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 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E
DA FEDERAÇÃO

O federalismo Brasileiro é atípico, pela presença de Municípios (não há no direito comparado municípios como
entes federativos) e do DF. Pode-se dizer que se trata de um federalismo tricotômico, pois engloba:

União – Poder Central;

Estados – Poder Regional;
Distrito Federal – Poder regional e local
Municípios – Poder Local
Obs.: Os Territórios não são entidades federativas.

O art. 19 da CRFB/88 prevê condutas vedadas aos entes federativos, com o objetivo de manter o equilíbrio fede-
rativo. São princípios decorrentes das vedações do art. 19:

- Princípio da laicidade – Preâmbulo; art. 5º, VI a VIII CRFB/88. A CRFB/88 está repleta de sentimento religioso, o
que não existe é religião oficial. O que o Estado Laico impede é que sejam tomadas decisões preconceituosas
com base na religião A, B ou C. Aplica-se a todos os entes da federação (U, E, DF e M).
- Princípio da presunção de veracidade dos documentos públicos, inclusive entre os entes Federativos. Ou seja,
União não pode rejeitar documento público emitido pelo Município ou Estado.
- Princípio da isonomia entre brasileiros natos e naturalizados e entre os entes da federação.

DA UNIÃO
A União é pessoa jurídica de direito público com capacidade política, que ora se manifesta em nome próprio, ora
se manifesta em nome da Federação. Possui uma visão interna (relativa aos demais entes federados) e uma vi-
são externa (relativa aos demais Estados estrangeiros).
Os demais países não reconhecem nos Estados-membros e nos Municípios personalidades de Direito Internacio-
nal, pois eles são apenas pessoas jurídicas de direito público do Brasil (internas). No âmbito interno, a União atua
como uma das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação, ou seja, exerce, em nome próprio,
a parcela de competência que lhe é atribuída pela Constituição.

DOS ESTADOS FEDERADOS

Os Estados-membros são as organizações jurídicas das coletividades regionais para o exercício, em caráter autô-
nomo, das competências que lhes são deferidas pela Constituição Federal. Não são soberanos, e sim autônomos.
Entre Estados e União não há hierarquia, convivendo todos em um mesmo nível jurídico, razão pela qual a União
não pode interferir nos assuntos que a Constituição reserva aos Estados.

a) Características da autonomia estadual:

Autogoverno – Os Estados possuem os poderes legislativo (art. 27, CRFB/88), executivo (art. 28,CRFB/88) e judi-
ciário (art. 125,CRFB/88);
Auto-organização – Por meio de seu poder constituinte decorrente elaboram as suas constituições (art. 25,
CRFB/88);
Autolegislação – Capacidade de elaborar leis próprias (art. 25, CRFB/88);
Autoadministração – É a existência de órgãos e servidores próprios, formadores da administração pública estadu-
al;
Autonomia tributária, financeira e orçamentária – Há atividade financeira, tributos (art. 155, CRFB/88) e orçamento
próprios dos Estados-membros.
b) Bens dos Estados: Os bens que se incluem no patrimônio do Estado estão previstos no art. 26, CRFB/88.
c) Criação de Estados e Territórios – art. 18 § 3º da CRFB/88.
O art. 18 § 3º prevê os requisitos para criação de novos Estados e Territórios. Territórios não têm autonomia; são
apenas descentralização político-administrativa da União. Por isso não têm status de ente federativo. Mas a
CRFB/88 não veda a criação de novos territórios.
Não é permitido o direito de secessão. O pacto federativo é indissolúvel. Não se admite que um Estado forme um
novo país. Mas permite-se criação de novos Estados, fusão e desmembramento de Estados.

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São requisitos para criação, fusão e desmembramento de Estados:

Plebiscito da população diretamente interessada.

Lei complementar do Congresso Nacional.

A Lei 9709/98 prevê que a expressão “população diretamente interessada” refere-se à população de todo o Esta-
do, e não somente da parte do Estado que se pretende desmembrar. Em nome do princípio da unidade socioeco-
nômica e cultural, toda a população do Estado precisa ser consultada. A constitucionalidade deste dispositivo foi
confirmada na ADI 2650 (Inf. 637).

Após o plebiscito favorável, deve ser elaborada LC do Congresso Nacional. É uma lei em sentido formal, mas é de
efeitos concretos. Essa lei de efeitos concretos já foi admitida pelo STF como objeto do controle concentrado (ver
ADI 2240 e 3682).

