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GUERRA, ALIMENTO E PODER:
A problemática da segurança alimentar
em situações de conflito
Mariana Barros da Nóbrega Gomes
Ana Luísa Torres Carvalho
Clara Soares Côrtes Oliveira
Izabela Damasceno Pimenta1
1. INTRODUÇÃO 27
A cada cinco segundos, uma criança menor de dez anos morre de
fome no mundo (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION –
FAO, 2001). Mais de 2.2 milhões de pessoas, em sua maioria crian-
ças, morrem de diarreia todos os anos como resultado de acesso
inadequado a fontes de água. Ainda, segundo estimativas, 870 mi-
lhões de pessoas passam fome no mundo, sendo que 852 milhões
delas vivem em países em desenvolvimento (FAO et al 2012).
A análise de conflitos e crises (entendidos como conflitos
armados) demonstra que no mundo, a cada dia, confrontos ar-
mados como guerras civis, reivindicações violentas por indepen-
dência, golpes militares e embargos implicam ou agravam a fome
e a desnutrição de grande parte da população atingida (BANCO
MUNDIAL – BM, 2011). Com a expulsão ou o refúgio de nacionais,
coloca-se imediatamente a necessidade de uma ajuda emergen-
cial e de sobrevivência para estas pessoas que estão fora dos seus
lugares de produção e, normalmente, não dispõem de recursos
suficientes para conseguir acesso pacífico aos alimentos.
O acesso a sementes de qualidade, assim como o abasteci-
mento com outros meios de produção, pode ser prejudicado ou
interrompido por questões políticas ou puramente logísticas; o
cultivo e a colheita de alimentos nas lavouras podem ser ameaça-
dos por assaltos, roubos ou minas; a comercialização dos produ-
1
As autoras agradecem a colaboração de Raquel Cabello, coordenadora de Emergên-
cias Humanitárias da FAO (Food and Agriculture Organization). Seus comentários e
sugestões foram de grande ajuda à confecção deste trabalho.
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tos pode fracassar por causa de estruturas de mercado falidas; os
casos de doenças aumentam em função de um sistema de saúde
que não funciona etc (BM, 2011).
Tudo isso provoca e agrava a insegurança alimentar em regi-
ões que, muitas vezes, já antes destas crises eram atingidas pela
pobreza e subnutrição por causa de sua instabilidade econômica
e ecológica. Pessoas vivendo em estado de pobreza se mostram,
frequentemente, impotentes frente aos conflitos no seu próprio
país, já que não têm voz ou poder relevante de decisão. Em mui-
tos lugares, as migrações forçadas permanecem como o único
meio de sobrevivência (FAO, 2008).
O presente artigo busca analisar a situação da segurança ali-
mentar em zonas de conflito por uma perspectiva histórica e crí-
tica. Para tanto, propõe-se apresentar os padrões de atuação de
Organizações Internacionais, Estados nacionais e Organizações
28 Não-Governamentais na busca pela garantia da segurança ali-
mentar em áreas conflituosas desde 1945, apontando tanto seus
méritos quanto suas falhas.
Como padrão que deveria ser aplicado, indica-se que, para
acabar com crises alimentares em situações de conflito em longo
prazo, deve-se trabalhar por ajuda humanitária efetiva, investi-
mentos em longo prazo no setor primário da economia e ações
eficazes de nationbuilding. Para ilustrar a problemática, será usa-
do o crítico caso da Somália ao longo do tempo.
2. INTRODUÇÃO CONCEITUAL À SEGURANÇA ALIMENTAR
Para o estudo de crises de fome em situações de conflito, é impor-
tante reforçar conceitos chave amplamente usados na área. Por
esse motivo, a presente seção tem como objetivo apresentar esses
conceitos, trabalhando de maneira introdutória as ideias de segu-
rança alimentar em si, ajuda humanitária, nationbuilding e ajuda
ao desenvolvimento.
2.1 Segurança Alimentar
O conceito de segurança alimentar evoluiu significativamente
ao longo do tempo. A definição utilizada no presente trabalho é
a formulada na Cúpula Mundial da Alimentação, realizada em
Roma, Itália, em 1996. Segundo esta definição, existe segurança
alimentar quando todas as pessoas, em todos os momentos, têm
acesso físico e econômico a alimentos seguros, nutritivos e sufi-
cientes que atendam suas necessidades dietéticas e preferências
alimentares para uma vida ativa e saudável (FAO, 1996). Esta de-
Guerra, Alimento e Poder
finição apresenta quatro principais dimensões da segurança ali-
mentar: disponibilidade física dos alimentos, acesso econômico
e físico aos mesmos, utilização deles e estabilidade das três di-
mensões anteriores ao longo do tempo.
Para que os objetivos da segurança alimentar sejam realiza-
dos, todas as dimensões devem ser cumpridas simultaneamente.
Mesmo que as pessoas tenham dinheiro, se não houver comida
disponível no mercado elas estarão em risco de insegurança ali-
mentar. Da mesma forma, segurança alimentar não está apenas
relacionada à quantidade de alimentos consumidos, mas tam-
bém à qualidade e a seus nutrientes.
2.1.2. Classificação das fases de segurança alimentar
Diferentes escalas para a segurança alimentar foram desenvol-
vidas por analistas da área utilizando indicadores diversos. Po-
rém, depois de rodadas de discussão entre Estados, Organiza- 29
ções Internacionais e Organizações Não-Governamentais, foi
desenvolvido o IPC (do inglês, Integrated Food Security Phase
­Classification), que é uma escala padronizada que analisa dados
sobre segurança alimentar, nutrição e subsistência, formando
a partir daí uma classificação sobre a natureza e a gravidade de
uma crise alimentar (FAO, 2008). As variáveis analisadas pelo IPC
são taxa de mortalidade, prevalência da desnutrição, acesso a ali-
mentos e disponibilidade dos mesmos, diversidade na alimenta-
ção, acesso e disponibilidade à água, estratégias de enfrentamen-
to da fome e quantidade de bens de subsistência.
A classificação do IPC consiste em cinco níveis, sendo o pri-
meiro deles a segurança alimentar. O segundo seria insegurança
alimentar moderada, seguido por crise de subsistência e emer-
gência humanitária. O quinto nível é chamado de crise de fome,
ou catástrofe humanitária (IPC, 2007).
Segundo o IPC (2008), uma situação atinge o nível dois (in-
segurança alimentar moderada) quando a taxa de desnutrição
aguda se encontra entre 3% e 10% da população e as pessoas têm
acesso irregular a, em média, 2 mil calorias e 15 litros de água
por dia. O terceiro nível é atingido quando a taxa de desnutrição
aguda está entre 10% e 15% e a população tem acesso a 2 mil ca-
lorias e entre 7 e 15 litros de água por dia, mas somente por meio
de ajuda de alguma organização. O quarto nível, por sua vez, é
atingido quando não há continuidade de acesso a alimentos
em qualquer quantidade, a água disponível não chega a 7 litros
por dia e, além disso, a taxa de desnutrição aguda atinge 15% da
população total. Por fim, para que uma situação de insegurança
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alimentar atinja o nível cinco, é necessário que mais de duas pes-
soas por cada 10 mil morram de fome por dia, que a desnutrição
atinja taxa acima de 30% e que menos de 2 mil calorias e quatro
litros de água por dia estejam disponíveis para cada pessoa (IPC,
2008). Na Somália, tanto em 1992 quanto em 2011, as crises atin-
giram este nível (IPC, 2007).
2.2. Ajuda humanitária, Nationbuilding e Ajuda ao Desenvolvimento
Os conceitos de ajuda humanitária, nationbuilding e ajuda
ao desenvolvimento são de extrema importância para o enten-
dimento das questões analisadas pelo presente artigo. Tais con-
ceitos podem ser relacionados, porém não devem ser confundi-
dos. Segundo Lancaster (2007), ajuda humanitária consiste na
assistência material ou logística prestada em resposta a crises
humanitárias, geradas por desastres naturais ou por situações
30 provocadas por seres humanos. Os principais objetivos da ajuda
humanitária são salvar vidas, aliviar o sofrimento de suas vítimas
e manter a dignidade humana (LANCASTER, 2007).
Diversos autores, como os vinculados a agências internacio-
nais de cooperação, apontam que a ajuda humanitária imediata é
uma resposta satisfatória para o combate de crises alimentares já
que, quando enviada adequadamente, diminui os níveis de fome
e desnutrição de forma imediata. Autores como Saswati Bora, Iri-
de Ceccacci e Christopher Delgado (2011), porém, apontam que
a ajuda humanitária por si só é importante para mitigação dos
efeitos da fome, mas apresenta efeitos econômicos e sociais in-
desejados, como a desarticulação de arranjos locais de produção
de alimentos, já que a inundação do país com alimentos estran-
geiros derruba os preços dos produtos agrícolas e desestimula a
produção local, além de não ser suficiente para resolver uma situ-
ação de insegurança alimentar a longo prazo.
