Competência Tributária

1 1. Competência tributária x competência para legislar sobre

tributos

Competência para legislar sobre Direito Tributário é o poder

constitucionalmente atribuído para editar leis que versem sobre tributos
e relações jurídicas a eles pertinentes.

Trata-se de uma competência genérica para traçar regras sobre o

exercício do poder de tributar.

Em contrapartida, competência tributária é o poder constitucionalmente

atribuído de editar leis que instituam tributos.

Foi exercendo a competência para legislar sobre Direito Tributário que a

União editou o Código Tributário Nacional, a lei de normas gerais sobre tal
ramo do Direito.

Mas foi exercendo a competência tributária que a mesma União instituiu,

por meio de lei, o imposto de renda, o imposto territorial rural, o PIS e a
COFINS, entre outros tributos.

Por exemplo, compete à União legislar sobre direito tributário, como será
visto a seguir, mas isso não torna este ente competente para instituir o
IPTU ou o ISS, já que se trata de imposto de competência municipal e
distrital.

2 2. Competência para legislar sobre Direito Tributário

Os constitucionalistas, ao estudarem as técnicas de repartição

constitucional de competências legislativas, falam em repartição
horizontal e repartição vertical de competências.
2.1 Repartição horizontal x vertical

Para entender com precisão a diferença entre a técnica de repartição

horizontal e vertical, imagine-se uma prateleira de livros. Os livros estão
colocados lado a lado (horizontalmente dispostos) e organizados por
assunto.

O art. 22, I, da Magna Carta estabelece que compete privativamente à

União legislar, entre outras matérias, sobre Direito Civil. Isto significa
que o livro de Direito Civil constante da prateleira é integralmente
escrito pela União.

Já a competência para “escrever” o livro de Direito Tributário foi

repartida pela Constituição Federal entre a União, os Estados e o Distrito
Federal.

Neste ponto, para evitar conflitos, optou-se por dividir a matéria em

normas gerais, de observância obrigatória por todos os entes federados,
e específicas, editadas regionalmente, segundo as peculiaridades locais
(CF, art. 24, I e §§ Io a 4o).

Como se trata de uma divisão entre normas gerais, que podem ser vistas
num patamar mais elevado de abstração e generalidade, e específicas,
logo abaixo, devendo guardar consonância com as normas gerais, a
doutrina optou por qualificar a técnica de repartição como vertical.

Assim, no que concerne à matéria tributária, compete à União editar

normas gerais de observância obrigatória para todos os entes
tributantes, restando aos Estados e ao Distrito Federal a competência
para normas específicas.

Se a União não editar as normas gerais, os Estados e o Distrito Federal

exercerão a competência legislativa plena para atender as suas
peculiaridades.

Obs: Quem legisla concorrentemente sobre direito tributário é a União,

os Estados e o DF. Ao município cabe apenas suplementar a legislação
federal e a estadual no que couber.
2.1.1 Lei geral da União

Explicadas tais regras, pergunta- se: a lei federal que dispõe sobre as regras gerais em
matéria tributária deve ser lei complementar ou ordinária?

Vejamos a resposta :

Art. 146. Cabe à lei complementar:

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

Percebe-se, pois, que a referida lei deve ser complementar!

2.1.2 Exemplo de repartição vertical do IPVA

Quando o CTN foi editado, a Constituição Federal então vigente

(CF/1946) não previa a existência de um Imposto sobre a Propriedade
de Veículos Automotores. Consequentemente, o Código não trouxe as
regras gerais sobre tal imposto, cuja previsão constitucional apenas
surgiu com o advento da Emenda Constitucional 27/1985.

O problema é que o art. 146, III, a, da CF/1988 afirma caber à lei

complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação
tributária, especialmente sobre definição de tributos e de suas
espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados na
Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e
contribuintes.

