Estado de Sergipe

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

Processo n. 000204/2017
Assunto: Relatório de Inspeção
Origem: Câmara Municipal de Ilha das Flores
Interessados: Wesley Inocêncio de Britto

PARECER N. 521/2017

Trata-se de análise do Relatório de Inspeção Especial n.º 13/2017,

realizado na Câmara Municipal de Ilha das Flores, referente aos processos de
dispensas e inexigibilidade de licitação realizados no mês de janeiro de 2017,
de responsabilidade do gestor Wesley Inocêncio de Britto.

Por meio Relatório de Inspeção, a 3ª Coordenadoria de Inspeção –

CCI analisou e fez os respectivos apontamentos sobre os seguintes
procedimentos:

i- Inexigibilidade de Licitação nº 01/2017;

ii- Inexigibilidade de Licitação nº 02/2017;
iii - Inexigibilidade de Licitação nº 03/2017;
iv - Inexigibilidade de Licitação nº 04/2017;
v - Inexigibilidade de Licitação nº 05/2017.

Após análise, a equipe técnica encontrou alguns indícios de

irregularidades. Em seguida este relatório foi autuado.

Devidamente citado (fl. 58), o gestor apresentou defesa (fls. 89/108).

 Por fim, após analisar novamente os autos, a 3ª CCI, por meio do
Parecer Técnico 38/2017 (fls. 151/161), opinou pela permanência da maioria
das irregularidades apontadas inicialmente.

É o relatório.

Mérito.

Inexigibilidade de Licitação nº 01/2017

A Câmara Municipal de Ilha das Flores, por meio da Inexigibilidade

01/2017, que teve como objeto a “consultoria relacionada à Lei de
Responsabilidade Fiscal, Licitações, Contratos e Convênios, com emissão de
parecer, acompanhamento de processos junto aos Tribunais de Contas da
União e do Estado, figurar como advogado da Câmara em feitos em que a
mesma seja parte ativa ou passiva, assessoria técnica para elaboração de
minutas de projetos de leis, decretos, portarias, contratos, convênios,
resoluções, apresentação de pareceres junto às comissões permanentes ou
temporárias da Câmara Municipal”, atividades essas típicas da Administração,
que devem ser desenvolvidas por servidores públicos do quadro efetivo.

Em sua defesa, o gestor aduziu que o referido escritório possui vasta

experiência e que não cabe a imposição de realização de concursos para
procurador de municípios, não existe uma pacificação sobre o tema, devendo,
então prevalecer a desconsideração do apontamento em análise.

A CCI entendeu pela manutenção da irregularidade por tratar o

objeto da contratação de serviços permanentes da Administração, diferentes de
serviços especiais e singulares.

A contratação direta mediante inexigibilidade de licitação é exceção

que deve se submeter a rigorosos requisitos.

Segundo o TCU, a contratação de serviços advocatícios dar-se-á

apenas para atender situações específicas e possui três requisitos: 1) serviços
técnicos especializados, que são elencados de forma taxativa nos incisos do
art. 13 da 8.666/93; 2) natureza singular, ou seja, o serviço deve ser portador
de tal complexidade executória que o individualize, tornando-o diferente dos da
mesma espécie e que exige, para a sua execução, um profissional ou empresa
de especial qualificação e 3) ser um profissional de notória especialização,
seu trabalho deve ser essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena
satisfação do objeto do contrato, baseado em empenho anterior, estudos,
experiências, publicações, equipe técnica, etc. A legitimidade da contratação
de serviços técnicos especializados sem licitação depende da coexistência
desses requisitos.

O objeto do aludido contrato foi a prestação de serviços de

consultoria e assessoria jurídica destinada a prolação de pareceres técnico-
administrativos e atuação jurisdicional acerca das diversas problemáticas
vivenciadas pelo órgão municipal, no âmbito do direito administrativo,
constitucional e áreas correlatas. Tal objeto não induz de forma clara serem
tais serviços ensejantes de uma contratação direta.

Nesse sentido o Superior Tribunal de Justiça:

CRIMINAL. RESP. CRIME COMETIDO POR PREFEITO.

COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA.
REJEIÇÃO DA DENÚNCIA. CONTRATAÇÃO DE
ADVOGADO PELO MUNICÍPIO. INEXIGIBILIDADE DE
LICITAÇÃO. UTILIZAÇÃO INDEVIDA DE SERVIÇO
PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO. NÃO DEMONSTRAÇÃO.
RECURSO PROVIDO.

I. A inviabilidade de competição, da qual decorre a

inexigibilidade de licitação, deve ficar adequadamente
demonstrada.
II. Os casos de inexigibilidade de licitação ocorrem quando não
há qualquer possibilidade de competição, diante da existência
de apenas um objeto ou pessoa capazes de atender às
necessidades da Administração Pública.

III. Hipótese em que a Administração Pública, a pretexto de

utilização do seu poder discricionário, contratou advogado sem
procedimento licitatório, com base em sua "experiência
profissional", através da simples menção de que o casuídico
teve seu currículo aprovado pela comissão de licitação e pelo
fato de que já prestara serviços a outras municipalidades.

IV. Não demonstrada a inviabilidade de competição, da qual

decorre a inexigibilidade de licitação, e nem a licitude na
utilização de serviço público.

V. Não obstante a orientação jurisprudencial desta Corte no

sentido da necessidade de verificação do dolo para o
recebimento da inicial acusatória nos crimes de
responsabilidade de prefeito municipal, no presente caso tal
entendimento não se mostra aplicável, se a apontada ausência
de dolo na conduta do Prefeito não veio acompanhada de
fundamentação suficiente a respaldar tal conclusão.

VI. Recurso provido, nos termos do voto do Relator. (Resp

848549/MG, 5ª Turma, Rel. Ministro Gilson Dipp, DJ
05/02/2007, decisão unânime)

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO

PARA REALIZAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS
ESPECIALIZADOS, MAS NÃO SINGULARES. ESCRITÓRIO
DE ADVOCACIA. LICITAÇÃO. DISPENSA.

1. Os serviços descritos no art. 13 da Lei n. 8.666/93, para que

sejam contratados sem licitação, devem ter natureza singular e
ser prestados por profissional notoriamente especializado, cuja
escolha está adstrita à discricionariedade administrativa.

2. Estando comprovado que os serviços jurídicos de que

necessita o ente público são importantes, mas não apresentam
singularidade, porque afetos à ramo do direito bastante
 disseminado entre os profissionais da área, e não demonstrada
a notoriedade dos advogados – em relação aos diversos
outros, também notórios, e com a mesma especialidade – que
compõem o escritório de advocacia contratado, decorre ilegal
contratação que tenha prescindido da respectiva licitação.

3. Recurso especial não-provido.

(REsp 436869 / SP ; RECURSO ESPECIAL 2002/0054493-7

Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA SEGUNDA TURMA
julg. 06/12/2005, DJ 01.02.2006 p. 477)

Para este Parquet especial, tal tipo de ação configura burla ao

processo licitatório. Tal conduta afronta ao princípio isonomia, positivado na
Constituição Federal, que veda qualquer distinção, seja ela de qualquer
natureza, estabelecendo a igualdade de todos perante a lei. Há, também,
contrariedade aos princípios da impessoalidade, legalidade, moralidade e da
probidade administrativa.

Assim, a irregularidade deve ser mantida, tanto no que tange aos

processos de inexigibilidade quanto aos contratos dele decorrentes.

Inexigibilidade de Licitação nº 02/2017

Para contratação de serviços de contabilidade, em regra rotineiros e

próprios da Administração Municipal, deve-se comprovar a natureza singular do
serviço que justifique a inexigibilidade.

Entendeu a CCI que a contratação de serviços de assessoria técnica

especializada na área de contabilidade pública é legítima em casos
excepcionais, para desenvolvimento de atividades pontuais que exigem
conhecimentos específicos em determinada área, além da esfera de
conhecimento dos servidores públicos responsáveis pela respectiva área.
Afirma, todavia, que no caso em comento as atividades são contínuas e
rotineiras da administração, não cabendo, desta forma, a contratação por
inexigibilidade e sim por concurso público.

Em sede de defesa, o gestor alegou ser possível a contratação de

escritórios de contabilidade por meio de inexigibilidade de licitação pois os
serviços são ímpares. Aduziu tratar-se de controvérsias interpretativas e não
consolidadas nos julgamentos pelos tribunais, inclusive por esta Corte de
Contas.