Nesse contexto, os autores sugerem o investimento nos
produtores de alimentos locais, bem como em infra-estrutura e
criação ou fortalecimento de instituições que garantam a estabi-
lidade da região e a distribuição justa dos alimentos (BORA et al,
2011). Dessa forma, os conceitos de ajuda para o desenvolvimen-
to e operações de nationbuilding se tornam evidentes.
A prática da ajuda ao desenvolvimento consiste no financia-
mento de projetos que contribuam para o efetivo desenvolvimen-
to do Estado receptor. A ajuda pode ter caráter de empréstimo a
juros mais baixos que os tradicionalmente praticados ou mes-
mo de doação, já que, nesses casos, o país receptor não dispõe
de condições para honrar empréstimos a curto prazo (OECD,
Guerra, Alimento e Poder
2012). As operações de nationbuilding, por sua vez, envolvem o
uso de forças armadas como parte de um esforço maior para a
promoção de reformas políticas e econômicas, com o objetivo de
transformar a sociedade que emerge de um conflito em um país
com estabilidade interna e pacífico com relação aos seus vizinhos
(DOBBINGS et al, 2007).
Conclui-se, então, que tanto a ajuda ao desenvolvimento
quanto as operações de nationbuilding agem numa perspectiva
de longo prazo, atuando de modo a buscar maior estabilização
econômica, política e social, e não apenas no alívio imediato de
situações de insegurança alimentar. Essa perspectiva difere da
lógica da ajuda humanitária, explicitada anteriormente. A partir
desses conceitos, a análise de crises alimentares e das respostas
internacionais às mesmas se torna mais clara e objetiva.
3. A SEGURANÇA ALIMENTAR NO CONTEXTO 31
DOS REGIMES INTERNACIONAIS, DESDE 1945
De acordo com Stephen Krasner (1982) regimes internacionais
são definidos como princípios, normas, regras, e procedimentos
de tomada de decisão, procedimentos em torno dos quais as ex-
pectativas dos atores convergem em uma determinada área das
relações internacionais. Nesta definição, princípios são crenças
em fatos, efeitos e integridade, as normas são padrões de com-
portamento definidos em termos de direitos e obrigações, regras
são prescrições específicas ou proscrições para a ação, procedi-
mentos de decisão são práticas predominantes para fazer e im-
plementar escolhas coletivas. Abaixo serão citados regimes e suas
conquistas mais relevantes, de modo que se tenha uma visão da
evolução do direito de preservação da alimentação adequada e
sua perspectiva no âmbito internacional.
Após a Segunda Guerra Mundial, quando os países europeus
se encontravam com a infraestrutura agrícola debilitada, foram
discutidas ideias de criar uma organização multilateral de ajuda
à reconstrução e incentivo à agricultura e alimentação, procu-
rando reparar os danos causados pela guerra e o estado de fome
em que algumas regiões se encontravam (HIRAI; ANJOS, 2007).
Assim, em 1945 surgiu um organismo denominado Organização
das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), uma
Organização Internacional, ligada à recém formada Organização
das Nações Unidas a partir de uma reunião convocada em 1943
por Franklin Roosevelt, então presidente dos EUA. Nessa reu-
nião, a necessidade de livrar as populações da tirania e da fome
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
no pós-guerra, foi assumida como prioridade pelos participan-
tes tornando-se regra da Organização. Como um dos princípios
da instituição, a pobreza foi entendida como a causa primária
para a fome e que seria necessário, além uma maior produção
de alimentos ser necessária, criar condições para a população
absorvê-la (SHAW, 2007).
Na primeira conferência da FAO, em 1945, foram estabele-
cidos dois princípios que causavam preocupação imediata. Pri-
meiramente era devido conciliar os interesses dos produtores e
consumidores, protegendo-os das flutuações descontroladas na
produção agrícola e nos seus preços mundiais. Em segundo lugar,
visa-se controlar a oferta e o excesso de demanda, apoiar o desen-
volvimento econômico e social nos países em desenvolvimento,
sem criar desincentivo à sua produção agrícola doméstica ou
interrupção de comércio local ou internacional (SHAW, 2007). A
32 FAO promove pesquisas, recolhe e dissemina informações sobre
estoques de alimentos, comércio e consumo visando conhecer
melhor sua área de trabalho e ajudando com seus dados outras
Organizações Internacionais em processos de tomadas de deci-
são mais precisos e eficazes (GUHA-KHASNOBIS et al, 2007).
Nas quatro Convenções de Genebra2 e os dois Protocolos Adi-
cionais, de 1949, foram estabelecidas normas que repercutiram, por
exemplo sobre o uso de comida como arma. Tal assunto também foi
trabalhado no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional:
Provocar deliberadamente a fome da população civil como mé-
todo de guerra, privando-a de itens indispensáveis para a sua so-
brevivência, incluindo impedir intencionalmente suprimentos de
socorro, como previsto nas Convenções de Genebra, é um crime
de guerra quando cometidos em conflitos armados internacionais
(TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL, 1998 apud GUHA-KHAS-
NOBIS et al, 2007, p.269)
Nesse sentido, enfatiza a garantia ao acesso à comida, proibi-
ção da mesma como arma de guerra e a necessidade dos países
executarem ajuda humanitária para a população civil (GUHA-
KHASNOBIS et al, 2007). No Primeiro Protocolo Adicional das
convenções de Genebra, ficou estabelecido que o grupo que de-
tém o poder no país em confltito tem o dever de garantir alimen-
tos para a população e deve trazer alimentos necessários, produ-
tos médicos e outros artigos. Se o Estado não pode garantir que
essa assistência à população civil seja adequadamente equipada
com os suprimentos mencionados, ações de socorro de caráter
Guerra, Alimento e Poder
humanitário e imparcial devem ser conduzidas sem qualquer re-
ação adversa (ZIEGLER et al, 2011).
Nos anos posteriores às realizações das Convenções de Gene-
bra, o mundo se encontrava durante a Guerra Fria. Sendo assim, a
preocupação com a alimentação adequada e a segurança alimen-
tar foi marginalizada. O foco das discussões se encontrava na rela-
ção dos dois blocos econômicos sob os quais o mundo se dividiu e
na paz ameaçada com a iminência de uma guerra nuclear nunca
vista e com possíveis consequências inimagináveis até então.
A seguir, com a retomada das discussões sobre o tema, na
Conferência Internacional da Nutrição em 1992 conjuntamente
promovida pela ONU e pela FAO, um plano de ação foi concebi-
do com vistas ao combate à fome e ao aumento da segurança ali-
mentar no âmbito das residências (HIRAI et al, 2007). Na referida
conferência, alguns países e Organizações Não-Governamentais
clamaram por maior respaldo sobre o direito à alimentação ade- 33
quada, tendo como resposta a Cúpula Mundial da Alimentação
(CMA), em 1996. A Declaração de Roma, aprovada na CMA, rea-
firmou o direito à alimentação adequada e o direito fundamental
de estar livre da fome (GUHA-KHASNOBIS et al, 2007). Nesse do-
cumento, segundo Hirai e Anjos (2007), ressaltou-se a importân-
cia dos governos, a quem cabe garantir políticas que promovam
a paz, a estabilidade social, política e econômica, a equidade e
igualdade entre os sexos. A fome foi vista como uma ameaça para
as sociedades e para a própria estabilidade da comunidade inter-
nacional (HIRAI et al, 2007)
A redução pela metade do número de pessoas com fome foi
estabelecida como uma das oito “Metas do Milênio”, na Cúpula
do Milênio realizada pela ONU em setembro de 2000, na qual 191
Estados-membros se comprometeram a atingi-las até 2015. Esse
regime surgiu das necessidades de estabelecer maiores aspira-
ções para metas já citadas em outras conferências durante todo
o século passado. As Metas do Milênio se direcionam principal-
mente aos países em desenvolvimento e todos os aspectos cau-
sadores da pobreza e de baixa qualidade de vida, inclusive a in-
segurança alimentar. A responsabilidade pelo cumprimento das
Metas recaiu sobre os governos de países desenvolvidos e emer-
2
Para mais informações sobre essa convenção e resoluções de outras citadas no arti-
go, leia To Stay and Deliver: Good Pratice for Humanitarians in Complex Security, um
estudo comissionado pelo Escritório para a Coordenação de Assuntos Humanitários
(OCHA), disponível em (http://ochaonline.un.org); Reliefweb (www.reliefweb.int);
e Humanitarian Outcomes (www.humanitarianoutcomes.org).
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gentes, enfatizando a necessidade de uma parceria global para o
desenvolvimento (FENNY et al, 2009).