Diante da ausência de norma geral da União sobre IPVA, cada Estado

exerceu a competência legislativa plena, com base no art. 24, § 3.°, da
atual CF.

Alguns autores defenderam a inconstitucionalidade de todas as leis

estaduais instituidoras do IPVA (exercício de competência tributária)
em face da ausência de normas gerais editada pela União (falta de
exercício da competência para legislar sobre Direito Tributário).
 O Supremo Tribunal Federal deu razão aos Estados, conforme se pode
verificar do seguinte excerto, retirado do Acórdão proferido pela Corte
no RE 191.703-AgR/SP:

"2. Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA. 3. Competência

legislativa plena da unidade da federação, à falta de normas gerais editadas pela
União. Art. 24, § 3.°, da Constituição Federal. Precedentes" (STF, 2.a T., RE 191.703-
AgR/SP, Rei. Min. Néri da Silveira, j. 19.03.2001, DJ 12.04.2002, p. 63).

Finalmente, como os Estados exerceram a competência legislativa

plena em virtude da ausência de norma geral editada pela União, se a
União vier a editar a lei de normas gerais sobre o IPVA, todas as
normas estaduais estarão suspensas no que forem contrárias à lei
federal (a terminologia é imprópria, pois sempre que uma lei não tiver
exclusiva aplicação na esfera federal, deveria ser qualificada como
“nacional”, e não “federal” - manter-se-á, todavia, a terminologia
adotada na Constituição Federal de 1988).

Trata-se de mera suspensão, e não de revogação. Seria, inclusive,

absurdo falar em revogação de uma lei estadual ou distrital por uma lei
federal, pois não existe hierarquia entre tais leis.

A diferença é importante, pois, se posteriormente a lei federal for

revogada, as leis estaduais imediatamente recuperam suas respectivas
eficácias, não havendo que se falar em repristinação.

2.2 CTN - norma geral de direito tributário

2.2.1 CTN é lei complementar?

Existem duas afirmativas frequentes que se revelam, mediante uma

análise mais aprofundada, como clássicos enganos.

Uma afirmativa que se revela enganosa diz que o Código Tributário

Nacional foi editado como lei ordinária e se transformou em lei
complementar com a Constituição Federal de 1988.

O erro decorre de uma incorreta compreensão do fenômeno da

recepção normativa.
 2.2.1.1 O fenômeno da recepção normativa

Quando se edita uma nova Constituição, um novo Estado é criado.

Mesmo se admitindo que geográfica, histórica e sociologicamente se
trata do mesmo Estado, juridicamente - e este aspecto é o mais
relevante para o presente estudo - trata-se de um novo Estado.

Um novo ordenamento jurídico é inaugurado, o que poderia levar à

conclusão de que todas as normas anteriores estariam
automaticamente revogadas.

Todavia, essa conclusão geraria um verdadeiro caos. A título de

exemplo, enquanto não editada a legislação infraconstitucional, nada
seria crime e nenhum tributo existiría, pois a tipificação de condutas
e situações como crimes ou fatos geradores de tributo depende de
lei.

Para evitar tal caos, criou-se a teoria da recepção, segundo a qual as

normas materialmente compatíveis com a nova Constituição seriam
por esta recepcionadas, passando a ter o mesmo status da espécie
legislativa exigida pela nova Carta para disciplinar a matéria.

Assim, recepcionada uma lei ordinária que trata de uma matéria cuja
disciplina o novo ordenamento atribui à lei complementar, a lei
ordinária não deixa de ser ordinária, mas passa a ter status de lei
complementar, somente podendo ser revogada ou alterada por essa
espécie normativa.

Assim, é correto afirmar que as normas gerais em matéria tributária

constantes do CTN têm, hoje, status de lei complementar, só
podendo ser alteradas por lei complementar. Mas é errado afirmar
que o CTN é lei complementar.

