diante de um estado de disparidade entre as
partes, prevalecerá o interesse público, pois a vontade do ente estatal manifesta-se
com a finalidade de atingir o interesse geral, confrontando com o interesse individual
dos particulares atingidos por suas decisões.
Autores tradicionais como Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes
Meirelles, compartilham desse entendimento e defendem a observância obrigatória
do princípio da supremacia do interesse público na interpretação do direito
administrativo.

12
MELLO. op. cit. p. 16.
13
IBID. p. 20.
 17

Maria Sylvia Zanella Di Pietro14, ressalta a importância de se observar tal

princípio no momento tanto de elaboração da lei quanto de sua execução pela
Administração Pública. Para Di Pietro, todas as normas de direito público têm a
função específica de resguardar interesses públicos, mesmo que reflexamente
protejam direitos individuais. Firme na premissa de que a Constituição da República
de 1988 está em sintonia com as conquistas do Estado Social, Di Pietro entende que
a defesa do interesse público corresponde ao próprio fim estatal. Por tal razão, o
ordenamento constitucional contemplaria inúmeras hipóteses em que os direitos
individuais cedem diante do interesse público.
Em que pese a influência dos doutrinadores acima citados, o entendimento
por eles defendido é hoje questionado por estudiosos de relevância no Direito
Público, que contestam a compatibilidade do princípio da supremacia com a ordem
constitucional vigente, de modo a suscitar um importante debate na doutrina
administrativista.
Importante representante da divergência, Marçal Justen Filho tece incisivas
críticas à “teoria da supremacia e indisponibilidade do interesse público”, atacando a
fluidez conceitual do termo “interesse público”, cuja utilização no direito
administrativo geralmente legitima “arbitrariedades ofensivas à democracia e aos
valores fundamentais”15.
O autor chama atenção para relevância do estabelecimento de balizas bem
claras para diferenciar o interesse público do interesse do Estado, do interesse do
aparato administrativo e do interesse dos agentes públicos. Ressalta a
impossibilidade de se identificar o interesse público com interesse da maioria, dado
o caráter contramajoritário das democracias constitucionais, que visa justamente a
proteger os direitos das minorias. Por fim, conclui ser impossível precisar um
conteúdo próprio para a expressão interesse público em sociedades fragmentadas e
plurais como as contemporâneas, tendo em vista não haver um único interesse
público, mas diversos e muitas vezes antagônicos interesses públicos 16.
De outro norte, abordando, agora, o correlato princípio da indisponibilidade
do interesse público, é imprescindível, antes de mais nada, destacar que toma-se
aqui o interesse público em seu sentido amplo, abrangendo todo o patrimônio

14
DI PIETRO, op. cit. p. 68-70.
15
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 36.
16
IBID., p. 39-43.
 18

público e todos os direitos e interesses da coletividade. Deste princípio derivam

todas as restrições especiais impostas à atividade administrativa. Elas existem pelo
fato de a Administração Pública não ser proprietária da coisa pública, e sim mera
gestora de bens e interesses, que pertencem, em verdade, à coletividade, ao povo.
Em razão do princípio da indisponibilidade do interesse Público “são
vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia a direitos do
Poder Público ou que injustificadamente onerem a sociedade”17. A partir de tal
restrição, verifica-se o desdobramento de diversos princípios expressos que
norteiam a atividade administrativa, tais como da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade e da eficiência.
Meirelles, quando trata do princípio da supremacia do interesse público
afirma que dele decorre o da indisponibilidade, segundo o qual:
... a Administração Pública não pode dispor desse interesse geral
nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo
porque ela não é titular do interesse público, cujo titular é o Estado,
que, por isso, mediante lei poderá autorizar a disponibilidade ou a
renúncia18.

Imperioso destacar que, diferentemente do que ocorre com o princípio da

supremacia, o princípio da indisponibilidade do interesse público está diretamente
presente em toda e qualquer atuação da Administração Pública. Nesse sentido,
pontuam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo que é possível dizer que este
princípio:
Manifesta-se (...) tanto no desempenho das atividades-fim, quanto no
das atividades-meio da Administração, tanto quando ela atua visando
ao interesse público primário, como quando visa ao interesse público
secundário, tanto quando atua sob regime de direito público, como
quando atua sob regime predominantemente de direito privado (a
exemplo da atuação do Estado como agente econômico)19.

Por fim, colacionamos a sempre bem-vinda lição de Celso Antônio Bandeira

de Mello que, ao ponderar sobre o princípio da indisponibilidade do interesse
público, assim dispõe:
Sendo interesses qualificados como próprios da coletividade –
internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de
quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão

17
PAULO, Vicente Marcelo Alexandrino. Direito Administrativo Descomplicado. 19 ed. rev. e atual. -
Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011. p. 186.
18
MEIRELLES, op. cit. p. 101.
19
PAULO, op. cit. p. 186.
 19

administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles,

no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também
um dever – na estrita conformidade do que dispuser a ‘intentio
legis’20.

E continua:
...as pessoas administrativas não têm, portanto, disponibilidade sobre
os interesses públicos confiados à sua guarda e realização. Esta
disponibilidade está permanentemente retida nas mãos do Estado (e
de outras pessoas políticas, cada qual na própria esfera) em sua
manifestação legislativa. Por isso, a Administração e a pessoa
administrativa, autarquia, têm caráter instrumental21.

Feita a necessária introdução acerca dos princípios que regem a atividade

administrativa, em especial aos postulados estruturantes do regime jurídico-
administrativo, passaremos a análise dos princípios constitucionais expressos da
Administração Pública, paradigma de estudo do presente trabalho na abordagem da
ética na gestão pública, a saber, legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.

1.1 Princípios Constitucionais Administrativos Expressos

1.1.1 Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade, conforme amplamente consagrado nas ciências

políticas, consiste em um dos mais significantes preceitos do regime jurídico-
administrativo. É uma norma jurídica que confere identidade própria ao Estado de
Direito, o que, por si só, demonstra a sua especial importância, vez que o Direito
Administrativo costuma ser compreendido como uma consequência desse tipo de
Estado22.
Ao analisar a origem histórica do aludido princípio, Di Pietro, com precisão
afirma:
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo
Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a
lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os

20
MELLO. op. cit. 31-33.
21
IDEM.
22
MELLO. op. cit., p. 99.
 20

limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao

exercício de tais direitos em benefício da coletividade23.

José dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, afirma que:
O princípio da legalidade é a diretriz básica da conduta dos agentes
da Administração. Significa que toda e qualquer atividade
administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é
ilícita24.

Doutrinariamente, admitem-se duas feições ao princípio da legalidade: a

primeira dirige-se aos particulares tendo por fundamento o artigo 5º, inciso II da
Constituição de 1988, cuja compreensão aponta que nenhum particular pode ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude da lei.
Já a segunda acepção do princípio seria a legalidade administrativa,
estatuída pelo caput do artigo 37 da Constituição Federal. Sobre essa temática, o
professor Lucas Rocha Furtado bem resume o posicionamento da doutrina
tradicional:
De acordo com a visão tradicional, e dominante em nossa doutrina, a
legalidade administrativa, denominada de legalidade restrita, ou
estrita, cria a situação de que a Administração Pública somente pode
agir se e quando a lei autorizar a atuação. De acordo com essa
interpretação dominante, ainda que a atividade estatal não importe
em impor qualquer conduta positiva ou negativa de qualquer cidadão,
a Administração estaria impedida de agir25.

Verifica-se que, sob o manto do direito público, a legalidade traduz o critério

de subordinação ou vinculação positiva à lei, uma vez que a atuação dos agentes
públicos, direta ou indiretamente, depende de previsão legal. Consoante as lições de
Alexandre Mazza:
A característica fundamental da função administrativa é a sua
absoluta submissão à lei. O principio da legalidade consagra a
subordinação da atividade administrativa aos ditames legais. Trata-
se de urna importante garantia do Estado de Direito: a Administração
Pública só pode fazer o que o povo autoriza, por meio de leis
promulgadas por seus representantes eleitos. É o caráter infralegal
da função administrativa26.

23
DI PIETRO. op. cit., p. 67.
24
CARVALHO FILHO. op. cit., p. 20.
25
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p.
83.
26
MAZZA. op. cit., p. 101.
 21

Sob tais premissas, a legalidade deve ser entendida como a diretriz básica e
necessária das condutas dos agentes da Administração, e, por consequência, toda e
qualquer atividade administrativa deve estar autorizada por lei, sob pena de ser
ilícita. Significa dizer, que o princípio se revestiria de “[...] uma compostura muito
estrita e rigorosa, não deixando válvula para que o Executivo se evada de seus
grilhões [...]”27.
Assim, determinado um agir, inexoravelmente, atrelado a lei, o princípio da
legalidade condiciona a validade dos atos administrativos. Na lição Diógenes
Gaspani “Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda o
âmbito demarcado pela lei, é injurídica e se expõe a anulação”28.
Dessa forma, esse postulado imporia total submissão da Administração às
leis, de modo que o exercício de suas atividades restringir-se-ia à obediência e ao
cumprimento dessas normas jurídicas, colocando-as em prática, ou seja, encerraria
a realização das disposições gerais estabelecidas pelo Poder Legislativo29.
Por outro lado, a partir da determinação constitucional de que ninguém pode
ser obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa a não ser por força de lei,
Celso Antônio Bandeira de Mello observa que a Administração não poderá proibir ou
impor qualquer comportamento ao particular, se não estiver alicerçado em lei que
lhe legitime a ingerência na esfera de liberdade do indivíduo.
Insta ressaltar, que a legalidade relaciona-se, indissociavelmente, à
moralidade e finalidade administrativa, conforme bem observa Meirelles:
Além de atender a legalidade, o ato do administrador público deve
conforma-se com a moralidade e a finalidade administrativa para dar
plena legitimidade a sua atuação. Administração legítima só é aquela
que se reveste de legalidade e probidade administrativa no sentido
de que tanto atende às exigências da lei como se conforma com os
preceitos da instituição pública. A administração, por isso deve ser
orientada pelos princípios do Direito e da Moral, para que ao Legal se
ajuste o honesto e o conveniente aos interesses sociais30.

Mais a frente, nessa mesma obra, comenta o professor:

As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus
preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou
vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que
contêm verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes
públicos. Por outras palavras, a natureza a função pública e a
27
MELLO. op. cit., p. 102.
28
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo, Editora Saraiva, 2005. p.7-8.
29
IDEM.
30
IDEM.
 22

finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar

os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhe impõe. Tais
poderes, conferidos a Administração Pública para serem utilizados
em benefício da coletividade, não podem ser renunciados ou
descumpridos pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que é
o supremo e único pelo objetivo de toda ação administrativa31.

Nesse contexto, conclui-se que o cumprimento da letra fria da lei não reflete
o mandado de otimização nela insculpido, pois não significa o atendimento do
espirito que a informa.
Por fim, mister mencionar a notada influência do movimento de
constitucionalização do Direito Administrativo, que dá nova roupagem ao princípio da
legalidade, que passa a ser visto como princípio da juridicidade ou
constitucionalidade, mediante a adoção do sistema de direitos fundamentais e do
sistema democrático como verdadeiros instrumentos axiológicos, reunidos em
princípios e regras constitucionais, que fundamentam a atuação da Administração
Pública.
Nessa nova perspectiva, a Constituição, e não mais a lei, passa a situar-se
no cerne da vinculação administrativa, de modo que as feições jurídicas da
Administração Pública passam a encontrar fundamento na própria estrutura do texto
constitucional.
Vale dizer, que sob o influxo da constitucionalização do Direito
Administrativo, a lei deixa de ser o fundamento de validade único e último dos atos
da Administração, de modo que:
... a análise da validade dos atos e contratos administrativos
celebrados pela Administração Pública não mais se limitaria à
verificação da existência de norma permissiva, devendo-se, antes de
mais nada, levar em consideração o fato de a conduta do
administrador público estar ou não em consonância com o sistema
normativo criado pela Constituição Federal32.