4. CRISES DE FOME COMO VIOLAÇÃO DE DIREITOS
O artigo vinte e cinco da Declaração Universal dos Direitos Hu-
manos, quando diz que “Toda pessoa tem direito a um padrão
de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde e bem estar,
inclusive alimentação” (ONU, 1948, p.76), declara a alimentação
como um dos direitos fundamentais no encalço da garantia da
dignidade da pessoa humana. Tal documento, aprovado na As-
sembleia Geral das Nações Unidas em 1948, é o primeiro a reco-
nhecer na jurisdição internacional o direito à alimentação como
obrigação imperativa de todos os Estados diante de seus nacio-
nais e da comunidade de Estados nação.
34 Ademais, adotado pela ONU em 1966, o Pacto Internacional
sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) expli-
cita em seu artigo 11 o “direito fundamental de toda pessoa de
estar protegida contra a fome” (ONU, 1966, p.4). Mais tarde, em
1999, foi elaborado documento que dava interpretação ao texto
anterior, em cujo comentário geral número doze é alegado que
“o direito humano à alimentação adequada é de importância cru-
cial para a fruição de todos os direitos” (ONU, 1999, p.1) e afirma
ainda que “o direito à alimentação adequada é indivisivelmente
ligado à dignidade inerente à pessoa humana e é indispensável
para a realização de outros direitos consagrados na Carta de Di-
reitos Humanos” (ONU, 1999, p.2). Nesse sentido, a garantia da
dignidade humana se faz, em primeira instância, na concretiza-
ção do direito à alimentação.
O conceito de direito à alimentação determinado no docu-
mento interpretativo do PIDESC adquiriu status de legalidade no
cenário mundial a partir da ratificação de 137 países, a seguir:
“O direito à alimentação adequada realiza-se quando cada homem,
mulher e criança, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso
físico e econômico, ininterruptamente, à alimentação adequada ou
aos meios para sua obtenção” (ONU, 1999, p.3).
É importante notar, então, a proximidade entre os conceitos de di-
reito à alimentação e de segurança alimentar (contido no primei-
ro parágrafo do plano de ação da Cúpula Mundial da Alimentação,
1996): o segundo é corolário do primeiro, isto é, a segurança ali-
mentar é um instrumento da realização do direito à alimentação
Guerra, Alimento e Poder
adequada. Há que se destacar, ainda, as várias dimensões que a
obrigação do direito à alimentação toca. A primeira deles: direi-
to de autodeterminação dos povos, sendo a disponibilidade e o
acesso ao alimento peças chave na construção da soberania cul-
tural. Em seguida, a noção de adequação se constitui na ideia da
alimentação apropriada a diferentes fases e condições de vida e
circunstâncias fisiológicas; a sustentabilidade, por sua vez, trata
tanto da preservação do ambiente per si, como de uma visão de
garantia da produção futura (disponibilidade intergeracional de
alimento) (ZIEGLER et al, 2011).
Ainda, as necessidades nutricionais configuram o caráter
individual de tal conceito, enquanto a aceitabilidade cultural e
acessibilidade econômica se voltam a aspectos sociais e coletivos
(ZIEGLER et al, 2011). Por último, a exigência da garantia do aces-
so mínimo à alimentação mesmo em períodos de conflitos arma-
dos adiciona a tal direito uma dimensão de direito tanto civil quan- 35
to político (GUHA-KHASNOBIS et al., 2007). Ou seja, para além
das possibilidades de realização deste direito individualmente, a
segurança alimentar é obrigação de responsabilidade ativa das
autoridades políticas de determinado território. Assim, sendo a
alimentação uma obrigação dos Estados e, mais amplamente, de
toda a sociedade civil, a existência de crises de fome incorre como
uma violação profunda dos direitos universais dos indivíduos, que
acaba por mitigar as perspectivas de dignidade humana.
4.1. Insegurança alimentar e grupos vulneráveis
A falta de acesso ao alimento é um problema que afeta a socieda-
de flagelada de modo generalizado, em alguma medida. Entre-
tanto, é preciso considerar que o impacto da escassez de comida
atinge determinados grupos com mais intensidade: os grupos
já marginalizados tornam-se os mais vulneráveis. Isto acontece
uma vez que o domínio dos recursos naturais de produção (terra
e água, por exemplo) é alocado socialmente de modo a despos-
suir determinados grupos específicos e tornar alguns indivíduos
poderosos possuidores. São, portanto, essas populações as mais
atingidas pela falta de alimento, pois não possuem meios de pro-
duzi-lo nem tampouco de ter acesso ao mercado alimentício; ou,
ainda, em casos de secas e enchentes, a degradação dos poucos
recursos aniquila a capacidade de produção e ameaça os indiví-
duos às migrações forçadas e à situação de insegurança alimentar.
Os principais alvos das crises humanitárias são, então, mu-
lheres, crianças, populações rurais, pescadores, minorias étnicas
e religiosas e refugiados – dados os recursos limitados de tempo e
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espaço e, em função de serem estes numericamente os mais atin-
gidos, este estudo tratará sucintamente apenas dos dois primei-
ros. As mulheres, em primeiro lugar, são desproporcionalmente
afetadas pela fome já que estão inseridas em um contexto de
desigualdade de gênero que obstaculariza seu empoderamento
social, econômico e político: dificuldades em acesso à posse de
terras e salários justos; invisibilização dos trabalhos doméstico e
agrícola; dependência econômica do homem e a discriminação e
violência sofrida por elas nas esferas pública e privada3 (ZIEGLER
et al, 2011). Tal situação é dilemática, pois são as mulheres as
grandes responsáveis pela produção de alimentos na agricultura,
embora também sejam elas as principais a morrerem de fome:
enquanto cerca de 60% a 70% da produção agrícola em países em
desenvolvimento é mérito feminino, 70% dos famintos do mundo
são mulheres ou meninas (ZIEGLER et al, 2011).
36 Ainda, tal conjuntura é preocupante não só pela importância
produtiva das mulheres, mas pela transferência geracional da má
nutrição e a perpetuação da mortalidade infantil antes dos cinco
anos – mitigar a má nutrição de meninas é crucial para quebrar
tal ciclo de deficiência nutricional (BREAD FOR THE WORLD,
2012). Mais de noventa milhões de crianças nascem abaixo do
peso, em cenário agudo de má nutrição: a baixa assimilação de
nutrientes ainda no útero condena a criança a uma vida de atro-
fiamento físico e mental e a um ciclo de perpetuação da pobreza
e marginalização (ZIEGLER et al, 2011).
As crianças constituem um grupo de alta vulnerabilidade,
portanto, em função da evidente limitação da capacidade de
autodeterminação e da maior vulnerabilidade biológica destes
indivíduos. Assim, a Somália, que possui apenas 29% de acesso
à água limpa (EUROPEAN COMISSION, 2012), mantém índices
de mais de um milhão e meio de morte de crianças por ano de-
vido à ausência de condições básicas de higiene e sanitariedade
(ZIEGLER et al, 2011). Por último, é importante ressaltar as maze-
las do trabalho infantil e, mais especificamente, do combate em
conflitos armados: em 2006, mais de duzentas e cinquenta mil
crianças estavam ativamente envolvidas em conflitos – a maioria
delas atraídas por promessas de provimento de necessidades bá-
sicas (ZIEGLER et al, 2011). É necessário, então, além de atentar
para a relação basilar entre fome, pobreza e insegurança alimen-
tar, dissuadir conflitos armados uma vez que estes configuram
importante fator de agravamento da crise de fome – bem como
será visto na seção a seguir.
Guerra, Alimento e Poder
5. CRISES DE FOME EM CONFLITOS ARMADOS
Conflitos geram crises alimentares e estas, por sua vez, podem
ser fontes de conflitos. Os dois problemas estão relacionados em
um ciclo de instabilidade que envolve os meios civil, militar e o
governamental. Essas situações são encontradas principalmente
em países com economia frágil, tipicamente rural, o que os tor-
nam mais suscetíveis a mudanças no clima e condições internas
políticas. Neles os habitantes são diretamente afetados pela in-
segurança alimentar em zonas de conflito e suas consequências,
como a ocupação de terras, destruição de vias de transporte, des-
truição dos meios de produção e aumento de preços de gêneros
alimentícios (BORA et al., 2010).
5.1. Crise alimentar como evento político
Crises alimentares são comumente vistas erroneamente como 37
consequências de influência climática. Na verdade, elas repre-
sentam muito mais que isso, possuem causas em setores dife-
renciados e podem ter sua origem em fatores naturais, porém a
permanência do estado de crise pode ser causada pela má-estru-
turação do país, sem condição de responder às necessidades para
a reabilitação da economia e para o abastecimento da população
(FAO, 2008). O conflito também causa perdas materiais, o que di-
ficulta a população civil de sobreviver durante a conjuntura e de
se recuperar após seu término (FAO, 2008). Os pequenos agricul-
tores e os de subsistência são os mais bruscamente afetados pela
tensão, ficando ainda mais pobres (IFPRI, 2006.)
