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ANALISTA JUDICIÁRIO
CAPÍTULO 3
Recado para você que está assistindo às videoaulas
Prezado aluno, a princípio, estamos trazendo algumas informações relevantes para você
que está assistindo às nossas videoaulas e complementará os estudos através do conteúdo do
nosso CERS Book. Portanto, você deve estar atento que:
O CERS book foi desenvolvido para complementar a aula do professor e te dar um suporte
nas revisões!
Um mesmo capítulo pode servir para mais de uma aula, contendo dois ou mais temas,
razão pela qual pode ser eventualmente repetido;
A ordem dos capítulos não necessariamente é igual à das aulas, então não estranhe se o
capítulo 03 vier na aula 01, por exemplo. Isto acontece porque a metodologia do CERS é baseada
no estudo dos principais temas mais recorrentes na sua prova de concurso público, por isso,
nem todos os assuntos apresentados seguem a ordem natural, seja doutrinária ou legislativa;
1
CAPÍTULOS
2
Capítulo 21 – Política Nacional de Mudanças do Clima – Lei nº
12187/2009
Capítulo 22 – Lei dos Agrotóxicos - Lei nº 7802/1989
3
SOBRE ESTE CAPÍTULO
Nesse capítulo, vamos tratar do Estatuto da Cidade. Começando pela Constituição que
determina as competências para tratar do direito urbanístico e, então, da Lei nº 10.257/01 –
Política de Desenvolvimento Urbano, que trata de todos os instrumentos, diretrizes e normas
gerais para implementação dos planos de desenvolvimento urbano.
Os assuntos que vamos tratar nesse capítulo tem uma cobrança média em provas para
carreiras jurídicas, portanto, merecem sua atenção. Vamos tratar do conteúdo de forma objetiva
e clara, mas não se esqueça de ler toda a legislação indicada!
As carreiras jurídicas que apresentaram mais questões relacionadas a esse capítulo foram
as de Promotor e Juiz, e com menor número de questões, as carreiras Policiais.
Essa matéria é totalmente voltada à legislação específica, então, cada assunto e artigo
indicado, leia na íntegra e com muita atenção, já que é assim que as questões estão cobrando
esses assuntos: LETRA DE LEI!
4
SUMÁRIO
DIREITO AMBIENTAL .............................................................................................................................. 7
Capítulo 3 .................................................................................................................................................. 7
5
QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................................................... 46
GABARITO ............................................................................................................................................... 59
JURISPRUDÊNCIA................................................................................................................................... 65
6
DIREITO AMBIENTAL
Capítulo 3
Com o crescimento desordenado das cidades na fase industrial, os problemas urbanos eram
cada vez mais sentidos pela população e de difícil solução para os entes federados.
A visão antropocêntrica, que foi saindo de cena e dando espaço ao novo olhar sustentável
apresentado pela ciência em conferências internacionais, cada vez mais se tornou necessária na
implementação de políticas internas de desenvolvimento sustentável, atribuindo ao Poder
Público a função de elaborar estratégias para garantir o meio ambiente ecologicamente
equilibrado nas zonas urbanas.
7
3. Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU)
A atual ordem jurídica se utiliza de uma visão integrada entre fatores socais, econômicos e
ecológicos, com o objetivo maior do desenvolvimento sustentável, já presente na normativa
brasileira desde a Política Nacional de Meio Ambiente, em 1981.
Para uma compreensão sistemática, vamos analisar a Constituição que dispõe quanto à
competência da União em “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano com qualidade
ambiental”:
Competência essa, concorrente, nos termos do art. 24, I, da CF, quanto ao direito
urbanístico:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
8
Outrossim, nos termos do art. 30, II, da CF, cabe ao município, como já aprendemos no
capítulo anterior, suplementar a legislação estadual e federal no que lhe couber:
O que, dessa forma, o faz com a criação do Estatuto da Cidade - Lei Federal nº
10.257/2001.
Portanto, o estabelecido nos arts. 182 e 183 da Constituição de 88, foi regulamentado
através da Lei 10.257/2001, fixando as diretrizes gerais da política urbana:
“Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”
“Lei 10.257/2001 - Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,
estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
9
Na Constituição, a Política Urbana está no contexto da ordem econômica do país,
confiando ao Plano Diretor do Município, à implementação de políticas de expansão e
desenvolvimento urbano:
de expansão urbana.”
Nesse diapasão, o caput do artigo supracitado estabelece ao poder público, através das
diretrizes fixadas em lei, o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade, através de um instrumento que é o Plano Diretor, que irá garantir o desenvolvimento
sustentável e saudável da comunidade municipal.
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
10
§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
legais.”
Mas que a nova Constituição Verde definiu novamente o direito de propriedade como
uma garantia a todos, mas com o único dever, de atender a função social da propriedade:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-
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VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o
Podemos dizer, então, que a função social da propriedade urbana é quem indica o
direito de propriedade do indivíduo, que dela poderá dispor, fruir e usar livremente, desde que
seu uso seja condicionado ao interesse nacional. Um interesse que agora não é mais somente
econômico, mas que tem sua função ambiental protegida e, portanto, uma função social que
estabelece: “toda propriedade é gravada por uma hipoteca social” (Milaré, Direito do Ambiente,
pág. 657, 7ª edição).
Nos termos do art. 182, §4º, através do Estatuto da Cidade, o proprietário de solo urbano
não utilizado ou subutilizado terá executada sua “hipoteca social”:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de:
12
O proprietário, então, será notificado a apresentar um projeto de uso para parcelamento,
edificação ou utilização das áreas não edificadas, subutilizadas ou não utilizadas, e terá no
mínimo dois anos para iniciar o projeto. Não cumprida essa obrigação, o IPTU poderá ter sua
alíquota majorada durante cinco anos consecutivos, sendo 15% a alíquota máxima até o
cumprimento da obrigação. E caso não se cumpra função social da propriedade o Município
poderá proceder à desapropriação do imóvel.
“Art. 182. CF - (...)§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para
área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado
13
“LEI Nº 10.257 - Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem
em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza
após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de
tributos.
procedimento licitatório.
A Constituição também se preocupou com a chamada “cidade irregular”, que são as áreas
desenvolvidas de forma irregular. O direito à cidadania e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado é um direito de todos, e todos têm direito à moradia.
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Nossa história revela uma grande diferença social e econômica, que se reflete também
nas moradias irregulares, a exemplo das favelas, refletindo grande número de cidadãos sem
condições mínimas para possuir uma propriedade de forma “regular”.
Nesse sentido, dispõe o art. 183 da Constituição Federal, quanto ao direito de usucapião
especial a quem cumprir as exigências da normativa por cinco anos, em uma área urbana de
até 250 m²:
“Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário
“Art. 10. Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco anos e
cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e
cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos
coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano
ou rural.” 1
1
Vide questão 10.
15
propriedades de forma igual, e tratando da função social em harmonia com o direito ao meio
ambiente e à propriedade.