Desse modo, em face da superação do dogma da imprescindibilidade da lei

como intermediadora da relação entre a Lei Fundamental e a Administração Pública,
o paradigma adequado para o regime de Direito Público se assenta na Constituição

31
IBID., p. 88.
32
CASTRO, Leonardo Freitas de Moraes e; MONTEIRO, Alexandre Luiz Moraes do Rêgo. Direito
Tributário e Arbitragem: uma análise da possibilidade e dos óbices ao juízo arbitral em matéria
tributária no Brasil. Revista de Arbitragem e Mediação. n. 23. p. 60-88. out/dez. 2009. p. 65.
 23

como fundamento primeiro da atuação administrativa, definidora, pois, de

verdadeiras competências administrativas33.
Sob tal perspectiva, o ente público pode atuar quando não proibido pelas
normas jurídicas, isto é, em conformidade com o direito, e, em geral, desde que a
sua atuação não resulte em obrigação de fazer ou deixar de fazer aos
administrados, visto que, nos termos do aludido dispositivo constitucional, apenas lei
pode trazer tal resultado.
Nesse sentido, Lucas Rocha Furtado ensina que quando a Constituição
estabelece que ninguém é obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa, a não
ser em virtude de lei, “[...] ela dirige o postulado tanto aos particulares quanto ao
Estado [...]”34.
A partir da noção de juridicidade administrativa, passa a se admitir a prática
de atos administrativos praeter legem. Caso emblemático que obteve enorme
repercussão na sociedade foi a declaração de constitucionalidade da Resolução nº
7, editada pelo Conselho Nacional de Justiça, a qual vedava a prática do nepotismo.
Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal, através da ADC nº 12, de Relatoria
do Ministro Ayres Britto, decidiu que mesmo sendo um ato administrativo, o
Conselho Nacional de Justiça tem competência para dar densidade normativa ao
texto constitucional sem a necessidade de intermediação de uma lei em sentido
estrito:
AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA
EM PROL DA RESOLUÇÃO Nº 07, de 18.10.05, DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O
EXERCÍCIO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES POR
PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS
E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO E
ASSESSORAMENTO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DO PODER
JUDICIÁRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS". PROCEDÊNCIA DO
PEDIDO. 1. Os condicionamentos impostos pela Resolução nº 07/05,
do CNJ, não atentam contra a liberdade de prover e desprover
cargos em comissão e funções de confiança. As restrições
constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já
impostas pela Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos
princípios da impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da
moralidade. 2. Improcedência das alegações de desrespeito ao
princípio da separação dos Poderes e ao princípio federativo. O CNJ
não é órgão estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a
33
BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização do direito administrativo no Brasil: um inventário de
avanços e retrocessos. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE). Salvador. Instituto
Brasileiro de Direito Público. n. 13. mar./abr./mai. 2008. Disponível em:
<http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: 02 set. 2017.
34
FURTADO. op. cit. p. 84.
 24

submeter esse Poder à autoridade de nenhum dos outros dois. O

Poder Judiciário tem uma singular compostura de âmbito nacional,
perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado de uma
parte dele. Ademais, o art. 125 da Lei Magna defere aos Estados a
competência de organizar a sua própria Justiça, mas não é menos
certo que esse mesmo art. 125, caput, junge essa organização aos
princípios "estabelecidos" por ela, Carta Maior, neles incluídos os
constantes do art. 37, cabeça. 3. Ação julgada procedente para: a)
emprestar interpretação conforme à Constituição para deduzir a
função de chefia do substantivo "direção" nos incisos II, III, IV, V do
artigo 2° do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade
da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça35.

Ampliada a noção tradicional de legalidade para

constitucionalidade/juridicidade, a doutrina criou o chamado “Bloco de Legalidade”,
devendo os agentes públicos observância às leis ordinárias, às leis complementares,
às leis delegadas, à Constituição, às medidas provisórias, aos tratados e
convenções internacionais, atos administrativos normativos, dentre outros.
Alexandre Mazza, com maestria, discorre a respeito da questão:
O princípio da legalidade não se reduz ao simples cumprimento da lei
em sentido estrito. A Lei federal n. 9.784/99 (Lei do Processo
Administrativo), no art. 2°, parágrafo único, I, define a legalidade
como o dever de atuação conforme a lei e o Direito. A redação do
dispositivo permite contemplar o que a doutrina estrangeira tem
chamado de princípio da juridicidade, isto é, a obrigação de os
agentes públicos respeitarem a lei e outros instrumentos normativos
existentes na ordem jurídica. A juridicidade é uma ampliação do
conteúdo tradicional da legalidade. Além de cumprir leis ordinárias e
leis complementares (lei em sentido estrito), a Administração está
obrigada a respeitar o denominado bloco da legalidade. Significa
dizer que as regras vinculantes da atividade administrativa emanam
de outros veículos normativos, a saber: a) Constituição Federal,
incluindo emendas constitucionais; b) Constituições Estaduais e Leis
Orgânicas; c) medidas provisórias; d) tratados e convenções
internacionais; e) costumes; f) atos administrativos normativos, como
decretos e regimentos internos; g) decretos legislativos e resoluções
(art. 59 da CF); h) princípios gerais do direito36.

Assim, se por um lado constata-se uma tendência na utilização de conceitos

abertos pelo legislador e na concessão de maior liberdade ao administrador, por

35
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. ADC nº 12. Número Único: 0000440-54.2006.0.01.0000.
Direito Administrativo e outras Matérias de Direito Público. Relator: Ministro Ayres Britto. publicado no
DJe 18.12.2009. Disponível em: <
www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?id=2886941&tipoApp=RTF>. Acesso em: 13
set. 2017.
36
MAZZA. op. cit. p. 101.
 25

outro, os mecanismos de controle da administração são intensificados com a

observância dos princípios constitucionais.
Sob esses aspectos, verifica-se a consagração do princípio da juridicidade
coadunando-se ao novo momento do direito, em que o administrador deve,
sobretudo, atuar com fundamento não apenas na legislação ordinária, mas também
vinculado diretamente às regras e princípios da Constituição, em defesa dos direitos
fundamentais como finalidade a ser perseguida pelo Estado.
Essa é a essência da mudança de perspectiva do princípio da legalidade,
adotando-se uma visão mais adequada, porquanto expande a possibilidade de
atuação da Administração Pública à proporção da expansão das necessidades da
coletividade – as quais, em geral, por determinação constitucional, devem ser por
ela concretizadas.

1.1.2 Princípio da Impessoalidade

Alicerçado expressamente na literalidade do texto constitucional, o princípio

da impessoalidade ultrapassa as barreiras de sua topologia, na medida em que é
corolário direto dos princípios que fundam a República Federativa do Brasil e que
podem ser extraídos dos artigos 1º ao 4º da Carta da Política. Neste sentido, a
doutrina é praticamente unânime em afirmar que não se trata de princípio específico
da Administração Pública, como sua previsão pode sugerir, mas de norma a qual
estão vinculados todos os poderes do Estado.
Na lição de Gomes Canotilho37, a impessoalidade, na ordem constitucional
vigente no Brasil, tem como princípios constitucionais estruturantes: o princípio do
Estado de Direito, o princípio republicano, o princípio democrático, o princípio a
inafastabilidade da jurisdição, o princípio da dignidade da pessoa humana e o que se
poderia denominar de princípio de construção social.
Este postulado é ínsito à estrutura ideológica do Estado Democrático de
Direito na medida em que significa a superação das monarquias absolutistas, onde a
vontade do Estado nada mais era que a vontade do soberano, contexto sintetizado
na emblemática frase de Luís XIV "L'État c'est moi" (o Estado sou eu), proferida no
ano de 1655, tornando-se símbolo do despotismo do “ancien regime”.

37
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Edição.
Coimbra: Edições Almedina, 2003. p. 1173.
 26

Como contraponto a tal realidade, nasce a concepção de Estado de Direito,

tendo como um de seus pilares a impessoalidade na medida em que a atividade
estatal é pautada pela lei e deve levar em conta os interesses individuais e coletivos
de todos os administrados, e não de pessoas determinadas.
Traçada tais premissas, e passando ao enfoque de sua concepção teórica, a
análise do princípio da impessoalidade na doutrina brasileira revela que a ele tem
sido atribuído diferentes significados e alcances, conforme o autor estudado,
inexistindo consenso sobre seu conceito.
Hely Lopes Meirelles compreende o princípio da impessoalidade como o
princípio da finalidade.
Segundo o autor, a impessoalidade “nada mais é que o clássico princípio da
finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu
fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa
ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal”38.
Celso Antônio Bandeira de Melo o reconhece como sendo o próprio princípio
da isonomia ou igualdade, se manifestando nos seguintes termos:
Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos
os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas.
Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou
animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir
na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de
facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é
senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia39.

Após asseverar que à primeira vista seria possível inferir que o princípio da
impessoalidade se consubstancia no princípio da igualdade, Lúcia Valle Figueiredo
toma outra direção e, com apoio na doutrina de Massimo Severo Giannini,
estabelece que “a impessoalidade caracteriza-se, pois, na atividade administrativa,
pela valorização objetiva dos interesses públicos e privados envolvidos na relação
jurídica a se formar, independentemente de qualquer interesse público”40.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, concebe o princípio, em síntese, sob dois
enfoques: o primeiro com relação a igualdade de atuação em face dos
administrados, por meio da qual busca-se a satisfação do interesse público; o

38
MEIRELLES. op. cit. p. 92.
39
IDEM.
40
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 8ª ed. Revista, ampliada e atualizada
até a emenda Constitucional 52/2006. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 63-64.
 27

segundo com referência a própria Administração, de modo que os atos não são
atribuídos aos seus agentes, mas ao órgão ou entidade. Segundo sua compreensão:
Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que
esse atributo deve ser observado em relação aos administrados
como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio
estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a
atividade administrativa. Significa que a Administração não pode
atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas,
uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu
comportamento. (...) No segundo sentido, o princípio significa,
segundo José Afonso da Silva [...], baseado na lição de Gordillo que
‘os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa
da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do
ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade
estatal’. Acrescenta o autor que, em consequência “as realizações
governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da
entidade pública em nome de quem as produzira. A própria
Constituição dá uma consequência expressa a essa regra, quando,
no § 1º do artigo 37, proíbe que conste nome, símbolo ou imagens
que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores
públicos em publicidade de atos programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos41.

Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Branco42 afirmam que o princípio da

impessoalidade se consagra no sentido de que à Administração não é permitido
fazer diferenciações que não sejam justificáveis juridicamente, já que não é dado ao
administrador o direito de utilizar as suas opiniões e convicções pessoais na
formação das decisões relativas ao exercício de suas atribuições.
José dos Santos Carvalho Filho compreende o princípio sob dois aspectos:
como uma faceta do princípio da isonomia e com o princípio da finalidade. Observa
que:
Esse princípio objetiva a igualdade de tratamento que a
administração deve dispensar aos administrados que se encontrem
em idêntica situação jurídica e que a administração deve voltar-se
exclusivamente ao interesse público sendo vedado o favorecimento
de alguns indivíduos em detrimento de outros43.

Para Odete Medauar o princípio da impessoalidade de algum modo se

identifica e confunde com os princípios da moralidade e da publicidade.

41
DI PIETRO. op. cit. p. 68.
42
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 9ª ed..
São Paulo: Saraiva, 2014. p. 832.
43
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 19.
 28

Argumentando que o postulado em questão recebe várias interpretações na

doutrina, a autora, aduz que:
Os princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade
apresentam-se intrincados de maneira profunda, havendo, mesmo,
instrumentalização recíproca; assim, a impessoalidade configura-se
meio para atuações dentro da moralidade; a publicidade, por sua
vez, dificulta medidas contrárias à moralidade e impessoalidade; a
moralidade administrativa, de seu lado, implica observância da
impessoalidade e da publicidade. Embora nem sempre possível
afastar as implicações recíprocas desses princípios desses
princípios, o estudo em separado atende a requisitos didáticos44.

Enfatiza, ainda, a respeitada autora, que a Constituição persegue a

predominância do chamado objetivo de função, ou seja, a ideia de que os poderes
conferidos visam ao interesse da coletividade, portanto, renegam favorecimentos de
cunho pessoal em detrimento do todo. No que tange a situações que invocam
interesses coletivos, a impessoalidade visa a ponderar equilibradamente todos os
interesses envolvidos, para que não sejam editadas decisões oriundas de
preconceitos ou radicalismos de qualquer natureza45.
Ana Paula Oliveira Ávila sobre o princípio da impessoalidade, disserta que:
A impessoalidade restará como o princípio que impõe á
Administração Pública o dever de respeitar o direito de igualdade dos
Administrados e de não se valer da máquina pública para lograr
proveito pessoal ou de outrem; o dever de proceder com objetividade
na escolha dos meios necessários para a satisfação do bem comum;
o dever de imparcialidade do administrador quando da prática de
atos e decisões que afetem interesses privados perante a
Administração, e, inclusive, na decisão sobre o conteúdo dos
interesses públicos em concreto; o dever de neutralidade do
administrador, que deve caracterizar a postura institucional da
Administração e determinar aos agentes públicos o dever de não
deixar que suas convicções políticas, partidárias ou ideológicas
interfiram no desempenho de sua atividade funcional; e, ainda, na
sua exteriorização, o dever de transparência46.

Em síntese, existem aqueles que o compreendem como expressão única de

um princípio já conhecido – como finalidade, igualdade ou como imparcialidade;
outros que mesclam noções destes princípios com as de outros também já

44
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
p. 136 e 141.
45
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
p. 141.
46
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O Principio da Impessoalidade da Administração: Para uma
Administração Imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 210.
 29

conhecidos – como moralidade e publicidade – ou ainda com alguma outra

característica – imputação, neutralidade, objetividade.
De toda forma, em que pese as várias acepções acerca do princípio, é certo
que, a função administrativa, à vista da nova ordem constitucional, somente se
exerce no âmbito de impessoalidade, ideia indissociável ao Estado Democrático de
Direito.