Se conflitos são a causa de aguda e duradoura insegurança
alimentar, é igualmente verdade que as desigualdades econô-
micas, discriminações étnicas, violações dos direitos humanos,
disputas políticas, má distribuição de terras, insatisfação com a
atual governança, são fatores que podem levar a conflitos. Tais
fatores às vezes combinados com um governo fraco ou com am-
bição desenfreada, incapaz de tomar medidas que favoreçam a
população sob sua responsabilidade, impedem a recuperação
da paz (IFPRI, 2006.)
A maior parte da pobreza no mundo se concentra nas regiões
rurais dos países em desenvolvimento (FAO, 2008). Com a glo-
balização, os meios de comunicação transmitem a realidade dos
3
Para saber mais, ler “Fact Sheet: Gender, Nutrition and Agriculture” (BREAD FOR
THE WORLD, 2010).
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
países ricos, mostrando que pior que a pobreza absoluta de uma
população, é a pobreza relativa, quando os cidadãos observam
países com maior qualidade de vida e menor desigualdade eco-
nômica, sendo ainda pior se sua condição é identificada como
injustiça social (IFPRI, 2006.)
A insatisfação com a situação presente é um fator motivan-
te para desencadear conflitos internos que podem ser piorados
com a inabilidade do governo de responder aos anseios da popu-
lação, incapaz de garantir um ambiente estável e pacífico para o
desenvolvimento e um acesso mais equitativo ao recursos físicos,
naturais, financeiros e institucionais (IFPRI, 2006.) Guerras civis
e conflitos nos países em desenvolvimento revelam o fracasso da
tentativa desses países em se igualarem aos desenvolvidos. O fra-
casso é associado ao status quo político, mesmo se forem de na-
tureza étnica ou revolucionária, demonstram uma perturbação
38 com as medidas políticas ou do regime, causando movimentação
nas minorias oprimidas e violência na sociedade (IFPRI, 2006.)
Esse tipo de conflito dificulta a ajuda internacional porque di-
ficulta mais e mais a identificação dos protagonistas, das vítimas
e da autoridade vigente, pela qual se deve mediar e por fim ao
conflito. Segundo Swaminathan (1994 apud IFPRI, 2006) “fome
em qualquer lugar ameaça a paz em todos os locais”. Os mecanis-
mos internacionais foram desenvolvidos para lidar com o modelo
comum de guerra de Estado contra Estado, no século passado;
eles possuem grandes dificuldades de responder às novas neces-
sidades (IFPRI, 2006). Entretanto, muitos dos conflitos atuais têm
significativas dimensões regionais e internacionais, já que cada
vez mais os países estão ligados, especialmente pela economia.
Fluxos de refugiados e aumento dos custos na luta pela paz inter-
nacional, de reestruturação, contra o terrorismo internacional e a
desestabilização da economia global, por exemplo, afetam todos
os países (IFPRI, 2006).
Uma boa governança, pautada no cumprimento dos direitos
humanos básicos, interessada em desenvolvimento, que vê como
fundamental a construção de condições propícias à agricultura,
quebrando o ciclo vicioso de pobreza, escassez e violência, é ne-
cessária para o reerguimento dos países em situação de pobreza
ou conflito (FAO, 2008). As instituições sociais, especialmente as
que promovem a execução dos direitos democráticos, devem ser
intensivamente trabalhadas, para melhor atendimento e garantia
de atenção aos anseios da população (IFPRI, 2006).
Guerra, Alimento e Poder
5.2. Alimento como ferramenta de poder
O controle da comida por grupos governamentais ou de oposição,
utilizado como fator de barganha para conseguir apoio ou com a
intenção de enfraquecer um exército tem sido comum nos con-
flitos atuais (TEODOSIJEVIC, 2003). Apesar de ser uma grave vio-
lação aos diretos humanos, ainda é ampla a utilização de comida
como arma no continente africano e no asiático. Durante os anos
1980 e 1990, isso se repetiu na América Central, na América do Sul,
na Europa Central e em alguns países da antiga União Soviética
(TEODOSIJEVIC, 2003).
Além do estabelecimento de sanções econômicas internacio-
nais, como as sanções que o Iraque sofreu durante a Guerra do
Golfo, os países externos ao conflito podem interferir enviando
ajuda humanitária. Exemplo de um país em que os dois lados dos
conflitos se ultilizaram de comida como arma é a Somália, além de
alguns países independentes da antiga União Soviética (BORA et 39
al., 2010). Porém, grupos rebeldes podem interferir no transporte
das provisões que chegam, impedindo que os alimentos cheguem
ao destinatário, obstruindo sua função de ajuda (BORA et al, 2010).
Segundo Bora e outros autores (2010), não só o alimento
pode ser usado como forma de manipulação, mas os meios de
produção como água, terra e equipamentos podem ter seu aces-
so negado por ocupação, destruição ou evenenamento. Tal priva-
ção é uma forma direta de vitimizar ainda mais a população civil,
afetando toda a produção econômica, especialmente a produção
alimentícia, durante o conflito. A escassez de alimentos interfe-
re nos preços, e juntamente com a baixa produção, aumenta a
fragilidade do mercado interno, afetando os exportadores e pe-
quenos proprietários, aumentando também a susceptibilidade a
quaisquer alterações nos preços no exterior, já que se torna maior
a necessidade de importação (BORA et al, 2010). Os seguintes
países em desenvolvimento envoltos em conflitos: Sudão, Congo,
Libéria, Peru, Serra Leoa e Sri Lanka se destacam por serem mais
afetados em sua economia agrária, criando, nas zonas rurais, áre-
as de má-nutrição e pobreza (BORA et al, 2010).
A comida, por ser de completa necessidade, é facilmente usa-
da para manipulação de pessoas de acordo com os interesses dos
grupos que detém alimento nas zonas de conflito, de modo que a
ajuda internacional deve agir planejadamente para evitar mortes
sem deixar de lado a possibilidade de maior fragilização da eco-
nomia se a assistência não for bem aplicada (BORA et al, 2010). A
economia do país receptor de ajuda muitas vezes se encontra es-
tagnada, necessitando de ajuda e organização para se recuperar
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
durante ou após o conflito. Durante a conjuntura, a maior parte
da produção é direcionada para o abastecimento da luta, redu-
zindo mais ainda a produção de alimentos. A má aplicação de
ajuda humanitária pode suprimir a produção nacional que ten-
ta se reerguer, desqualificando-a para a concorrência (BORA et
al., 2010). Outro caso que exemplifica os problemas que a ajuda
humanitária mal-planejada pode causar é a posse de comida en-
viada por grupos que a usarão como meio de negociação ou de
exploração da população civil faminta (BORA et al., 2010).
5.3. Conflito influenciando na produção e no acesso a alimentos
O sucesso da produção alimentícia reside em explorá-la ao má-
ximo e obter maior lucro, depende da melhor alocação da ter-
ra, do trabalho e do capital envolvido na determinada situação
(SCHELLAS, 1998 apud TEODOSIJEVIC, 2003). Nos períodos de
40 conflito, todos esses fatores se abalam: afetando-se o plantio, não
há trabalho, e se não há trabalho, não se obtém renda. O poder de
compra é alterado na falta de renda e a população pode se tornar
incapaz de absorver a produção. Ou seja, todos os fatores são in-
terligados e interdependentes (TEODOSIJEVIC, 2003).
A interferência nessas comunidades familiares em geral
afeta drasticamente a produção. Segundo Teodosijevic (2003),
períodos de guerra podem ser causadores de danos aos meios
de produção e às estruturas que possibilitam o seu escoamento,
minando as possibilidades de um recuperação rápida no pós-
-guerra. Exemplos disso são a destruição de estradas e pontes, de
recursos naturais e de canais de irrigação (TEODOSIJEVIC, 2003).
Outro efeito da guerra é o deslocamento de pessoas, que aumenta
a pressão sobre o ambiente onde elas se refugiam, provocando
destruição ambiental. Quanto maior a concentração demográfica,
há maior demanda localizada de recursos para a sobrevivência
(BORA et al, 2010).
Além disso, os conflitos alteram toda a estrutura social das
comunidades, os laços familiares e a organização das proprieda-
des. Em tais situações, não há segurança para se estabelecerem
condições para um desenvolvimento contínuo e com benefícios
para toda a nação. Muitas vezes a população se encontra depen-
dente de ajuda do governo ou exterior, como na doação de me-
dicamentos e alimentos, privadas de estabilidade e talvez até de
liberdade, como aquelas presas em campos de refugiados ou re-
féns (TEODOSIJEVIC, 2003).