Considerando a soberania popular, uma vez aprovada a criação por meio do plebiscito, seria possível defender a
obrigatoriedade de edição da lei. No entanto, não há prazo para edição desta lei. Se não foi editada em prazo
razoável, seria possível o ajuizamento de ADO. Ocorre que, na prática, a menos que fosse adotada uma posição
concretista em ADO (que não encontra precedentes, exceto na ADI 3682), não haveria como compelir o Legislati-
vo a editar a lei.

DOS MUNICÍPIOS

A Constituição Federal de 1988 inovou ao considerar os Municípios como componentes da estrutura federativa,
ratificando esta inovação em dois momentos: artigos 1º e 18, CRFB/88. Segundo o Professor Robério Nunes dos
Anjos Filhos, diante desta inclusão, a federação brasileira adquiriu uma peculiaridade, fugindo do dualismo clássi-
co, configurando realmente três esferas governamentais: a União (governo federal), os Estados-membros (e o
Distrito Federal, governos estaduais e distritais) e os municípios (governos municipais).

a) Capacidades dos municípios:

Capacidade de autogoverno – elegem os seus prefeitos e os seus vereadores, não havendo, no entanto, Poder
Judiciário próprio;
Capacidade de auto-organização – Lei orgânica própria (art. 29, CRFB/88). O STF entende que as leis orgânicas
dos Municípios não são manifestações de poder constituinte decorrente, e assim não é possível que sejam parâ-
metros para controle de constitucionalidade.
Capacidade de autolegislação – elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência
exclusiva e suplementar;
Capacidade de autoadministração – existência de uma Administração Pública municipal própria, para manter e
prestar os serviços de interesse local;
Capacidade de autonomia tributária e financeira – instituição de tributos próprios para aplicação de suas rendas.
b) Criação de novos Municípios – art. 18 § 4º da CRFB/88
A criação de novos Municípios tem amparo no art. 18 § 4º da CRFB/88. De acordo com o texto constitucional, são
requisitos para criação de novos Municípios:

Estudo de viabilidade
Plebiscito
Lei ordinária estadual
Lei complementar federal
A exigência de lei complementar é fruto da EC/15, com o objetivo de frear a criação de Municípios. No entanto, até
a presente data não foi editada a lei complementar exigida pelo Constituinte originário, o que fez com que todo
Município criado por meio de lei estadual a partir da EC/15 tivesse sua constitucionalidade questionada. O STF,
na ADI 2240, declarou a inconstitucionalidade da norma, mas sem pronunciar a nulidade. Fixou prazo de 24 me-
ses para regularização de um determinado Município. Só que durante este prazo de 24 meses veio a EC 57/08,
alterando o art. 96 do ADCT, regularizando a situação de todos os Municípios criados sem amparo da lei comple-
mentar federal.
Hoje a criação de Municípios é inconstitucional, tendo em vista a falta da lei complementar federal.

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DO DISTRITO FEDERAL

A Constituição de 1988 atribuiu ao Distrito Federal o status de pessoa política, integrante da Federação, possuin-
do competências próprias, que serão desempenhadas pela Câmara Legislativa, a quem caberá votar, inclusive, a
própria Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 32, CRFB/88).

O Poder Judiciário do DF, bem como os órgãos essenciais à Administração da Justiça, deverá ser organizado
através de lei de competência do Congresso Nacional (art. 48, IX, CRFB/88).

A sua autonomia sofre algumas restrições, tais como as que estão previstas no art. 21, XIII e XIV, CRFB/88.
A competência legislativa do DF compreende as que são atribuídas aos Estados e aos Municípios. O Poder Exe-
cutivo é exercido pelo Governador e o Poder Judiciário, na verdade, não é dele, e sim da União (art. 21, XIII, e
art. 98, CRFB/88).

Portanto, o DF tem Legislativo próprio (Câmara Legislativa), na forma do art. 32, tem Executivo próprio, mas não
tem Judiciário próprio. O Judiciário do DF é organizado e mantido pela União.

DOS TERRITÓRIOS

Os territórios não são pessoas políticas e possuem mera capacidade administrativa. Isso significa que não legis-
lam. Não são entes federativos e por isso não integram a Federação. A criação, a transformação em Estado ou a
reintegração a este dependerão de lei complementar. O Governador é escolhido pelo Presidente da República.
Alguns doutrinadores entendem que os territórios são descentralizações políticas da própria União Federal e que
possuem status de autarquia.

INTERVENÇÃO

a) Histórico – Nasceu com o próprio pacto federativo, como exceção. A intervenção afeta a autonomia do ente
federativo. É possível que a intervenção recaia sobre qualquer forma de expressão de autonomia do ente legislati-
vo (Legislativo, Judiciário, autoadministração, etc.).

