BasicoPOP-EAD Topico2

CURSO BÁSICO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
PÚBLICOS
MATERIAL TEXTUAL
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Material Textual |
Curso Básico de Planejamento e Orçamento Públicos
CRÉDITOS
Escola de Contas e Gestão – TCE/RJ
Equipe Executiva Equipe Técnica
Direção Geral Autoria

João Paulo Menezes Lourenço Carlos Leandro dos Santos Reginaldo
Assessoria Pedagógica Revisão e Atualização

Marcia Araujo Calçada Carlos Leandro dos Santos Reginaldo
Jones de Azevedo Pelech Junior
Coordenadoria Acadêmica
Sergio Bahiense Colão Coordenação Pedagógica
Dalva Stella Pinheiro da Cruz
Coordenadoria de Capacitação Marcia Araujo Calçada
Claudia Gomes Corrêa Barbosa Cláudia Santana Machado (estagiária)
Coordenadoria de Documentação Gestão de Projetos Educacionais

Raul Araújo da Silva Rachel Constant Vergara Mann
Coordenadoria de Estudos e Revisão

Pesquisas Paulo Cesar Bessa Neves
Rosa Maria Chaise
Projeto gráfico e diagramação
Secretaria da ECG Assessoria Pedagógica – APE/ECG
José Sigberto da Silva Junior
Edição – Março/2018
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SUMÁRIO
2. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO .......... 5
2.1. Planejamento: conceitos, princípios e elementos..................................................... 5
2.2. Planejamento Governamental ......................................................................................... 7
Elementos Integrantes do PPA ............................................................................................. 12
O PPA e o Plano Estratégico ................................................................................................. 15
2.3 – A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO .................................................................... 17
A LDO na LRF ............................................................................................................................ 19
2.4 – Lei Orçamentária Anual – LOA ....................................................................................... 21
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................... 28
TÓPICO 02
Planejamento Governamental e a Elaboração do Orçamento

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TÓPICO 02
Planejamento Governamental e a Elaboração do Orçamento
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2. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A ELABORAÇÃO

DO ORÇAMENTO
Nesse tópico trataremos dos conceitos de planejamento, dos instrumentos

constitucionais de planejamento público, suas características, elementos e normas
aplicáveis.
O Tópico 2 aborda os conceitos básicos que circundam o tema “planejamento” na

administração pública. O objetivo é apresentar os conceitos básicos que circundam
o tema “planejamento” na administração pública
O foco será nos instrumentos de planejamento governamental previstos no texto

constitucional: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a
Lei Orçamentária Anual (LOA).
Vamos em frente com entusiasmo e renovada vontade de aprender!
2.1. Planejamento: conceitos, princípios e elementos.

Desde os primórdios da Teoria Geral da Administração a atividade de planejamento
é, com maior ou menor relevância, uma função administrativa. Taylor (1910)1 já se
utilizava da função planejamento quando analisava a execução das tarefas e
visualizava a forma ideal de sua execução.
Mas foi a partir da abordagem neoclássica que o conceito de planejamento passou a

ter mais importância nas atividades organizacionais. O processo administrativo, que
inclui as atividades de planejamento, organização, direção e controle, integraria as
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Frederick Winslow Taylor
Considerado o pai da Administração Científica, nasceu na Filadélfia, nos Estados Unidos. Seus estudos se
embasaram na busca da elevação da produtividade das empresas americanas por meio da eliminação do
desperdício a partir da racionalização do trabalho, obtida com a aplicação de técnicas de engenharia industrial.
Fontes: Chiavenato (2007); Wikipedia
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atividades administrativas, sendo essas atividades permanentes na organização e

inerentes às funções gerenciais. Mas o que é, de fato, planejar?
DEFINIÇÃO
Na gestão contemporânea planejar é fixar um objetivo, um resultado, como a redução

do analfabetismo, a erradicação da pobreza ou a mitigação das causas de um
determinado problema, e criar um plano de ações que permita o alcance dos
resultados pretendidos.
O planejamento, nesse enfoque, é atividade executada em todos os níveis

organizacionais e pressupõe o conhecimento da realidade, o que é possível com a
realização de um diagnóstico dessa situação.
De acordo com o nível organizacional, haverá um tipo de planejamento que receberá