Guerra, Alimento e Poder
6. ALTERNATIVAS PARA GARANTIR A SEGURANÇA
ALIMENTAR EM ÁREAS DE CONFLITO
Diante do comprometimento da segurança alimentar devido a
situações de conflito, são necessárias medidas imediatas que au-
xiliem no controle do problema como a ajuda humanitária efeti-
va, além de providências visando resultados de longo prazo como
investimentos no setor primário da economia e o processo de
nationbuilding. Sendo assim, os três pontos apresentados serão
explorados a seguir.
A ajuda humanitária efetiva deve se pautar nos princípios
de humanidade, imparcialidade, neutralidade e independência
(Office for the Coordination of the Humanitarian Affairs [OCHA],
2011). Em situações de instabilidade e conflito, aderir a esses
princípios assegura o reconhecimento e a legitimidade da ajuda
humanitária, mitigando considerações a respeito de violação de 41
soberania dos Estados que estão sendo auxiliados (OCHA, 2010).
Uma segunda medida a ser considerada seria o investimen-
to a longo prazo no setor primário da economia. De acordo com
a FAO (n.d.), investimentos na área da agricultura estão relacio-
nados a efeitos positivos como crescimento produtivo, redução
da pobreza e segurança alimentar. Além disso, investimentos es-
trangeiros no setor podem proporcionar maior desenvolvimento
a nações mais pobres, incluindo transferência de tecnologia, cria-
ção de empregos e melhorias na infraestrutura – desde que estes
negócios sejam realizados levando-se em conta as necessidades e
as limitações do país em questão, em conjunto com a implemen-
tação de políticas e quadros regulatórios (FAO, n.d.). Por fim, uma
maior produtividade do setor primário contribui para reduzir a
dependência de alimentos importados, o que, no caso de países
em desenvolvimento, é urgente, tendo em vista os altos preços
dos produtos no mercado internacional (OXFAM, 2012).
Já as ações efetivas de nationbuilding pressupõem progra-
mas em que Estados instáveis ou ineficientes recebam assistên-
cia no desenvolvimento de infraestrutura governamental, de uma
sociedade civil organizada, de mecanismos de resolução de con-
flitos, bem como assistência econômica visando aprimorar a es-
tabilidade (STEPHENSON, 2005). Essas ações visam à formação
de uma estrutura de governança que, de acordo com Jenkins e
Plowden (2007), apresenta atribuições como: competência, efi-
ciência, efetividade e capacidade de prover aos indivíduos o ne-
cessário para viver bem. O nationbuilding consiste na construção
ou reconstrução de um sentido de comunidade e pode contribuir
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
para a reconstrução da paz diante de um contexto pós-conflito
(SIMONSEN, 2006, p.576).
A seguir, serão apresentados os diversos atores relevantes na
questão da segurança alimentar em áreas de conflito, apontando
para a forma com que estes se relacionam às três propostas de
solução acima expostas.
6.1. Organizações e Regimes Internacionais
Conforme a definição de Organizações e regimes internacionais,
já exposta no presente artigo, pode-se afirmar que os regimes fa-
cilitam o estabelecimento de acordos no âmbito da política mun-
dial. Isso porque a definição de um padrão de comportamento
para agentes com interesses em comum auxilia na coordenação
da atuação de seu conjunto e, portanto, contribui para maior efi-
cácia na busca de determinado objetivo.
42 A FAO, como exemplo expressivo de Organização Internacio-
nal no âmbito da segurança alimentar, é composta por diferentes
comitês sendo que, dentre eles, cabe ressaltar o Comitê sobre Se-
gurança Alimentar Mundial – “Committee on World Food Security”
(CFS). Este apresenta como propósito a coordenação e o fortale-
cimento de uma ação colaborativa de Estados e diversos outros
agentes como ONGs e agências de auxílio humanitário, represen-
tando uma plataforma de comunicação em que haja a promoção
de políticas convergentes. O CFS tem como objetivo, também, a
criação ou o fortalecimento de estruturas já existentes que sejam
úteis no combate à fome, o que pode ser apontado como uma
medida de nationbuilding (FAO, n.d). Ademais, como uma plata-
forma de discussões, a FAO busca consensos para os “RAI Princi-
ples” – Princípios para Investimento Responsável em Agricultura
(FAO, n.d.), visando promover investimentos responsáveis no se-
tor primário da economia. Esses princípios zelam pelo respeito
aos direitos dos usuários da terra, da água e de outros recursos, de
modo a incentivar a proteção e a melhoria das condições de vida
em nível doméstico e comunitário, promovendo práticas que não
causem danos ao meio-ambiente.
Além da FAO, há também o Programa Mundial de Alimentos
(PMA) e o Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola
(IFAD), ambos vinculados às Nações Unidas. O primeiro, criado
em 1961, apresenta fundos que provêm, integralmente, de doa-
ções voluntárias. O Programa se propõe a levar alimentos em áre-
as necessitadas devido a desastres ou a conflitos, e os distribuem
visando auxiliar a população a reconstruir suas comunidades.
Apresenta também os objetivos de ajudar as populações a se pre-
Guerra, Alimento e Poder
pararem para situações de emergência e de melhorar a capacida-
de dos países de combater a fome em seus territórios (PMA, n.d.).
Já o IFAD foi estabelecido em 1977, destinado a financiar projetos
agrícolas para a produção de alimentos em países em desenvolvi-
mento, visando erradicar a pobreza nas áreas rurais desses países
(IFAD, n.d.). Atualmente o IFAD apresenta um fundo de US$21,4bi,
provenientes de governos e outras fontes financeiras (IFAD, n.d.).
Além destas agências, que agem no escopo das Nações Uni-
das, outras organizações internacionais também atuam na questão
humanitária de combate às crises de fome: instituições financeiras
como o FMI e o Banco Mundial são exemplos disso. O FMI mobiliza
fundos para prestar auxílio não só a casos de fome, como também
a necessidades humanitárias mais diversas e, para tanto, trabalha
em conjunto com relevantes agências internacionais de ajuda.
Por sua vez, o Banco Mundial atenta para o sofrimento a que
populações são submetidas em situações pós-conflito e para o 43
problema da fome relacionado a esses eventos que são por vezes
agravados pela insuficiência da produção agrícola (BM, n.d.). Des-
se modo, o Banco Mundial visa o combate à fome e à desnutrição
apontando para a necessidade de se melhorar a produtividade
agrícola e o desenvolvimento de infraestruturas. Particularmen-
te no caso de países fragilizados por situações de conflito, o BM
busca auxiliar sua reconstrução, trabalhando em conjunto com as
Nações Unidas e outros fundos de doação (BM, n.d.).
É interessante ressaltar que a Declaração de Roma, que tem
como objetivo primordial o combate às crises de fome, se manifes-
ta a favor da estabilização imediata da população, da promoção da
paz, da igualdade dos sexos, da estabilidade política, econômica e
social e visa a resolução e o combate de conflitos, do terrorismo,
da corrupção e da degradação do meio ambiente (DECLARAÇÃO
DE ROMA, 1996). Todos esses aspectos só podem ser alcançados
por meio de esforços comuns das nações, já que medidas solitá-
rias e unilaterais serão ineficazes. Tendo isso em vista, é possível
perceber a importância da ação conjunta internacional e, portan-
to, da atuação de Regimes e Organizações Internacionais.
6.2. Estados
Apesar da importância da ação coletiva dos Estados dentro de
regimes e organizações, faz-se necessário também observar a
ação de cada Estado de maneira individualizada, visto que cada
um deles dispõe de soberania para realizar reformas internas e
criar instituições, agências e programas destinados a combater
o problema da fome. Além disso, cada Estado dispõe de recursos
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
financeiros que podem ser canalizados em investimentos que
auxiliem na questão.
O Plano de Ação da Cúpula Mundial de Alimentação (1996),
documento complementar à Declaração de Roma, confirma esta
última assertiva ao afirmar que a maior parte dos recursos neces-
sários para investimentos serão obtidos a partir de fontes internas
de cada Estado – sejam elas públicas ou privadas. O Plano (1996)
também prevê o desenvolvimento de processos que promovam
uma governança democrática, transparente e partícipe em cada
um dos Estados, para que os direitos dos indivíduos sejam pro-
tegidos – sobretudo o direito de igualdade, já que, muitas vezes,
o acesso diferenciado a recursos escassos é um fator agravante
para crises de fome recorrentes. Para tanto, seria interessante
que a governança democrática incentivasse políticas estruturais
que modificassem as bases sociais e culturais dos cidadãos. Es-
44 sas mudanças viabilizariam o livre acesso à produção e à edu-
cação, permitindo melhorias na renda das populações (BELIK,
2003 apud. HIRAI, 2007), o que representa uma política de longo
prazo no combate à fome.