1.1.3 Princípio da Moralidade

No âmbito do direito administrativo, a doutrina atribui aos estudos de

Maurice Hauriou, os primeiros passos no desenvolvimento do princípio da
moralidade administrativa. Num contexto em que predominava o marco teórico
positivista e, especialmente, a concepção de que a Administração Pública estaria
vinculada a uma legalidade estrita, o autor francês buscou uma espécie de saída
que lhe permitisse corrigir iniquidades decorrentes da aplicação positivista da lei.
Juarez de Freitas apresenta a seguinte definição para o principio da
moralidade:
Segundo tal princípio constitucional, estão vedadas condutas
eticamente transgressoras do senso moral médio superior da
sociedade, a ponto de não comportarem condescendência ou
leniência. Exige-se a "atuação segundo padrões éticos de probidade,
decoro e boa-fé". Não se confunde, está claro, a moralidade pública
com o repulsivo moralismo, este último intolerante, imoral e não-
universalizável, por definição. Decerto, o princípio determina que se
trate a outrem do mesmo modo ético pelo qual se apreciaria ser
tratado, isto é, de modo virtuoso, honesto e leal. O "outro", aqui, é a
sociedade inteira, motivo pelo qual o princípio da moralidade exige
que, fundamentada e intersubjetivamente, os atos, contratos e
procedimentos administrativos sejam contemplados e controlados à
base do dever de a Administração Pública observar, com
pronunciado vigor e com a máxima objetividade possível, os
referenciais valorativos da Constituição. Tudo no combate contra
qualquer modalidade de corrupção ou de lesão exclusivamente moral
e imaterial provocada por intermédio das condutas omissivas ou
comissivas dos agentes públicos, destituídas de probidade ou
honradez47.

Extrai-se de tal conceito, que a moralidade administrativa estaria violada

quando se verificasse uma conduta incompatível com o senso moral médio da

47
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 4. ed. São
Paulo: Malheiros, 2009. p. 87-88.
 30

sociedade, apesar do cuidado que se deve ter para não incorrer na intolerância do
moralismo. O fundamental é que o administrador deve dispensar ao outro, no caso,
à própria sociedade, tratamento idêntico ao que esperaria receber. Faz-se também
uma alusão aos padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé, na mesma direção
apontada pelo art. 2º, parágrafo único, inciso IV da Lei nº 9.784/99, a Lei de
Processo Administrativo.
Por sua vez, Celso Antônio Bandeira de Mello, em igual sentido, sustenta:
De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm de atuar na
conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao
próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada
a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica,
na conformidade do art. 37 da Constituição. Compreendem-se em
seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e
boa-fé [...]. Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a
Administração haverá de proceder em relação aos administrados
com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer
comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a
confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos
cidadãos48.

José dos Santos Carvalho Filho explana que:

O princípio da moralidade impõe que o administrador público não
dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua
conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência,
oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que
é honesto do que é desonesto49.

Hely Lopes Meirelles, citando Maurice Hauriou, que define a moralidade

administrativa como, “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior
da Administração.” De acordo com o jurista, não se trata da moral comum, mas, sim,
de uma moral jurídica, ou seja, o Administrador, ao atuar, não poderá desprezar o
elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e
o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. “A moral comum é imposta
ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente
público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e
a finalidade de sua ação: o bem comum”50.
Da supracitada definição, depreende-se a necessidade de que o agir

48
MELLO. op. cit., p. 122-123.
49
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 19.
50
MEIRELLES. op. cit., p. 89.
 31

administrativo esteja guiado por determinados padrões éticos, sob pena de

invalidade do ato. Ele engloba as exigências de lealdade e boa-fé, havendo aqui
uma nítida aproximação ao princípio da proteção à confiança.
O fundamento o referido princípio, parte da possibilidade de divergência
entre a intenção do agente público na prática do ato administrativo e os respectivos
conteúdos e finalidades desse ato. Verificou-se ser pratica comum o abuso na
aplicação da lei, principalmente, nos atos de competência discricionária em que o
agente poderia optar por um dos parâmetros previstos na norma, tendo como critério
a conveniência e oportunidade.
Nesse contexto, a ideia de moralidade foi fundamental para instaurar-se um
mecanismo de controle não só da forma ou legalidade externa do ato, mas também
do conteúdo do mesmo, ampliando a possibilidade de verificação da legalidade e da
pertinência dos atos administrativos, sendo essa sua primeira função reconhecida
doutrinariamente.
Em que pese a predominância do pensamento acerca da autonomia
conceitual da moralidade administrativa, é recorrente a invocação da moral comum
em precedentes judiciais e na doutrina quando se pretende invocar tal postulado.
Com efeito, ao tratar do princípio da moralidade administrativa, Maria Sylvia Zanella
Di Pietro escreve que:
... quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum
de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do
ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética das instituições. A
moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir;
entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela
auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas
e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a
imoralidade salta aos olhos, quando a Administração Pública é
pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou
mordomia, quando a população precisa de assistência médica,
alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no
mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para
invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que
inspiram a autoridade; o ato em si, o seu objetivo, o seu conteúdo,
contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita
como legítima pela coletividade administrada.Na aferição da
imoralidade administrativa, é essencial o princípio da
razoabilidade...51

51
DI PIETRO. Maria Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, p. 111 apud
CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função pública.
Belo Horizonte: Fórum, 2006. p.96.
 32

Em outra obra, pontua a mesma autora:

O princípio da moralidade, exige da Administração comportamento
não apenas lícito, mas também consoante com a moral, os bons
costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e
de equidade, a idéia comum de honestidade. Além de previsto nos
art. 37, caput, e 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, o Decreto-
lei n. 2.300/86 o incluía no art. 3º com o nome de princípio da
probidade, que da mais é do que honestidade no modo de proceder.
A lei n. 8.666/93 faz referência a moralidade e à probidade,
provavelmente porque a primeira, embora prevista na Constituição
Federal ainda constitui um conceito vago, indeterminado, que
abrange uma esfera de comportamento ainda não absorvidos pelo
Direito enquanto a probidade ou, melhor dizendo, a improbidade
administrativa já tem contornos bem mais definidos no direito
positivo, tendo em vista a Constituição estabelece sanções para
punir os servidores que nela incidem (art. 37§ 4º). O crime de
improbidade administrativa está definido na Lei n. 8.429/92; no que
se refere à licitação, não há dúvida de que, sem usar a expressar
improbidade administrativa a Lei n. 8.666/99, nos art. 88 a 99, está
punindo, em vários dispositivos, esse tipo de infração52 .

Por sua vez, José Guilherme Giacomuzzi entende “a substancia do princípio

da moralidade a partir de um elemento objetivo (boa-fé objetiva) e um elemento
subjetivo (dever de probidade). No que toca à boa-fé objetiva, referido autor afirma a
possibilidade de, à primeira vista, aproveitar-se, no direito administrativo, o
desenvolvimento doutrinário existente no direito privado sobre esse instituto”53.
A escolha da boa-fé objetiva e não subjetiva para preencher o conteúdo da
moralidade tem sua razão de ser consubstanciada na desnecessidade de indagação
acerca do elemento psicológico na conduta do agente, o ato administrativo que fere
a boa-fé objetiva é ato da Administração, pouco importando de quem partiu e quais
suas intenções.
Por outro lado, se a boa-fé consubstancia o viés objetivo da moralidade
administrativa, o viés subjetivo que se relaciona com o dever de probidade, o qual
determina que o administrador seja honesto no sentido de destituído de má-fé.
Aquele que descumpre com esse dever de probidade, de honestidade, poderá
incorrer nas sanções da Lei nº 8.429/92.
Ressaltando a natureza autônoma do princípio da moralidade administrativa,
Juarez Freitas vincula o seu conteúdo não apenas ao conjunto de regras extraídas
do interior da Administração Pública, mas também aos padrões éticos da sociedade:

52
IBID.
53
GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o
conteúdo dogmático da moralidade administrativa. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p.241.
 33

No atinente ao princípio da moralidade, por mais que se possa

assimilá-lo a outras diretrizes e conquanto experimentando
pronunciada afinidade com os demais princípios, certo é que o
constituinte brasileiro, com as imensas conseqüências técnicas e
hermenêuticas que daí advém, pretendeu conferir-lhe autonomia
jurídica. Segundo princípio estão vedadas condutas eticamente
inaceitáveis e transgressoras do senso moral médio superior da
sociedade, a ponto de não comportarem condescendência. Não se
confunde, por certo, a moralidade com o moralismo, este último
intolerante e nãouniversalizável por definição.
De certo modo, tal princípio determina que se trate a outrem do
mesmo modo que se apreciaria ser tratado, isto é, de modo virtuoso
e honesto. O “outro”, aqui é a sociedade inteira, motivo pelo qual o
princípio da moralidade exige que, fundamentada e
intersubjetivamente, os atos, contratos e procedimentos
administrativos venham a ser contemplados e controlados à base de
orientação decisiva e substancial que prescreve o dever de a
Administração Pública observar, com pronunciado rigor e a maior
objetividade possível, os referenciais valorativos da Constituição,
cumprindo vivificar, exemplarmente, o combate contra toda e
qualquer lesão moral ou imaterial provocada por ações públicas não-
universalizáveis, destituídas de probidade e de honradez. [...]
O princípio da moralidade no campo administrativo não há de ser
entendido como singelo conjunto de regras deontológicas extraídas
da disciplina interna da Administração. Na realidade, prescreve
exatamente mais: diz com os padrões éticos de uma determinada
sociedade, de acordo com os quais não se admite a universalização
de máximas de conduta que possam fazer perecer liames sociais
aceitáveis (justificáveis axiologicamente). É certo que um controlador
arguto, tendo em vista a mencionada submissão do administrador ao
Direito, conseguiria alcançar resultado idêntico, por outras vias54.

Clezio Saldanha dos Santos explica que:

Este princípio decorre que os administradores públicos devem
conduzir suas atividades de forma moral, também conhecida como
princípio da boa fé ou da lealdade, este é talvez o mais relevante
porque está diretamente relacionado com os princípios éticos55.

De acordo com o professor Márcio Fernando Elias Rosa, tem-se:

Ao expressa-lo o constituinte desejou dar-lhe conteúdo próprio e
aplicável à Administrativo Pública. Diz-se, então, que a moral que
guia o princípio não é a moral comum, mas a tirada da conduta
interna da Administração. Significa dizer, a moral que se relaciona ao
princípio é jurídica, e não subjetiva, ligada a outros princípios da
própria Administração. Daí o divórcio possível entre ato legal e
imoral, porque viola o princípio da moralidade administrativa56.

Trazendo à baila a tese da conexão – defendida pelos não positivistas –

54
FREITAS. op. cit. p. 53-56.
55
SANTOS. op. cit., p. 28.
56
ROSA, op. cit. p. 177.
 34

existe aqui uma ampla inserção dos elementos morais no conceito de direito, no qual
pelo princípio da moralidade, o que se exige é um comportamento ético, jurídico, o
adequado. Não basta a simples previsão legal que autorize o agir da administração
pública; é necessário que, além de legal, seja aceitável do ponto de vista ético-
moral. Nesses casos, trabalha-se com conceitos jurídicos indeterminados que, em
muitas situações, tornam difíceis a interpretação e aplicação de sanções.
A jurisprudência já decidiu que:
O controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato
administrativo; mas por legalidade ou legitimidade se entende não só
a conformação do ato com a lei, como também com a moral
administrativa e com o interesse coletivo57.

Esse julgado bem representa a força que a moralidade administrativa

assume no controle dos atos administrativos, sendo sua observância indispensável á
sua validade, tendo em vista a concepção contemporânea da legalidade concepção
ficou consagrada pela Justiça como necessária à validade da conduta do
administrador público.
Em arremate a todo exposto, o princípio da moralidade administrativa
significa o dever de respeitar as regras morais acolhidas pela lei, implícita ou
explicitamente. Seu conteúdo, portanto, deve ser buscado dentro do sistema
jurídico, condicionando não só o administrador, como também o juiz e o legislador,
quando no desempenho de funções administrativas.

1.1.4 Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade, elencado dentre os princípios constitucionais da

administração pública, pode ser entendido como o dever da administração de tornar
transparentes os atos praticados. Por outra perspectiva, é o direito da sociedade de
ter conhecimento dos atos administrativos58.
Tal postulado é ínsito ao Estado Democrático de Direito, pois, se todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos (parágrafo
único do art. 1º da CF/88), deve o mesmo ter acesso às informações que sejam de
seu interesse, ou de interesse geral.

57
SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 151.580. Rel. Des. Cardoso Rolim – (RDA
89/134).
58
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 17ª ed. São Paulo. Saraiva. 2013. p. 1375.
 35

Esse princípio possui dupla importância: além de permitir que a parte

interessada possa ter conhecimento e se manifestar sobre o ato que lhe foi
desfavorável, possibilita a fiscalização e o controle pela sociedade do atos
praticados pela Administração.
Ao discorrer sobre o tema, Alexandre Mazza expõe que:
A publicidade dos atos administrativos constitui medida voltada ao
cumprimento das seguintes finalidades:
a) exteriorizar a vontade da Administração Pública divulgando seu
conteúdo para conhecimento público.
b) tornar exigível o conteúdo do ato;
c) desencadear a produção de efeitos do ato administrativo;
d) permitir o controle de legalidade do comportamento59.

