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ebenezer@ufu.br
APRESENTAÇÃO ORAL
Resumo
O artigo trata da evolução do conceito de segurança alimentar a partir do processo histórico de
enfrentamento por parte de governos nacionais e organismos multilaterais das condições de
insuficiência alimentar. Há uma síntese da natureza das políticas decorrentes deste processo,
particularmente aquelas adotadas na América Latina. Ao final, há uma breve avaliação dos
principais resultados dessas políticas.
Abstract
This article deals with the evolution of the food security concept from the historical process
perspective of confronting alimentary insufficiency conditions by national governments and
multilateral organisms. There is a synthesis of the nature of policies derived from this process,
particularly those adopted in Latin America. At the end, there is a brief evaluation of the main
results of these policies.
XLV CONGRESSO DA SOBER
"Conhecimentos para Agricultura do Futuro"
Key Words: food security; public policies; poverty; social economic development; equity
1. INTRODUÇÃO
Segurança Alimentar é um conceito que vem sendo construído ao longo das últimas
décadas, na medida em que o enfrentamento do problema da fome exigia amplitude de ações
de governos, organismos multilaterais, ONGs e movimentos sociais organizados. A expressão
“segurança alimentar” ganhou destaque no Pós-Segunda Guerra, particularmente na Europa,
traduzindo à idéia de que, para fazer frente à fome, era preciso aumentar a oferta de alimentos
de maneira auto-suficiente. Portanto, além de atender às necessidades de sua população,
assegurar a segurança alimentar demandava ações que tivessem em conta a balança comercial
dos países.
Este foco na oferta deveu-se aos efeitos deletérios de duas grandes guerras sobre a base
produtiva das principais agriculturas européias. Difundiu-se, assim, a chamada Revolução
Verde, criando-se um forte aparato de apoio aos agricultores (crédito e assistência técnica)
para elevação da produção e da produtividade1. Podemos concluir, pois, que a questão da
segurança alimentar naquele momento estava ligada exclusivamente à capacidade de produção
de alimentos por parte dos diversos países.
A forte crise da oferta de alimentos do inicio da década de 1970, com sucessivas
quebras de safras devido a problemas climáticos, particularmente na África, fez disparar
novamente o sinal de alerta e motivou a realização da I Conferencia Mundial de Alimentação,
promovida pela FAO, em 1974. Como resultado dos debates e acordos, o objetivo estabelecido
era de que:
... ao término de uma década, não haja nenhuma criança que tenha que se conformar sem ter satisfeito sua fome,
nenhuma família que tema pelo pão do dia seguinte, e que nem o futuro nem a capacidade de nenhum ser
humano sejam prejudicados pela má nutrição. (FAO/WFS/TECH96/7:1996/32)
1
Nos países desenvolvidos estas políticas geraram um aparato de incentivos e instrumentos que levaram à
superprodução de alimentos, reserva de mercado interno e fizeram destes países exportadores de alimentos
subsidiados.
2
Deste modo, os compromissos e as resoluções acordados na Conferência, proclamados na Declaração
Universal sobre a Erradicação da Fome e Má Nutrição voltam-se basicamente para o aumento da oferta
alimentar e para as atividades de socorro alimentar.
2
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O objetivo final da Segurança Alimentar Mundial é assegurar que todas as pessoas tenham, em todo momento,
acesso físico e econômico aos alimentos básicos de que necessitam (...) a segurança alimentar deve ter três
propósitos específicos: assegurar a produção alimentar adequada; conseguir a máxima estabilidade no fluxo de
tais alimentos e garantir o acesso aos alimentos disponíveis por parte dos que os necessitam. (Menezes:2001:55)
Existe segurança alimentar quando as pessoas têm, a todo o momento, acesso físico e econômico a alimentos
seguros, nutritivos e suficientes para satisfazer as suas necessidades dietéticas e preferências alimentar, a fim de
levarem uma vida ativa e sã. (Conferencia Mundial da Alimentação, 1996: 40)
1. Garantir um ambiente político, social e econômico propício, destinado a criaras melhores condições
para erradicar a pobreza e para uma paz duradoura, baseada numa participação plena e igualitária de
homens e mulheres, que favoreça ao máximo a realização de uma segurança alimentar sustentável para
todos;
2. Implementar políticas que tenham como objetivo erradicar a pobreza e a desigualdade e melhorar o
acesso físico e econômico de todos, a todo o momento, a alimentos suficientes e, nutricionalmente
adequados e seguros, e sua utilização efetiva;
3. Adotar políticas e práticas participativas e sustentáveis de desenvolvimento alimentar, agrícola, da
pesca, florestal e rural, em zonas de alto e baixo potencial, as quais sejam fundamentais para assegurar
uma adequada e segura provisão de alimentos tanto a nível familiar, como nacional, regional e global,
e também para combater as pragas, a seca e a desertificação, tendo em conta o caráter multifuncional
da agricultura;
4. Assegurar que as políticas de comércio internacional de alimentos e outros produtos contribuam para
fomentar a segurança alimentar para todos, através de um sistema comercial justo e orientado ao
mercado;
5. Prevenir e estar preparados para enfrentar as catástrofes naturais e emergências de origem humana e
atender às necessidades urgentes de alimentos de caráter transitório, de modo a encorajar a
recuperação, reabilitação, desenvolvimento e capacidade de satisfazer necessidades futuras;
3
Donde, as políticas públicas deveriam ser dirigidas a “erradicar a pobreza e a desigualdade, melhorar o acesso
físico e econômico de todos, e a todo o momento, a alimentos suficientes, nutricionalmente adequados e seguros,
assim como à sua utilização eficiente” (Cúpula Mundial de Alimentação,1996:3).