Analisar a atuação dos Estados tendo por base aquilo que foi
acordado em tratados e declarações, como o Plano de Ação da
Cúpula Mundial de Alimentação e a Declaração de Roma, é in-
teressante visto que, de acordo com Jenkins (2007), relegar uma
população a situações de fome representa uma violação, por par-
te dos Governos, dos compromissos assumidos nas diversas Con-
venções acerca do assunto. No entanto, é importante, também,
avaliar como os Estados se manifestam na prática.
A FAO (1995) propõe medidas a serem implementadas pe-
los Estados durante e logo após emergências, como no caso de
conflitos, por exemplo. Para tanto, se fazem necessários a articu-
lação e o entendimento da forma como os alimentos serão ad-
quiridos e administrados pelas famílias nesse tipo de situação.
Deve-se levar em conta informações acerca das vulnerabilida-
des locais (quais são os grupos sociais que mais necessitam de
ajuda, bem como o que está em falta para uma dada população,
dentre outras constatações) para identificar as necessidades de
auxílio. Também é preciso estabelecer mecanismos administrati-
vos apropriados em níveis nacional e regional para coordenar as
atividades necessárias para a resolução do problema (FAO, 1995).
Esses mecanismos administrativos podem ser coordenados por
agências nacionais, cujo processo de planejamento, segundo o
referido documento, deve contar com o apoio técnico disponível
em organizações como a FAO, no caso da segurança alimentar.
Guerra, Alimento e Poder
Desta forma, observa-se como é importante que os Estados
fortaleçam suas instituições para que consigam agir de maneira
eficaz e eficiente na distribuição de alimentos à sua população
no pós-conflito já que, muitas vezes, a pobreza e a fome podem
ser atribuídas a instituições fracas. Estados que apresentem uma
situação política frágil não serão fortes o bastante para conseguir
administrar os conflitos que venham a ocorrer em uma sociedade,
visto que são incapazes de lidar até mesmo com as injustiças de-
correntes da desigualdade na distribuição de recursos e no aces-
so a instituições formais (VALLINGS et al, 2005 apud BM, 2010).
6.3. ONGs com atuação internacional
Por fim, será explorada a atuação das Organizações Não Gover-
namentais – ONGs – de alcance internacional. Estas adquirem
grande importância na medida em que, de maneira geral, repre-
sentam um modo pelo qual a sociedade civil age mais ativamen- 45
te no cenário internacional, defendendo uma boa governança e
o desenvolvimento econômico (JOHNSON et al, 2007). Alguns
estudiosos, inclusive, consideram a atuação crescente desses
atores como a emergência de uma “sociedade mundial” – world
society – (MEYER et al., 1997, apud JOHNSON et al, 2007) e de
uma era de “políticas além do Estado” (WAPNER, 1995, apud JO-
HNSON et al, 2007). No presente artigo, será enfatizada a atuação
das grandes ONGs que desenvolvem ou já desenvolveram traba-
lhos conjuntos com agências e instituições internacionais. Cada
uma delas apresenta um enfoque diferente mas todas trabalham
em prol dos direitos humanos.
A Oxfam Internacional é uma ONG que se preocupa em pres-
tar ajudas emergenciais a populações assoladas por situações de
emergência. Além disso, ela busca fortalecer essas comunidades
para que sua população esteja melhor preparada para situações
adversas, apresentando projetos na área de segurança alimentar
e promovendo a justiça social. Essa sua preocupação com efei-
tos de longo prazo abarca também a questão do desenvolvimen-
to da produção agrícola. Nesse sentido, a Oxfam defende que é
papel das ONGs buscar seu próprio fortalecimento no intuito de
exercer maior influência sobre outras partes interessadas no de-
senvolvimento agrícola; estabelecer parcerias com universidades
para promover pesquisas e assegurar sua aplicação nesse setor e
alertar para a importância da proteção ambiental e a adaptação
às possíveis mudanças climáticas (OXFAM, 2012).
A organização Médicos Sem Fronteiras – MSF, por sua vez,
proporciona auxílio àqueles cuja sobrevivência é ameaçada por
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
fatores diversos e se mantém comprometida com os princípios
humanitários supracitados (MSF, n.d.). Além deste auxílio emer-
gencial, a MSF contribui para denunciar situações desconhecidas
ou simplesmente esquecidas pelo resto do mundo, trazendo os
olhares da opinião pública para todo o tipo de violência que ve-
nha a ocorrer contra populações fragilizadas, como o caso de po-
líticas que restrinjam o acesso a recursos essenciais, por exemplo
(MSF, n.d.). Ao tornar o problema da desnutrição visível, a MSF
busca transformar essa questão humanitária em uma questão
de saúde pública, impulsionando uma maior preocupação com
medidas duradouras por parte das Nações Unidas e de governos,
primando por uma abordagem científica e pelos avanços médi-
cos alcançados no tratamento de populações desnutridas (MSF,
2012). De maneira similar, a Cruz Vermelha também presta au-
xílio aos necessitados de modo a prevenir e aliviar sofrimentos
46 diante de desastres, com vistas a construir comunidades mais
seguras e educar futuros agentes humanitários que dêem conti-
nuidade ao trabalho (CRUZ VERMELHA, n.d.).
Tendo observado a atuação das três ONGs supracitadas, cabe
ressaltar que cada uma vai além do auxílio emergencial, o que
exige a observância de atitudes que assegurem a continuidade
desse processo de desenvolvimento das comunidades prejudica-
das. Sendo assim, como já foi dito, o alcance de uma maior pro-
dutividade auxiliará no abastecimento da população, enquanto
que o processo de nationbuilding fortalecerá as instituições go-
vernamentais que, somente assim, poderão exercer uma lideran-
ça responsável nesse sentido (OXFAM, 2010).
Ademais, conclui-se que os diferentes tipos de agentes im-
plicados na resolução de crises de fome em situações de conflito
apresentam um papel complementar entre si. Deste modo, uma
visão multidisciplinar das organizações sem fins lucrativos não as
vê como substituta de instituições, mas como algo que abrange
a oportunidade de escolhas, visto que amplia a heterogeneidade
dos agentes fornecedores (JOHNSON et al, 2007).
7. ESTUDO DE CASO: SOMÁLIA
O presente trabalho, com vistas a demonstrar o funcionamento
dos conceitos explanados durante as seções anteriores, encon-
trou na crise humanitária somali o exemplo mais emblemático da
ocorrência de conflito armado e crise de fome simultaneamente.
Este estudo tem como objetivos esmiuçar as interações entre os
elementos da crise humanitária – insegurança alimentar, conflito
Guerra, Alimento e Poder
armado e catástrofes naturais – e os atores relevantes deste ce-
nário – Estado somali, administrações regionais, grupos armados,
população civil, Organizações Internacionais, Organizações Na-
cionais Não-Governamentais e outros Estados – a partir de 1945.
A República da Somália enfrenta, desde o início da década de
1990, uma situação que combina ausência de um governo cen-
tralizado, instituições políticas fracas e praticamente nenhuma
regulação política, econômica ou monetária (ORGANIZAÇÃO
MUNDIAL DA SAÚDE – OMS, 2006). Superinflação e altos preços
decorrentes da política econômica das décadas de 1970 e 1980
figuram como importantes agentes na construção do cenário de
caos em que vivem os somalis desde 1991 (US DEPARTMENT OF
STATE DIGITAL, 2012). Ainda, a proliferação de facções armadas,
milícias e banditismo em geral (dada a falta de segurança legíti-
ma) resulta na alta violência diária e em um grande problema de
insegurança permanente (OMS, 2006). 47
7.1. Histórico do caso
No final do século XIX, no contexto do estabelecimento das po-
tências europeias na África, uma parte do território somali trans-
formou-se em protetorado britânico (1884) e, em seguida, a Itália
assumiu o domínio de uma região cedida por sultões (1885), logo
configurando status de território colonial (PHILIPP, 2005). As-
sim, o norte somali estava sob protetorado britânico, enquanto o
sul estava sob regulação italiana. No século seguinte, a Segunda
Guerra mundial colocou a maioria das colônias italianas sob do-
mínio inglês e, em 1949, na Conferência de Potsdam, o controle
do território italiano somali passou para jurisdição de um arranjo
internacional, continuando, no entanto, a respeitar a Itália como
autoridade administrativa. A Assembleia Geral das Nações Uni-
das postulou que tal ordem política duraria dez anos e seria se-
guida da independência desse território (PHILIPP, 2005).