Analisando a Lei de Política Urbana nº 10.257/01, em seu artigo 2º, temos as diretrizes
do Estatuto da Cidade, que são as regras que norteiam o Poder Público, com base nos diretos
fundamentais constitucionais a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, e ao direito de
propriedade, moradia e dignidade humana de cada cidadão:
“Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
16
interesse social, em afirmação ao que dispõe o art. 225 da CF, quanto aos direitos e deveres
difusos.2
É com base nessa diretriz que o Estatuto recomenda a adoção de padrões de consumo
de bens e serviços, e de desenvolvimento urbano de forma compatível com a proteção
ambiental, visando uma sociedade mais justa, com a utilização consciente dos recursos naturais.
Essa é uma garantia ao meio ambiente de forma complexa, protegendo o meio ambiente
cultural, natural, artificial e laboral, garantindo a história urbana local, regional e nacional.
Essa participação está presente desde a elaboração do Plano Diretor, até sua
implementação e revisões. Além da participação popular, através de projetos, debates,
audiências etc., visto que, ao se tratar de direitos públicos sempre haverá posicionamentos
conflitantes, e que sempre estarão em evolução.
2
Vide questão 2.
17
Os problemas decorrentes da urbanização devem ser apresentados através da
participação popular com suas diferenças urbanas, visto que, em grandes metrópoles temos as
áreas mais desenvolvidas economicamente e as áreas “ilegais” e precárias, que necessitam de
atenção especial e tratamento igualitário quanto aos direitos fundamentais. Então, o poder
público Municipal deve agir através da política urbana como um agente de desenvolvimento.
Esses dispositivos tratam da cooperação pública e privada, com base nos direitos
fundamentais constitucionais, como o art. 225 da CF, ao indicar o direito e dever de todos ao
meio ambiente equilibrado, da mesma forma o art. 170 da CF, quanto à ordem econômica
integrada com a preservação ambiental. A cooperação federativa entre os entes federados, a
iniciativa privada e a sociedade está no contexto do desenvolvimento urbano de forma
integrada, um direito-dever transindividual.
Evidente que a norma se preocupa com os danos causados pela expansão urbana e
admite que isso gere uma irregular distribuição de áreas, o que se objetiva é minimizar os
efeitos à sociedade e ao meio ambiente, através de planejamentos para distribuição sob o
território urbano, garantindo a todos os direitos fundamentais à vida, moradia, meio ambiente
e dignidade humana.
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Respeitando as particularidades de cada local, em razão das diferenças urbanas e sociais
e em proteção aos direitos humanos e ambientais.
3
Vide questões 4 e 9.
19
A lei regulamenta o que já estava estabelecido constitucionalmente nos artigos 182 e 183
da CF, como parcelamento, edificação ou imóvel urbano.
Alguns instrumentos mencionados na Lei possuem legislação própria, as quais vamos nos
aprofundar nos demais capítulos do material, mas vamos abordar de forma resumida e objetiva
todo o conteúdo importante para sua compreensão nesse momento.
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social; “
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
Quanto às peculiaridades locais, dispõe o art. 4º, no inciso III, sobre o planejamento
municipal:
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
III – planejamento municipal, em especial:
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a) plano diretor;
“Art. 4º (...)
IV – institutos tributários e financeiros:
Por fim, quanto aos instrumentos do inciso V, institutos políticos e jurídicos são
necessários para complementar as necessidades da gestão ambiental municipal:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
l) direito de superfície;
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m) direito de preempção;
(EIV).
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
“Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o
Como toda a normativa, fica bem claro que o Plano Diretor não se destina somente à
área municipal no perímetro urbano, e sim a todo o território, já que os munícipes não são
apenas os das áreas urbanas, são também os da área rural.
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É assim que se chama a “administração holística”, que compreende o todo de forma
integrada e atendendo aos diferentes seguimentos sociais da população, mas de forma a atingir
o bem comum uno e indivisível.
“Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política
de desenvolvimento e expansão urbana.
(...)
§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.”
“Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política
§ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.”
“Art. 40 (...)
§4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação,
os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
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III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.”
§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado
acessíveis, compatível com o plano diretor no qual está inserido, que disponha sobre os
passeios públicos a serem implantados ou reformados pelo poder público, com vistas a
garantir acessibilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida a todas
4
Vide questões 3 e 8.
24
sistemas de transporte coletivo de passageiros. (Incluído pela Lei nº 13.146,
de 2015) (Vigência)
Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:
I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação
ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda
para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;
II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
urbana, onde o uso habitacional for permitido. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
25
§ 3o Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por ocasião
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura,
26
§ 3o A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano ficará
“Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos:
municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
V – (VETADO)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f
do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas
27
3.5 Parcelamento do uso e ocupação do solo
“Art. 4º Para os fins desta Lei serão utilizados, entre outros instrumentos:
(...)
III – planejamento municipal, em especial:
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;”
Para tanto, a Constituição dispôs, como já aprendemos no art. 182, quanto a esses
terrenos não edificados, subutilizados ou não utilizados, a fim de que cumpram sua função
social, facultando ao poder municipal a sua desapropriação.
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
(...)
III – planejamento municipal, em especial:
c) zoneamento ambiental;”
28
II - o zoneamento ambiental;“
Esse é um instrumento que disciplina as áreas geográficas, de forma que elas estejam
em conformidade com os aspectos ecológicos e econômicos da sua ocupação. A exemplo do
gerenciamento costeiro, que é uma aplicação do zoneamento ambiental, mas vamos tratar do
zoneamento ambiental municipal que trata o Estatuto da Cidade.
Independentemente de o zoneamento ambiental municipal tratar da escala local, quanto
ao uso e ocupação do solo e a gestão ambiental, sempre haverá uma ação interdisciplinar, visto
que o município é um ente federativo integrado e não isolado, e sua atuação está diretamente
relacionada aos contextos estaduais e nacionais.
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
(...)
IV – institutos tributários e financeiros:
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;”
Esses institutos devem ser utilizados para manutenção das áreas verdes, conservação
de bens e monumentos de valor ambiental cultural, e obras e serviços necessários para
melhoria do meio ambiente urbano e rural, dentre eles, temos o chamado “IPTU VERDE” e a
contribuição de melhoria.
Esses incentivos e benefícios devem ser objeto de lei específica, propostas pelo poder
público e também pela participação da sociedade.
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3.8 Direito de Superfície
contrato respectivo.
oferta de terceiros.
respectivo contrato.
§ 1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o
superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida.
§ 2o A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis.”
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O proprietário de um terreno urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado pode
atender as exigências da edificação compulsória através dessa concessão a terceiro interessado
no domínio útil desse terreno, sem ter que perder sua propriedade. Os direitos e deveres são
convencionados por contrato entre as partes, desde que sempre atenda a função social e
respeite a legislação urbana local.
Quem se responsabiliza pelo terreno com o direito de superfície adquire o direito de uso
de suas edificações e benfeitorias realizadas, não podendo o proprietário que concedeu tal
direito se beneficiar da mesma forma.