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6. Promover uma distribuição e uma ótima utilização de investimentos públicos e privados para promover
os recursos humanos, os sistemas alimentares, agrícolas, pesqueiros e florestais sustentáveis e o
desenvolvimento rural em áreas de alto e baixo potencial;
7. Executar, monitorar, e dar prosseguimento a este Plano de ação, a todos os níveis, em cooperação com
a comunidade internacional;4
2. Programas Sociais6
4
Outros elementos específicos foram incorporados ainda ao conceito de segurança alimentar: a qualidade (física,
química, biológica, nutricional); o direito à informação e a valorização das opções culturais; utilização de
recursos de maneira sustentável.
5
Um exemplo são os problemas que o Brasil vem enfrentando com a conjuntura do mercado de soja e carne
bovina.
6
Esta parte foi extraída, com alterações, do artigo “Políticas Públicas, Pobreza Rural e Segurança Alimentar” de
autoria de Walter Belik publicado na Revista Eletrônica Carta Social e do Trabalho do Instituto de Economia da
Unicamp, número 4, dezembro de 2006.
4
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Abrindo espaço para as propostas de instituição de um Imposto Negativo como aquele proposto por Milton
Friedman e sua evolução para a renda mínima ou renda básica.
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da fome foi garantida não por uma elevação extraordinária da oferta de alimentos, mas sim
pela titulação das pessoas em alguma forma de seguridade social: um sistema de emprego
garantido e salários que possam providenciar o necessário contra a fome (Sen, 1982). Ele
afirma ainda que o que deve ser igualado são as capacidades de transformação de cada
indivíduo. Alerta também que a idéia de que todos devam ser tratados igualmente pode
resultar num tratamento bastante desigual em favor dos que estão em desvantagem (Sen,
2001:30).
Como resultado dessas idéias foram estabelecidos, por financiamento de agências
como o Banco Mundial, programas focalizados de transferência de renda para famílias pobres
visando acomodar direitos sociais e garantir um tratamento desigual aos que estão em
desvantagem. Dessa maneira, programas de transferência de rendas ou de recursos tendo como
base o controle da própria comunidade (empoderamento), passando por cima de autoridades
locais viciadas pelo clientelismo e populismo e com a instituição de condicionalidades,
passaram a ser a regra de ouro para a sua eficiência e sucesso.
Oakley & Clayton destacam que “...do ponto de vista dos processos e das ações
associadas com a promoção do desenvolvimento e transformação, vivemos atualmente na era
do empoderamento” (2003: 9). Mobilizando-se o pobre pretende-se aproveitar o capital social
dessas comunidades, inserindo-as competitivamente no mercado. Nas palavras de Ivo
(2006:77) “essa é a estratégia voltada para os pobres viáveis (ou “bons” pobres, aqueles
capazes de se transformarem em cidadãos-consumidores, integrar-se à sociedade de mercado e
consumo)”(grifos da autora).
