COMEÇANDO DO ZERO - DIREITO PREVIDENCIÁRIO

AULA 03 – LEGISLAÇÃO PREVIDENCIÁRIA

3.1. CONTEÚDO, FONTES E AUTONOMIA

3.1.1. CONTEÚDO

O que seria legislação previdenciária?

Legislação previdenciária pode ser conceituada como o conjunto de normas e atos
administrativos referentes ao funcionamento do sistema securitário. Nesse conjunto
estão as leis, as medidas provisórias, os decretos, os tratados internacionais e as normas
complementares.
Apesar da tratarmos de previdenciária, esse complexo de normas jurídicas costuma
tecer relações com toda a seguridade social, ou seja, previdência, assistência social e
saúde.
No que toca à competência legislativa, tem-se que a Constituição Federal, em seu art.
22, inciso XXIII, outorga competência privativa à União para legislar sobre a Seguridade
Social, elaborando as normas sobre o sistema securitário. Mas, permite que lei
complementar autorize os Estados e Distrito Federal a legislar sobre o tema.
Já em relação à Previdência Social, a competência legislativa é concorrente,
conforme preceitua o art. 24, XII, da Carta Magna. Cabe à União editar normas gerais.
Quanto ao RGPS, a competência é da União.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 22. Compete privativamente à União
legislar sobre:
...
XXIII - seguridade social;
...
Parágrafo único. Lei complementar poderá
autorizar os Estados a legislar sobre questões
específicas das matérias relacionadas neste
artigo.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
...
XII - previdência social, proteção e defesa da
saúde;
...
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais.

Informação importante!!!
A reforma previdenciária ocorrida por meio da Emenda Constitucional nº 103/2109,
trouxe nova redação ao inciso XXI do art. 22 da Constituição Federal, outorgando
competência privativa à União para legislar sobre inatividade e pensões das polícias
militares e dos corpos de bombeiros militares.
 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico,

garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das
polícias militares e dos corpos de bombeiros militares; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Agora, vamos verificar o conjunto de normas que compõe a legislação.

1) Lei: é a fonte primária de obrigações e direitos. Ao Poder Legislativo cabe criar e

disciplinar o sistema de seguridade social trazido pela Constituição de 1988. Cabe à
União, repita-se, elaborar as leis sobre a organização da seguridade social.
As leis, conforme dispõe o art. 59 da CF/88, podem ser ordinárias, complementares
ou delegadas.
• Em relação ao seu aspecto formal, as leis ordinárias são aquelas que para serem
aprovadas necessitam do quórum da maioria simples de votos dos membros presentes
na casa legislativa no dia da votação. Já as leis complementares exigem um quórum
privilegiado de aprovação pela maioria absoluta dos membros da casa legislativa, ou
seja, a maioria do total dos membros integrantes da casa, sempre.
• Em relação ao aspecto material, ensina Lenza 1 que:

as hipóteses de regulamentação da Constituição por meio de lei

complementar estão taxativamente previstas no Texto Maior. Sempre
que o constituinte originário quiser que determinada matéria seja
regulamentada por lei complementar, expressamente, assim o
requererá.

Às leis ordinárias cabem as matérias que não forem regulamentadas por lei
complementar, decreto legislativo (matéria de competência exclusiva do Congresso
Nacional) e resoluções (matéria de competência exclusiva do Senado e da Câmara dos
Deputados). Conclui-se, então, que o campo material ocupado pelas leis ordinárias é
residual.
• As leis delegadas são elaboradas pelo Presidente da República, com a autorização
do Congresso Nacional. Haverá a solicitação ao Poder Legislativo, delimitando o assunto
sobre o qual irá se legislar. O Congresso, então, aprova o pedido e especifica o conteúdo
da delegação e os termos de seu exercício. É bom registrar que matérias que exigem a
regulamentação por lei complementar não podem ser objeto de lei delegada.
As matérias relativas à seguridade social são tratadas, em regra, por lei ordinária.
Apenas nos casos expressamente dispostos na Constituição Federal exigiu -se o
tratamento da matéria por lei complementar, como por exemplo, se verifica nos arts.
195, §§ 4º e 11; 198, §3º; 201, §§1º, 8º, 10 e 15, 202, §§ 1º, 4º, 5º e 6º.