A intervenção federal está presente desde 1787, quando nasceu federalismo norte-americano. No Brasil, encon-
tra-se desde 1934, sendo que desde a Constituição de 1967 não há exemplos efetivos de intervenção federal.
A intervenção é procedimento político administrativo que pretende, de forma excepcional e temporária, restringir a
autonomia do ente federativo em prol do equilíbrio da federação. A intervenção não recai sobre o Estado como
instituição, mas sim sobre uma das suas manifestações de autonomia, ou seja, é possível a intervenção no Judi-
ciário, no Legislativo ou no próprio Executivo. As hipóteses materiais de intervenção estão taxativamente indica-
das nos art. 34 e 35 da CRFB/88 e não podem ser ampliadas no âmbito infraconstitucional.

b) Princípios Norteadores:

Não intervenção: Previsto no caput do art. 34 – “A União não intervirá nos Estados…”
Necessidade: Princípio elencado por José Afonso da Silva. Há necessidade de atendimento dos pressupostos
materiais que justificam a medida interventiva.
Temporariedade: Estado de exceção permanente é contra o direito. Toda medida excepcional deve ser temporá-
ria. Não há prazo específico, mas todo decreto interventivo deve prever prazo, sob pena de ser inconstitucional.
Obs.: Não pode ser genérico “até que cesse o motivo da intervenção”. Deve ser fixado prazo certo.
Proporcionalidade: As medidas devem ser proporcionais entre os fatos e a reação do Estado.
c) Decreto Interventivo.
O decreto interventivo é tarefa exclusiva do Presidente da República (art. 84, X, da CRFB/88), e não pode ser
delegada. O art. 36 § 1º da CRFB/88 prevê que o decreto de intervenção deve especificar a amplitude, prazo e
condições de execução. Em nome dos freios e contrapesos, na forma do art. 49, IV da CRFB/88, o Congresso
atuará de forma repressiva e concomitante, podendo a qualquer tempo suspender o decreto interventivo.
É possível que haja intervenção sem interventor. Por exemplo, a intervenção no Legislativo do Estado pode desti-
nar a Presidência da Assembleia Legislativa, temporariamente, ao comando do Governador do Estado. Para
Humberto Peña, quando a intervenção ocorre no Executivo, há necessidade de interventor.
d) Intervenção na Constituição
Somente há previsão de intervenção da União em Estados e Municípios de Territórios e intervenção do Estado em
seus municípios. Não há previsão de intervenção da União diretamente em Municípios de Estados. Além disso,

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admitir que o Município pudesse sofrer intervenção da União e Estados seria diminuir sensivelmente sua autono-
mia.

Território não sofre intervenção, porque não tem autonomia.

Território não pode intervir em seus municípios.
DF não intervém em outro ente, porque não há municípios em seu território.
Municípios não podem intervir em outros entes federativos, porque não há intervenção “de baixo para cima”.

e) Modalidades de Intervenção
A doutrina divide a intervenção em ESPONTÂNEA e PROVOCADA. Na Intervenção Espontânea, o Presidente
atua sem a provocação de nenhuma autoridade. São as hipóteses listadas no art. 34, incisos I a III e V da
CRFB/88. Na Intervenção Provocada, para que seja possível decretar a intervenção, é necessário provocação de
autoridades diversas. São as hipóteses do art. 34, IV, VI e VII da CRFB/88.
Na intervenção provocada, deve ser feita a correlação com os artigos que tratam dos pressupostos formais – auto-
ridades que devem requerer a intervenção.
f) Controle Político – feito pelo Congresso Nacional ou Assembleia Legislativa, para deliberar sobre o decreto de
intervenção, editado pelo Presidente. Ocorre após a edição do decreto de intervenção.
g) Controle Judicial – Feito pelo Judiciário, antes da edição do decreto. Ocorre quando cabe a órgão do Judiciário
requisitar ao Presidente a intervenção, após analisar a presença dos requisitos. Também poderá ser feito a qual-
quer momento após a edição do decreto de intervenção, dada a inafastabilidade do controle judicial.

REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

O Professor José Afonso da Silva define competência como “a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade
ou a um órgão ou agente do Poder Público para tomar decisões”. Segundo ele, o princípio geral que norteia a
repartição de competência entre as entidades federativas é o da predominância de interesses, pelo qual cabe à
União as matérias e questões de predominante interesse geral, nacional; aos Estados cabem as matérias e as-
suntos de predominante interesse regional; e aos municípios concernem os assuntos de interesse local.

a) A repartição de competências e o princípio da predominância de interesses

Um das características principais da federação é a repartição de competências que exterioriza justamente qual é a
parcela de poder interno que possui para a tomada das decisões políticas. Cada país tem o seu próprio modelo
federativo de repartir o poder internamente, uns mais descentralizados como é o caso dos Estados Unidos, outros,
como o Brasil, possuem uma forte concentração de poderes na União, deixando poderes remanescentes para os
Estados.