classificações e características próprias. Mas quais são os níveis organizacionais e
como se classificam e se caracterizam os respectivos planejamentos?
A- Nível Institucional: o mais alto nível organizacional. É o nível de Direção,

onde as decisões a serem tomadas alcançam toda a organização. Nesse
nível, a atividade de planejamento deve ter um escopo amplo, alcançando
todas as atividades organizacionais, todos os níveis e departamentos. Esse
planejamento, denominado de planejamento estratégico, apresenta-se com
visão de longo prazo. Exemplo: Plano Nacional da Educação, com vigência
de 10 anos, estabelece diretrizes e metas a serem alcançadas durante sua
vigência.
B- Nível Intermediário: o nível onde as atividades gerenciais são executadas. É

o nível localizado entre a alta administração e o nível de execução. Nesse
nível é elaborado o denominado “planejamento tático”, de médio prazo,
vinculado ao planejamento estratégico. Nesse nível, os gerentes, sob
orientação da direção, elaboram o planejamento de sua unidade
organizacional. As metas, os objetivos setoriais para médio prazo são
definidos e as prioridades são enumeradas para cada departamento. O
planejamento tático deve ser elaborado de forma compatível e vinculado ao
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planejamento estratégico, ou seja, as metas e objetivos do departamento não

podem conflitar com as estabelecidas para a organização como um todo no
plano estratégico.
C- Nível operacional (chão de fábrica): é o nível de execução das tarefas.

Nesse nível os bens e serviços são produzidos ou prestados aos clientes.
Nas organizações públicas, o nível operacional pode ser representado, por
exemplo, pelas Escolas Estaduais, enquanto o nível intermediário é
representado pela Coordenadoria de Educação e o nível institucional pela
Secretaria de Educação. O planejamento elaborado nesse nível é
denominado de “planejamento operacional” e alcança somente as atividades,
as tarefas, enfim, o planejamento da produção de bens e prestação de
serviços. O planejamento operacional é de curto prazo e também deve ser
elaborado de forma compatível com os demais instrumentos de planejamento
pelas mesmas razões que expusemos acima.
Vistos os conceitos de planejamento e seus níveis, vamos continuar?
2.2. Planejamento Governamental

Como agente responsável pela gestão dos bens e recursos públicos, a
Administração Pública deve desenvolver ações que sejam no mínimo planejadas e
executadas com o propósito de alcançar os objetivos previamente estabelecidos. O
exercício da atividade planejada é uma exigência constitucional, tão importante que
a Carta Magna o coloca como determinante para o setor público e indicativa para o
setor privado, nos seguintes termos:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado

exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
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Assim, a CF/88 enumera os instrumentos de planejamento governamental de

elaboração obrigatória nas três esferas de governo. São eles:
CONHECENDO A LEI
I. A Lei do Plano Plurianual (PPA);

II. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
III. A Lei Orçamentária Anual (LOA); e
IV. Os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
O atual modelo de gestão orçamentária previsto no texto constitucional faz com que
os instrumentos de planejamento governamental sejam vinculados entre si, de tal
maneira que a elaboração de um deles é determinante para orientar e fundamentar
a elaboração do outro.
Assim, o PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas do governo para todas as

áreas de atuação (como educação, segurança e saúde...) a serem alcançados
durante o período de sua vigência (de quatro anos, como veremos em tópico
específico). Para alcançar esses objetivos são criados programas, compostos por
ações, com metas definidas para o período do plano.
Diretrizes
PPA Objetivos PROGRAMAS AÇÕES
Metas
PROJETOS ATIVIDADES
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EXEMPLO
Para desenvolver, implementar e acompanhar, no âmbito da Prefeitura, as ações

necessárias para execução e realização de grandes eventos esportivos na cidade do
Rio de Janeiro, foi criado o programa “0300 – Grandes eventos esportivos”.
Visando alcançar o objetivo desse programa, foi criada a ação “1900 -
INFRAESTRUTURA VIÁRIA E DE OBRAS DE ARTE ESPECIAIS PARA GRANDES
EVENTOS ESPORTIVOS - RIO 2016”, um projeto governamental, cujo produto (entrega
à sociedade) apresenta como meta a realização de 18.911 obras em 2014.
EXEMPLO
Fonte: PPA 2013-2016 PCRJ
Nota: Esta imagem é um exemplo de tela.
Assim, os programas são criados visando alcançar determinados objetivos. Para

