FINANÇAS PÚBLICAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O assunto merece breves esclarecimentos. A Constituição é a LEI MAIOR do

Estado, organização político-jurídica, que materializa seus atos por meio dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, inobstante outras atividades paralelas que também
são atividades próprias do Estado, como exemplo o Ministério Público, possuindo
aquelas funções atribuições delegadas pela Constituição. Outro papel importante da
Constituição, dentre outros, é explicitar os Direitos e Garantias Fundamentais, para
munir a sociedade de armas contra arbitrariedades de toda espécie.
No que diz respeito às Finanças Públicas, o Estado, para manifestar seus atos
como referido acima, tem primeiro como alvo o INTERESSE PÚBLICO, segundo, por
conseqüência, gera gastos, ou despesas, que serão atendidas quando o Estado arrecade
receitas. É assim simples, todo mundo só pode gastar o que ganha, senão causa déficit
ou saldo negativo. Com o Estado idem. Daí, o papel da CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (CF/88) para regular a ATIVIDADE
FINANCEIRA DO ESTADO (AFE) e seu arcabouço jurídico. Eis o objeto do Direito
Financeiro.
Será visto, neste estudo, o tratamento dado pela CF/88 às Finanças Públicas.
O Título VI, da CF/88, denominado “DA TRIBUTAÇÃO E DO
ORÇAMENTO”, divide-se em dois capítulos, quais sejam:
- O capítulo I – Do Sistema Tributário Nacional (arts 145 a 162);
- O capítulo II – Das Finanças Públicas (arts. 163 a 169).
O capítulo II, do Título VI, da CF/88 é subdividido em duas seções:
I – NORMAS GERAIS (arts 163 e 164);
II – DOS ORÇAMENTOS (arts. 165 a 169). Notando-se que o orçamento,
como tematiza o citado título, é um subitem das Finanças Públicas.
É bom ressaltar que a temática “Finanças Públicas” extrapola os arts. referidos
acima, já que há vários dispositivos reguladores da ATIVIDADE FINANCEIRA DO
ESTADO (AFE) em outras seções na CF/88, objeto do Direito Financeiro. Só a título de
exemplo o art. 52, V, da CF/88, que atribui privativamente ao Senado a competência
para autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios.
 É preciso entender o que significa “Finanças Públicas”, posto que é relevante
este tema na CF/88, em razão do foco desta aula se referir ao tratamento dado pela Lei
Maior e suas repercussões infraconstitucionais.
As várias atividades exercidas pelo Estado, independentemente do seu elemento
sócio-ideológico, geram despesas que levam o Estado a arrecadar receitas, seja da
exploração do seu próprio patrimônio, como a cobrança de aluguel ao particular que
faça contrato de locação de imóvel de seu domínio; seja por meio do poder de império
do Estado, quando impõe obrigação ao particular de pagar em forma de tributo, a favor
do Poder Público, como exemplo o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores). Esta atividade juridicamente regulada é objeto do Direito Financeiro.
Tudo que gira em torno da AFE, como sua legislação, processo de elaboração e
aplicação, os limites dos gastos fixados no Orçamento, as punições advindas do
desrespeito à responsabilidade fiscal, o controle financeiro da execução do orçamento, a
elaboração das leis orçamentárias (art. 165, CF/88, PLANO PLURIANUAL – PPA;
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO; E LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL - LOA), relaciona-se às finanças públicas.
O ordenamento jurídico nacional que regula a AFE se sustenta no tripé: (I)
CF/88, (II) Lei n. º 4.320/64 ou Lei da Contabilidade Pública (estatui normas gerais de
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal) e (III) Lei Complementar n. º 101/00
(Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabelece normas de finanças públicas na
gestão fiscal).
Chama-se atenção para o processo legislativo das normas jurídicas primárias, e
posteriormente o papel de cada uma no D. Financeiro. Para tal vale analisar os arts. 24 e
59 da CF/88. Também será estudado o processo legislativo específico para as leis
orçamentárias e os créditos adicionais, como se depreende do art. 166, da CF/88.
Começa-se pelo art. 24.
“Art.24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico;
II – orçamento;
...
§ 1. º No âmbito da legislação concorrente, a competência
da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
 § 2. º A competência da União para legislar sobre normas
gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3. º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercerão a competência legislativa plena, para
atender suas peculiaridades.
§ 4. º A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”