A divisão das competências internas deve seguir o princípio da predominância de interesse (apesar de não ser de
simples identificação). Com isso, as matérias que sejam de interesse nacional, ou geral, devem ser tratadas pela
União Federal; os assuntos relativos às regiões aos Estados e de predominância local, aos Municípios. Na prática,
alguns assuntos se confundem, como por exemplo, a seca do Nordeste, apesar de preocupação efetiva dos esta-
dos dessa região, não deixa de ser também de interesse nacional.

As competências podem ser divididas genericamente como legislativas (que determinam uma divisão de poder
legiferante entre os entes); administrativas (delimitam decisões políticas) e tributárias.

b) A competência legislativa
As competências legiferantes dos entes federativos, de acordo com a Constituição, podem ser:
a) Privativas da União Federal, quanto aos assuntos de interesse nacional, na forma do art. 22 da CRFB/88, po-
dem ser objeto de delegação com relação a matérias específicas, por meio de lei complementar aos Estados e
Distrito Federal (art. 22, parágrafo único). Há rica jurisprudência do STF sobre a invasão da competência privativa
dos entes federativos às matérias atinentes à União Federal;
b) Concorrentes entre União, Estados e Distrito Federal, na forma do art. 24 da CRFB/88. Nessa situação, os en-
tes da federação citados legislam em colaboração, tendo em vista que os assuntos relacionados no dispositivo
dizem respeito ao interesse também regional. Dos parágrafos do artigo em análise se extrai ainda: a competência
da União em editar normas gerais (art. 24, § 1º), a competência suplementar dos Estados e Distrito Federal para
adaptarem as normas gerais às suas próprias realidades (art. 24, § 2º), a competência legislativa plena dos Esta-
dos e Distrito Federal para atender às suas peculiares (art. 24, § 3º), sendo que com a superveniência da lei fede-
ral, suspender-se-á a legislação distrital ou estadual no que forem contrárias à nova legislação.
c) Enumeradas ou expressas dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o art. 30, I da CRFB/88, para

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legislar sobre assuntos de interesse local;
d) Suplementar dos Municípios, na forma do art. 30, II da CRFB/88, quando suplementar a legislação federal e
estadual, no que couber (sobre as matérias do art. 24);
e) Residual, remanescente ou reservada aos Estados, na forma do art. 25, § 1º. De acordo com os poderes rema-
nescentes, os Estados poderão legislar sobre assuntos que não foram destinados expressamente à União Federal
nem aos Municípios. Como a Constituição destinou muitas competências legislativas aos demais entes, o poder
remanescente estadual ficou esvaziado, diante de ser praticamente inexistente legislar sobre assuntos não desti-
nados aos demais entes;
f) Enumeradas ou expressas dos Estados, na forma do art. 25, § 2º e § 3º da CRFB/88. Esses dispositivos apre-
sentam raras competências legislativas reservadas aos Estados expressamente pela Constituição, a saber: “§ 2º –
Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma
da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação” e, ainda, § 3º. “Os Estados poderão,
mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas
por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum”.

c) A competência administrativa

As competências de natureza político-administrativas, ainda chamadas de materiais, podem ser:

a) Exclusivas da União Federal, na forma do art. 21 da CRFB/88. Ressalte-se que não há possibilidade de dele-
gação, tendo em vista que tratam de assuntos que concernem, em sua maioria, ao interesse nacional;
b) Comuns, cumulativas ou paralelas da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios, que atuam adminis-
trativamente no sentido de preservar todas as matérias presentes no art. 23 da CRFB/88;
c) Expressas ou enumeradas dos Municípios e do Distrito Federal, na forma do art. 30, III a IX da CRFB/88, pois
tratam de assuntos de interesse local;
d) Residual, remanescente ou reservada aos Estados, na forma do art. 25, § 1º da CRFB/88. Como já tratamos,
de acordo com os poderes remanescentes, os Estados poderão cuidar dos assuntos que não foram destinados
expressamente à União Federal nem aos Municípios. Mais uma vez, podemos reforçar que como a Constituição
destinou muitas competências administrativas aos demais entes, o poder remanescente estadual ficou prejudica-
do.

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