No que se refere à eficiência das políticas sociais vale mencionar recente estudo
realizado pela OCDE (2005) que aponta o gasto social no Brasil como elevado e mal
distribuído. Partindo-se da necessidade de se eliminar a regressividade bem como de focalizar-
se os públicos mais vulneráveis, os pesquisadores mostram que esse gasto corresponde a “duas
terças partes de todo o gasto do governo e que o orçamento da seguridade social (incluindo
pensões), sozinho, representa 50% de todo o gasto social federal” (2005: 123). Na comparação
com outros países, os diversos níveis de governo no Brasil gastam 24,4% do PIB em
programas sociais, acima de países como a Espanha, Canadá, Estados Unidos ou México.
Interessante mencionar que a recente abordagem introduzida nessa “nova geração” de
programas sociais, que combinam direitos sociais com focalização, se faz de uma forma
truncada. “Enquanto no Norte os direitos sociais estão sendo descartados como relíquias de
uma superada Era Keynesiana, no Sul, a linguagem desses direitos vem sendo
estrategicamente aplicada em defesa da luta dos movimentos sociais incluindo os indígenas.
Mas isso não significa necessariamente que os direitos sociais estejam sendo acolhidos como
um componente substantivo dos direitos humanos” (DEAN, 2006: 47).
O Quadro 1, na pagina seguinte, ilustra a significativa quantidade de programas de
transferência de rendas na América Latina. Estão listados 17 países que implementaram
programas semelhantes entre si, com a assessoria de agencias multilaterais como o Banco
Mundial, BID, FAO, PNUD, FMI, ou mesmo de agências de cooperação internacional ou
ONGs de países desenvolvidos. O quadro ilustra a nova abordagem adotada por esses
organismos, tornando-se uma “política oficial” da maior parte das agencias a partir de 19998.
Em todos os programas analisados são realizadas transferências em dinheiro para permitir a
manutenção da família cuja renda se encontra abaixo da linha da pobreza. Em alguns países,
8
O ponto de mudança é a divulgação de novas normas no Banco Mundial exigindo a preparação do chamado
PRSP – Poverty Reduction Strategy Paper que deveria ser produzido em cada país como condição para a
obtenção dos recursos demandados.
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essa transferência está vinculada à compra de alimentos ou material escolar; em outros, o uso
dos recursos é livre. Normalmente o responsável pelo recurso é a mãe, esposa ou chefe de
família mulher. Em praticamente todos os casos exige-se contrapartidas como a manutenção
de crianças na escola e, freqüência em cursos de capacitação para desempregados e
acompanhamento médico dos filhos.
Em uma avaliação mais recente sobre o resultado da implementação de programas
sociais em vários países do Terceiro Mundo, Sachs (2005) demonstra que o problema maior,
muito além das transferências de rendas para famílias pobres é a falta de equipamentos sociais
e de infra-estrutura que possam permitir que esses pobres saiam dessa situação econômica.
Segundo o autor, os resultados desse esforço são ainda insuficientes e investimentos
prioritários deveriam ser feitos naquilo que ele denomina “seis tipos de capital” para escapar
da pobreza que são: 1)capital humano (saúde, nutrição e treinamento); 2)capital empresarial
(máquinas, instalações, transporte motorizado e indústrias); 3)infra-estrutura (estradas,
energia, água, etc.); 4)capital natural (terras cultiváveis, solos saudáveis, biodiversidade);
5)capital público (leis comerciais, sistemas jurídicos, serviços públicos de qualidade);
6)capital de conhecimento (know-how científico e tecnológico). Um projeto global de
erradicação da pobreza deveria ser baseado no desenvolvimento dessas potencialidades, que
poderiam ser viabilizadas através de uma política de mão dupla: os países ricos financiariam
os mais pobres e esses, por sua vez, reforçariam as instituições de combate à corrupção e de
garantia da democracia.
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Quadro 1
Programas de Transferência de Rendas na América Latina
País Plano Valor mensal da Público Contrapartidas
Transferência Beneficiário
Argentina Plan Familias / Jefes y 150 a 275 pesos Famílias de baixa renda As crianças devem estar na
Jefas com dois ou mais filhos escola e com a vacinação
menores; em dia
Bolívia PLANE n.d. Desempregados Participação em “frentes de
trabalho”
Brasil Bolsa Família R$ 50 a R$ 95 por família Famílias co renda per Freqüência escolar,
capita abaixo de R$120 vacinação
Chile Chile Solidário 10.500 pesos no início por 6 meses Famílias carentes e idosos Crianças na escola,
e redução gradativa até os 18 vacinação, cursos de
meses. Bolsa mensal a partir de 18 capacitação para os país,
meses até 3 anos. documentação.