isso são construídas ações, que são compostas por projetos e atividades.
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Material Textual |
DEFINIÇÃO
Projeto: envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um

produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
Atividade: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da
ação de Governo.
O PPA é um instrumento amplo, que apresenta objetivos, diretrizes e metas para

todas as áreas de atuação do governo. Mas pense o seguinte: as metas e
objetivos para a área de educação, por exemplo, definidas no PPA do governo
federal, são idênticas para as regiões norte e sul do país? Logicamente que não!
Assim, o PPA deve definir essas metas, objetivos e diretrizes para cada área de
atuação levando em consideração as realidades de cada região. O PPA deve ser
elaborado de forma regionalizada!
O mesmo deve ocorrer no nível municipal: o PPA municipal deve ser elaborado
considerando as realidades das diferentes regiões do município.
Segundo o art. 165, § 1º da CF/88:
“a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada”.
Mas o que são despesas de capital?
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Vou recorrer a uma analogia para explicar esse conceito. Você, como servidor
municipal, tem uma remuneração de, digamos, R$4 mil.
Suponhamos que parte dessa remuneração é gasta somente com alimentação,

aluguel, transporte, lazer (aquele cineminha no fim de semana, ou o churrasco
com os amigos...). Essa despesa não contribuirá para a formação de um bem
que passe a integrar o seu patrimônio. Em finanças públicas, esse tipo de
despesa se classifica como despesa corrente.
No caso da administração pública, são despesas correntes as que têm origem na

manutenção da máquina pública, na remuneração de pessoal, com a utilização
de material de consumo (etc.).
Continuando com o nosso exemplo, se você gastou com alimentação, transporte,

aluguel e lazer R$3 mil, o que sobrar (R$1 mil) você poderá utilizar na aquisição
de um automóvel, um imóvel, ou ainda poderá aplicar em títulos.
Esses gastos contribuirão para a formação de bens que passarão a integrar o

seu patrimônio, o que em finanças públicas denominam-se despesas de capital.
Assim, são despesas de capital no âmbito de seu município as aplicações com

construção de vias públicas, de escolas, com aquisição de equipamentos para
hospitais e outras. Esse tema – despesas públicas - será tratado de forma um
pouco mais aprofundada em tópico específica.
Já sabemos a diferença básica entre despesas correntes e despesas de capital.

Agora, voltemos ao art. 165, § 1º da CF/88 da CF. Este determina que os
objetivos, as diretrizes e as metas fixadas no PPA serão estabelecidos para as
despesas de capital (por exemplo, a construção de hospitais) e outras delas
decorrentes (como a contratação de médicos e enfermeiros para aquele hospital)
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bem como para os programas de duração continuada (como metas para o

programa bolsa família ou o Prouni).
Ufa, acabamos de estudar a definição e as normas constitucionais aplicáveis ao

PPA, o principal instrumento de planejamento governamental.
Vamos exercitar um pouquinho? Pesquise em seu município qual é o órgão

central de planejamento e orçamento e analise os programas constantes no PPA
para a área de educação.
Elementos Integrantes do PPA

A boa técnica administrativa pressupõe a presença de todos os elementos
constitucionais e outros que garantam a elaboração de um PPA que possibilite a
efetivação de políticas governamentais.
Os elementos estruturais do PPA são:
 os objetivos;
 as diretrizes;
 as metas;
 os programas;
 as ações;
 os produtos;
 os indicadores.
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Objetivos
São os resultados que se pretende alcançar em determinada área de atuação

governamental. Por exemplo, a erradicação da pobreza ou ainda a melhoria da
qualidade dos serviços nutricionais.
Diretrizes
São os caminhos que deverão ser seguidos pelo gestor na consecução dos
objetivos definidos.
Metas
Correspondem à quantificação das ações, bem como à fixação de um período para