Esse direito, disposto no Estatuto da Cidade, tem como objetivo garantir a função social
das propriedades e permitir aos proprietários o seu cumprimento de forma vantajosa, sem que
os terrenos permaneçam ociosos.
“Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para
aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
§ 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito
de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de
um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.
§ 2º O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma
Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de
áreas para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
31
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá enquadrar
cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades
enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o
Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-
lo.
§ 1º À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada por
da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for
inferior àquele.”
Esse direito, disposto no Estatuto da Cidade, garante ao poder público municipal o direito
de compra de imóveis urbanos, antes que ele ocorra entre particulares, mas, de acordo com
a norma, o terreno deve estar delimitado por lei municipal anterior e com prazo de vigência
não superior a 5 anos, podendo ser renovada após um ano do seu término.
Esse instrumento garante ao poder público o direito de preferência em áreas de interesse
ambiental, cultural e histórico, para que os interesses coletivos sejam sempre protegidos em
detrimentos aos interesses individuais.
32
Contudo, o dispositivo também dispõe quanto às limitações a esse direito pelo poder
público municipal, delimitando um prazo máximo para sua manifestação quanto ao interesse na
compra, um planejamento para definir as áreas de aplicação e disponibilidade de recursos
púbicos.5
“Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser
exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área
Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a
outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando:
de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art.
26 desta Lei.”
Esse instrumento consiste na outorga pelo poder público municipal, de forma onerosa,
para um aproveitamento maior da área edificável do local, com direito concedido por um
valor determinado pelo ente.
5
Vide Questão 6.
33
No Plano Diretor deverá constar em quais áreas esse direito poderá ser exercido, se de
forma uniforme ou específica. Delimitando os limites máximos, considerando a infraestrutura
local urbana e potencial de cada área.
Todas as condições para a concessão dessa outorga deverão estar dispostas em lei
municipal específica, com descrição e métodos de cálculos para a cobrança, os casos de isenção
e os benefícios do proprietário.
Você deve estar se questionando: e quanto à aplicação desses recursos?
Deverão ser utilizados para construção de unidades habitacionais, regularização e reserva
fundiária, implantação de equipamentos comunitários, proteção de áreas verdes etc.
Permitindo um equilíbrio entre o desenvolvimento de áreas potencialmente econômicas
e com densidade para melhor aproveitamento e desenvolvimento, e investimento para
desenvolvimento de áreas pobres e desfavorecidas, para uma melhora social, urbanística e
ambiental.
“Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de
imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante
fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da
transferência do direito de construir.”
34
Esse instrumento trata de uma flexibilidade quanto ao direito do proprietário de
construir em um outro local, caso o seu imóvel seja de interesse público para as situações
determinadas no dispositivo acima, visando à proteção dos interesses coletivos e preservando
o meio ambiente em todas suas formas.
Com o intuito de preservar o meio ambiente histórico, natural, cultural e urbanístico, esse
instrumento permite que o proprietário também possa exercer o seu direito de construir, de
maneira integrada entre o interesse público e o privado.
Nesses casos, cabe ao poder público considerar a aplicação desse direito em áreas
vizinhas, para que não ocorra o aumento da densidade local dessas áreas.6
“Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para
aplicação de operações consorciadas.
ambiental.
§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e
subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental
delas decorrente;
6
Vide questão 1.
35
I – definição da área a ser atingida;
VIII - natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietários, usuários permanentes
e investidores privados, uma vez atendido o disposto no inciso III do § 2o do art. 32 desta
Lei.
§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste artigo
§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças e
Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a
emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional
de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das
obras necessárias à própria operação.
pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que
aprovar a operação urbana consorciada.
Art. 34-A. Nas regiões metropolitanas ou nas aglomerações urbanas instituídas por lei
complementar estadual, poderão ser realizadas operações urbanas consorciadas
interfederativas, aprovadas por leis estaduais específicas
36
Parágrafo único. As disposições dos arts. 32 a 34 desta Lei aplicam-se às operações
“Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
(...) VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV).”
Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do
empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área
e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:
I – adensamento populacional;
37
II – equipamentos urbanos e comunitários;
disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer
interessado.
Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio
de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.”
Esse instrumento está consagrado também na Política Nacional de Meio Ambiente, mas
lá a avaliação de impacto ambiental é tomada em sentido amplo, de forma a analisar os
impactos que podem ocorrer no meio ambiente como consequências de determinada ação
antrópica.
Esses instrumentos devem ser realizados de forma prévia, em virtude do princípio da
preservação ambiental, antecipando, de alguma forma, os impactos positivos ou negativos
resultantes dos efeitos de determinada intervenção humana.7
Vamos dedicar um capítulo aprofundado ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA), mas,
para que se possa compreender a importância do instrumento em estudo, vamos abordar um
pouco nesse capítulo.
O EIA está seguido do RIMA, já que o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, deve conter
o Relatório de Impacto Ambiental, sendo este uma forma clara e objetiva de garantir à sociedade
o direito à informação quanto a esses estudos apresentados para determinadas atividades.
A indicação do EIA/RIMA na política urbana está ligada à frequência dos procedimentos
licitatórios locais, onde há a exigência de adoção do EIA/RIMA em obediência a Resolução
CONAMA 237/1997, que abriu espaço para o licenciamento municipal.
Quanto à disposição do Estatuto da Cidade em acrescentar o instrumento EIV – Estudo
de Impacto de Vizinhança, que, portanto, conjuntamente temos o RIVI – Relatório de Impacto
7
Vide questão 7.
38
de Vizinhança, que possui o mesmo objetivo do RIMA, é no sentido de informar a sociedade
de forma clara e objetiva quanto aos estudos prévios necessários realizados para
determinada atividade, antecipando os resultados positivos ou negativos daquele impacto.
O artigo 37 estabelece que o EIV deve resguardar a qualidade de vida da população local
e próxima, de forma facultativa ou obrigatória, a depender da atividade, mas a esse dever se
estende o dever de proteção à toda população nacional, no sentido de fiscalizar os relatórios
disponibilizados após os estudos prévios.
Da mesma forma que deve se dar publicidade ao EIA, assim se deve com o EIV, ficando
à disposição de qualquer interessado no órgão público competente, estamos tratando do direito
a informação.
39
Servidão Administrativa
Trata da necessidade de o poder público interferir na propriedade alheia devido à
realização de um serviço público ou para preservar uma utilidade pública. Nesse caso, haverá
indenização sempre que houver prejuízos ao particular. Exemplos: faixas de recuo em rodovias
e aquedutos em terrenos particulares.
Limitações Administrativas
São limitações impostas à propriedade para se cumprir a sua função social, nesse caso,
não há o dever de indenizar. Para que o proprietário possa usar, gozar e dispor deve obedecer
às normas estabelecidas para tanto. Taxa de ocupação de solo e índice de aproveitamento são
espécies de limitações. Essas limitações visam atender aos interesses difusos de saúde pública,
paisagismo, etc.