Colombia Familias en Acción 14 mil pesos para cada filho no Famílias carentes de Crianças na escola e
ensino fundamental e 28 mil pesos cidades com menos de acompanhamento
para o ensino médio mais 46,5 mil 100 mil habitantes nutricional
para cada filho abaixo de 7 anos
de idade
República Solidariedad Comer es Através de cartão de compra para Famílias com crianças de Crianças na escola
Dominicana primero alimentos, até RD$ 600 por 6 a 16 anos e pessoas sem
família documentos
El Salvador Red Solidária Ajuda Nutricional Mulheres carentes com Crianças na escola,
crianças vacinação, cursos de
capacitação para os pais,
programas de
desenvolvimento
comunitário
Equador PROLOCAL em US$20 por família 1,1 milhões de famílias Crianças na escola
combinação com outros carentes
programas (Bono de
Desarrollo Humano)
Honduras PRAF II LPS$ 80 por criança para famílias Famílias carentes em Educação, saúde e nutrição
até 3 filhos por 10 meses letivos espaço geográfico
definido
Jamaica PATH US$ 10 a cada dois meses Grávidas, Idosos e outros Acompanhamento por
grupos de risco administradores de
paróquias
México Oportunidades 145 pesos bimestrais + Bolsas Famílias carentes em Educação, Saúde e
Educativas de 95 a 620 pesos + espaço geográfico Alimentação
Material escolar definido
Nicaragua Red de Protección US$ 30 por família 22.500 famílias de baixa n.d.
Social renda
Peru Juntos US$30 por família Famílias Pobres Educação, saúde e
Alimentação
República Solidaridad RD $ 550 ajuda para alimentação e Famílias com crianças e Cursos de capacitação para
Dominicana ajuda escolar RD$ 300 (1 ou 2 pessoas sem documentos os pais, acompanhamento
filhos) RD$ 450 (3 filhos) RD$ médico para crianças,
600 (4 ou mais filhos); freqüência escolar
documentos gratuitos
Uruguai PAN –Plano Transferências para a compra de Famílias Pobres n.d.
Alimentário Nacional alimentos
Venezuela Bono de Alimentación Venda subsidiada ou doação de Famílias Pobres, âmbito n.d.
para Trabajadores; Produtos regional
Bolsa Bolivariana,
Bolsa Revolucionaria
MERCAL
Fonte: Belik (2006)
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3. Salada de Conceitos
Sabemos que a fome é a manifestação mais crítica da falta de renda. Entretanto fome
não é sinônimo de pobreza. Da mesma maneira, os conceitos de desnutrição, má nutrição e
fome não devem ser confundidos com a segurança alimentar. Na acepção de Castro (2001),
em seu prefácio da primeira edição da Geografia da Fome de 1946, podemos ter certeza
apenas que “(...) ao retratarmos a fome no Brasil estávamos evidenciando o seu
subdesenvolvimento pois fome e subdesenvolvimento são a mesma coisa”.
Há uma extensa literatura sobre esses conceitos9, sendo que, em muitos casos, o debate
se perde na associação da fome com a pobreza absoluta ou a indigência. Kageyama &
Hoffmann (2006:82), citando Amartya Sen, lembram que a pobreza possui “uma irredutível
essência absoluta” de tal forma que: “um de seus elementos óbvios são a fome e a inanição e,
não importa qual seja a posição relativa na escala social, aí certamente existe pobreza”.
Para muitos a fome se traduz pela simples falta de alimentos, para outros a fome pode
ser representada pela ausência dos principais nutrientes necessários à manutenção da vida.
Costuma-se comparar também a fome com a má nutrição. Enfim, para cada um desses
conceitos é possível trabalhar com indicadores com o objetivo de avaliar o público-alvo para o
desenvolvimento de programas sociais. Dentro do espírito da focalização estabelecido pela
nova geração de programas sociais torna-se necessário não apenas mensurar o público
vulnerável à fome de forma indireta, através da (ausência de) renda como também diretamente
através de medidas antropométricas ou clínicas.
Em certos casos, como o adotado pela FAO na sua estimativa de pessoas com fome no
mundo, o critério adotado é o da disponibilidade per capita de alimentos no ano. Esse dado é
ajustado pela distribuição de renda e pelas características físicas das populações em cada país.
Em termos nacionais, o paradoxo é que os grandes bolsões de fome estão localizados
justamente na área rural, onde os alimentos estariam mais ao alcance da população.
Segundo Von Braun (2006), tomando como base os dados do PNUD – Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento, aproximadamente 80% das pessoas que passam
fome, em nível mundial, vivem no campo e trabalham em atividades rurais ou na pesca.