Afirma Marçal Justen Filho em seu “Curso de Direito Administrativo”:

O princípio da publicidade significa vedação a atividades ou atos
sigilosos (...). O exercício do poder deve ser acessível ao
conhecimento de toda a comunidade e, especialmente, daqueles que
serão afetados pelo ato decisório. A publicidade se afirma como
instrumento de transparência e verificação de lisura dos atos
praticados60.

Hely Lopes Meirelles, assim discorre sobre o principio:

A publicidade, como princípio de administração púbica (Constituição
Federal, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o
aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de
propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes.
Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação,
os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e
jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamento
das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como
os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas
aos órgãos competentes. Tudo isso é papel ou documento público
que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado, e
dele pode obter certidão ou fotocópia autenticada os fins
constitucionais61.

A publicação do ato administrativo, afora constituir um pressuposto

necessário à sua eficácia, representa também uma prestação de contas da
Administração Pública. Por esse motivo, todos os seus atos, contratos e demais
instrumentos jurídicos devem ser publicados. A exceção fica por conta dos atos

59
MAZZA, op. cit. p. 102.
60
JUSTEN FILHO, op. cit. p. 315-316.
61
IBID., p. 94-95.
 36

sigilosos, assim definidos em lei, em obediência ao disposto no artigo 5º, inciso

XXXIII, da Constituição Federal.
Por outro lado, a publicidade não pode, ser utilizada para veicular
propaganda pessoal do administrador público. Deverá ser institucional, ou seja, de
caráter educativo, informativo ou de orientação social, nos termos do art. 37, §1º da
Constituição Federal.
Como preleciona Diogenes Gasparini, são efeitos da publicação oficial:
I – presumir o conhecimento dos interessados em relação ao
comportamento da Administração Pública direta, indireta e
fundacional; II – desencadear o decurso dos prazos de interposição
de recursos; III – marcar o início dos prazos de decadência e
prescrição; IV – impedir a alegação de ignorância em relação ao
comportamento da Administração Pública direta e indireta62.

Enfim, pelo princípio da publicidade almeja-se manter a transparência dos

atos da administração pública, pois é com a publicação dos atos administrativos que
a sociedade tem ciência das atividades, ações executadas e decisões tomadas pela
administração pública, almejando maior controle social.

1.1.5 Princípio da Eficiência

Este princípio foi inserido no texto constitucional através da Emenda

Constitucional nº 19/98, em virtude da insatisfação e anseios da sociedade em face
da ate então deficiência, ineficácia e prejuízos do serviço público prestado de
maneira descontente.
Di Pietro sustenta que:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode
ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público,
do qual se espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao
modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados
na prestação do serviço público63.

Alexandre de Moraes sobre o princípio da eficiência dispõe que:

Impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a
persecução do bem comum, por meio do exercício de suas
competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa,

62
GASPARINI. op.cit. p. 77.
63
IBID., p. 83.
 37

eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando

pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor
utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se
desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Nota-se
que não se trata de consagração da tecnocracia, muito pelo
contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior
do Estado, a prestação de serviços essenciais à população, visando
a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a
satisfação do bem comum64.

Por sua vez, Lúcia Valle Figueiredo afirmou:

É de se perquirir o que muda com a inclusão do princípio da
eficiência, pois, ao que se infere, com segurança, à administração
pública sempre coube agir com eficiência em seus cometimentos.
Na verdade, no novo conceito instaurado de administração gerencial,
de ‘cliente’, em lugar de administrado, o novo ‘clichê’ produzido pelos
reformadores, fazia-se importante, até para justificar perante o país
as mudanças constitucionais pretendidas, trazer ao texto o princípio
da eficiência.
Tais mudanças, na verdade, redundaram em muito pouco de
substancialmente novo, e em muito trabalho aos juristas para tentar
compreender figuras emprestadas sobretudo do direito americano,
absolutamente diferente do direito brasileiro65.

Nesse contexto, a adoção do princípio da eficiência visa transportar para a

Administração Pública as técnicas e os recursos de que se valem os executivos da
iniciativa privada, para a prestação de serviços à altura de seus consumidores. Além
disso, pretende-se agilizar a máquina administrativa, removendo entraves de ordem
burocrática, humana e gerencial.
Nesse sentido, o princípio da eficiência se traduz na prestação de serviços
adequada, contínua e profissional. O que se espera como resultado é a satisfação
dos administrados com a prestação dos serviços diretamente pela Administração ou
por seus delegados, notadamente os concessionários de serviços ou de obras
públicas. E ainda, que os administrados exerçam seus direitos de cidadania, e
exijam do Estado a realização de suas atividades com perfeição, economia de
tempo e de recursos públicos. Contudo, o princípio da eficiência não pode levar a
Administração Pública a privatizar sua forma de atuação. Devem obedecer aos
demais princípios: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e, ao mesmo
tempo, realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento.

64
MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. São Paulo:
Atlas, 1999. p. 30.
65
FIGUEIREDO. Op.cit. p. 64.
 38

Vale salientar que esse princípio também é conhecido como dever da boa
administração submetendo toda atividade do executivo ao controle de resultado
(artigo 13 e 25, V), fortalecendo o sistema de mérito (artigo 25, VII), sujeitando a
administração indireta à supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa
(artigo 26, III) e recomendado a demissão ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (artigo 100). Todos os artigos
mencionados fazem parte do Decreto Lei nº 200/67 – Reforma Administrativa
Federal.
Este princípio é apresentado sob a ótica de dois enfoques: o primeiro relativo
ao modo como o agente público atua, esperando dele o melhor desempenho; o
segundo relacionado ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração
Pública em busca também do melhor resultado, sendo o mais racional possível.
O desempenho tem que ser rápido e satisfatório aos interesses da
sociedade e dos particulares visando assegurar que os serviços públicos sejam
realizados em conformidade com suas necessidades.
Na escorreita lição de Diógenes Gasparini:
o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e
indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez,
perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a
exemplo do princípio da legalidade66.

Conclui-se, que o objetivo deste postulado é promover a prestação de um

serviço público apto à satisfação das necessidades da coletividade e do interesse
público. Para tanto, tais serviços precisam ser realizados cuidadosamente a fim de
se evitar desperdícios de tempo e de dinheiro.

66
GASPARINI. op.cit. p. 21.
 39

CAPÍTULO II

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 Conceito de Administração Pública

A Administração Pública recebe amplo tratamento no atual ordenamento

jurídico, e sua adequada conceituação gera repercussão em todo sistema normativo,
seja pelo fato de sua disciplina constar no texto da própria Constituição, ápice do
ordenamento jurídico, seja em razão de sua alta carga principiológica.
Num sentido geral, a Administração Pública representa todo o
aparelhamento do Estado, preordenada à realização de serviços e atividades que
visam à plena satisfação das necessidades coletivas. Num sentido específico,
abrange cada ente da federação tomado isoladamente. Representa um conjunto
complexo de atividades pelas quais são gerenciados os bens e os interesses
públicos, visando sempre ao bem estar social. Significa um conjunto de atividades
estatais que realizam as finalidades públicas pela produção de bens e serviços para
os administrados.
Marcelo Marques define administração como:
Administração é atividade humana com índice elevado de
racionalidade, na busca pela concretização de um objetivo.
Desenvolve-se dentro de uma organização através da divisão de
trabalho para o alcance de metas67.

Pablo Jiménez Serrano explica que a função de administrar é:

É um construto por meio do qual geralmente designamos a execução
de ações que envolvem: o planejamento, o zelo, a organização, a
direção a orientação, a coordenação, o cuidado e o controle de um
objeto de interesse individual ou grupal (social ou grupal).
Hodiernamente, parece existir um consenso acerca do significado
etimológico da palavra “administração”. Em razão disso, a palavra é
identificada, com frequência, com a execução de determinadas
atividades em beneficio dos outros, (poder conferido através de um
mandato). Fala-se do serviço de gestão, de direção e de governo,
que envolve o exercício de atividades específicas (predeterminadas)
com o intuito de atingir objetivos concretos, isto é, um resultado

67
MARQUES, Marcelo. Administração Pública: Uma abordagem prática. Rio de Janeiro: Ferreira,
2008. p. 332.
 40

material ou espiritualmente útil para o mandante (pessoa física ou

jurídica – cidadão ou sociedade)68.

A expressão Administração Pública envolve dois sentidos: o primeiro,

normalmente chamado de subjetivo, orgânico ou formal, segundo o qual essa
expressão compreenderia as pessoas jurídicas, seus órgãos e agentes que
executam a atividade administrativa; o segundo, conhecido como objetivo, material,
operacional ou funcional, compreendendo a atividade empreendida por esses
últimos.
A propósito José dos Santos Carvalho Filho:
O verbo administrar indica gerir, zelar, enfim uma ação dinâmica de
supervisão. O adjetivo pública pode significar não só algo ligado ao
Poder Público, como também a coletividade ou ao público em geral.
O sentido objetivo, pois, da expressão, deve consistir na própria
atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e
agentes, caracterizando, enfim, a função administrativa69.

Mais a frente o mesmo autor pontua:

A expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e
pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as
atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito
da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para
diferenciar este sentido da noção anterior, deve a expressão conter
as iniciais maiúsculas: Administração Pública70.

Pode-se concluir que, da união dos aspectos objetivo e subjetivo, a

Administração Pública pode ser conceituada no seu sentido estrito como sendo
todas as pessoas físicas, jurídicas e órgãos públicos de todos os Poderes de
República em qualquer esfera federativa (federal, estadual, distrital e municipal) que
exerçam qualquer uma das atividades administrativas visando a satisfação das
necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado.
Nesse ponto, oportuno destacar a diferença entre Administração Pública e
Governo, bem pontuada por Meirelles:
Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política
e discricionária; a Administração é atividade neutra, normalmente
vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta
independente; Administração é conduta hierarquizada. O Governo
comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem
responsabilidade profissional pela execução; a Administração

68
SERRANO. op. cit.. p. 29.
69
CARVALHO FILHO. op. cit.. p. 10.
70
IBID.
 41

executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com

responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é
o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as
opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a
Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem
somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua
competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos
jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade
administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a
matéria71.

A finalidade da Administração Pública é promover o bem comum da

coletividade administrada, pois toda atividade do administrador público deve ser
orientada à satisfação do interesse público. Se dele o administrador se afasta ou
desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a
Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será
todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade. O fim, e
não a vontade do administrador, domina todas as formas de administração. Os fins
da Administração consubstanciam-se, portanto, na defesa do interesse público,
assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a
comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros.

2.2 Classificação da Administração Pública

De acordo com o Decreto – Lei nº 200/1967, que dispõe sobre a

organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências, a Administração Pública é classificada em
Direta e Indireta.

2.2.1 Administração Direta

Administração Pública Direta na precisa lição de José dos Santos Carvalho

Filho:
É o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma
centralizada, das atividades administrativas do Estado72.

71
IBID., p. 66.
72
CARVALHO FILHO. Op. cit. p. 430.
 42

Nesse sentido, a Administração Direta do Estado desempenha atividade

centralizada, que é aquela exercida diretamente pelas pessoas políticas que compõe
o sistema federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que concretizam
tais funções valendo-se de seus inúmeros órgãos internos constituídos por seus
agentes.

2.2.2 Administração Indireta

Por Administração Pública Indireta, compreende-se o conjunto de entidades

com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizada sua criação por lei,
vinculadas à respectiva Administração Direta de cada nível ou esfera do governo,
com autonomia financeira e administrativa, prestadoras de serviços públicos ou
exploradoras de atividades econômicas.
De acordo com o art. 4º, II, do Decreto-lei nº 200/1967, compreende as
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia
mista.
Sobre tais entidades, pode-se afirmar:
...a Administração Indireta é o próprio Estado executando algumas
de suas funções de forma descentralizada. Seja porque o tipo de
atividade tenha mais pertinência para ser executada por outras
entidades, seja para obter maior celeridade, eficiência e flexibilização
em seu desempenho, o certo é que tais atividades são exercidas
indiretamente ou, o que é o mesmo, ‘descentralizadamente’.73

2.3 Controle da Atuação da Administração Pública

Hely Lopes Meirelles conceitua controle no âmbito da Administração Pública

dizendo que “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”74.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o controle da
administração pública dizendo que:
... esta é tanto o poder como o dever, que a própria Administração
(ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por
meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa. É o
controle que o Poder Executivo – e os outros órgãos administrativos

73
IBID. p. 435.
74
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 17ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1990. p.
48.
 43

dos demais Poderes – tem sobre suas próprias atividades, tendo

como intenção a legitimidade de seus atos, mantê-los dentro da lei, a
defesa dos direitos dos administrados e a conduta adequada de seus
agentes75.

Cabe ressaltar que todos os poderes (executivo, legislativo e judiciário)

estão subordinados ao mesmo controle, extensivo a toda atividade administrativa e
seus agentes.
A Emenda Constitucional nº 19/1998 acrescentou o § 3º do artigo 37 da
Constituição Federal de 1988 que aduz:
Art. 37 CF. ...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública76.