Tombamento
Com esse instrumento o objetivo é a proteção do meio ambiente cultural. O proprietário
submete parte do seu direito de propriedade pela limitação administrativa. Esse instrumento
busca preservar características históricas da sociedade. Trata-se de um procedimento
administrativo promovido pelos entes federativos.
Unidades de Conservação
Esse instrumento cuida das zonas mais necessitadas. Se o zoneamento urbano faz a
divisão do território em várias zonas, para que se defina sua forma de uso e ocupação, a zona
40
especial é comprometida com as áreas mais populares e carentes, de maneira a tornar
compatível o padrão de áreas de população de baixa renda para que elas não migrem para a
ilegalidade. Assim, cumpre ao poder público municipal tratar de regras especiais e mais brandas
nessas áreas, para promover a integração social.
Regularização Fundiária
Esse instrumento visa tornar a posse incialmente ilegal em uma forma lícita. Muitas vezes
o acesso ao terreno não ocorreu de maneira regular, mas devido ao tempo de ocupação e a
forma de utilização da área, é melhor que se lhe regularize do que permaneça na irregularidade,
garantindo ao possuidor um direito sobre o imóvel e proteções jurídicas.
QUADRO SINÓPTICO
41
Após cinco anos de IPTU progressivo e o proprietário do imóvel não
restabelecer a função social de sua propriedade, o Município pode
desapropriar a área com o pagamento de títulos de dívida pública,
Desapropriação por
devendo proceder ao adequado aproveitamento da área e da sua função
interesse público social. É uma faculdade do ente federativo, já que deve ser analisada sua
conveniência, visto se tratar de um ato oneroso ao ente, art. 182, §4, III,
da CF e Lei nº 10.257 - Art. 8º, §1º.
Regularização de áreas desenvolvidas de forma irregular.
Dispõe o art. 183 da Constituição Federal, quanto ao direito de usucapião
especial a quem cumprir as exigências da normativa por cinco anos, em
Usucapião Pro uma área urbana de até 250 m², art. 183, CF.
moradia e Coletiva A Lei de Política Urbana nº 10.257/01, em seu art. 10º dispõe quanto ao
direito de usucapião à população de baixa renda de áreas maiores, nesse
caso, podendo ser de forma coletiva, cabendo ao juiz fracionar a parte
ideal do terreno a cada possuidor.
Diretrizes Gerais:
A Lei de Política Urbana nº 10.257/01, em seu artigo 2º, estabelece
diretrizes do Estatuto da Cidade, que são as regras que norteiam o Poder
Público. O artigo trata da área urbana como um espaço destinado à
integração e ao crescimento social, educacional e cultural, de forma
sustentável, com a participação popular em uma visão democrática. Uma
integração de interesses individuais, coletivos e públicos, para alcançar o
interesse social em afirmação ao que dispõe o art. 225 da CF, quanto aos
direitos e deveres difusos.
- Cidades sustentáveis;
- Gestão democrática por meio da participação da população e de
Lei de Política
associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
Urbana nº 10.257/01
- Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores
– Estatuto da Cidade da sociedade no processo de urbanização;
- Planejamento do desenvolvimento das cidades;
- Oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às
características locais;
– Ordenação e controle do uso do solo.
42
jurídicos, administrativos ou políticos. Também estão divididos em planos
nacionais, regionais e locais.
Art.4º (...)
- Planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
- Planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões;”
- Planejamento municipal, em especial:
- institutos tributários e financeiros:
- Institutos jurídicos e políticos:
- Estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto
de vizinhança (EIV).
Art. 4º, III, a) Plano Diretor: é um dos instrumentos políticos básicos
utilizados no planejamento municipal para o desenvolvimento e expansão
urbana.
As exigências que compreendem o plano diretor têm como objetivo fazer
com que a propriedade urbana cumpra a sua função social. Art. 39.
Plano Diretor não se destina somente a área municipal no perímetro
urbano, e sim a todo o território, já que os munícipes não são apenas os
Plano Diretor
das áreas urbanas, são também os da área rural. Art. 40, §2º.
Os poderes públicos municipais deverão garantir a participação pública
dos cidadãos no Plano Diretor de forma democrática, através de sua
elaboração, fiscalização e revisão. Art. 40, §3º.
A participação da comunidade e transparência na implementação do
Plano Diretor fica a cargo dos Poderes Legislativo e Executivo. Art. 40,
§4º.
Um instrumento de extrema importância que evidência a importância da
Gestão Democrática participação da sociedade na normativa Brasileira, garantindo com a
43
urbana e o equilíbrio do meio ambiente ecológico, IPTU verde, Art. 4º,
IV.
Direito de superfície possibilita que o proprietário de um imóvel urbano
conceda a outrem, através de um contrato, o direito de utilizar o terreno,
atendendo a legislação urbanística.
O proprietário de um terreno urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado pode atender as exigências da edificação compulsória através
dessa concessão a terceiro interessado no domínio útil desse terreno,
sem ter que perder sua propriedade
Direito de Superfície
Quem se responsabiliza pelo terreno com o direito de superfície, adquire
o direito de uso de suas edificações e benfeitorias realizadas, não
podendo o proprietário que concedeu tal direito se beneficiar da mesma
forma.
O objetivo é garantir a função social das propriedades e permitir aos
proprietários o seu cumprimento de forma vantajosa, sem que os terrenos
permaneçam ociosos. Arts. 21, 22 23 e 24.
Garante ao poder público municipal o direito de compra de imóveis
urbanos antes que ele ocorra entre particulares, esse instrumento garante
Direito de
o direito de preferência em áreas de interesse ambiental, cultural e
Preempção histórico, para que os interesses coletivos sejam sempre protegidos em
detrimentos dos interesses individuais. Art. 27
Esse instrumento consiste na outorga pelo poder público municipal, de
Outorga Onerosa do forma onerosa, para um aproveitamento maior da área edificável do local,
Direito de Construir com direito concedido por um valor determinado pelo ente. Art. 28, 29,
30 e 31
Esse instrumento trata de uma flexibilidade quanto ao direito do
proprietário de construir em um outro local, caso o seu imóvel seja de
Transferência do
interesse público para as situações determinadas no dispositivo acima,
Direito de Construir visando à proteção dos interesses coletivos e preservando o meio
ambiente em todas suas formas. Art. 35.
Nesse instrumento, o poder público através de medidas e intervenções,
juntamente com a sociedade e investidores privados, busca melhorais
Operações urbanas para a valorização local em equilíbrio com a proteção ambiental.
44
de impacto de A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de Estudo
Prévio de Impacto Ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação
Vizinhança
ambiental.”,
Da mesma forma que deve se dar publicidade ao EIA, assim se deve com
o EIV, ficando à disposição de qualquer interessado no órgão público
competente, estamos tratando do direito a informação.