Compõem esse contingente: 50% de pequenos produtores rurais, 20% de trabalhadores rurais
sem terra e outros 10% de pescadores e pastores de cabras.
Como vimos acima, a segurança alimentar é o conceito mais abrangente utilizado pela
FAO e pressupõe três dimensões fundamentais: uma quantidade de alimentos suficiente para
suprir o mínimo recomendado para cada país, a qualidade e a salubridade da alimentação e;
finalmente, a garantia de acesso digno a esses alimentos.
No Brasil, esse conceito passou a ser utilizado pela primeira vez como uma medida a
ser aferida no levantamento da PNAD de 2004. Entretanto, sua utilização já vem de mais de
30 anos nos Estados Unidos, tendo sido também aplicado na Jamaica,Venezuela e alguns
países asiáticos.
Segundo Graziano da Silva et alli (2006:10):
“Desde 1977, o país (Estados Unidos) levanta o número de domicílios em insegurança alimentar a partir de
perguntas diretas (auto-relatadas). Mas, foi a partir do início da década de 1980 que a metodologia foi
aprimorada e aplicada de forma inédita (Bickel e Andrews, 2002). Baseado em um estudo estatístico das
respostas fornecidas pelas famílias com relação ao consumo de alimentos10, o levantamento concluiu que os
9
Ver a esse respeito Belik; Graziano da Silva & Takagi (2003), Monteiro (2004); Ford (2004) Belik (2005) entre
outros.
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As perguntas abrangem duas questões básicas: se os alimentos eram suficientes e se eram aqueles que as
famílias realmente queriam consumir.
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chefes de famílias nos domicílios obedecem a uma ordem de comportamento segundo os seua recursos
disponíveis, a saber: primeiro, economizam consumindo alimentos cada vez mais baratos, mas mantendo a
quantidade, até chegarem a condição em que se esgotam as possibilidades de substituição por preços e passam a
comer menos, atingindo o limiar da fome”.
A disseminação do conceito e os novos métodos de avaliação de segurança alimentar
colocaram novamente em pauta a discussão sobre os programas de combate a pobreza, fome e
segurança alimentar. Enfim, como estabelecer prioridades? O quadro 2 apresenta os impasses
colocados pelas diferentes pesquisas realizadas no Brasil e as dificuldades que daí decorrem
para a adoção de estratégias adequadas pelo governo.
Com base no Quadro 2 observamos que, muitas vezes, um programa voltado para
determinado problema social não pode ser utilizado, a menos que se façam adaptações, para o
atendimento direto de outro problema. Uma vez que a universalização das políticas sociais foi
deixada para trás, em nome de uma maior eficiência estabelecida pela focalização, os públicos
a serem atingidos e os “remédios” a serem utilizados não são coincidentes. A utilização de
indicadores de pobreza para as estimativas da população vulnerável à fome pode representar
um atalho interessante para o desenho de programas sociais, na ausência de informações
diretas sobre segurança alimentar. Vale dizer, no entanto, que os programas de transferência
de renda que visam minorar as seqüelas decorrentes da pobreza, podem não proporcionar
impactos significativos na solução dos problemas da segurança alimentar.
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Modelos de intervenção
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Defendida pelo Senador Eduardo Suplicy (Suplicy, 2002).
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Esta visão de que a renda básica encontra-se no arcabouço liberal não é consensual. Lavinas (2004) a considera
uma proposta de universalização de direitos. Na visão dos autores, ela é liberal à medida que implicar na
substituição ou diminuição das políticas universais, como direitos trabalhistas, previdência social e saúde.
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Conforme proposto em Belik e Del Grossi, (2003).
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preocupações centrais de Santiago Levy y José Gomez de León, importantes cientistas sociais
mexicanos idealizadores do Progresa.
Caberia enfatizar a “co-responsabilidade” do mercado pela regulação daquilo que se
compra, já que as pessoas podem criar necessidades fictícias sobre produtos de que na
realidade não necessitam. Todavia, cabe lembrar que a lógica do mercado é estritamente
contrária aos interesses reais dos consumidores, cabendo ao Estado desempenhar um papel de
órgão regulador/ supervisor do processo. Mas, como visto antes, os Estados em geral
implantam políticas com forte viés de combate à pobreza em detrimento de políticas de
segurança alimentar de corte abrangente.