O ano de 1960, então, testemunhou definitivamente a inde-
pendência do antigo protetorado britânico de Somaliland e da
Somália italiana que, juntos, formaram a República da Somália
(OMS, 2006). Em decorrência da esquizofrênica política colonial,
no entanto, a república somali constituía, na verdade, “dois pa-
íses” muito pouco integrados. No fim da década de 1960, a pre-
matura democracia somali já desmoronava com o golpe de Es-
tado de 1969: uma junta militar liderada pelo general Mohamed
Siad Barre tomou posse do poder político do país, sustentada em
uma política repressiva de ideologias nacionalista e socialista
(OMS, 2006). As políticas de Barre provocaram o inchaço do nú-
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
mero de empregos públicos que a receita do país não era capaz
de suportar. Como consequência da inflação, da alta de preços
e da queda do valor real dos salários, firmou-se um sistema en-
dêmico de corrupção no país. O resultado da proliferação das
insatisfações e oposições à administração de Barre foi a organi-
zação revolucionária de grupos étnicos e o colapso desse regime
no ano de 1991 (BM, 1997).
O início da década de 1990 foi caracterizado por um perío-
do de intensa instabilidade e fragmentação política. Os grupos
étnicos armados no país constituíam pelo menos doze facções
que determinavam as regras sociais, econômicas e políticas dos
territórios sob seu domínio (PHILIPP, 2005). Em Abril de 1992,
diante da gravidade da crise humanitária somali, o Conselho de
Segurança das Nações Unidas autorizou, por meio da resolução
751, o estabelecimento da UNOSOM I (United Nations Operation
48 in Somalia I), primeira missão de paz na Somália, com os objeti-
vos de monitorar o cessar fogo em Mogadíscio (capital somali) e
proteger os funcionários da ajuda no trabalho da distribuição dos
suprimentos humanitários (ONU DIGITAL, 2012). Em função da
complexidade da missão, houve uma grande união de esforços e
de mandatos nesta operação: estiveram envolvidas seis agências
da ONU (FAO, UNICEF, PMA, PNUD, OMS e ACNUR), mais de
trinta Organizações Internacionais, algumas ONGs locais e o Co-
mitê Internacional da Cruz Vermelha (PHILIPP, 2005). Entretanto,
mesmo com mais de cinquenta observadores militares em 1993 e
com um orçamento total de 42,9 milhões de dólares, a UNOSOM I
fracassou, visto que não conseguiu o fim do conflito armado nem
a proteção de seus agentes, como almejado inicialmente – seis
funcionários da missão morreram (ONU DIGITAL, 2012).
Ainda em Dezembro de 1992, de acordo com o mandato 794
do Conselho de Segurança, chegaram à Somália as primeiras tro-
pas da UNITAF (Unified Task Force, de codinome “Operation Res-
tore Hope”), que assumiram as funções da falida missão humani-
tária inaugurada cinco meses antes (UNOSOM I) (ALLARD, 1995).
A missão liderada pelos Estados Unidos, por sua vez, figurou em
alguns pontos de sucesso, como estabelecimento de ambiente
seguro para a ação humanitária imediata. Contudo, existem críti-
cas à ação da missão estadunidense na Somália dada a utilização
da força e o não desarmamento dos grupos facciosos (PHILIPP,
2005). No decorrer do próprio mês de dezembro, a despeito do
impacto positivo da presença das tropas desta missão em territó-
rio somali, já se elaborava a transição para uma nova missão de
peacekeeping: a UNOSOM II (United Nations Operation in Soma-
Guerra, Alimento e Poder
lia II) surgia do intuito de fortalecer o contexto social somali em
uma perspectiva duradoura, isto é, pôr em lugar de destaque os
aspectos de nationbuilding4 e peacebuilding.
No mês de março de 1993, então, dissolvida a UNITAF e im-
plementada a UNOSOM II, a nova missão tinha por objetivos
monitorar a manutenção do cessar fogo entre as facções, pro-
teger a equipe de trabalho, continuar o programa de ajuda nas
áreas afetadas e auxiliar no repatriamento de refugiados e dos
deslocados (ONU, 1993). Porém, diante do cenário belicoso do
embate entre os grupos étnicos, a UNOSOM II obteve um saldo
total de 154 membros da missão mortos (ONU DIGITAL, 2012).
Frente à falta de sucesso dos empreendimentos da operação, no
início de 1994 o Conselho de Segurança determinou março de
1995 como a data para a retirada completa das tropas da UNO-
SOM II do Estado da Somália.
Desde então, dada a fraqueza política do Governo Federal 49
de Transição (GFT), que até os dias atuais comanda o Estado so-
mali, cresceram em força o grupo armado anti-governo Harakaat
Al-Shabaab Al- Mujahidiin (que hoje resta como o principal gru-
po de oposição) e a União das Cortes Islâmicas, criada em Mo-
gadíscio por comerciantes que pretendiam restaurar a ordem e a
influência da União Africana no apoio ao GFT com a missão afri-
cana na Somália, AMISOM (CONSELHO DE SEGURANÇA DAS
NAÇÕES UNIDAS – CSNU, 2011).
7.2. Análise das Variáveis
Contabilizando duas décadas de conflito armado, o Estado da So-
mália sustenta a crise humanitária mais urgente e complexa da
atualidade. Com 9,5 milhões de habitantes e cerca de três milhões
de pessoas necessitando de assistência (EUROPEAN COMISSION,
2012), a ampla situação de pobreza, as secas, epidemias e alaga-
mentos, a instabilidade política, a violência e o insucesso da ajuda
humanitária são conjuntamente responsáveis pela fome genera-
4
Faz-se necessário reforçar a distinção entre os termos “statebuilding” e
­“nationbuilding”, utilizados no presente estudo. Segundo The Organisation for
Economic Co-operation and Development (OECD), em 2008, o conceito de
­
­statebuilding pode ser compreendido positivamente como um “processo endóge-
no de desenvolvimento de capacidades, instituições e legitimidade do Estado, di-
rigido pelos relacionamentos Estado-sociedade”. Ainda de acordo com a OECD, a
expressão nationbuilding diz respeito a um “processo de construção de um sentido
de identidade nacional comum, definido em um senso étnico, cultural ou político”.
É importante frisar, contudo, que tal elemento é importante parte do processo de
statebuilding e ambos podem reforçar-se mutuamente (OECD, 2008).
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
lizada. Muitos são os fatores necessários para remontar este ce-
nário e compreendê-lo, a começar pela histórica segmentação
cultural do país em tribos e clãs e, com o decorrer do tempo, a
transformação destas diferenças em rivalidades e medidas de po-
der político – vide a diversidade étnica de Bantus, árabes, india-
nos e paquistaneses (OMS, 2006). O que se pode concluir é que a
combinação de fome, conflito armado, instabilidade política, po-
breza generalizada e catástrofes naturais resultaram em uma das
crises humanitárias mais complexas de que se tem notícia.
Sabe-se que a extrema violência estabelecida no país desde o
início da década de 1990 agravou a situação econômica, a fome, a
vulnerabilidade de grupos já marginalizados e a instabilidade polí-
tica. Ainda, tal palco de violência impede a realização integral dos
planos de ajuda humanitária, tanto pela proibição do acesso físico
a algumas áreas para distribuição de alimento, quanto pela mor-
50 te dos agentes da assistência (CSNU, 2008). Em alguns momentos
esta insegurança generalizada e o conflito de poder entre grupos
locais determinaram até o banimento de Organizações – em Janei-
ro de 2010, por exemplo, o Al-Shabaab determinou que o Programa
Mundial de Alimentos (PMA) cessasse seus trabalhos e deixasse a
Somália (CSNU, 2011). Na sequência, na mesma lógica do círculo
vicioso de causas e efeitos, o conflito interno se utiliza da própria
fome como arma: desaloja pessoas impedindo seu acesso ao ali-
mento e produção; destrói recursos biológicos e sociais necessá-
rios para produção e seleciona a distribuição de alimento para os
grupos favoráveis aos detentores do poder. A existência de conflito,
por fim, afeta a produção de alimentos posto que aumenta as des-
pesas militares em detrimento dos investimentos em saúde, edu-
cação, proteção do meio-ambiente e agricultura (BM, 2011).
Além disso, a péssima situação econômica na qual a Somália
já se encontrava antes do início da guerra civil gerou uma estrutura
de pobreza difícil de ser quebrada, pois incorreu em uma conjun-
tura de alta inflação, inclusive dos preços dos alimentos (BM, 1997).