Servidão Administrativa
Limitações Administrativas
Demais Tombamento
Instrumentos Unidades de Conservação
Zonas especiais de interesse social
Regularização Fundiária
45
QUESTÕES COMENTADAS
Questão 1
Comentário:
LETRA C
A alternativa correta é a letra C: nos termos do art. 35, III, da Lei de Política Urbana
nº 10.257/01: “servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social”.
A alternativa A está incorreta: somente pela palavra desnecessário, nos termos do
art. 35, I, da Lei nº 10.257/01: “I – implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;”
A alternativa B está incorreta: o tombamento restringe somente parte da
propriedade do imóvel e não o direito de construir, apenas uma medida
administrativa de preservação do meio ambiente cultural.
A alternativa D está incorreta: nesse caso o proprietário é indenizado e não tem
relação com o direito de construir.
46
Questão 2
(CESPE – JUIZ – 2012) De acordo com o Estatuto das Cidades, as diretrizes da política urbana
incluem
A) a garantia do direito a cidades sustentáveis e a cooperação entre os governos, iniciativa
privada e demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento do
interesse social.
B) a garantia de acessibilidade aos equipamentos urbanos e a gestão democrática por meio da
atividade parlamentar.
C) a cooperação entre o governo, a iniciativa privada e as organizações não governamentais no
atendimento do interesse social e a gestão integrada do sistema de gerenciamento de trânsito
nos municípios com população igual ou superior a quinhentos mil habitantes.
D) a gestão descentralizada dos recursos hídricos e o planejamento integrado do sistema de
esgotamento sanitário.
E) a cooperação intermunicipal no processo de elaboração do zoneamento industrial e o plano
de manejo de parques, praças e áreas verdes dos espaços urbanos.
Comentário:
LETRA A
“Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
47
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade
Questão 3
(CESPE – JUIZ – 2011) Considerando que o município A, com 30.000 habitantes e sem plano
diretor, decida utilizar instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade ao
detectar que diversos imóveis localizados em seu perímetro urbano não são utilizados, o que
configura claro desrespeito à função social de propriedade, assinale a opção correta, com base
no que dispõem a CF e o Estatuto da Cidade.
48
A) O Estatuto da Cidade não prevê instrumentos que auxiliem a melhoria da qualidade de vida
urbana, razão por que deve o município, ao elaborar o seu plano diretor, incluir um item
específico a esse respeito.
B) O referido município deve elaborar plano diretor.
C) O plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, deve ser revisto
a cada vinte anos.
D) A edificação compulsória poderá ser determinada pelo município imediatamente.
E) Poderá ser determinado o parcelamento do solo urbano subutilizado, independentemente de
notificação do proprietário pelo Poder Executivo municipal.
Comentário:
LETRA B
49
fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. §2º O
proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da
obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.”
A alternativa E está incorreta: o proprietário deve ser notificado: “Art. 5º. Lei
municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para
implementação da referida obrigação. § 2º O proprietário será notificado pelo Poder
Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser
averbada no cartório de registro de imóveis.”
Questão 4
(IESES – JUIZ – 2013) O Estatuto da Cidade prevê em seu texto a ordenação e controle do uso
do solo, como forma de evitar:
I. A utilização inadequada dos imóveis urbanos. II. A poluição e a degradação ambiental. III. O
parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à
infraestrutura urbana. IV. A instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar
como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente.
A sequência correta é:
A) Apenas as assertivas II e IV estão corretas.
B) Apenas as assertivas I, II e IV estão corretas.
C) Apenas as assertivas I e II estão corretas.
D) As assertivas I, II, III e IV estão corretas.
Comentário:
LETRA D
50
edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; g) a
poluição e a degradação ambiental;”
Questão 5
Comentário:
LETRA C
51
não poderão ser inferiores a: I - um ano, a partir da notificação, para que seja
protocolado o projeto no órgão municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do
empreendimento.”
Questão 6
(FGV – PROMOTOR – 2019) A Promotoria de Justiça de tutela coletiva da Comarca Alfa recebeu
representação informando que os interessados em adquirir imóveis urbanos, de modo oneroso,
em determinada área do Município Alfa, estavam sendo preteridos pelo Poder Público municipal,
que alegava a existência da Lei Municipal nº XX/2018, a qual lhe daria preferência na respectiva
aquisição, visando à implantação de espaços públicos de lazer e áreas verdes.
Ao analisar o teor da representação à luz do denominado “Estatuto da Cidade”, o órgão de
execução concluiu que o referido direito de preferência era:
A) ilícito, pois a medida equivale à desapropriação, exigindo prévia indenização ao proprietário;
B) ilícito, pois afronta o direito de propriedade e a legítima expectativa dos potenciais
compradores;
C) lícito, desde que a lei municipal, baseada no plano diretor, tenha delimitado a área e fixado
o prazo de vigência;
D) lícito, desde que o proprietário e o potencial comprador anuíssem com a alienação ao Poder
Público municipal;
E) ilícito, pois somente o plano diretor, aprovado com maioria qualificada, poderia prever essa
forma de intervenção.
Comentário:
LETRA C
Questão 7
Comentário:
53
LETRA C
54
Questão 8
Comentário:
LETRA C
A alternativa correta é a letra C: “Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;”
Questão 9
(MPE-SP – PROMOTOR – 2019) A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante várias
diretrizes gerais fixadas pela legislação específica.
Assinale a alternativa que NÃO se qualifica como uma das diretrizes gerais.
A) Priorização de condições para os agentes públicos na promoção de empreendimentos e
atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
B) Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das
atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar
e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
C) Gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas
dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano.
55
D) Proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.
E) Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos
geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais.
Comentário:
LETRA A
A alternativa incorreta é a letra A: a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante
várias diretrizes gerais fixadas pela legislação específica, não se qualifica dentre elas
a priorização de condições para os agentes públicos na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o
interesse social.
Questão 10
56
D) o proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por
tempo determinado, mediante instrumento particular registrado no cartório de registro de
imóveis e subscrito por duas testemunhas.
Comentário:
LETRA B
57
58
GABARITO
Questão 1 - C
Questão 2 - A
Questão 3 - B
Questão 4 - D
Questão 5 - C
Questão 6 - C
Questão 7 - C
Questão 8 - C
Questão 9 - A
Questão 10 - B
59
QUESTÃO DESAFIO
60
GABARITO QUESTÃO DESAFIO
O atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida e justiça social e o
- DO PLANO DIRETOR
Art. 39. A propriedade urbana CUMPRE sua função social quando atende às exigências
2o desta Lei.
61
descritas por José Afonso da Silva deste modo: "o urbanismo apresenta-se como ciência do
estabelecimento humano, preocupando-se com a racional sistematização do território, como
pressuposto essencial e inderrogável de uma convivência sã e ordenada dos grupos de
indivíduos, que nele transcorre sua existência."