Segundo Vanuza da Silva Figueiredo e Waldir Jorge Ladeira dos Santos, “a

Lei de Acesso à Informação, nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, busca tornar
menos obscuro o conhecimento da informação por parte dos cidadãos, no que se
refere à forma como os nossos recursos públicos são administrados”77.
A Internet é uma excelente ferramenta de disponibilização de
conhecimentos. O chamado “Portal da Transparência” é possível localizar dados
sobre as arrecadações e gastos públicos.
Sobre o assunto a Controladoria-Geral da União (CGU) destaca:
Promover transparência é dar condições de acesso a todas as
informações sobre a gestão pública. Uma Administração Pública
transparente é aquela que funciona de maneira aberta, sem nada às
escondidas, baseada em princípios éticos e democráticos, em função
da facilidade que têm os cidadãos em acessar as informações
públicas [...] Transparência é, portanto, o que permite a qualquer

75
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo – 11ª Ed. Rio de Janeiro:
Impetus, 2006. p. 37.
76
BRASIL. Constituição (1988). op.cit.
77
FIGUEIREDO, Vanuza da Silva; SANTOS, Waldir Jorge Ladeira dos. Transparência E Controle
Social Na Administração Pública. Artigo Científico. Disponível em: <
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:d81xCNi_niAJ:seer.fclar.unesp.br/temasad
m/article/download/6327/4715+&cd=1&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>. Acesso em: 02 set. 2017.
 44

cidadão, saber onde, como e porque o dinheiro público está sendo

gasto78.

A Lei de Responsabilidade Fiscal também é outra forma de controle da

administração pública. Henriques e Alcântara destaca que:
A Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), consagra a transparência da gestão
financeira como mecanismo de controle social, correspondendo na
atualidade importante ferramenta para o controle e acompanhamento
do correto destino dos recursos públicos na seara dos municípios,
bem como dos demais entes federativos. Sucedeu-se, então, a Lei
Complementar 131, de 27 de maio de 2009, conhecida como Lei da
Transparência, a qual garante o acesso dos cidadãos às contas
públicas79.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro aduz que “pode-se definir o controle da

Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela
exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo
de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos
pelo ordenamento jurídico”80.
Controle da administração pública, portanto, pode ser entendida como um
aglomerado de procedimentos jurídicos e administrativos com o objetivo de fiscalizar
e revisar toda atividade administrativa, como forma de assegurar que a
administração pública aja em conformidade com os princípios normativos que lhe
são obrigados.

2.4 Agente Público

Sobre agente público Silvio Mota e Willian Douglas pontuam que “os órgãos
de Administração Pública possuem elementos, a saber, competência ou atribuição,
“que é a tarefa a ser cumprida”; repartição, como sendo “o conjunto de meios
78
BRASIL. CGU – Controladoria Geral da União. Manual de integridade pública e fortalecimento da
gestão: orientações para o gestor municipal. 2. Ed. Brasília: CGU, 2010. Disponível em:
<http://www.portaldatransparencia.gov.br/controleSocial/ documentos/ManualIntegridade.pdf>.
Acesso em: 02 set. 2017.
79
HENRIQUES, Helder Luís: ALCANTARA, Debora Gerlane Gomes de. A transparência como
instrumento de combate aos desvios de recursos públicos: um estudo de caso no município de
Campina Grande-PB. Universidade Federal da Paraíba, 2012. Disponível em:
<http://portal.virtual.ufpb.br/ biblioteca-
virtual/files/a_transparancia_como_instrumento_de_combate_aos_desvios_de_recursos_pablicos_u
m_estudo_de_caso_no_municapio_de_campina_ grande__pb_1343397704.pdf>. Acesso em: 02 set.
2017.
80
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 694.
 45

materiais” e agente, que “é o ser humano que atua no órgão”, este último sujeito de
investigação deste trabalho”81.
Lúcia Valle Figueiredo explica que “o conceito de agente público é bem mais
amplo que o de funcionário público, pois nele estão incluídos, além dos funcionários
públicos, os agentes políticos e os particulares que atuam em colaboração com a
Administração Pública, inclusive os contratados temporariamente”82.
A Lei nº 8.429/02 que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional
conceitua agente público, a saber:
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração,
por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele
que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a
prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta83.

Mauro Roberto Gomes Mattos explique que “o agente público deve

reproduzir a vontade da Sociedade, pois sua atuação não é a mesma que
desempenha um cargo privado. Deve prevalecer a noção de função pública, na
qual recebe e executa ordens emanadas de autoridade”84.
Após essas considerações, por interpretação da Constituição Federal, pode-
se dividir os agentes públicos em quatro espécies diferentes: agentes políticos;
servidores públicos; militares; particulares em colaboração com o Poder Público, os
quais passa-se a discorrer a respeito a partir de agora.

2.4.1 Espécies de Agentes Públicos

81
MOTTA, Silvio; DOUGLAS, Willian. Direito Constitucional: teoria, jurisprudência e 1000 questões.
10. Ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2002. p. 305.
82
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 8ª ed. Revista, ampliada e atualizada
até a emenda Constitucional 52/2006. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 263.
83
BRASIL. Lei n° 8.429/02. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública
direta, indireta ou fundacional. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>.
Acesso em 12 set. 2017.
84
MATTOS, Mauro Roberto Gomes. O limite da improbidade administrativa: o direito dos
administrados dentro da Lei n° 8.429/92. 3 ed. Rio de Janeiro: América Jurídica. 2006. p. 927.
 46

2.4.1.1 Agentes Políticos

Os Agentes Políticos são os detentores dos cargos da mais elevada

hierarquia da organização da Administração Pública, estando voltados,
principalmente, à formação e exteriorização da vontade superior da Administração
Pública e incumbidos de traçar e imprimir a orientação superior a ser observada
pelos órgãos e agentes que lhes devam obediência.
O vínculo que os prende à Administração Pública é de natureza política e os
que os capacita para o desempenho dessas altas funções é a qualidade de
cidadãos. Seus direitos e suas obrigações derivam diretamente da Constituição e
das leis e, por esse motivo, podem ser alterados sem que a isso possam opor-se.
São dotados de plena liberdade funcional e maior resguardo para o
desempenho de suas funções, realizando suas atribuições com prerrogativas e
responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição Federal e em leis
especiais. Para o fiel desempenho de suas funções ficam a salvo de
responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham
agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso do poder.
Para Adair Loredo Santos, os agentes políticos são:
Pessoas físicas titulares de cargos do primeiro escalão do Governo
que exercem funções políticas e constitucionais. Seu vínculo com o
Estado não decorre de natureza profissional e sim política, sendo
eles investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeação, eleição, designação ou delegação para executar as
prerrogativas previstas ma Constituição ou Leis85.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello, agentes políticos são:

Agentes políticos são os titulares de cargos estruturais à organização
política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço
constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que
se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São
agentes políticos apenas o presidente da República, os
Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos
dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas
Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e
Vereadores.
O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza
profissional, mas de natureza política. Exercem um múnus público…
A Relação jurídica que os vincula ao Estado é de natureza
institucional, estatutária. Seus direitos e deveres não advêm de
contrato travado com o Poder Público, mas descendem diretamente

85
SANTOS, Adair Loredo. Elementos do Direito, Direito Administrativo. Editora DPJ, 2004. p. 57.
 47

da Constituição e das leis. Donde, são por elas modificáveis, sem

que caiba procedente oposição às alterações supervenientes, sub
color de que vigoravam condições diversas ao tempo das respectivas
investiduras86.

Em relação a atribuições dos agentes públicos, Waldo Fazzio Junior explica

que:
Os agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais na
organização política do país. Suas atribuições são fixadas na
Constituição Federal e em leis complementares, uma vez que tais
pessoas não guardam vínculo empregatício com o Estado. Podem
ser eleitos, nomeados mediante concurso público ou simplesmente
exercentes de cargos em confiança. Por exemplo, os parlamentares,
os juízes de direito, os membros do Ministério Público, os ministros e
secretários de Estado, os membros das cortes de contas e os
auxiliares diretos do Poder Executivo [...] Ressalvada a hipótese de
atos de improbidade administrativa cometidos pelo Presidente da
República (CF, art. 85, V), a Constituição Federal ou mesmo a
legislação infraconstitucional não excepciona os agentes políticos,
sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por
ato de improbidade previstas no art. 37, §4ª. Nada os isente da
possibilidade de figurar como parte legítima no polo passivo de ações
civis de improbidade administrativa87.

Para Di Pietro “a ideia de agente político liga-se a ideia de governo e a de

função política”88.
Para Bandeira de Mello, “o vínculo que se instala entre os agentes políticos
e o estado é de natureza política e não profissional, pois exercem ‘munus público’,
na condução dos destinos das sociedades. O que os qualifica para exercer a sua
função, não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de
cidadãos”89.
Meirelles sobre o assunto explica que:
Os Agentes Políticos exercem funções governamentais, judiciais e
quase judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios
públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de
sua competência. São as autoridades públicas do Governo e da
Administração na área de sua atuação, pois não estão
hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites
constitucionais e legais de jurisdição. Em doutrina, os Agentes
Políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à independência
dos juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam salvo de

86
MELLO. op. cit. p. 230.
87
FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa. 2ª ed. 2014. p. 44.
88
DI PIETRO. op. cit. p. 353.
89
MELLO. op. cit. p. 178.
 48

responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos

que tenham agido com culpa grosseira, má fé ou abuso de poder90.

Os agentes políticos ocupam cargos eletivos ou vitalícios, e integram os três

poderes. Podem ser também considerados agentes políticos, os membros do
Tribunal de Contas, do Ministério Público e os Magistrados, estes ocupando cargos
vitalícios. São agentes políticos porque têm a possibilidade jurídica de ingressar na
esfera jurídica de outros entes, impondo-lhes deveres ou criando-lhes direitos91.
Pode-se perceber, portanto, que agentes políticos são aqueles que exercem
funções públicas.

2.4.1.2 Servidores Públicos

São servidores públicos todos aqueles que firmam relação de trabalho

diretamente com o Estado ou Entidades da Administração Indireta, autárquica ou
fundacional, prestando serviços em proveito dos interesses públicos e na
contrapartida da remuneração correspondente. Portanto possuem vínculo de
natureza profissional e de caráter não eventual junto aos mesmos.
Para Hely Lopes Meirelles, “servidores públicos constituem subespécies dos
agentes administrativos, e a ela vinculados por relações profissionais, em razão da
investidura em cargos e funções, a título de emprego e com retribuição pecuniária”92.
Em sentido amplo podem ser classificados como estatutários, celetistas ou
temporários.
Por servidor estatutário entende-se por aquele servidor que fora contratado
para exercer cargo público no regime estatutário, regulamentado pelo estatuto do
servidor público.
Sua nomeação é precedida de aprovação de concurso público de provas ou
de provas e títulos, conforme determina a Constituição Federal em seu artigo 37
inciso II. É o cargo público de provimento efetivo, ou seja, é o cargo que o servidor
adquire estabilidade no serviço público diferentemente do cargo em comissão que
não gera estabilidade, haja vista sua nomeação depender de confiança da
autoridade que tem competência para esta nomeação.
O celetista ou empregado público, Alexandre Mazza assim o define: “quando
90
MEIRELLES. op. cit. p. 78.
91
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Servidores públicos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 11.
92
MEIRELLES. op. cit. p. 362.
 49

contratados para emprego público no regime da CLT, mas aplicam-se os princípios

do direito público, por exemplo: investidura subordinada à aprovação prévia em
concurso público. Trata-se de regime obrigatório nas empresas públicas e sociedade
de economia mista”93.
Já os temporários, Marçal Justen Filho aduz que: “quando contratados tão
somente para exercer a função pública, em virtude da necessidade temporária
excepcional e de relevante interesse público. Por tanto exercem uma função pública
remunerada temporária, apresentando cunho de excepcionalidade, o que autoriza o
tratamento secundário”94.

2.4.1.3 Militares

Di Pietro agente público na modalidade de militares “abrangem as pessoas

físicas que prestam serviços às forças armadas, marinha, exército e aeronáutica, art.
142, caput e § 3º da CF e também as policias militares e corpo de bombeiros
militares dos Estados, Distrito federal e Territórios, art.42 da CF, com vínculo
estatutário sujeito a regime jurídico próprio, com a EC nº 18/98 são denominados
servidores públicos militares95”.

2.4.1.4 Particulares em Colaboração com o Poder Público

Também são conhecidos como agentes honoríficos, que segundo Meirelles,

“são cidadãos convocados, designados ou nomeados para a prestação transitória e,
normalmente, sem remuneração, de serviços públicos relevantes, sem qualquer
vínculo empregatício ou estatutário e geralmente sem remuneração. Os agentes
honoríficos não são servidores públicos, mas exercem momentaneamente uma
função pública, sujeitando-se à hierarquia e à disciplina do órgão a que estão
servindo”96.
E continua afirmando que:
Os agentes públicos não são servidores públicos, mas
momentaneamente exercem uma função pública e, enquanto a
desempenham, sujeitam-se a hierarquia e disciplina do órgão a que
93
MAZZA. op. cit. p. 159.
94
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 577.
95
DI PIETRO. op. cit. p. 517.
96
MEIRELLES. op. cit. p. 81.
 50

estão servindo, podendo perceber um pro labore e contar o período

de trabalho como de serviço público. [...] Tal serviço não gera vínculo
empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista, previdênciária
ou afim entre prestador e tomador.
[...] Somente para fins penais é que esses agentes são equiparados
a funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o
exercício da função, nos expressos termos do art. 327 do CP97.