Em relação a esta problemática, o Ministério Público Especial vem

se posicionando corriqueiramente contrário a essa forma de contratação. Pois
no presente caso não ficou configurada a impossibilidade de competição, visto
que o objeto da contratação não é considerado de natureza singular. É, sim,
serviço comum, não exige que seja prestado por profissional notoriamente
especializado. No mesmo sentido entendeu o Tribunal de Contas do Estado de
Santa Catarina, vejamos:

“face o caráter de atividade administrativa

permanente e contínua, o serviço de contabilidade
deve ser cometido à responsabilidade de
profissional habilitado e em situação de
regularidade perante o Conselho Regional de
Contabilidade, integrante do quadro de cargos
efetivos do ente público, com provimento
mediante concurso público (art. 37 da
Constituição Federal), sendo vedada a
contratação de pessoa jurídica (escritório de
contabilidade) para realização da contabilidade de
ente público”.1

Como dito, objeto do aludido contrato foi a prestação de serviços

profissionais na área de Contabilidade e tais serviços não se enquadram como
singulares, tratando-se, meramente, de serviços simples, habituais que, sem

1 Prejulgado reformado pelo Tribunal Pleno em sessão de 24.08.2009, mediante a Decisão nº

3000/09 exara da no Processo CON -08/00526490
dúvidas, viabilizariam a competição entre empresas do mesmo ramo em busca
da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. Posto isso, o
Parquet especial opina pela manutenção da irregularidade.

Inexigibilidade de Licitação nº 03/2017

Este procedimento licitatório teve como objeto a prestação de

serviços de assessoria e consultoria técnica especializada na área de
informática e automação de processos administrativos, incluindo a instalação e
concessão da licença de uso do software GOVNET e treinamento dos
funcionários da Câmara para uso do mesmo.

Na inspeção, a equipe técnica aduziu que o sistema GOVNET é

registrado pela Link3 Tecnologia e que não contava no processo a autorização
de comercialização pela empresa contratada. Além disso, sustentou que não
constava quais os módulos que foram contratados.

Em sede de defesa, visando afastar a irregularidade aqui tratada,

o gestor encaminhou documentos concedidos pela empresa Link3 Sistemas de
Automação em favor da PROSERV – Processamento e Serviços Ltda., tais
quais, tais quais, TERMO DE AUTORIZAÇÃO DE COMERCIALIZAÇÕES DE
PRODUTOS COM EXCLUSIVIDADE, além de declaração autorizando esta
última a representar e comercializar os seus produtos – Licença de Uso
GOVNET, incluindo instalação, concessão e treinamento de funcionários, com
exclusividade no Estado de Sergipe.

A CCI, no Parecer 38/2017, entendeu que os documentos

anexados pelo gestor suprem as falhas constantes do processo de
inexigibilidade de licitação 03/2017. O Ministério Público de Contas, após
análise, segue o entendimento da equipe técnica e opina pela exclusão desta
irregularidade.
 Inexigibilidade de Licitação nº 04/2017

A despesa foi realizada com base no art. 25, II, da Lei 8.666/93 –
Contratação Direta de Serviços de Automação de Processos Administrativos e
Licenças de uso de software junto à empresa AGSISTEMAS Comércio de
Informática Ltda. Todavia, como dito, a contratação direta mediante
inexigibilidade de licitação é exceção que deve se submeter a rigorosos
requisitos.

Além disso, verificou-se a ausência de justificativa de preços que

comprovasse a compatibilidade do preço contratado com os praticados no
mercado
Em sede de defesa, o gestor aduz que a produção intelectual de
softwares, licença de uso e manutenção, suporte técnico e automação de
sistemas é uma obra intelectual e única e que isso, por si só, já garante a
singularidade do objeto da contratação. Quanto a ausência de pesquisa de
preços, alega ser de responsabilidade da Comissão de Licitação, a qual deu
seu aval pela compatibilidade da proposta.