1.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13ªed., São Paulo: Saraiva, 2009, p.417.
 2) Medida Provisória: ato editado pelo Poder Executivo – Presidente da República –
com força de lei. Para sua edição torna-se necessário que haja situação de relevância e
urgência, conforme previsto nos artigos 59 e 62, ambos da CF/88.
Na área securitária é muito comum a utilização da medida provisória, no entanto, é
bom frisar que matérias que exigem a regulamentação por lei complementar não
poderão ser objeto de medida provisória, em face da vedação prevista no art. 62, § 1º,
inciso III do Texto Maior.

3) Tratado internacional: acordo celebrado entre o Brasil e outro país, pelo

Presidente da República, com a aprovação do Congresso Nacional por mei o da
expedição de um decreto legislativo.
É bom registrar que, conforme o art. 85-A da Lei nº 8.212/91, “os tratados,
convenções e outros acordos internacionais de que Estado estrangeiro ou organismo
internacional e o Brasil sejam partes, e que versem sobre matéria previdenciária, serão
interpretados como lei especial”. Vale dizer que eles deverão ser observados em relação
à legislação previdenciária interna.

4) Decreto: é ato normativo expedido pelo Poder Executivo para regulamentar,

“explicar” as leis, conforme previsão do art. 84, IV, da CF/88. O decreto, no entanto, não
poderá ultrapassar o alcance da lei que estiver regulamentando a ponto de inovar ou
alterar o texto legal. É fonte secundária do Direito Previdenciário, uma vez que não
poderá inovar no mundo jurídico, criando direitos e obrigações.
Como exemplo de decreto relativo à matéria da seguridade social, temos o Decreto
nº 3.048/99 que regulamenta as Leis nº 8.212/91 e nº 8.213/91 que tratam,
respectivamente, do plano de custeio da Seguridade Social e do Plano de Benefícios do
Regime Geral de Previdência Social.

5) Normas complementares: são atos expedidos pelas autoridades administrativas,

pressupondo sempre a existência da lei ou de outro ato legislativo a que estejam
subordinados. Nesse grupo encontram-se as Portarias, as Instruções Normativas, as
Circulares, etc. São, também, fontes secundárias do Direito Previdenciário.
Como exemplos, podem ser citadas a Instrução Normativa PRES/INSS nº 77/2015 que
estabelece rotinas para agilizar e uniformizar o reconhecimento de direitos dos
segurados e beneficiários da Previdência Social 2 e a Portaria do INSS nº 450/20203.

3.1.2. FONTES DA LEGISLAÇÃO PREVIDENCIÁRIA

Qualquer fonte de Direito, inclusive na área securitária, decorre de uma estrutura de

poder, a qual traz a necessária garantia de cumprimento de determinada norma imposta
à sociedade. Ainda que seja esperado o cumprimento espontâneo da lei por parcela da
população, a certeza da sanção pelo descumprimento deve existir.

2
. A IN PRES/INSS nº 77/2015 revogou expressamente a IN nº 45/INSS/PRES e já sofreu alterações no
seu texto.
3. Dispõe sobre as alterações constantes na Emenda Constitucional nº 103/2019 (reforma