2.2.2 CTN passou ao status de lei complementar somente com CF/88?

A segunda afirmativa incorreta, porém comum, é a de que o CTN

passou a ter status de lei complementar com o advento da
Constituição Federal de 1988.
Para entender o equívoco da assertiva é necessária uma brevíssima
análise da vida jurídica (vigência) do Código, desde sua edição até os
dias atuais.

O Código Tributário Nacional é a Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966,

que foi inicialmente designado de “Lei do Sistema Tributário Nacional”.

A lei é ordinária e já na ementa afirma que institui normas gerais de

Direito Tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios.

À época da edição, estava em vigor a Constituição Federal de 1946,

que não previa a figura da lei complementar.

Alguns meses após a edição da Lei 5.172/1966, foi publicado o Ato

Complementar 33, de 13 de março de 1967, que denominou a Lei de
“Código Tributário Nacional”.

Dois dias depois (15 de março de 1967), entrou em vigor a Constituição

Federal de 1967, criando no Direito brasileiro a figura da lei
complementar e prevendo, no art. 19, § 1º, o seguinte:

Art. 19 (...)

(...)

1. ° Lei complementar estabelecerá normas gerais de direito tributário, disporá

sobre os conflitos de competência tributária entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, e regulará as limitações constitucionais do
poder tributário.

Por isso, o CTN tem força de lei complementar desde 15 de março de

1967, quando foi recepcionado pela Constituição Federal, que entrou
em vigor naquela data.

A questão é fundamental, pois todas as normas gerais em matéria

tributária editadas a partir de tal data devem ter como veículo
normativo a lei complementar, sob pena de inconstitucionalidade.

Só assim é possível entender o motivo por que os Tribunais brasileiros

consideram inválidas as disposições constantes da Lei das Execuções
 Fiscais (Lei 6.830, de 22 de setembro de 1980) que entrem em conflito
com o CTN. Ora, se o CTN somente passasse a ter status de lei
complementar com a atual Constituição Federal (que foi promulgada
em 5 de outubro de 1988), poderia ter sido alterado pela LEF em 1980.
A alteração só não foi possível, repise-se, porque, à época da edição da
LEF, o CTN já havia sido recepcionado pela Constituição Federal de
1967 como lei complementar, mantendo o mesmo status com o
advento da Constituição Federal de 1988.

Enfim, a maneira correta de se referir ao fenômeno ocorrido com o

CTN é afirmar que foi editado como lei ordinária (Lei 5.172/1966),
tendo sido recepcionado com força de lei complementar pela
Constituição Federal de 1967, e mantido tal status com o advento da
Constituição Federal de 1988, visto que, tanto esta quanto aquela
Magna Carta reservavam à lei complementar a veiculação das normas
gerais em matéria tributária, a regulação das limitações ao poder de
tributar e as disposições sobre conflitos de competência.

2.3 a regulação das limitações constitucionais ao poder de tributar

O art. 146, II, da CF/1988 também atribui à lei complementar a regulação

das limitações constitucionais ao poder de tributar.

As limitações ao poder de tributar, por serem constitucionais, já estão,

por óbvio, no próprio texto da Constituição Federal, de forma que não
cabe à lei complementar inovar nesta seara, criando novas limitações.

Cabe-lhe, tão somente, ser o veículo normativo utilizado para disciplinar

as limitações que o legislador constituinte optou por submeter à
regulação infraconstitucional.
Assim, a título de exemplo, o legislador constituinte imunizou a impostos
o patrimônio, a renda e os serviços das instituições de educação e de
assistência social sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei.

Como a lei exigida regulará uma imunidade (limitação constitucional ao

poder de tributar), o STF entende que esta deverá ser necessariamente
complementar, conforme tese de repercussão geral fixada no âmbito do
RE 566.622/RS.

A mesma linha de raciocínio se aplica à previsão do art. 195, § 7º, da

CF/1988, que afirma serem “isentas de contribuição para a seguridade
social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às
exigências estabelecidas em lei”.