Atualmente, o índice de 43% da população somali em situação de
extrema pobreza (EUROPEAN COMISSION, 2012) tem grande
contribuição de catástrofes naturais de secas, redução das tem-
poradas de colheitas, alagamentos e epidemias. As secas causam
a alta continuada dos preços de alimentos (ACNUR, 2011); o de-
caimento da produção dado o impacto negativo na produtividade
da terra e, também, na disponibilidade de água; a fome, pois além
da consequência evidente da queda de produção, as secas são um
dos principais motivos de migrações forçadas, que aprofundam
o aspecto da crise humanitária e da insegurança alimentar; a po-
Guerra, Alimento e Poder
breza generalizada e o subdesenvolvimento econômico do país – a
economia somali, baseada na exportação de produtos alimentícios,
especialmente a banana, é muito sensível às mudanças na produ-
ção agrícola (ECONOMIC COMISSION FOR AFRICA, 2008).
Ademais, a ausência de um governo fortalecido capaz de re-
alizar a distribuição de recursos de emergência ou de amenizar a
situação de calamidade no país talvez seja uma das razões mais
sérias desta crise. O Governo Federal de Transição não obedece
nenhuma das três instâncias das obrigações estatais determina-
das pelo PIDESC: não respeita o direito à alimentação; não o pro-
tege e muito menos o realiza. Tal Estado de anomia não possui
capacidade nem mesmo para garantir as condições básicas da
ação humanitária, tal qual o acesso ao território, por exemplo (US
DEPARTMENT OF STATE DIGITAL, 2012). Desse modo, diante
da paisagem de crise total, a ajuda humanitária apareceu como
alternativa de restabelecimento da esperança – como fala o pró- 51
prio nome de uma das missões da ONU, a UNITAF. As expectati-
vas de fornecimento de alimento, de estabilização da volatilidade
social, de fomento ao crescimento produtivo agrícola e de auxílio
ao ­statebuilduing não se concretizaram, no entanto – as três ten-
tativas de ajuda à Somália coordenadas pela ONU falharam em
seus resultados e certamente pioraram o cenário de instabilida-
de social, dado o número de mortes em conflitos travados com os
grupos de poder paralelos ao Estado (PHILIPP, 2005).
As missões UNOSOM I e II, apesar dos esforços de manuten-
ção do cessar fogo entre as facções em conflito, da garantia da
segurança da equipe humanitária e do estabelecimento de palco
social estável, se retiraram da Somália em função da ausência de
um poder centralizado capaz de prover espaço de atuação da aju-
da humanitária e devido às falhas da própria construção da ação
(ALLARD, 1995). De inicio, a assistência que foi realizada por
meio de missões de peacekeeping, deveria ter sido focada em es-
forços de peace-enforcement5 (PHILIPP, 2005). Ainda, as missões
são criticadas pelo despreparo estratégico de seus mandatos: os
5
Os termos “peacekeeping” e “peace-enforcement” correspondem a ações distintas:
enquanto a primeira respeita à condução de operações por forças militares ou grupos
civis para monitorar e supervisar acordos de cessar fogo ou para separar partes em
conflito, a segunda se refere a operações militares dirigidas por forças de um só país
ou de uma coalizão de países que intervém diretamente entre partes em conflito para
restaurar a paz. Múltiplos elementos podem, no entanto, causar a rápida escalada de
uma ação à outra (MURRAY, 1993). Para saber mais acerca do desenvolvimento his-
tórico dos termos, ler “The Other Side of Peacekeeping: Peace Enforcement and Who
Should Do It?”, de George F. Oliver.
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
documentos diziam o que deveria ser feito, entretanto não apon-
tavam meios para atingir as metas postuladas (ALLARD, 1995). O
próprio inquérito interno das Nações Unidas reconheceu que, no
caso da segunda parte da missão em território somali (UNOSOM
II), a assistência incorreu em erros como:
“Mandato muito coercitivo, despreparo operacional diante da in-
tensidade dos ataques, incapacidade do Secretariado de treinar os
militares para atuar em missão de paz, falta de comando e controle
sobre contingentes nacionais que recorriam a instruções de suas
capitais e fragilidade do consenso político sobre o mandato à luz
das baixas resultantes dos combates” (UZIEL, 2010, p. 58).
As experiências de ajuda humanitária, ainda, constituiriam ame-
aça ao desenvolvimento da economia local, posto que o provi-
52 mento de suprimentos alimentícios em larga escala desestimula-
ria a produção interna e, principalmente, não agiria no sentido de
estabilização da economia, redução da inflação e dos preços dos
alimentos e empoderamento dos grupos sociais em relação ao
acesso aos recursos produtivos (STEWART, 1998). Além disso, al-
gumas expedições humanitárias são acusadas de agir em função
de interesse puramente político, sem neutralidade e imparciali-
dade em suas ações (princípios básicos da ajuda humanitária),
incorrendo até em casos de profunda corrupção da organização.
O grupo de monitoramento das Nações Unidas relatou em
2008, por exemplo, a cobrança de taxas pelas milícias sobre o tra-
balho realizado pelas Organizações Internacionais – 90.000 dóla-
res seria a média de preço cobrado pela atuação de cada Organiza-
ção, por região, no período de seis meses (CSNU, 2011). Por outro
lado, as Organizações não têm livre acesso às áreas atingidas pelo
conflito e, desde 2008, o grupo Al-Shabaad (militantes islâmicos)
tem bloqueado a distribuição de alimentos. No ano de 2011, por
exemplo, os esforços de socorro na Somália foram coordenados
por 340 agentes de ajuda humanitária que, entretanto, tiveram
movimentação restrita no país e não tiveram acesso à maioria das
populações afetadas no centro sul somali (OCHA, 2011).
Em decorrência disso, as Organizações Internacionais foram
obrigadas a reduzir sua presença em território somali, dadas as
limitações impostas pelo Al-Shabaad e pelos próprios problemas
estratégicos e de orçamento citados. Desse modo, o insucesso da
assistência humanitária respeita tanto às limitações estratégicas
que as Organizações Internacionais têm em desenvolver um tra-
balho capaz de garantir a segurança alimentar em sua dimensão
Guerra, Alimento e Poder
da “permanência”, quanto às limitações desse caso específico.
Ademais, o mês de agosto de 2011 assistiu à maior seca dos úl-
timos sessenta anos no chifre da África (ONU DIGITAL, 2012). A
escassez natural de um recurso biológico como a água age dra-
maticamente sobre um Estado nas condições de disponibilidade
de alimento como as do Estado Somali. Por último, embora desde
2011 – quando a ONU declarou estado de fome severa na Somália –
os investimentos em assistência humanitária tenham aumenta-
do exponencialmente, o conflito e a situação de vulnerabilidade
persistem e sugerem uma solução que consiga tratar provisões
menos conjunturais e mais estruturantes.
O presidente da Somália até setembro de 2012, Sheikh Sha-
rif Ahmed (do Governo Federal de Transição), realizou uma má
gerência dos recursos estatais e das estratégias governamentais e
fundou-se em uma administração corrupta e fraca politicamente
(CSNU, 2011). No entanto, Hassan Sheikh Mohamud (o novo pre- 53
sidente da Somália, eleito em 10 de setembro de 2012), representa
perspectivas positivas em relação à construção de uma Somália
mais integrada e pacífica. O próprio Secretário-Geral das Nações
Unidas, Ban Ki-moon, considerou a eleição de um novo presiden-
te a etapa final do processo político de transição da nação (ONU
DIGITAL, 2012). Espera-se, portanto, que esse recente cenário
político amenize as dimensões estruturais de corrupção, violên-
cia e conflito que solapam as iniciativas de estabelecimento de
instituições de Estado sólidas, de construção de uma identidade
nacional capaz de pacificar conflitos e, centralmente, de garantia
do direito fundamental de todo indivíduo à segurança alimentar.
8. CONCLUSÃO
O caso da Somália explicita diversas facetas da problemática da
segurança alimentar em áreas conflituosas. Se, por um lado, a ge-
ografia desfavorável e as secas prolongadas não contribuem para
uma constância na produção de alimentos na região, por outro a
briga entre facções dentro do país dificulta ainda mais a distribui-
ção dos alimentos disponíveis para quem mais necessita. Tal re-
lação evidencia a natureza política da insegurança alimentar na
região, o que torna o argumento de crise de fome como desastre
natural uma mera peça retórica.
Para reversão da situação, é necessário que os diversos atores
tenham claro um plano de cooperação que trabalhe efetivamente
com os pontos citados anteriormente – ajuda humanitária imedia-
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
ta e ajuda financeira para o desenvolvimento, focalizando ações no
setor primário da economia e atividades de nationbuilding. Desse
modo, a dimensão imediata e emergencial da situação é atendi-
da, mas não se esquece do desenvolvimento em longo prazo das
regiões afetadas – sempre buscando a estabilização dos conflitos.
Mesmo que as previsões sobre o combate às situações de
insegurança alimentar não sejam muito otimistas, e possível re-
duzir a taxa de vítimas atingidas nesses cenários. É importante,
então ressaltar a importância da prevenção de conflitos e, no caso
destes ocorrerem, da prevenção de crises de fome nesse cenário.
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