Como objetivo de longo prazo, o PROGRESA propôs o rompimento do círculo vicioso
transmissor, de geração em geração, de fatores como a extrema pobreza, desnutrição, alta
mortalidade infantil, alta fecundidade, elevado grau de evasão escolar e condições de vida
insalubres. Para tanto, o programa adotou uma metodologia de dois passos na seleção das
famílias beneficiárias: primeiro, uma focalização das localidades para, em seguida, dentro
delas, selecionar a população objetivo. Portanto, o alvo final de atuação do programa era a
família, que para ser incorporada teria que assumir os seguintes compromissos:
1.- Inscrição dos filhos menores de 18 anos na educação primária ou secundária, apoiando-os na assistência
regular às classes e buscando atingir bons índices de aproveitamento;
2.- Registro na unidade de saúde mais próxima e cumprimento de calendário de consultas periódicas para
seguimento das ações de um pacote básico de serviços de saúde;
3.- Assistência a aulas práticas mensais de educação para a saúde;
4.- Canalizar o apoio monetário recebido para a melhoria do bem estar familiar, especialmente a alimentação dos
filhos e seu aproveitamento escolar.
Avaliações realizadas sugeriram que o PROGRESA teve vantagens comparativas que o
diferenciaram de outros programas anteriormente efetivados no México (inclusive alguns
contemporâneos): transparência, integralidade e eficiência distributiva na instrumentação de
seus mecanismos de recursos e benefícios.
Ademais, tais avaliações destacaram que os gestores do programa submeteram-no a
avaliações de seus resultados, com destaque para: I.- Impactos significativos: Melhoria da
assistência escolar primária; Maior permanência no sistema escolar formal; Incremento
importante no uso de clínicas; Aumento do gasto familiar em alimentos, principalmente carne,
leite, frutas e verduras; Aumento dos gastos com vestuário e calçados, especialmente para
crianças; Maior segurança para as mulheres; Incremento de cobertura em localidades
marginalizadas e locais de extrema pobreza.
Por outro lado, foram levantados II.- Limitantes do programa: Classes de ensino
primário muito grandes; Baixo nível de educação dos pais; Proximidade entre localidades e a
capital do estado, com ocorrências de casos de trabalho infantil; Escolas secundárias muito
distantes das comunidades; Falta de procedimentos adequados de registro das pessoas; Casos
de má focalização em algumas comunidades devidos à má capacitação dos pesquisadores.
Todavia, há que se considerar que não é o simples atendimento de necessidades de
educação, saúde e alimentação que garante a plena autonomia familiar. Importa que o Estado
desenhe e operacionalize políticas macro/micro econômicas que propiciem suporte às famílias,
ajudando-as a manter sua autonomia no tempo e promovendo acompanhamento dos objetivos
e metas traçados bem como sua efetividade no tempo. Tudo isto, evidentemente, com apoio de
instituições educativas, setor privado, universidades e outras instituições.
De modo idêntico, não basta apenas dar aporte econômico tipo bolsas e/ou subsídios. É
preciso que o benefício vá acompanhado de toda uma infra-estrutura educativa, de reforço dos
valores morais e de acompanhamento por parte dos entes específicos, de forma a garantir que
tais aportes não sejam desviados, mas, sim, que cumpram os objetivos traçados.
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Essa parte do texto tem como base o documento “Políticas Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil:
Avanços e Descontinuidades”de autoria de Walter Belik, apresentado por ocasião do lançamento da Cátedra de
Estudos contra a Fome da Universidade de Córdoba, Espanha, em 7 de fevereiro de 2006.
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Como por exemplo, a produção agrícola para o auto-consumo ou mesmo o “não gasto” da renda com o
pagamento de aluguéis.
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As políticas estruturais trabalham com as bases sociais e culturais das populações consideradas em situação de
risco nutricional. Mediante o desenvolvimento de mecanismos que permitem o acesso a ativos de produção e
educação torna-se possível garantir a melhoria de renda, em bases permanentes, para os excluídos.