O direito de uma dada propriedade urbana passa, assim, segundo (FERNANDES, E. Law
and urban change in Brazil. England, Avebury, 1995), a ser reconhecido a partir de regras legais
municipais definidoras de suas potencialidades de uso, e o seu conteúdo econômico é atribuído
pelo Estado mediante a consideração dos interesses sociais envolvidos durante o processo do
plano diretor. Em consequência, a abrangência atribuída ao plano diretor é que determinará a
concepção de propriedade social que será adotada. Em vez de um direito com conteúdo
predeterminado, o direito de propriedade poderá transformar-se no direito à propriedade. Com
essa perspectiva, da propriedade é revista o sentido individual, e passar a ser definido por uma
função socialmente orientada.
Com base no que foi relatado, podemos ver um entendimento jurisprudencial do Relator
Newton Janke, data de julgamento no dia 06/07/2010, proferida pela Segunda Câmara de Direito
Público:
62
2007.031214-0, Relator: Newton Janke, Data de Julgamento: 06/07/2010, Segunda Câmara
de Direito Público, Data de Publicação: Apelação Cível n., de Criciúma)
63
LEGISLAÇÃO COMPILADA
Constituição Federal/88: Art. 5, XXII, XXIII, Art. 21, XX, Art. 24, I, Art. 30, II, Art. 170, VI,
Art. 182, Art. 183. Artigos indicados com relação a competência dos entes politicos para
o desenvolvimento da PNDU trada na Constituição. Leitura importante!
64
JURISPRUDÊNCIA
STF, Tribunal Pleno, RE 607940, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, jul. 29/10/2015, Inf 805.
30, VIII, E ART. 182, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PLANO DIRETOR. DIRETRIZES BÁSICAS DE
ORDENAMENTO TERRITORIAL. COMPREENSÃO. 1. A Constituição Federal atribuiu aos Municípios com mais de
vinte mil habitantes a obrigação de aprovar Plano Diretor, como “instrumento básico da política de desenvolvimento
e de expansão urbana” (art. 182, § 1º). Além disso, atribuiu a todos os Municípios competência para editar
normas destinadas a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) e a fixar diretrizes
gerais com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-
estar dos habitantes” (art. 182, caput). Portanto, nem toda a competência normativa municipal (ou distrital)
sobre ocupação dos espaços urbanos se esgota na aprovação de Plano Diretor. 2. É legítima, sob o aspecto
formal e material, a Lei Complementar Distrital 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de
ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses
espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados. A edição de leis dessa espécie, que
visa, entre outras finalidades, inibir a consolidação de situações irregulares de ocupação do solo, está inserida
na competência normativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios e ao Distrito Federal, e nada
impede que a matéria seja disciplinada em ato normativo separado do que disciplina o Plano Diretor. 3.
Aprovada, por deliberação majoritária do Plenário, tese com repercussão geral no sentido de que “Os municípios
com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de
ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”.
4. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
65
Legitimidade para Ação Civil Pública questões urbanísticas
STJ, 2º Turma, AGI RE 2011/0080641-4, Rel. Min. Francisco Falcão, jul. 21/11/2017.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMANDA PARA A DEFESA, EM JUÍZO. IMPLANTAÇÃO DE PARCELAMENTO DO SOLO
CLANDESTINO E A PRETENSÃO DE REGULARIZAÇÃO OU DE EVENTUAL RESSARCIMENTO DE ADQUIRENTES, COM
PÚBLICO ESTADUAL. I - Asseverou-se, no Tribunal de origem, que o Ministério Público do Estado de São Paulo não
teria legitimidade para pleitear o reconhecimento da irregularidade do loteamento, pois apenas os compradores
dos lotes a teriam, já que o direito perseguido seria individual e disponível. II - As condições da ação devem ser
averiguadas segundo a teoria da asserção, sendo definidas da narrativa formulada inicial e não da análise do mérito
da demanda (REsp 1582176/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 20/09/2016, DJe
30/09/2016). III - O parcelamento irregular de solo urbano ofende tanto a ordem urbanística como o meio
ambiente, razão pela qual se encontra legitimado o Ministério Público. Nesse sentido: REsp 897.141/DF, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/10/2008, DJe 13/11/2009; AgRg no Ag 928.652/RS,
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/02/2008, DJe 13/11/2009) IV - No que se
refere ao direito de reparação dos compradores, mesmo se for considerado um direito individual homogêneo
disponível, o Ministério Público também tem legitimidade para a propor a referida demanda. Nesse sentido:
AgRg nos EDcl nos EDcl no REsp 1499300/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
20/09/2016, DJe 29/09/2016; REsp 743.678/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 15/09/2009, DJe 28/09/2009. V - Correta a decisão recorrida que deu provimento ao recurso especial
para anular as decisões ordinárias, reconhecidas a legitimidade e o interesse de agir do Ministério Público do
Estado de São Paulo, para exame do mérito da ação civil pública. VI - Agravo interno improvido.
A decisão trata da competência do MP para propor ação civil publica. Quando se tratar de
questões ambientais e urbanísticas, é reconhecido sua legitimidade e interesse de agir, visto
que se trata de direito público difuso.
66
STJ, 3ª Turma. REsp 1.777.404-TO, Rel. Min. Nancy Andrighi, jul. 05/05/20. Inf 671.
RECURSO ESPECIAL. CIVIL. USUCAPIÃO ESPECIAL URBANA. REQUISITOS PREENCHIDOS. UTILIZAÇÃO MISTA,
RESIDENCIAL E COMERCIAL. OBJEÇÃO NÃO EXISTENTE NA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. ANÁLISE PROBATÓRIA.
DESNECESSIDADE. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. Ação ajuizada em 20/01/2003, recurso especial interposto em
28/06/2018, atribuído a este gabinete em 27/11/2018. 2. O propósito recursal consiste em determinar se, a área de
imóvel objeto de usucapião extraordinária, nos termos do art. 1.240 do CC/2002 e art. 183 da CF/1988, deve ser
usada somente para fins residenciais ou, ao contrário, se é possível usucapir imóvel que, apenas em parte, é
destinado para fins comerciais. 3. A usucapião especial urbana apresenta como requisitos a posse ininterrupta e
pacífica, exercida como dono, o decurso do prazo de cinco anos, a dimensão da área (250 m² para a modalidade
individual e área superior a esta, na forma coletiva), a moradia e o fato de não ser proprietário de outro imóvel
urbano ou rural. 4. O art. 1.240 do CC/2002 não direciona para a necessidade de destinação exclusiva residencial
do bem a ser usucapido. Assim, o exercício simultâneo de pequena atividade comercial pela família domiciliada no
imóvel objeto do pleito não inviabiliza a prescrição aquisitiva buscada. 5. Recurso especial provido.
A decisão trata de usucapião especial urbana. Quando os requisitos do art. 183 CF são
atendidos ele deve ser concedido, não há na lei nenhuma restrição quanto ao seu uso, de
maneira que exerça sua função social. Portanto, pode ser destinado a uso residencial ou
comercial.
STJ, 3ª Turma. REsp 1360017/RJ, Rel. Min. Ricardo Villas Boas Cueva, jul. 05/05/16. Inf 584.