Novamente, trata-se de uma imunidade (impropriamente denominada

de isenção), cuja regulação, pelos mesmos motivos, deve ser feita
necessariamente por lei complementar.

Algumas leis ordinárias foram editadas para disciplinar a matéria, a

exemplo da Lei 8.212/1991 (art. 55). Diante do vício formal, o STF
considerou inconstitucionais tais normas e determinou que, enquanto
não editada a lei complementar reclamada pelo texto constitucional, a
matéria submete-se às regras do art. 14 do CTN, apesar de o dispositivo
destinar-se especificamente a regular a imunidade a impostos (ADIs
2.028, 2.036, 2.228 e 2.621/DF).

2.4 As disposições sobre conflito de competência

O art. 146, I, da CF/1988 também prevê que cabe à lei complementar

dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Art. 146, I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a

União, os estados, o distrito e os Municípios.
É importante ressaltar que a Constituição Federal, ao repartir, em seu
próprio texto, as competências tributárias, impediu, no plano lógico, a
existência de conflitos reais de competência. Estes, quando aparecem,
são apenas aparentes, cabendo à lei complementar apenas estipular os
critérios para a resolução do problema.

2.4.1 Entes homólogos e heterólogos

Segundo a doutrina, os conflitos de competência podem ocorrer entre

entes homólogos ou entre entes heterólogos.

Independentemente de o conflito ser instaurado entre entes

homólogos ou heterólogos, é imprescindível a previsão de critérios
nacionalmente uniformes para a solução das eventuais controvérsias.

Tal papel cabe a lei complementar a ser editada pela União.

2.4.1.1 Entes Homólogos

Quando a múltipla exigência tributária parte de entes da mesma

natureza federativa, tem-se conflito entre entes homólogos.

Como exemplo, tem-se o caso do contribuinte que mora no Estado de

São Paulo, mas trabalha no Rio de Janeiro e escolhe esta unidade
federada para emplacar seu veículo, recolhendo em favor dela o
IPVA.

Contudo, suponha que o Estado de São Paulo se considere

competente para cobrar o imposto, constitua o crédito tributário
correspondente e notifique o contribuinte a fazer o pagamento.
Nesta hipótese, tem-se por instaurado um conflito de competência
entre entes homólogos (dois Estados-membros).

A União não cumpriu seu papel de editar a lei complementar no

tocante ao IPVA, imposto para o qual não existe uma lei
complementar de caráter nacional definindo-lhe as regras gerais nem
estipulando os critérios aptos a solucionar os potenciais conflitos de
competência.

2.4.1.2 Entes heterólogos

Situação diversa ocorre quando a União lança ITR sobre a

propriedade de imóvel situado em Município que, considerando-o
urbano, notifica o proprietário para o pagamento do IPTU.

Os fatos geradores de IPTU e ITR são bastante semelhantes

(propriedade imobiliária), mas os entes que se entendem
competentes para a cobrança são considerados heterólogos, pois
possuem estatura federativa diversa (União e Município).

No que concerne ao (IPTU versus ITR), o cerne do conflito reside no

critério a ser adotado para definir se um imóvel é ou não urbano.

Seria razoável, por exemplo, adotar como divisor de águas a

utilização do imóvel. Assim, o imóvel utilizado exclusivamente para
agricultura, mesmo que localizado em área considerada urbana,
estaria sujeito ao ITR, enquanto o imóvel com uso exclusivamente
residencial, ainda que localizado em área rural, seria tributado pelo
IPTU.

Resolvendo a questão de maneira diferente, o CTN, no seu art. 32,

definiu que o importante para que o imóvel esteja sujeito à incidência
do IPTU é, exclusivamente, estar localizado na área urbana do
Município, sendo irrelevante, portanto, a destinação que lhe é
dada.

No § 1º do mesmo dispositivo, indicou-se como zona urbana a

definida em lei municipal. Ficou listado um conjunto de