De acordo com o TCU, a contratação de serviços por inexigibilidade

dar-se-á apenas para atender situações específicas e possui três requisitos: 1)
serviços técnicos especializados, que são elencados de forma taxativa nos
incisos do art. 13 da 8.666/93; 2) natureza singular, ou seja, o serviço deve
ser portador de tal complexidade executória que o individualize, tornando-o
diferente dos da mesma espécie e que exige, para a sua execução, um
profissional ou empresa de especial qualificação e 3) ser um profissional de
notória especialização, seu trabalho deve ser essencial e indiscutivelmente o
mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato, baseado em empenho
anterior, estudos, experiências, publicações, equipe técnica, etc. A legitimidade
da contratação de serviços técnicos especializados sem licitação depende da
coexistência desses requisitos.

Assim, observa-se que a licitação é inexigível para contratação de

serviços técnicos, desde que estejam elencados no art. 13 da Lei 8.666/93,
condicionando-a, todavia, a duas outras condições, quais sejam, a natureza
singular do objeto e a notória especialização do prestador de serviços.

O objeto do aludido contrato foi a prestação de serviços de

automação de processos administrativos e licenças de uso de software. Tal
objeto não induz serem tais serviços ensejantes de uma contratação direta,
bem como não restou demonstrada de forma contundente a natureza singular
das empresas contratadas.

Inicialmente, convém definir “tecnologia da Informação (TI)”, que é o

conjunto de todas as atividades e soluções providas por recursos de
computação que visam a produção, o armazenamento, a transmissão, o
acesso, a segurança e o uso das informações.

A fim de refutar a alegação do gestor de que os serviços de “uso e

manutenção, suporte técnico e automação de sistemas” não podem ser
objetivamente comparados, trago o entendimento do Tribunal de Contas da
União, que não só entende cabível e necessário licitar, como aduz que não é
indispensável a utilização do tipo “técnica e preço”, podendo as licitações para
aquisição de bens e serviços de tecnologia de informação serem na
modalidade Pregão, que adota o tipo “menor preço”:

A licitação de bens e serviços de tecnologia da

informação considerados comuns, ou seja, aqueles
que possuam padrões de desempenho e de
qualidade objetivamente definidos pelo edital, com
base em especificações usuais no mercado, deve
ser obrigatoriamente realizada pela modalidade
Pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
Quando, eventualmente, não for viável utilizar essa
forma, deverá ser anexada a justificativa
correspondente (Lei nº 10.520/2002, art. 1º; Lei nº
8.248/1991, art. 3º, § 3º; Decreto nº 3.555/2000,
anexo II; Decreto nº 5.450/2005, art. 4º, e
Acórdão nº 1.547/2004 - Primeira Câmara;
Acórdão nº 2.471/2008-TCU Plenário, item 9.2.1)
Devido à padronização existente no mercado, os
bens e serviços de tecnologia da informação
geralmente atendem a protocolos, métodos e
técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a
padrões de desempenho e qualidade que podem
ser objetivamente definidos por meio de
 especificações usuais no mercado. Logo, via de
regra, esses bens e serviços devem ser
considerados comuns para fins de utilização da
modalidade Pregão. (Lei nº 10.520/2002, art. 1º;
Acórdão nº 2.471/2008- TCU - Plenário, item
9.2.2)
Em geral, nem a complexidade dos bens ou
serviços de tecnologia da informação nem o fato de
eles serem críticos para a consecução das
atividades dos entes da Administração
descaracterizam a padronização com que tais
objetos são usualmente comercializados no
mercado. Logo, nem essa complexidade nem a
relevância desses bens e serviços justificam o
afastamento da obrigatoriedade de se licitar pela
modalidade Pregão. (Lei nº 10.520/2002, art. 1º;
Acórdão nº 1.114/2006 – Plenário; Acórdão nº
2.471/2008-TCU - Plenário, item 9.2.4)

No atual estágio de desenvolvimento do mercado da Tecnologia da

Informação, é possível verificar grande diversidade de empresas de software.
Ademais, as ferramentas de desenvolvimento e as linguagens de programação
evoluíram, objetivando produtividade e disponibilidade de recursos aos
desenvolvedores, permitindo, desta maneira, o desenvolvimento de sistemas
em magnitude e complexidade crescentes. Essa evolução natural ensejou a
elaboração, por centros acadêmicos, fundações e empresas, de modelos que
padronizassem conceitos e processos, com o objetivo de viabilizar o
cumprimento de prazo, custo e qualidade, mesmo com o cenário de crescente
complexidade dos projetos.