Bacellar Filho afirma que:

Os agentes honoríficos são convocados para cumprir objetivos
cívicos, sem usufruir nenhuma retribuição de cunho pecuniário.”
Afirma ainda, que, alheios à malha estatal, os agentes honoríficos
têm, em sua função, a idéia de honra. São nomeados, eleitos ou
designados em caráter transitório e sua contribuição ao estado diz
respeito à sua parcela de entrega individual em detrimento do bem
estar coletivo. No rol dos agentes honoríficos encontram-se os
mesários nas eleições e jurados, juntamente com os membros do
Conselho Tutelar98.

Esse tipo de agente público são aqueles tipos de agentes que exercem
atividade sem remuneração. São exemplos de particulares em colaboração com o
poder público os jurados do tribunal do júri e mesários.

97
IDEM.
98
BACELLAR FILHO, Roberto. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 132.
 51

CAPÍTULO III

ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Com a promulgação da Constituição Federal Brasileira de 1988 a

administração pública almejou uma gestão mais eficaz, baseada nos princípios
constitucionais, conforme estabelecidos em seu artigo 37.
Desde então, a administração pública tem investido em políticas públicas,
com revisão de procedimentos e estruturas burocráticas de governabilidade. Soma-
se aqui a busca incessante da eficiência do serviço público, visando um pagamento
de serviço que atenda ao interesse público.
Pablo Jiménez Serrano nos ensina que:
Em verdade, a ética tem o propósito de orientar a convivência social,
isto é, direcionar a prática das boas ações, e seu objetivo primordial
é a realização (da convivência humana) do homem no contexto em
que vive. Eis a ideia de que todo discurso sobre ética seja sempre o
resultado de uma dada compreensão do que é ético e, mais
especificamente, da significação de importantes conceitos dos quais
cuida a metaética. Diversos são os conceitos propostos pelas teorias
éticas: sob o ponto de vista teórico apresentam vários conceitos;
“amor, respeito, felicidade, prazer e os atributos da condição
humana, tais como, perfeição, bondade, prudência, disciplina,
conhecimento, crença, autocontrole, razão, prosperidade, liberdade,
equidade, igualdade social, realização pessoal, sucesso, equilíbrio
moral etc99.

Neste capítulo tratar-se-á sobre a ética, conceituando-a, e trazendo seus

pontos considerados mais importantes para a administração pública.

3.1 Conceito de Ética

Segundo Valls ética é “daquelas coisas que todo mundo sabe o que são,
mas que não são fáceis de explicar quando alguém pergunta. Tradicionalmente ela é
entendida como um estudo ou uma reflexão, científica ou filosófica, e eventualmente
até teológica, sobre os costumes ou sobre as ações humanas”100.
Segundo Stukart:

99
SERRANO, Pablo Jiménez. Ética e Administração Pública. 1. ed. Alínea. 2010. p. 15.
100
VALLS, L. M. O Que é Ética. Rio de Janeiro: Editora Brasiliense, 1994, p. 07.
 52

A ética é uma palavra que vem do grego ETHOS, que significa

estudo de caráter, juízo do ser humano e reflete sobre a situação
vivida, para ele, “A ética não analisa o que o homem faz, como a
psicologia e a sociologia, mas o que ele deveria fazer. É um juízo de
valores, como virtude, justiça, felicidade, e não um julgamento da
realidade”101.

De acordo com Vásquez “a ética é a teoria ou ciência do comportamento

moral dos homens em sociedade”102.
Segundo Serejo:
É indiscutível que há a necessidade, em todos os segmentos sociais,
quer na política, quer na administração pública, no judiciário, e,
principalmente nas relações interpessoais diárias, de um código de
condutas que possa nortear e selar a organização e o equilíbrio
social. Um conjunto de princípios, valores, direitos e deveres que
possam tornar nítido o liame subjetivo de onde termina um direito
pessoal e onde começa o direito do próximo103.

Conforme entendimento de Guerreiro citado por Amoêdo:

[...] A eticidade só emerge em processos de integração em que
indivíduos humanos interagem em situações relacionadas com
valores éticos. Os próprios valores, positivos ou negativos, não
podem ser considerados anteriores nem posteriores à instauração do
grande processo histórico de interação: eles emergiram juntamente
com as diversas formas de convívio e dialogo entre indivíduos
humanos no contexto de um grupo ou de uma comunidade
humana104.

Segundo Amoêdo “a ética indica um processo que norteia as ações dos

homens com a função de coordenar atitudes adequadas. Este processo, quando em
uma organização privada ou pública, deve ser proposto pelo líder de forma a orientar
os caminhos a serem percorridos pela equipe, respeitando a diferença individual de
cada membro”105.

3.2 Ética na Administração Pública

A ética na administração pública é uma extensão do conceito de ética

101
STUKART, Herbert Lowe. Ética e Corrupção: Os benefícios da conduta ética na vida pessoal e
empresarial. São Paulo: Nobel, 2003. p. 14.
102
VÁSQUEZ, Adolfo Sánchez. Ética. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1995, p. 12.
103
SEREJO, Bianca M. S. Ética na administração pública e o nepostismo é uma conduta ética?
Disponível em: <www.jurisway.org.br>. Acesso em 01 set. 2017.
104
AMOÊDO, Sebastião. Ética do trabalho: na era da pós- qualidade. 2 ed. Rio de Janeiro:
Qualitymark, 2007. p. 09.
105
IDEM.
 53

explanado acima, haja vista que todo profissional deve ter uma conduta ética
profissional e ter o dever ético de proteger o nome da instituição a qual representa,
preservando valores pessoais e morais.
Segundo Larissa Maruiti,
O profissional precisa apresentar resultados positivos, desta forma é
necessário que exerça seu serviço com eficiência, comprometimento
e dedicação. Porém, para que isto aconteça é importante que
servidor sinta-se satisfeito ao exercer sua função.
Na era da globalização, muitas as pessoas esquecem sobre valores
como honestidade, direito e justiça, o que acaba por provocar
desvios de conduta. Além de interferir suas vidas pessoais, intervém,
ainda, diretamente na esfera profissional.
A ética profissional disposta ao alcance de todos os profissionais
auxilia na tomada de decisões e atitudes dos servidores. Sabe-se
que nos dias atuais é difícil estabelecer o que é certo e o que é
errado, pois os valores estão em decorrente mudança.
O profissional ético assegura seus atos para todos que necessitam
de seu serviço. Desta forma vale ressaltar que a ética representa o
conjunto de valores e princípios que um cidadão deve exercer em
sua conduta.
A ética profissional esta regulada com atitudes condizentes, através
de responsabilidade e obrigações do servidor, o que irá desenhar a
sua imagem e a imagem da sua profissão. Portanto, é necessário
desfrutar desta ferramenta, ética profissional, e assim contribuir para
o bem comum106.

E na administração pública não seria diferente, portanto ética na

administração pública é requisito essencial para um bom desempenho dos serviços
prestados a sociedade.
Gonçalves explica que:
O Estado Democrático de Direito baseia-se em uma sociedade livre,
justa e solidária, como afirma nossa Constituição, onde o poder deve
emanar do povo, sendo exercido em seu proveito, diretamente, ou
por meio de representantes eleitos. Deve ser um Estado promotor de
justiça social, tendo a legalidade como princípio basilar. Porém, a lei
não deve ficar adstrita em uma esfera puramente normativa e
abstrata, mas sim, deve influir na realidade social do povo107.

Pablo Jiménez Serrano define ética pública como:

A Ética Pública é uma ética coletiva, processo no qual os indivíduos
vão gerando pautas de condutas para um melhor desenvolvimento
da convivência e uma maior expansão da autonomia e da liberdade
do ser humano. Nesse caminho estão implicados os cidadãos, as
organizações e instituições do Estado: entidades econômicas,

106
MARUITI, Larissa. A ética e a formação do administrador. 2009. p. 48.
107
GONÇALVES, Maria Denise A. P. Ética na administração pública: algumas considerações. Rio
Grande: Âmbito jurídico XIV, 2011. p. 01.
 54

empresariais, organizações, associações, atividades profissionais e a

opinião pública. Qualquer discurso sobre Ética Pública nos exorta a
reconhecer que seres humanos são seres sociais e que a sociedade
se expressa como um sistema equitativo de cooperação social e de
representantes racionais dos cidadãos que elegem os termos da
cooperação sujeitos as condições razoáveis, surgindo assim o
sistema de direitos fundamentais e as liberdades básicas. Esta
realidade nos obriga a viver em sociedade e a tentar superar o
conflito que toda convivência engendra. Daí a procura por regras de
condutas que permitam a convivência. Tudo isso, justifica a
necessidade de aceitar normas que podem ser contrarias a nossos
desejos e, incluso, a nossa concepção de bem estar108.

A Administração Pública tem por dever zelar pelos interesses coletivos da

sociedade.
Ferreira pontua que:
[...] Note-se que a causa para falha ou ausência de postura ética
pelos ocupantes de cargos públicos, no Brasil, não pode ser atribuída
à insuficiência de ditames legais, em face de todos que foram
arrolados; a questão cultural enraizada na sociedade é tão
importante quanto a existência de preceitos normativos, sem
esquecer que a deficiência da educação formal e o descaso com a
coisa pública contribuem deveras para tal efeito109.

Ainda de acordo com Ferreira,

a informação e divulgação ampla das responsabilidades inerentes a
atuação pública, podem suscitar o desenvolvimento de terreno fértil
onde a ética possa alicerçar-se solidamente, auxiliando a consolidar,
no mínimo, a tradição de combate à corrupção.
Deste modo, a conduta voltada de acordo com princípios éticos
propicia de maneira direta o combate à corrupção, sendo esta talvez
um dos maiores temores por parte dos cidadãos brasileiros quando
se relata sobre Administração Pública no país110.

Para Arruda ser ético é:

Ser honesto em qualquer situação, pois a honestidade é a primeira
virtude da vida nos negócios; ter coragem para assumir as decisões,
mesmo que seja precisa ir contra a opinião da maioria; ser tolerante
e flexível, pois muitas ideias aparentemente absurdas podem ser a
solução para um problema; ser íntegro, ou seja, agir de acordo com
seus princípios, mesmo nos momentos mais críticos; e ser humilde,
pois só assim se consegue ouvir o que os outros tem a dizer e
reconhecer que o sucesso individual vem do trabalho em equipe111.

108
SERRANO, op. cit., p. 19.
109
FERREIRA, Maria Angelita Nestor. Fundamentos éticos para administração pública. 2009. 160 f.
Dissertação ( Mestre em Direito) – Universidade Federal do Paraná. p. 47.
110
IBID., p. 84.
111
ARRUDA, M. C. C. Código de Ética: um instrumento que adiciona valor. São Paulo: Negócio
Editora, 2002. p. 23.
 55

Portanto, ética na administração pública esta intrinsecamente ligada aos

princípios constitucionais da Administração Pública já explanados neste trabalho,

3.3 Ética e Moral

A ética e a moral não são sinônimas.

Sobre a diferença entre Moral e Ética, o professor Álvaro Valls, ao discorrer
sobre moral e ética, considera que “quando se quer enfatizar mais o lado da reflexão
pessoal consciente, diz-se moral, ou o lado dos costumes concretos, das tradições
das formas de agir de um povo ou de uma civilização, e então se fala da ética”112.
A palavra ética fica também reservada, ao nível epistemológico, para a
disciplina de reflexão filosófica, enquanto se usa em geral a palavra moral para os
questionamentos teológicos. Neste sentido, afirma o autor, ninguém estranhe se
ouvir dizer, por exemplo, que a ética vem a ser o estudo da moral. A ética se ocupa
das obrigações morais, da responsabilidade e da justiça social.
Os princípios éticos governam as condutas individuais e coletivas e podem
estar baseados em valores culturais, religiosos e, inclusive, jurídicos. Desta feita, os
padrões éticos assim estabelecidos, em consequência, podem variar, ou pelo menos
ser influenciados pelas mudanças legislativas ou nos valores sociais.
O autor mexicano Adolfo Sánchez Vázquez define a ética como “a teoria ou
ciência do comportamento moral dos homens em sociedade” e a moral como “o
conjunto de normas e regras destinadas a regular as relações dos indivíduos numa
comunidade social dada”113. Considera o autor que a moral não é científica, mas
pode ser objeto de uma ciência (a ética), que a investiga.
Robert Henry Srour ensina que:
A moral vem a ser um conjunto de valores e de regras de
comportamento, um código de conduta que coletividades adotam,
quer sejam uma nação, uma categoria social, uma comunidade
religiosa ou uma organização. Enquanto a ética diz respeito à
disciplina teórica, ao estudo sistemático, a moral correspondente às
representações imaginárias que dizem aos agentes sociais o que se
espera deles, quais comportamentos são bem-vindos e quais não.
Em resumo, as pautas de ação ensinam o “o bem fazer” ou o “fazer
virtuoso”, a melhor maneira de agir coletivamente; qualificam o bem e
o mal, o permitido e o proibido, o certo e o errado, a virtude e o

112
VALLS, op. cit. p. 12.
113
VÁZQUEZ, Adolfo Sánchez. Ética. Trad. de João Dell’Anna. 14. ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira,1993. p. 50.
 56

vício114.