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Gráfico 1
Pobres, segundo Regiões e Áreas de Residência
(exclusive Norte rural)
Brasil 2001
25,000
20,000
15,000
em mil
10,000
5,000
0
l
e
te
te
Su
st
st
or
es
de
de
N
-O
Su
or
tro
N
en
C
São denominadas políticas específicas aquelas que atuam diretamente sobre a questão
alimentar. Entre as principais podemos mencionar: a) o cartão alimentação (transferência de
renda condicionada para famílias carentes) que tem a propriedade de conseguir ligar os
consumidores sem poder aquisitivo com os pequenos produtores de alimentos; b) ampliação e
redirecionamento do Programa de Alimentação do Trabalhador – PAT com incentivos fiscais
às empresas e subsídios aos trabalhadores na sua alimentação nos locais de trabalho; c)
Combate à desnutrição materno-infantil ampliando a atenção básica de saúde além de garantir
o fornecimento de produtos alimentares, como o leite, e de nutrientes básicos, como ferro e
vitaminas, para as crianças inscritas nas redes públicas de serviços de saúde e de assistência
social, visando universalizar os programas já existentes; d) Ampliação da Merenda Escolar
para a pré-escola, abrangendo também o período de férias escolares e acrescentando outras
refeições com melhor conteúdo nutricional e; e) Educação Alimentar com maior controle
sobre a publicidade de alimentos f) Garantia de segurança e qualidade dos alimentos através
da ampliação do controle preventivo com a implementação de um sistema de informações e
vigilância da segurança dos alimentos e; g) Estoques de Segurança de Alimentos para regular
a oferta e evitar as tradicionais oscilações nos preços dos alimentos. Ademais para a formação
de estoques seria dada prioridade para a aquisição junto à pequena produção.
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Finalmente vamos fazer considerações no que tange às políticas locais, aquelas que
estão ao alcance das organizações civis, prefeituras e consórcios de municípios. Entre essas
políticas valeria a pena mencionar algumas, a saber: a) Restaurantes Populares para a
população que vive e trabalha nas metrópoles cuja renda é baixa e são poucas as
oportunidades de obter uma alimentação nutritiva e de qualidade; b) Banco de Alimentos e
Colheita Urbana aproveitando sobras que seriam desperdiçadas pela indústria de alimentos,
restaurantes, cozinhas industriais e pelo varejo para atender a instituições e organizações de
apoio à grupos carentes cadastradas previamente; c) Parceria com varejistas para a
modernização do sistema de distribuição e escoamento da produção agrícola e agroindustrial
local; d) apoio a agricultura familiar através de abertura de linhas de crédito, assistência
técnica e, inclusive, apoio a produção para o auto-consumo e; e) Agricultura urbana para as
áreas urbanas não aproveitadas e terrenos baldios para a plantação de hortaliças por parte de
associações ou cooperativas de desempregados. Essas ações podem ser facilitadas pelos
poderes público e civil local através de cessão em comodato de áreas, crédito e abertura de
sistemas de comercialização.
18
A transferência mensal é de R$ 50,00, podendo chegar a R$ 95,00 dependendo do número de filhos
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Dados de dezembro de 2005. Taxa de Câmbio calculada de R$ 2,20.
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Problemas e Necessidades
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Aproximadamente US$174 milhões.
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Conforme a PNAD – Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar de 2004 do IBGE
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Dados de 2001
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renda mais baixa. No Brasil, aproximadamente 40% desse montante é dirigido para o
pagamento de pensões. Há também um problema de focalização fazendo com que parte
importante dos gastos sociais do governo seja apropriada pela parcela mais rica da população.
Não há dúvida que o aumento do gasto em programas de segurança alimentar independe de
outros gastos, que muitas vezes são direitos constitucionais obtidos por parcelas da população.
Entretanto uma discussão mais geral sobre o destino dos recursos governamentais passa
também, ao menos politicamente, por uma discussão sobre prioridades.
Assim, embora alguns ministérios sejam mais beneficiados que outros pela política de
combate à fome, torna-se fundamental discutir a estratégia integrada de governo como um
todo. Nesse particular, enquanto alguns programas fundamentais para a estratégia de
segurança alimentar no Brasil nem saíram do papel, outros se encontram totalmente sem rumo.
Esse é o caso dos programas na área de abastecimento de alimentos, sendo que o governo
federal conta com uma rede de 31 Centrais de Atacado distribuídas pelo Brasil. Esse também é
o caso da Educação Alimentar, elemento fundamental para a mudança e promoção de hábitos
alimentares mais saudáveis entre a população. O programa de Educação Alimentar, até o
momento se resumiu em algumas ações isoladas sem conteúdo e sem articulação. O mesmo
pode ser mencionado quanto ao programa de ampliação do PAT – Programa de Alimentação
do Trabalhador, representativo para a alimentação dos trabalhadores de baixa renda nos locais
de trabalho.