previdenciária).
 Segundo Fábio Zambitte Imbrahim 4 “pode-se afirmar que temos, como fonte de
Direito e, por consequência, da legislação previdenciária, as leis e a jurisprudência.”
O Direito Previdenciário tem sua base assentada na Constituição Federal.
São fontes do Direito Previdenciário: a Constituição Federal, a Emenda
Constitucional, as Leis Complementares, Ordinárias e Delegadas, a Medida Provisória, o
Decreto Legislativo, a Resolução do Senado Federal, os atos administrativos normativos
e a jurisprudência dos Tribunais Superiores.
A palavra lei, em seu sentido mais amplo, contempla a Constituição Federal, as leis
ordinárias, as leis complementares, as leis delegadas, as medidas provisórias e os atos
administrativos em geral (como as portarias, as instruções, etc.).
Já em sentido estrito, o conceito de lei situa-se nos atos elaborados pelo Congresso
Nacional, com o poder de criar as leis ordinárias e complementares e as medidas
provisórias e leis delegadas, elaboradas pelo Poder Executivo.
As leis ordinárias, complementares e delegadas e as medidas provisórias são
consideradas fontes primárias do Direito Previdenciário. Elas poderão inovar no
mundo jurídico, criando direitos e obrigações, desde que, é claro, respeitem a
Constituição Federal.
As fontes secundárias não poderão contemplar novos direitos e obrigações, mas
apenas regulamentar as fontes primárias para o seu fiel cumprimento. Destacam-se,
nesse caso, os decretos, as instruções normativas, as resoluções, as orientações internas
e outras.
Jurisprudência segundo o Professor Henrique Correia 5 “é a decisão reiterada no
mesmo sentido sobre a mesma matéria”. A jurisprudência, como geradora de norma
jurídica individual em razão das decisões judiciais, é fonte de Direito, pois suas decisões
são vinculantes para as partes.
As decisões reiteradas dos Tribunais pátrios formam a jurisprudência e são capazes,
até mesmo, de modificar o conteúdo dos atos administrativos, adaptando-os às
interpretações oriundas do Judiciário.
Os demais ramos do Direito são fontes, também, para o Direito Previdenciário e para
o Direito Securitário. Podem ser citados o Direito Constitucional, o Direito
Administrativo, o Direito do Trabalho. Na verdade, o Direito é único, sendo dividido,
apenas, por questões de didática.

3.1.3. AUTONOMIA DO DIREITO PREVIDENCIÁRIO

Não obstante à denominação do ramo legal previdenciário, esse segmento trata não
somente da previdência social, como também da saúde e da assistência social. Alguns
autores preferem usar a terminologia de Direito da Seguridade Social ou Direito da
Segurança Social.
Alguns entendem que o surgimento do Direito Previdenciário se deu a partir da
segmentação do Direito Administrativo, devido à organização estatal da proteção social,
enquanto outros o consideram como evolução do Direito do Trabalho.
Há, ainda, aqueles que consideram o Direito Previdenciário autônomo, desde o seu
surgimento, já que desde épocas remotas os conceitos e princípios previdenciários são
conhecidos, sendo alguns até anteriores ao próprio Direito do Trabalho.

4. IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de

Direito Previdenciário. 14ed., Niterói: Impetus, 2009, p.150.
5.
CORREIA, Henrique. Direito do Trabalho. 5ª ed. Salvador: JusPodivm, 2013, 41.
 Fábio Zambitte Ibrahim defende a autonomia do Direito Previdenciário ao dizer que:

a autonomia do Direito Previdenciário é consequência do conjunto de

princípios jurídicos próprios deste ramo, além do complexo de normas
aplicáveis a este segmento. Pode-se, ainda, encontrar conceitos
jurídicos exclusivos do Direito Previdenciário, como por exemplo,
salário de contribuição e salário de benefício, estranhos a outros
ramos do Direito.

Comungamos com a posição do autor referido, uma vez que entendemos que o
Direito Previdenciário surgiu antes mesmo do Direito do Trabalho e tem conceitos
próprios, específicos em relação à matéria de que trata.

3.2. APLICAÇÃO DAS NORMAS PREVIDENCIÁRIAS

Aplicar a lei significa reconhecer a subsunção de determinado caso concreto à
situação genérica prevista em lei, ou seja, enquadrar determinado evento acontecido
numa previsão legal que o preceda.

Como exemplo:

João, segurado da Previdência Social Brasileira, faleceu, deixando um

filho de 16 anos.

Nesse caso, João será instituidor de pensão por morte para o filho,
conforme dispõem os arts. 16, I e 74 da Lei nº 8.213/91.

Nesse contexto, houve um fato concreto (a morte de João) que

ensejou a concessão do benefício da pensão por morte.

Foi aplicada a lei previdenciária para esse caso em concreto,

concedendo a pensão por morte ao seu filho.