Sendo assim, esses modelos fornecem elementos padronizados de

desempenho e qualidade, amplamente conhecidos e utilizados por
fornecedores e consumidores de serviços de desenvolvimento de software, o
que não só viabiliza como obriga a realização de licitação pública.

Sendo assim, há indícios de burla ao processo licitatório. Tal

conduta afronta ao princípio isonomia, positivado na Constituição Federal, que
veda qualquer distinção, seja ela de qualquer natureza, estabelecendo a
igualdade de todos perante a lei. Há, também, contrariedade aos princípios da
impessoalidade, legalidade, moralidade e da probidade administrativa.
 Assim, o Ministério Público especial opina pela manutenção da
irregularidade.

Inexigibilidade de Licitação nº 05/2017

A inexigibilidade teve como objeto a contratação da empresa MH

Consultoria e Representações Ltda. para prestação de serviços nas áreas
administrativa e legislativa abrangendo projetos, assessoria específica junto
aos poderes constituídos e órgãos da esfera municipal, estadual, e federal,
para atender as necessidades da Câmara Municipal.

No Relatório de Inspeção a CCI concluiu que as atividades

supracitadas não se enquadram na competência do Poder Legislativo. Ações
educativas para crianças e jovens são desenvolvidas pelo Poder Executivo
Municipal. Atestou ainda que ações que dizem respeito à formação de
vereadores são pontuais e de curta duração, desnecessária a vigência
contratual de 12 (doze) meses. Constatou que os referidos servidos não se
enquadram no art. 13 da Lei 8.666/93.

Em sua defesa o gestor aduz, em síntese, que as propostas

constantes no projeto básico são previstas na Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional e cita a ECOJAN e a escola de Contas da Assembleia
Legislativa do Estado de Sergipe como exemplos que estão sendo seguidos
pela Escola de Contas da Câmara Municipal de Ilha das Flores.

A CCI sustenta que a Câmara Municipal de Ilha das Flores não tem
escola de contas, e que se tivesse, as atividades contratadas não se
enquadram nas competências do Poder Legislativo Municipal. Reafirma o
entendimento de que ações educativas para crianças e jovens são de
competência do Poder Executivo Municipal ou outras entidades que tenham em
suas competências tais ações. Desta forma, opinou pela manutenção da falha.

Para contratação de serviços fundamentados no art. 25, II da Lei de

Licitações e Contratos deve-se comprovar a natureza singular do serviço que
justifique a inexigibilidade.
 Diante da fundamentação explicitada pela equipe técnica e com
fundamento em todos os pontos tratados sobre licitações e inexigibilidade
neste parecer, o Ministério Público de Contas opina pela manutenção da
irregularidade.

Além disso, a licitação é inexigível para contratação de serviços

técnicos, desde que estejam elencados no art. 13 da Lei 8.666/93,
condicionando-a, todavia, a duas outras condições, quais sejam, a natureza
singular do objeto e a notória especialização do prestador de serviços.

Registra-se que as irregularidades acima analisadas estão sujeitas

não só a responsabilização de natureza administrativa, a qual é exercida por
este Tribunal, mas também de natureza penal e civil. Nesse ponto, a Lei nº
8.666/1993 em seu art. 89 considera crime práticas do seguinte ato:

Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses

previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades
pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.

A Lei nº 8.429/1992 também considera condutas dessa natureza

como ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário, senão
vejamos:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que

causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa
ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e
notadamente:
...
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de
processo seletivo para celebração de parcerias com
 entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los
indevidamente;

Conclusão.

Diante de todo o exposto, o Ministério Público de Contas opina pela

IRREGULARIDADE do período auditado na Câmara Municipal de Ilha das
Flores, de responsabilidade do Sr. Wesley Inocêncio de Britto, com aplicação
de multa administrativa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), art. 223, III e
§7º do Regimento interno desta Corte de Contas, uma vez que permanecem
inalteradas as irregularidades apontadas no relatório inicial. Por fim,
representar ao Ministério Público Estadual para a apuração de improbidade e
responsabilidade penal (art. 91, § 1º, III, do Regimento Interno).

É o Parecer.

Aracaju, 03 de agosto de 2017.

Eduardo Santos Rolemberg Côrtes

Procurador