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE USUCAPIÃO. USUCAPIÃO ESPECIAL URBANA. REQUISITOS DO ART. 183 DA CF/88
indeferido pelas instâncias ordinárias sob o fundamento de que o imóvel usucapiendo apresenta metragem
inferior à estabelecida na legislação infraconstitucional que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e nos
planos diretores municipais. 3. O Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE nº 422.349/RS, após reconhecer a
existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada, fixou a tese de que, preenchidos os
requisitos do artigo 183 da Constituição Federal, cuja norma está reproduzida no art. 1.240 do Código Civil,
67
o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação
infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área em que situado o imóvel (dimensão
do lote). 4. Recurso especial provido.
A decisão trata de usucapião especial urbana. Quando os requisitos do art. 183 CF são
atendidos ele deve ser concedido, nesse caso a legislação fala em até 250 m², mas não fala
em mínimo, portanto, não cabe à legislação infraconstitucional estabelecer uma metragem
mínima, devendo ser concedido por estar de acordo com a lei maior. Da mesma forma trata
as decisões quanto a áreas rurais, não devendo ser estabelecido mínimo.
STJ, 1ª Seção. REsp 1164893/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, jul. 23/11/2016. Inf 651.
de compra e venda de lotes de área que denominou "Loteamento Porto do Gringo". 2. O acórdão recorrido
manteve condenação do loteador, da Empresa Municipal de Obras e Urbanização - EMURB e do Município de
Aracaju na obrigação de executar todas as obras de infraestrutura necessárias à urbanização total do loteamento.
3. O munícipio recorrente alega, em síntese, que o art. 40 da Lei 6.766/1979 estabelece faculdade do Poder Público,
que "somente se daria em excepcionalíssimas hipóteses, eleitas pelo Poder Público dentre suas várias prioridades
na implementação das políticas públicas". 4. A Segunda Turma deliberou afetar o recurso à Seção. PRECEDENTES
DA SEGUNDA TURMA 5. Em precedentes mais antigos, a Segunda Turma adotou a orientação de que o art. 40 da
Lei 6.766/1979 prevê um dever-poder do Município de regularizar loteamento não autorizado ou executado sem
observância das determinações do ato administrativo de licença, configurando, portanto, ato vinculado da
Municipalidade. Nesse sentido: REsp 1.113.789/SP, Rel. Ministro Castro Meira, julgado em 16/6/2009; REsp
131.697/SP, Rel. Ministro João Otávio de Noronha, julgado em 7/4/2005. 6. Em dois julgados mais recentes, a
Segunda Turma parece ter adotado entendimento mais restritivo, que se coadunaria com a interpretação defendida
no recurso. O primeiro é o REsp 859.905/RS, cuja ementa aponta discricionariedade da atuação da Administração:
"RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. LOTEAMENTO. OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA. EXEGESE
DO ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. - O art. 40 da Lei n. 6.766/1979 confere ao município a faculdade de promover a
realização de obras de infra-estrutura em loteamento, sob seu o critério de oportunidade e conveniência. Recurso
especial não conhecido." (REsp 859.905/RS, Rel. p/ Acórdão Ministro Cesar Asfor Rocha, julgado em 1º/9/2011). No
68
mesmo sentido, embasado no anterior, o AgRg no REsp 1.310.642/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, julgado em
3/3/2015. 7. A ementa do REsp 859.905/RS talvez não tenha espelhado exatamente o pensamento da Turma.
Daquele julgamento participaram o Min. Mauro Campbell Marques, que era o relator, o Min. Herman Benjamin, o
Min. Cesar Asfor Rocha, que proferiu o voto vencedor, e os Ministros Castro Meira e Humberto Martins. Foi vencido
apenas o Min. Mauro Campbell, mas a maioria se formou no sentido do não conhecimento do recurso, não
parecendo que se possa dizer que a maioria aderiu ao entendimento do Min. Cesar Asfor Rocha quanto ao mérito,
ou seja, de que haveria discricionariedade do Município. 8. O voto-vista do Min. Herman Benjamin deixava claro
que não seria esse o seu pensamento, e o voto-vista proferido pelo Min. Castro Meira examinou apenas as questões
processuais, sendo certo que, no REsp 1.113.789/SP, S. Exa. tinha adotado o entendimento do poder-dever. Adesão
total ao voto do Min. Cesar Rocha teria havido apenas quanto ao eminente Min. Humberto Martins, que se limitou
a acompanhar o relator. 9. Não se poderia, portanto, dizer que o entendimento tradicional da Segunda Turma foi
alterado. PRECEDENTE DA PRIMEIRA TURMA 10. Sobre o tema, a Primeira Turma tem julgado recente que, em sua
ementa, após se reportar aos dois precedentes da Segunda Turma mencionados, traz: "2. É subsidiária a
responsabilidade do ente municipal pelas obras de infra-estrutura necessárias à regularização de loteamento
privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações" (REsp 1.394.701/AC, Rel.
Ministro Benedito Gonçalves, julgado em 17/9/2015). 11. Todavia, o voto do relator, eminente Min. Benedito
Gonçalves, deixa claro que "não se pode negar a existência de responsabilidade do município quanto à
implementação da infra estrutura necessária à regularização do loteamento quando é omisso no dever de fiscalizar
o loteador inadimplente", embora deixando claro que, "na hipótese de loteamento privado irregular, enquanto for
pela solidariedade". 12. Lembra, ainda, que os municípios têm obrigação própria e autônoma quanto à
implementação de políticas públicas que têm por fim o saneamento básico e a infraestrutura urbana (artigos 23,
inciso IX, 30, inciso VIII, e 182 da Constituição Federal; e art. 2º da Lei 10.257/2001). 13. Conclui afirmando que é
"oportuno esclarecer que há duas situações distintas. Na primeira, há a possibilidade de a administração municipal
agir enquanto é possível cobrar do empreendedor-loteador o cumprimento de suas obrigações. É faculdade sua
utilizar recursos públicos para tomar as providências pendentes de competência do loteador, ressarcindo-se do
custo. Na segunda, não mais é possível exigir o cumprimento das obrigações pelo loteador, a municipalidade é
omissa e o loteamento começa a se efetivar sem a observância das normas legais, com violação do direito à infra-
estrutura urbana e lesão aos moradores. Nessa hipótese, o Poder Público Municipal é responsável pela regularização
lato sensu do loteamento". INEXISTÊNCIA DE POSICIONAMENTO FIRME DA PRIMEIRA SEÇÃO 14. Inexistindo
posição pacífica das duas Turmas de Direito Público sobre o tema da obrigatoriedade ou não de o Poder Municipal
realizar as obras necessárias para regularização de loteamento clandestino ou irregular, o presente julgamento
mostra-se oportuno para definição dele. ANÁLISE DO DEVER-PODER DE REGULARIZAÇÃO 15. A rigor, o dever do
Município não se restringe ao loteamento incompleto, nem decorre essencial ou exclusivamente da disposição da
Lei Lehmann (Lei 6.766/1979). 16. É encargo inafastável do Município promover a ocupação ordenada do solo
urbano, consoante previsão do art. 30, VIII, da Constituição. O dever de realizar o asfaltamento das vias, a
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implementação de iluminação pública, redes de energia, água e esgoto, calçamento de ruas etc. refere-se a
todo o território do ente político, e não apenas a esses loteamentos incompletos, de modo a "garantir o bem-