Por último, temos que reforçar a necessidade de ampliar a participação social e o
controle sobre os programas, inclusive os programas de transferência de renda. No Brasil há
um evidente desgaste da atuação de conselhos municipais, locais, comitês etc., para a gestão
de programas públicos23. Não seria, portanto, com a criação de mais um conselho que se
poderia prover o verdadeiro sentido do “empoderamento”24 para o uso dos recursos destinados
aos programas de segurança alimentar. O que falta nesse conjunto de programas é uma maior
participação popular nas decisões quanto a prioridades de investimentos públicos e na
avaliação dos resultados. Só a correta avaliação dos efeitos dos programas, sem o efeito
distorcido causado pelos administradores e sem o viés tecnicista de empresas de consultoria
com critérios artificiais, poderá apontar para as verdadeiras portas de saída para a pobreza e
para os bons resultados em termos de combate à fome.
Considerações Finais
tanto focaliza ações em educação básica, no tocante à nutrição nos primeiros 6 anos de vida,
bem como processos de vigilância e controle do desenvolvimento das crianças e mulheres
grávidas. Tais desafios tornam o PROGRESA um programa que busca a integralidade
requerida para a formação da pessoa a melhoria de sua produtividade, processo este
visualizado a partir de mudanças inter gerações.
Em suma, PROGRESA é um programa inovador que poderia ser aplicado em outros
contextos latino-americanos; a lacuna que haveria de se saltar diria respeito às limitações de
caráter econômico, social e político nas quais operam as políticas de cada governo, limitações
que se refletem no nível o orçamento destinado ao PROGRESA ou outros programas
similares, evitando que sejam orçamentos fixos e limitados. A prioridade neste tipo de
intervenção aponta no sentido de que os recursos sejam suficientes para eliminar por completo
a pobreza nas áreas de influencia do programa. A proposta que se advoga no Programa, para
atacar os problemas relacionados com a pobreza e a alimentação, abarca um cenário de curto,
médio e longo prazos, seguramente elemento essencial para o México como outras latitudes da
América Latina.
O diagnóstico da segurança alimentar apontou, ainda, que o problema brasileiro está
assentado na absoluta falta de poder aquisitivo por parte de quase um terço da população para
a manutenção da sua sobrevivência. Ao contrário de outros países pobres, o Brasil não tem
problemas quanto à oferta de alimentos, esses estão disponíveis mas não são acessíveis à
população de renda mais baixa. Por outro lado, estimou-se, com base nos dados de 2001, que
se o contingente de 46 milhões de pessoas em situação de risco fosse incorporado
imediatamente ao mercado de consumo haveria uma demanda extra de alimentos e áreas
produtivas gerando emprego e renda justamente para as famílias mais vulneráveis. Isso quer
dizer que um programa integrado como se propõem no Fome Zero promoveria não apenas o
lado do consumo como o lado da produção dando origem a um círculo virtuoso de
crescimento.
Do ponto de vista social, as ações propostas pelo Fome Zero também poderiam
proporcionar chamado “empoderamento” da comunidade. Ou seja, através do sistema de
transferência de renda condicionada, em que as famílias recebem diretamente os recursos
através de um cartão magnético e não há interferência direta do poder público local, as
famílias e representantes da sociedade civil poderiam decidir e controlar a situação dos
beneficiários dos programas.
A implementação de um programa de tal ordem no Brasil representa uma grande
ruptura com as políticas focalizadas e assistências que ocorriam no passado. Nesse particular,
o Brasil está incorporando diversas inovações nos seus programas sociais, o que tem
provocado um grande entusiasmo entre os técnicos das agências da ONU responsáveis pela
viabilização dos “Objetivos do Milênio”25. Com a ampliação e massificação do Programa
Bolsa Família, componente do Fome Zero, o número de domicílios sem renda se reduziu em
18,3% entre 2003 e 200426. Entretanto ainda existem muitos problemas a serem resolvidos –
tanto do ponto de vista da gestão pública quanto dos recursos disponíveis necessários – para
que se possa considerar o Programa Fome Zero do Brasil como um exemplo acabado de
Política de Segurança Alimentar.
25
“Objetivos de Desarrollo del Milenio: una mirada desde América Latina y el Caribe” publicado pela CEPAL
em julho de 2005.
26
Ver esse respeito as notícias veiculadas em 10/01/2006 na página
http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade/reportagens/index.php?id01=1722&lay=pde . Vale lembrar no
entanto que ano de 2004 foi também um ano de crescimento e aumento da ocupação. Naquele ano houve um
acréscimo de 2,7 milhões de trabalhadores ocupados o que pode também ter elevado a renda dos mais pobres.
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