Em matéria previdenciária, aplica-se o princípio segundo o qual tempus regit

actum: aplica-se a lei vigente na data da ocorrência do fato.
Esse princípio é aplicado no entendimento sumulado pelo Superior Tribunal de
Justiça (STJ) pela súmula nº 340: “a lei aplicável à concessão de pensão previdenciária
por morte é aquela vigente na data do óbito do segurado”.
Assim, para os pensionistas que tiveram o óbito de seus segurados sob a égide de
uma Lei X, deverão receber pensão nos termos dispostos pela Lei X. Caso venha, no
futuro, uma Lei Y que traga melhores condições para a concessão da pensão por morte,
essa nova Lei Y não poderá ser aplicada para casos cujos óbitos ocorreram antes dela.
As normas previdenciárias são aplicadas a todos que vivem no território nacional,
segundo o princípio da territorialidade.
Há situações, todavia, que a proteção previdenciária brasileira atinge pessoas que
estão fora do território nacional e estrangeiros que prestam serviços no Brasil. O
princípio da extraterritorialidade é aplicado como exceção.
 É o caso, por exemplo, de brasileiros civis que trabalham para a União, no exterior,
em organismos oficiais brasileiros ou internacionais dos quais o Brasil seja membro
efetivo, ainda que lá domiciliado e contratado, salvo se estiverem segurados na forma
da legislação vigente do país do domicílio. E, também, de estrangeiros que prestam
serviços, no Brasil, a missão diplomática ou repartição consular de carreira estrangeira,
com residência permanente no país.

3.2.1. VIGÊNCIA DA LEI PREVIDENCIÁRIA

A vigência é a propriedade das regras jurídicas que estão prontas para propagar
efeitos tão logo aconteçam no mundo fático os eventos que elas descrevem. A vigência
é uma "característica da norma que indica o lapso de tempo no qual a conduta por esta
prescrita é exigível. Em outras palavras, a vigência indica o período no qual as
prescrições jurídicas têm efeito..."6
A lei passa a estar em vigor quando completa todos os trâmites para a sua formação,
estando, portanto, pronta e acabada, e, ainda, apta para irradiar seus efeitos. É a
chamada aptidão da lei para surtir os efeitos que lhe são próprios.

3.3. INTERPRETAÇÃO E INTEGRAÇÃO DAS NORMAS PREVIDENCIÁRIAS

3.3.1. INTERPRETAÇÃO DAS NORMAS PREVIDENCIÁRIAS 7

A interpretação da norma jurídica é a atividade mental desenvolvida pelo jurista,

objetivando traçar uma ligação entre o texto normativo abstrato e o fato que se
apresenta cru, à espera de uma roupagem produzida nos lindes da Ciência do Direito.
Ao interpretar um texto normativo, o intérprete deve buscar, dentro das opções
existentes no mesmo, aquela que seja a mais compatível com o caso concreto, não se
limitando às situações previstas pelo legislador quando da elaboração do texto.
De acordo com Hugo de Brito Machado 8, “o intérprete não cria, não inova, limitando-
se a considerar o mandamento legal em toda a sua plenitude, declarando -lhe o
significado e o alcance”.
De fato, deve-se lembrar de que a lei, devido à sua natural abstração, acaba por
atingir e regular casos que sequer foram pensados pelo legislador.

Os métodos de interpretação podem ser:

A) quanto à origem:
1) interpretação legislativa, legal ou autêntica: ocorre quando o próprio Poder
Legislativo elabora uma nova lei que interpretará a lei anterior. A lei posterior vem para
interpretar a anterior.
2) interpretação jurisprudencial: é feita pelo Poder Judiciário no exercício da
jurisdição, com o objetivo de aplicar as normas aos casos concretos, na solução das lides.

6. DIMOULIS, Dimitri. Manual de Introdução ao Estudo do Direito. 4. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo:

RT, 2011, p. 192.

7
. MENEZES, Adriana. Direito Previdenciário, Coleção Tribunais. 8.ed. Salvador: Juspodivm, 2020.
8. MACHADO, Hugo de
Brito. Curso de Direito Tributário. 29 ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p.
 3) interpretação administrativa: é realizada pela Administração Pública no exercício
da função administrativa.
4) interpretação doutrinária: feita pelos estudiosos da Ciência Jurídica em seus
trabalhos doutrinários.