Para José Renato Nalini,

a ética é uma ciência, pois tem objeto próprio, leis próprias e método
próprio. O objeto da ética é a moral. A moral é dos aspectos do
comportamento humano. A expressão deriva da palavra
romana mores, com o sentido de costumes, conjunto de normas
adquiridas pelo hábito reiterado de sua prática115.

Mário Alencastro afirma que:

toda moral supõe determinados princípios, normas ou regras de
comportamento, não é a ética que os estabelece numa determinada
comunidade...
Os problemas éticos, ao contrário dos prático-morais são
caracterizados pela sua generalidade. Por exemplo, se um indivíduo
está diante de uma determinada situação, deverá resolvê-la por si
mesmo, com a ajuda de uma norma que reconhece e aceita
intimamente, pois o problema do que fazer numa dada situação é um
problema prático-moral e não teórico-ético. Mas, quando estamos
diante de uma situação, como, por exemplo, definir o conceito de
Bem, já ultrapassamos os limites dos problemas morais e estamos
num problema geral de caráter teórico, no campo de investigação da
ética. Tanto assim, que diversas teorias éticas organizaram-se em
torno da definição do que é Bem. Muitos filósofos acreditaram que,
uma vez entendido o que é Bem, descobriríamos o que fazer diante
das situações apresentadas pela vida. As respostas encontradas não
são unânimes e as definições de Bem variam muito de um filósofo
para outro. Para uns, Bem é o prazer, para outros é o útil e assim por
diante116.

Sheila Caracas relata que:

A questão ética é um fator imprescindível para uma sociedade e por
isso sempre encontramos diversos autores tentando definir o que
vem a ser ética e como ela se interfere em uma sociedade [...] A
questão da ética pública está diretamente relacionada aos princípios
fundamentais, sendo estes comparados ao que chamamos direito, de
norma fundamental, uma norma hipotética com premissas
ideológicas e que deve reger tudo mais o que estiver relacionado ao
comportamento humano em seu meio social, aliás, podemos invocar
a Constituição Federal. Esta ampara os valores morais da boa
conduta, ou seja, na Administração Pública contém princípios como a
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência117.

114
SROUR, Robert Henry. Ética empresarial: posturas responsáveis nos negócios, na política e nas
relações pessoais. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 29.
115
NALINI, José Renato. Ética geral e profissional. São Paulo: RT, 1999, p. 34.
116
ALENCASTRO, Mario. A importância da ética na formação de recursos humanos. São Paulo:
Fundação Biblioteca Nacional, n. 197. 147, livro 339, 1997.
117
CARACAS, Sheila R. C. Ética na administração pública. 2009. Disponível em:
www.administradores.com.br. Acesso em: 01 set. 2017.
 57

Tanto a ética como a moral entrelaçassam-se a valores e a decisões que

acarretam ações com efeitos para nós e para os outros.
Pode-se dizer que a Ética considera as regras e os princípios morais que
são propostos a nortear a ação humana; possui uma estrutura capaz de analisar
distintas alternativas para se ter menção sobre o que é ou não correto em
determinado momento.
O desrespeito a alguma das regras morais pode provocar uma tácita ou
manifesta atitude de desaprovação. Apesar de haver em cada indivíduo uma reação
instintiva contra as regras e obediências a qualquer autoridade, até hoje nenhum
grupo ou comunidade pode existir sem normas constrangedoras da moral.
A Ética, como a Moralidade, não se situa no campo puramente apreciativo
dos valores. A sociedade cria determinados valores e as ações humanas começam
desde logo a se cristalizar em regras que se orientam pela obtenção e realização
dos mesmos. Hodiernamente, a Ética se detém, sobretudo, na pesquisa e no estudo
dos valores morais. Estes determinam o impulso moral e impelem à ação dos
indivíduos. Somente aquelas atitudes e episódios que induzem ao próprio
aprimoramento e ao bem comum do grupo é que possuem valor moral. Todas as
vezes que o homem encontra um dilema, são os valores pró ou contra que vão
determinar a sua escolha.
Rosas assevera que ética e moral são diferenciados de várias maneiras, a
saber:
1. Ética é princípio, moral são aspectos de condutas específicas;
2. Ética é permanente, moral é temporal;
3. Ética é universal, moral é cultural;
4. Ética é regra, moral é conduta da regra;
5. Ética é teoria, moral é prática118.

Segundo Lázaro Lisboa “A moral, como sinônimo de ética, pode ser

conceituada como o conjunto das normas que, em determinado meio, granjeiam a
aprovação para o comportamento dos homens”119.

3.4 A Implementação da Ética na Administração Pública

118
ROSAS, V. B.; Afinal, o Que é Ética?. Disponível em:
<http://www.mundodosfilosofos.com.br/vanderlei18.htm>. Acesso em: 01 set. 2017.
119
LISBOA, Lázaro Plácido. Ética Geral e Profissional em Contabilidade. São Paulo: Atlas, 2009. p.
24.
 58

A implementação da ética no serviço público de modo geral nasceu com o

anseio de se moralizar o setor público, almejando manter reputação de integridade,
honestidade e lealdade.
Segundo Moreira, o comportamento ético é “a única forma de obtenção de
lucro com respaldo da moral”120.
Assim sendo, foram criadas políticas públicas de gestão da ética, com a
finalidade de moralizar a administração pública.
Amorim sustenta que “entre os anos de 1993 e 1994, houve uma tentativa,
sem muito êxito, de elaborar e implantar um código geral de ética para os servidores
federais, que buscava impedir práticas claras de má conduta no serviço público”121.
A referência citada acima se relacionava ao Código de Ética Profissional do
Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, que foi instituído no dia 22 de
junho de 1994, onde toda a administração pública direta ou indireta tinha por
obrigação formar uma comissão com o intuito de garantir a propagação e
aplicabilidade do referido código de ética profissional.
Somente em 2007, com a publicação do Decreto nº 6029/2007, que instituiu
o Sistema de Gestão da Ética Pública do Poder Executivo Federal, regulamentando
as atribuições das comissões de ética na Administração Pública Federal.
Uma das finalidades é contribuir para a implementação de políticas públicas
tendo a transparência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais
para o exercício de gestão da ética pública
O gestor público adquiriu, desta forma, responsabilidades, fundando
comissões de ética para esmerar sobre a conduta ética no âmbito do Executivo
Federal, articulando ações com a finalidade de constituir e efetivar procedimentos de
incentivo e incremento ao desempenho institucional na gestão da ética pública do
Estado brasileiro.
Essas comissões de ética, então, tem como maior finalidade divulgar e
implementar as normas éticas e morais dentro do serviço público.
Annita Mendes destaca outras formas de implementação da ética na
administração pública, vejamos:

120
MOREIRA, Joaquim Manhães. A ética empresarial no Brasil. São Paulo: Pioneira Thomson
Leatning, 2002. p. 31.
121
AMORIM, S. N. D. Ética na esfera pública: a busca de novas relações Estado/Sociedade. Revista
do Serviço Público. Brasília: Fundação Escola Nacional de Administração Pública. ENAP, v. 51, p. 94-
104, abr/jun. 2000.
 59

Em 2002, é instituído o Código de Conduta Ética dos Agentes

Públicos em exercício na Presidência e Vice-Presidência da
República; ... Em 2007, instituiu-se o Sistema de Gestão da Ética do
Poder Executivo Federal. Além da legislação específica, constituem
legislação complementar à matéria: a Constituição Federal, art.37; a
Lei 8112/90, Título IV; a Lei 8429/92, a Consolidação das Leis do
Trabalho – CLT, art. 482, 483, 493 a 495, e 499; o Código Penal,
Título X e a Lei 9784/99122.

A referida autora continua dizendo que:

Há três importantes convenções internacionais contra a corrupção,
as quais o Brasil ratificou a partir do ano 2000. São elas: a
Convenção sobre o combate da corrupção de funcionários públicos
estrangeiros em transações comerciais internacionais da
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico –
OCDE, promulgada em 2002; a Convenção Interamericana contra a
corrupção da Organização dos Estados Americanos – OEA, instituída
em 2002; e a Convenção das Nações Unidas contra a corrupção, de
2006...
O compromisso assumido em âmbito internacional gera maior
comprometimento do Estado com a implementação do Sistema de
Gestão da Ética, uma vez que o país passa a ser observado pelas
ações efetivas adotadas contra a corrupção, e o sistema constitui o
instrumento de resposta para as recomendações desses
organismos123.

Com a publicação do Decreto de 26 de maio de 1999 124, fora criado a

Comissão de Ética Pública, vinculada ao Presidente da República, competindo-lhe à
revisão das normas que dispõem sobre conduta ética na Administração Pública
Federal, elaborar e propor a instituição do Código de Conduta das Autoridades, no
âmbito do Poder Executivo Federal, conforme estabelecido em seu artigo 1º.
Segundo Cassiana Correia:
A eficiência desses códigos depende do comprometimento dos
dirigentes quanto aos valores nele expressos e da participação de
todos os empregados no processo de elaboração. Essa condição se
torna fundamental para a disseminação da cultura ética e para dar
credibilidade ao programa de gestão da ética. Violações ao código de
ética sem a devida punição da empresa causam a perda de
credibilidade ou inviabilização do programa. Assim, a conformidade e

122
MENDES, Annita Valléria Calmon. Ética na administração pública federal: a implementação de
comissões de ética setoriais: entre o desafio e a oportunidade de mudar o modelo de gestão. Brasília:
FUNAG, 2010. p. 38.
123
IBID., p. 39.
124
BRASIL. Decreto de 26 de maio de 1999. Cria a Comissão de Ética Pública e dá outras
providências. Disponível em: < http://etica.planalto.gov.br/sobre-a-cep/legislacao/etica1>. Acesso em:
02 set. 2017.
 60

o envolvimento constituem fatores que influenciam a efetividade dos

programas de gestão da ética125.

Neste passo, avulta notar que, a ética tornou-se exigência da sociedade, que
fiscaliza e observa as condutas e comportamentos dos gestores e servidores,
especialmente na administração pública. Portanto, é importante a consolidação da
conduta ética na administração pública.
E esse é o papel das comissões de ética, orientar, aconselhar, acompanhar
o desempenho e tarefas desenvolvidas tanto pelos gestores quanto pelos servidores
no tocante a ética e moralidade de seus atos e atribuições.

3.5 Adoção de Códigos de Ética

Como já discorrido no item acima acerca da implementação da ética na

administração pública, a adoção do código de ética, segundo o que dispõe Lázaro
Lisboa “o código de ética varia de organização para organização. Ele difere quanto
conteúdo, extensão e formato, além disso, uma das características importantes do
código de ética é que ele é um instrumento da realização da empresa com base em
seus princípios de missão, visão e valores”126.
As habilidades e competências específicas para ter um programa de ética na
organização, segundo Silvério Usso, são:
• Envolvimento de todos colaboradores no processo;
• Manter condições favoráveis para a prática desde o início do
processo;
• Confiar e apoiar os colaboradores no caso de dilemas éticos;
• Ser coerente em situações de adversidade;
• Aceitar os colaboradores com suas virtudes, características e seus
pontos fracos127.

Segundo Whitaker, citado por Silvério, as empresas implantam códigos de

ética por ser um documento com a finalidade de:
• Fornecer critérios ou diretrizes para que as pessoas se sintam
seguras ao adotarem formas éticas de se conduzir.
• Garantir homogeneidade na forma de encaminhar questões

125
CORREIA, Cassiana Alexandre Dias. Gestão da ética: a ética como intrumento de
desenvolvimento dos agentes públicos. 2011. 31 f. Monografia (Bacharelado em Administração) –
Universidade de Brasília, Brasília, 2011.
126
LISBOA, op. cit. p. 59.
127
USSO, Silvério Antonio Canonico. Ética na Gestão Pública. 2011. 28 f. Monografia (Pós
Graduação em Gestão Pública)—Universidade Estadual de Maringá, Bela Vista do Paraíso, 2011.
 61

específicas.
• Aumentar a integração entre os funcionários da empresa.
• Favorecer ótimo ambiente de trabalho que desencadeia a boa
qualidade da produção, alto rendimento e, por via de consequência,
ampliação dos negócios e maior lucro.
• Criar nos colaboradores maior sensibilidade que lhes permita
procurar o bem estar dos clientes e fornecedores e, em
consequência, sua satisfação.
• Estimular o comprometimento de todos os envolvidos na
elaboração do documento.
• Proteger interesses públicos e de profissionais que contribuem para
a organização.
• Facilitar o desenvolvimento da competitividade saudável entre
concorrentes.
• Consolidar a lealdade e a fidelidade do cliente.
• Atrair clientes, fornecedores, colaboradores e parceiros que se
conduzem dentro de elevados padrões éticos.
• Agregar valor e fortalecer a imagem da empresa.
• Garantir a sustentabilidade da empresa128.