Este dispositivo é sobre as matérias que podem ser legisladas pelos entes da
Federação. Mas não de qualquer jeito. O artigo vai exatamente determinar as regras de
elaboração de normas jurídicas concorrentemente.
Neste assunto, vale relembrar as lições do mestre Alexandre de Moraes sobre o
FEDERALISMO e DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. Para a
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE, têm-se dois modelos:
I – CUMULATIVO: Não há limites prévios ao exercício da competência legislativo
concorrente.
II – NÃO – CUMULATIVO ou VERTICAL: Existem limites prévios, em nível
constitucional, ao exercício da competência legislativa concorrente. Modelo adotado
pela República Federativa do Brasil, na medida em que a União tem, por disposição
constitucional, o papel de editar normas gerais. Aos demais entes, cabe a
COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. Será mostrado o que significa esta Competência
Suplementar.
A melhor doutrina a classifica em Competência Legislativa Suplementar
COMPLEMENTAR e Competência Legislativa Suplementar SUPLETIVA.
A Competência Legislativa Suplementar COMPLEMENTAR já se esclarece
por si etimologicamente, vai, pois, complementar a legislação federal produzida pela
União, que a ela compete editar normas gerais (lembre da Lei n.º 4.320/64, que estatui
normas gerais...referida acima!!!!!! Foi a União quem a editou e os demais entes da
Federação só podem complementá-la!!!). Nota-se que o dispositivo se refere aos
Estados, sem mencionar o Distrito Federal, infere-se pelo caput do art. 24, que esta
atribuição se estende ao DF. Para os Municípios, o art. 30, II, da CF/88, concede
também a Competência Suplementar Complementar (“Compete aos Municípios
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;”).
A Competência Legislativa Suplementar SUPLETIVA, por outro lado,
manifesta-se na omissão ou na inação legislativa da União, como reza o § 3. º, do art.
24, da CF/88, acima transcrito, permitindo aos Estados e ao DF legislar plenamente.
Como a CF/88 só autorizou os Municípios a complementar a legislação federal ou
estadual, no que couber, não receberem, tais entes, atribuição legislativa plena, ou seja,
os Municípios não possuem competência suplementar supletiva. Faz-se necessário
esclarecer que o DF tem competências legislativas reservadas aos Estados e aos
Municípios (§ 1. º, art. 32, da CF/88) e este ente só pode exercer competência legislativa
plena na omissão da União, nos moldes do § 3. º, do art. 24, da CF/88, quando se
reveste de Estado-membro, porquanto o município está excluído de praticar
competência legislativa plena. 1

1
SÚMULA 642. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência legislativa
municipal.
 O assunto que se passa a abordar é o art. 59, da CF/882, são as chamadas
normas jurídicas primárias, tendo seu fundamento de validade diretamente da Lei
Maior, e o papel de cada uma delas para o Direito Financeiro.
(I) A EMENDA CONSTITUCIONAL: é norma jurídica superior, pois se
incorpora à CF/88 para atualizá-la ao sabor das mudanças requeridas
pelo tecido social e as repercussões nas várias áreas insertas na própria
Constituição, contudo está sujeita ao Controle de Constitucionalidade,
posto que se limita às regras do art. 603, da CF/88, que são restrições
PROCEDIMENTAIS (o passo a passo na forma de emendar),
MATERIAIS (assuntos imunizados à supressão de seu conteúdo) e
CIRCUNSTANCIAIS (situações impeditivas da atividade reformadora
constitucional). A rigidez da CF/88 é gritante em razão deste
procedimento legislativo especialíssimo, bem diferente da elaboração das
leis em geral. Para o Direito Financeiro, este instrumento normativo á
hábil para regular ou alterar/acrescentar dispositivos constitucionais,
merecendo registro os exemplos do art. 167, IV e XI4, assim como o art.

2
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
3
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela
maioria relativa de seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se
obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo
número de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na
mesma sessão legislativa.
4
Art. 167. São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos
impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de
despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998)
 765, do ADCT (DRU = Desvinculação das Receitas da União,
diminuindo a base de cálculo para as vinculações, excetuando-se os
parágrafos do mesmo dispositivo). Não se pode olvidar que a
FEDERAÇÃO não poderá ser suprimida por EC, direta ou indiretamente,
logo o sistema de repartição de receitas tributárias6 também não poderá
ser abolido, em homenagem ao FEDERALISMO FISCAL da CF/88.

5
Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2003 a 2007, vinte por cento da arrecadação da União de
impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido
período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 1º O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios
na forma dos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a
que se refere o art. 159, I, c, da Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 2o Excetua-se da desvinculação de que trata o caput deste artigo a arrecadação da contribuição social do salário-educação a
que se refere o art. 212, § 5o, da Constituição.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 2000)
6
Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída
pelo art. 154, I.
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos
imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores
licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os
seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas
prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados,
quarenta e sete por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-
Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal,
proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e
nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II,
c, do referido parágrafo.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 44, de 2004)
§ 1º - Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da
arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.
§ 2º - A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso
II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha
nele estabelecido.
§ 3º - Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do
inciso II, observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
§ 4º Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus
Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
Art. 161. Cabe à lei complementar:
I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I;
 (II) A LEI COMPLEMENTAR: Tem aprovação consumada por maioria
absoluta das casas legislativas do Congresso Nacional7. Sua ação
normativa é expressamente definida na CF/88, restando, por exclusão, à
Lei Ordinária o que não for de competência da Lei Complementar. Em
matéria financeira, sua função é:

1 – Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das
autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder
Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e
indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de
2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais
de crédito da União, resguardadas as características e condições
operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

2 – Art. 165 ...

§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos,
a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial
da administração direta e indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos.

II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos
fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos
arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que alude
o inciso II.
Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia do mês subseqüente ao da
arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a
entregar e a expressão numérica dos critérios de rateio.
Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por Estado e por Município; os dos Estados, por
Município.
7
Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
 3 - Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder
os limites estabelecidos em lei complementar.

Vê-se que a elaboração de normas gerais aplicadas ao Direito Financeiro é

instrumentalizada por Lei Complementar, e a União, como reza o art. 24, da CF/88, já
abordado, tem a incumbência de produzi-la.
Pergunta-se, então, como a Lei n.º 4.320/64 que institui normas gerais de Direito
Financeiro, aplicadas a todos os entes da federação é lei ordinária e norma positiva?
Porque a Lei Ordinária, em 1964, poderia tratar de normas gerais, porquanto
ainda não existia nesta data a Lei Complementar que surgiu na CF 67/69, e esta lei é
formalmente lei ordinária e materialmente Lei Complementar, posto que foi
recepcionada pela atual Constituição.

Professora Tânia Maria Soares Amorim