B) quanto ao meio:
1) interpretação gramatical, literal ou filosófica: à luz do próprio texto da norma sob
exame, busca-se o sentido da lei mediante a análise do significado das palavras utilizadas
pelo legislador. Vai-se buscar o sentido da norma jurídica a partir do significado das
palavras que estão no seu texto.
2) interpretação histórica ou genética: o intérprete deve examinar os elementos, as
circunstâncias e as causas que implicaram na criação da lei. A análise que se faz é no
sentido de saber o que levou aquela lei ser criada.
3) interpretação teleológica ou finalística: feita mediante a apuração da finalidade
objetivada pela norma. A interpretação teleológica da lei se faz perguntando o que o
legislador quis buscar, atingir com a sua criação; qual seria o seu objetivo a alcançar com
a nova lei.
4) interpretação sistemática: a interpretação se faz partindo do entendimento de
que todas as regras jurídicas devem ter, entre si, um nexo, pois são parte de um só
sistema jurídico. A norma deve ser interpretada, considerando a sua existência dentro
do ordenamento jurídico como um todo.
Ao se utilizar do método de interpretação sistemático, o intérprete busca
compatibilizar o texto legal a ser interpretado com as demais normas que compõem o
ordenamento jurídico, visualizando a lei objeto de interpretação como parte de um
todo.

C) quanto à finalidade:
1) interpretação estrita: ocorre quando há a concordância entre o significado das
palavras com o que pretende o legislador.
2) interpretação restritiva: ocorre quando o texto é mais amplo do que a intenção
da lei, devendo o intérprete restringir o seu alcance.
3) interpretação extensiva: ocorre quando o texto é mais restrito do que a intenção
do legislador, devendo o intérprete expandir o alcance da lei.

3.3.2. INTEGRAÇÃO DAS NORMAS PREVIDENCIÁRIAS

A integração é o meio de que se vale o aplicador da lei para tornar o sistema jurídico
inteiro, sem lacunas.
É o que pode acontecer caso o intérprete verifique não existir uma regra jurídica que
se amolde especificamente para o caso concreto. Há uma lacuna na norma que precisa
ser preenchida.
A integração difere da interpretação na medida em que aquela não visa a mens legis,
o significado de determinada norma, mas sim o preenchimento de lacunas do
ordenamento jurídico, pois o juiz não pode deixar de resolver a lide proposta, alegando
a inexistência de lei a respeito.
Cabe ao aplicador do Direito utilizar-se de recursos integrativos, buscando a solução
adequada para a lide.
 Como ferramentas de integração, temos a analogia, a equidade, os costumes e os
princípios gerais do Direito.
A analogia consiste na aplicação a um determinado caso, para o qual inexiste
preceito expresso, de norma legal prevista para uma situação semelhante. Funda-se em
que as razões que ditaram o comando legal para a situação regulada devem levar à
aplicação de idêntico preceito ao caso semelhante. Deve-se procurar relação jurídica
similar, para a qual exista regramento jurídico.
A equidade atua como instrumento de realização concreta da justiça, em que a
aplicação rígida e inflexível da regra legal escrita repugnaria ao sentimento de justiça da
coletividade, que cabe ao aplicador da lei implementar. Esse deverá utilizar o senso de
justiça para preencher a lacuna que se encontra na lei. Pela utilização da equidade
corrige-se a insuficiência da norma decorrente da sua generalidade.
Nesse sentido, no âmbito da previdência privada e no dos planos previdenciários
públicos, o Superior Tribunal de Justiça invocou a analogia e a equidade como formas
de integração de lacuna normativa, estendendo aos parceiros homoafetivos a condição
de dependentes previdenciários.
Os costumes são práticas reiteradas, de longa data, pela sociedade e aceitas como
corretas. Têm força normativa, desde que não sejam contrários à lei.
Os princípios gerais de Direito são aqueles que fornecem as principais diretrizes do
ordenamento jurídico, responsáveis pela fundação de toda a construção jurídica. São os
princípios básicos que orientam todos os ramos do Direito.
Podem ser mencionados o princípio da igualdade perante a lei, o da ampla defesa,
entre outros.