Segundo Joaquim Moreira: “O Código de Ética, quando adotado, implantado

de forma correta e regularmente obedecido, pode constituir uma prova legal da
determinação da administração da empresa, de seguir os preceitos nele
refletidos”129.
E para implementar de maneira mais eficaz os princípios constitucionais
administrativos, nasce o Decreto nº 1171/1994 aprovando o Código de Ética
Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.

3.5.1 O Código de Ética da Administração Pública na Esfera Federal

O então Ministro da Administração Federal, Romildo Canhin, explica sobre a

publicação do Decreto nº 1171/1994 que:
Pelo fato de não se tratar de mais uma lei, e sim de um Código de
Ética, ... que deverá ser cumprido não tanto por sua condição de ato
estatal, aprovado por um Decreto do Senhor Presidente da
República, na qualidade de titular da 'direção superior da
administração federal' (Constituição, artigo 84, inciso 11), mas
principalmente em virtude da adesão de cada servidor, em seu foro
íntimo .. ", pois" ... o princípio da obrigatoriedade do procedimento
ético e moral no exercício da função pública não tem por fundamento
a coercibilidade jurídica130.

128
IDEM.
129
MOREIRA, Joaquim Manhães. A ética empresarial no Brasil. São Paulo: Pioneira Thomson
Leatning, 2002. p. 33.
130
CANHIN, Romildo. Exposição de Motivos. Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do
Poder Executivo Federal. Brasília, ENAP, 1994, p. 10.
 62

O referido Decreto citado acima impõe que o servidor dever orientar-se pelos
princípios morais, conforme se observa no capítulo I do anexo:
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos
princípios morais são primados maiores que devem nortear o
servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele,
já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus
atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a
preservação da honra e da tradição dos serviços públicos131.

Em continuação ao estudo do mesmo anexo, observa-se que no inciso II há

a obrigatoriedade do “servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético
de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo
e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art.
37, caput, e § 4°, da Constituição Federal”132.
Presente também está a obrigatoriedade de se cumprir com o princípio da
moralidade, primando pelo equilíbrio entre a legalidade e a finalidade na conduta do
servidor, conforme preceitua o inciso III:
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção
entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é
sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade,
na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a
moralidade do ato administrativo133.

Vale destacar aqui que todos os atos, salvo raras exceções, da

administração pública são de domínio público, ou seja, a publicidade dos referidos
atos constitui requisito de eficácia e moralidade, podendo acarretar nulidade a
carência de publicidade.
A Seção II do Código de Ética trata dos deveres fundamentais do servidor
público e estabelece que o mesmo tem a obrigação de desempenhar sua função
com agilidade, esmero, rendimento, buscando resolver as situações com a finalidade
de evitar danos. Tem a obrigação de ser justo elegendo a proposta mais vantajosa
para a coletividade e resistir a pressões de superiores hierárquicos, de contratantes

131
BRASIL. Decreto nº 1171, de 22 de Junho de 1994. Aprova o Código de Ética Profissional do
Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm>. Acesso em: 02 set. 2017.
132
IDEM.
133
IDEM.
 63

que visem obter quaisquer vantagens indevidas e denunciá-las.

Seção II
Dos Principais Deveres do Servidor Público
XIV - São deveres fundamentais do servidor público:
a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou
emprego público de que seja titular;
b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento,
pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações
procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra
espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que
exerça suas atribuições, com o fim de evitar dano moral ao usuário;
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do
seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas
opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;
d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial
da gestão dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo;
e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços aperfeiçoando o
processo de comunicação e contato com o público;
f) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos
que se materializam na adequada prestação dos serviços públicos;
g) ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando
a capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do
serviço público, sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de
raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e
posição social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano
moral;
h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar
contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se
funda o Poder Estatal;
i) resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de
contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer
favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrência de ações
imorais, ilegais ou aéticas e denunciá-las;
j) zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas
da defesa da vida e da segurança coletiva;
l) ser assíduo e freqüente ao serviço, na certeza de que sua ausência
provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em
todo o sistema;
m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato
ou fato contrário ao interesse público, exigindo as providências
cabíveis;
n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os
métodos mais adequados à sua organização e distribuição;
o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a
melhoria do exercício de suas funções, tendo por escopo a
realização do bem comum;
p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao
exercício da função;
q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a
legislação pertinentes ao órgão onde exerce suas funções;
r) cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções
superiores, as tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível,
com critério, segurança e rapidez, mantendo tudo sempre em boa
ordem.
 64

s) facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de

direito;
t) exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais que lhe
sejam atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos
legítimos interesses dos usuários do serviço público e dos
jurisdicionados administrativos;
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou
autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que
observando as formalidades legais e não cometendo qualquer
violação expressa à lei;
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a
existência deste Código de Ética, estimulando o seu integral
cumprimento134.

Já na seção III tratar-se-á das vedações aos servidores públicos, impedindo-

o da utilização de seu cargo ou função para obtenção de favorecimento ilícito e/ou
benesses ou a utilização de qualquer artificio de fraude.
Seção III
Das Vedações ao Servidor Público
XV - E vedado ao servidor público;
a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e
influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para
outrem;
b) prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou
de cidadãos que deles dependam;
c) ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com
erro ou infração a este Código de Ética ou ao Código de Ética de sua
profissão;
d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular
de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;
e) deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance
ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões
ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público,
com os jurisdicionados administrativos ou com colegas
hierarquicamente superiores ou inferiores;
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de
ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou
vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer
pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro
servidor para o mesmo fim;
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar
para providências;
i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento
em serviços públicos;
j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular;
l) retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado,
qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público;

134
IDEM.
 65

m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno

de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de
terceiros;
n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente;
o) dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a
moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana;
p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a
empreendimentos de cunho duvidoso135.

Deste modo, o Código de Ética da Administração Pública normatizou uma

conduta, e trouxe o dever por parte da administração como um todo de zelar da
própria conduta e de terceiros, posto que, quando se deparar com qualquer ato ilícito
ou irregular há a obrigatoriedade de denunciar.

3.6 Mecanismos de Ação Ética e Transparente para a Administração Pública

Juliardi Ziviani explica que a administração pública não tem medido esforços
no sentido de impor uma ação ética e transparente junto a gestão pública, in verbis:
Os governos em todo o mundo estão empreendendo esforços na
busca da maior eficiência e eficácia da administração pública.
Agilizar e moderniza o estado tem sido a pauta da agenda política de
diversos países. Na tentativa de criar um Estado mais barato e
eficiente, torna-se necessário um maior controle dos gastos públicos
e uma maior transparência na aplicação dos recursos públicos. Os
governos devem implementar processos de desenvolvimento que
assegurem a utilização dos recursos naturais e econômicos do país
no atendimento das necessidades das gerações presentes, sem
esgotar as possibilidades de desenvolvimento das gerações futuras,
ou seja, devem implantar o desenvolvimento sustentável136.

Maria Denise Gonçalves assegura que a administração pública precisa:

Investir em mecanismos que proporcione melhores técnicas e
práticas de gestão para uso eficaz dos recursos públicos. Sugere a
linha de preparação da equipe por meio de qualificação educacional.
Explica ser necessário também aperfeiçoar instrumentos capazes de
permitir ao cidadão um acompanhamento de toda a atividade
administrativa a fim de falhas e erros sejam identificadas, corrigidas e
leve à punição dos más gestores, bem como uma mudança no
comportamento de todo agente público no sentido de conscientizar
que a finalidade da administração pública é atender a necessidade
da população cumprindo a função do Estado Democrático de
Direito137.

135
IDEM.
136
ZIVIANI, Juliardi. Lei de responsabilidade fiscal: planejamento, controle, 48 transparência e
responsabilização. 2004. Disponível em: http://jus.com.br. Acesso em: 02 set. 2017.
137
GONÇALVES, Maria Denise A. P. Gestão Pública sob novo paradigma da eficiência. 2012.
Disponível em: <www.conteudojuridico.com.br>. Acesso em: 02 set. 2017.
 66

Gomes Filho pondera que:

Qualquer política de transparência para a gestão pública deve
considerar dois ângulos, com vistas à sua implementação. O primeiro
deles, de que a transparência exige disposição de abertura por parte
de quem detém o poder, no sentido de remover obstáculos ao
acesso à informação por parte daqueles sobre quem o poder se
exerce. O segundo ângulo da questão refere-se à disposição de
informar, de disponibilizar informação suficiente ao pleno
desvelamento do poder diante daqueles sobre quem ele se exerce.
Quanto ao primeiro aspecto, muito ainda está por se fazer no
Brasil138.

Bezerra e Cavalcanti propõe que:

A transparência na gestão, que propõe uma ação ética, requer a
participação da população no processo, o que se dá por meio de
audiências públicas para elaboração e execução dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e dos orçamentos, normalmente em sessões
do legislativo para demonstração do cumprimento das metas fiscais.
Para a prestação de contas, sugere a observância dos dispostos na
Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina a publicação dos
documentos orçamentários e fiscais, além das ações de participação
popular. Tais publicações podem ocorrer no jornal oficial, ou
periódico de maior circulação do município, na internet e em murais
situados em locais de fácil acesso e grande fluxo de pessoas139.

Maria Denise Gonçalves lembra que:

Não é suficiente usar com economia, zelo e dedicação os bens e os
recursos públicos, mas também se faz necessária a produção de
eficácia, ou seja, comprometimento político e institucional com um
planejamento competente, ocasionando a obtenção de resultados
sociais aspirados pela sociedade, oferecendo serviços de interesse
social compatíveis com suas necessidades em extensão, qualidade e
custos140.

Portanto, mecanismos de ação ética e transparente para a administração

pública tem sido uma constante, para tanto, busca-se incessantemente maneiras de
combater falhas.
Deste modo, a gestão pública nessa intenção instituiu a Lei de Improbidade

138
GOMES FILHO, Adhemar B. O desafio de implementar uma gestão pública transparente.
Santiago: X Congresso internacional Del CLAD sobre la reforma Del Estado y de La administración
pública, 2005. p. 06.
139
BEZERRA, Maria do S. C.; CAVALCANTI, Pettson de M. Transparência na administração pública:
instrumentos legais e outros dispositivos. 2011. Disponível em: www.jusnavegandi.com.br. Acesso
em: 02 set. 2017.
140
GONÇALVES. op. cit. p. 09.
 67

Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar nº 101/00) prevendo penalidade àquele que agir de forma antiética,
numa tentativa de salvaguardar o atendimento à população de maneira ética,
eficiente e limpa.
 68

CONCLUSÃO

Considerando que o objetivo maior da ética é orientar a conduta humana,

tendo em vista ampliar as liberdades públicas e privadas a fim de promover o bem
viver, pode-se afirmar que as forças que operam no cenário político-administrativo
nacional estão muito distantes de uma conduta ética.
A Administração Pública, tendo por finalidade a gestão de bens e interesses
qualificados da coletividade, está condicionada, inexoravelmente, a observar em sua
conduta os princípios norteadores de sua atividade insculpidos na Carta Política,
sobretudo, àqueles expressos em seu texto, quais sejam, da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
A ação ética, na gestão pública torna-se primordial para que haja igualdade,
justiça e desenvolvimento econômico e social. Entretanto, para utilizar a ética como
forma de gerir transparentemente a máquina pública, o gestor precisa agir de acordo
com os princípios elencados na Constituição Federal. Nesse passo, o Código de
Ética da Administração Pública Federal, que corporifica os comandos de tais
preceitos, é um exemplo emblemático da importância assumida por esse valor no
controle dos atos da Administração Pública.
Para que haja eficiência na gestão pública, propõe-se como adequada a
ação por meio de conduta ética, que envolve basicamente planejamento, controle,
transparência e responsabilização.
A ausência de ética nasce nas estruturas administrativas por conta do
terreno fértil encontrado, por consequência da existência de governos autoritários,
sem critérios de justiça social e que, mesmo após o aparecimento de regimes
democrático, permanecem contaminados pela desonestidade, pelos interesses
escusos, geralmente procedente de sociedades dominadas por situações de
pobreza e injustiça social.
A mudança que se almeja na Administração pública sugere numa gradativa,
mas necessária transformação cultural dentro da estrutura organizacional da
Administração Pública, ou seja, uma reavaliação e valorização das tradições, valores
morais e educacionais que nascem em cada um de nós e se constitui ao longo do
tempo criando um determinado estilo de atuação no seio da organização baseada
em valores éticos.
 69

Esse objetivo só será alcançado com a observância dos valores que

serviram de base para a construção do Estado Democrático de Direito, sendo a ética
elemento indissociável da conduta da Administração Pública de tal modelo de
Estado.
 70

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