estar de seus habitantes", nos termos do Plano Diretor e da legislação urbanística, conforme o art. 182 da CF,
atendendo-se aos mais carentes em primeiro lugar. 17. No âmbito infraconstitucional, a atuação do governo
local deve buscar garantir o "direito a cidades sustentáveis" e evitar o parcelamento do solo inadequado em
relação à infraestrutura urbana, segundo determina o art. 2º, I e VI, "c", do Estatuto da Cidade. 18. O dever
de regularizar loteamentos há de ser interpretado à luz dessas disposições constitucionais e legais. A omissão
do loteador não gera, por si, prioridade absoluta e automática no confronto com outras demandas preexistentes e
relativas à malha urbana. Seria desarrazoado interpretar a lei federal de tal modo a nela enxergar uma garantia de
"fura-fila" no atendimento das carências sociais, sobretudo se, para solucionar as eventualmente judicializadas,
acabar-se por desamparar os mais pobres, com igual precisão urbanístico-ambiental. 19. O art. 40, § 5º, da Lei
Lehmann determina que a regularização dos loteamentos deve observar as diretrizes fixadas pela legislação
urbanística, sendo inviável impor ao Município descumprimento de suas próprias leis (quando, por exemplo, proíbe
a ocupação de certas áreas de risco), por conta tão só de omissão do loteador. 20. Evidentemente, ao Poder
Judiciário não compete, pois seria um despropósito, determinar a regularização de loteamentos clandestinos (não
aprovados pelo Município) em terrenos que ofereçam perigo imediato para os moradores lá instalados, assim como
nos que estejam em Áreas de Preservação Permanente, de proteção de mananciais de abastecimento público, ou
mesmo fora do limite de expansão urbana fixada nos termos dos padrões de desenvolvimento local. A invervenção
judicial, nessas circunstâncias, faz-se na linha de exigir do Poder Público a remoção das pessoas alojadas
nesses lugares insalubres, impróprios ou inóspitos, assegurando-lhes habitação digna e segura - o verdadeiro
direito à cidade. 21. Mesmo na hipótese de loteamentos irregulares (aprovados, mas não inscritos ou executados
adequadamente), a obrigação do Poder Público restringe-se à infraestrutura para sua inserção na malha urbana,
como ruas, esgoto, iluminação pública etc., de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do
também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer na sua atuação
saneadora. 22. Mais importante que discutir se há discricionariedade ou dever-poder de regularizar loteamentos
(e, sem dúvida, dever-poder existe!) é reconhecer que a atuação da Prefeitura não serve para beneficiar o loteador
faltoso. Sem falar que vai muito além de garantir os direitos dos adquirentes de lotes prejudicados pela omissão,
pois incumbe ao Administrador, também por força de lei, considerar a cidade como um todo e os direitos dos
outros munícipes à qualidade urbanístico-ambiental. 23. O que deve orientar a atuação do Município é,
essencialmente, o interesse coletivo na observância aos "padrões de desenvolvimento urbano" (art. 40, caput,
in fine, da Lei Lehmann), para cumprir as "funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes"
(art. 182, caput, da CF). Isso, como é fácil perceber, nem sempre é observado ao se impor ao Município, simples
e automaticamente, a imediata regularização de um dado loteamento, quando houver situações mais graves e
urgentes de degradação urbana e de dignidade da pessoa humana em outros bolsões de pobreza. 24. Descabe
impor ao Município o asfaltamento, por exemplo, de um condomínio de veraneio ou de classe média, se as ruas
da cidade, que servem diariamente os moradores permanentes ou os em pobreza extrema, não possuem esse
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melhoramento. Inviável ainda obrigá-lo a implantar calçadas e vias em um condomínio de luxo, apenas porque
o loteamento não foi completado, se o restante da cidade, onde moram os menos afortunados, não conta
com iluminação pública ou esgotamento sanitário. Em síntese, o juiz dos fatos haverá, na apuração da
responsabilidade estatal, de estar atento a esses conflitos para definir, entre as prioridades urbanístico-
ambientais, o que é mais importante. 25. Compete ao governo local implementar sua legislação urbanística, em
especial seu Plano Diretor, à luz das diretrizes constitucionais. São elas que, no atacado, determinam as prioridades
e orientam o direcionamento dos recursos públicos, previstos na legislação orçamentária. Nesse contexto, a
não ensejem a regularização, a única solução é a remoção, de modo a garantir habitação digna que respeite as
exigências da lei. 27. O correto é as instâncias ordinárias examinarem quais são as obras a serem realizadas. Pode-
se tratar de melhorias necessárias, como ruas e iluminação pública para servir aos loteamentos já ocupados por
moradores, hipótese em que caberia ao Município implementá-las. Mas também pode-se estar a se referir a vias
que atendam lotes ainda não comercializados ou outras obras não essenciais previstas no loteamento aprovado,
mas inexistentes no restante da malha urbana, cuja implantação não pode ser imputada ao Poder Público. 28. Não
é possível afastar peremptoriamente a responsabilidade do Município, devendo este ser condenado a realizar
somente as obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art.
40, § 5º, da Lei Lehmann). CONCLUSÃO 29. Pelo exposto e com base no entendimento recentemente adotado
pela Primeira Turma apontado nos itens 10 a 13 e na orientação tradicionalmente adotada pela Segunda Turma,
que, em verdade, não foi alterado, como apontado nos itens 5 a 9, é possível se definir uma tese. 30. Existe o
poder-dever do Município de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve se
restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art.
40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas,
esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do
também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer a sua atuação
saneadora. 31. Recurso Especial parcialmente provido para restringir a obrigação do Município de executar as
obras de infraestrutura somente àquelas essenciais nos termos da legislação urbanística local, compreendendo, no
mínimo, ruas, esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente os moradores já instalados, não havendo
esse dever em relação a parcelas do loteamento irregular eventualmente ainda não ocupadas.
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Essa decisão é muito completa e rica em conteúdo, trata da competência do poder-dever
público municipal em tratar dos padrões urbanísticos locais, ele deve atender as obras
essenciais, à legislação urbanística, mas não é por isso que deve tratar de modo prioritário
uns em detrimento de outros, visto que a regularização de áreas irregulares se dá com
obras essenciais para atender os moradores do local, mas não se deve realizar melhorias
em locais que ainda não estão nem ocupados, dando prioridade aos locais com moradores.
A atuação do município está diretamente ligada ao interesse coletivo, em tornar possível
o cumprimento da função social da propriedade.
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MAPA MENTAL
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Edis Milaré, Direito Ambiental, 7ª Ed., Editora Revista dos Tribunais - 2011.
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