executá-las.
EXEMPLOS
Exemplo de metas:
Ação/metas 2013 2014 2015 2016

Professores capacitados 1000 1050 1150 1300
Programas
Os programas são os instrumentos de integração dos esforços governamentais no

sentido de concretização dos objetivos. Correspondem à unidade básica do
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Material Textual |
planejamento de cada ente da federação e o alcance de seus objetivos é medido por

indicadores estabelecidos no próprio PPA. (Fonte: MPOG)
Indicadores
São fórmulas que funcionarão como instrumento de controle. Por meio dos
indicadores é possível acompanhar o desempenho ou até o grau de alcance dos
resultados dos programas. A construção de indicadores é uma atividade complexa.
Ações
As ações são os desdobramentos dos programas estabelecidos no PPA nas quais

se alocam recursos (dotações) dos orçamentos anuais. Em outras palavras, os
programas são constituídos de ações, que refletem a execução do que foi
programado no PPA.
O PPA poderá incluir ações com recursos orçamentários do ente ou ações de

natureza não orçamentária, como as que envolvem investimentos com o setor
privado ou a aplicação direta de recursos por outros entes. As ações devem ser
definidas de forma clara no PPA e se classificam em Projetos, Atividades e
Operações Especiais.
As Operações Especiais não integram o PPA, pois são tipos de ações que não
contribuem para a manutenção das ações governamentais, não geram
contraprestação direta na forma de bens e serviços e não resultam em produto. É
um detalhamento da função “Encargos Especiais” (exemplo: restituições,
indenizações, pagamento de inativos, transferências etc.).
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Produtos
Decorrem das ações. São as entregas à sociedade. Por exemplo: a ação “0234 –
Construção de Escolas” terá como produto “escolas construídas”.
Cada Ente da Federação tem autonomia para elaborar seu PPA, mas como ainda
não foi elaborada a Lei Complementar que estabeleça normas gerais sobre a
estrutura do PPA, a maioria dos estados da Federação e muitos municípios têm
seguido as orientações gerais definidas para elaboração do PPA no âmbito federal.
O PPA e o Plano Estratégico
Afinal de contas, o PPA é o plano estratégico do município? Conceituar ou definir o

PPA como sendo um instrumento de planejamento estratégico é uma questão
sensível. Vimos que o plano estratégico é definido para longo prazo e envolve toda a
organização.
No âmbito federal, a Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que trata do Sistema de

Planejamento e Orçamento Federal, dispõe que:
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CONHECENDO A LEI
Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:
I - formular o planejamento estratégico nacional;

II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e
social;
III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;
IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando
à compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos
federal, estadual, distrital e municipal.
Observe que a Lei Federal n° 10.180 estabelece como finalidade do Sistema de

Planejamento e Orçamento Federal “formular o planejamento estratégico nacional”
(inciso I) e ainda “formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais”. Ora, se no âmbito federal o PPA fosse o próprio plano
estratégico, não faria sentido citá-lo em incisos diferentes, concorda?
Além do exposto, podemos citar ainda a Lei 13.005 de julho de 2014, que aprova o
Plano Nacional da Educação - PNE e dá outras providências, determina em seu
artigo 10 que:
CONHECENDO A LEI
Art. 10. O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão formulados de maneira
a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes,
metas e estratégias deste PNE e com os respectivos planos de educação, a fim de
viabilizar sua plena execução.
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Espere um pouco: então os PPA’s dos entes da federação deverão ser elaborados
em compatibilidade com o PNE? É isso mesmo! Isso significa que o PNE guarda
uma relação hierárquica com o PPA. Se é assim, não podemos dizer que o PPA é o
plano estratégico no âmbito do governo federal.
Entretanto, muitos municípios elaboram os seus PPA’s definindo-os como planos

estratégicos. Não concordamos com essa posição, embora alguns autores
doutrinem neste sentido. O PPA deve ser utilizado para implementação das ações
que visem ao alcance de objetivos de longo prazo, que perpassem governos.
O PPA pode ser compreendido, teoricamente, como um instrumento de

planejamento de médio prazo que orienta a elaboração do orçamento público (LOA).
Assim, vou desafiá-lo, provocá-lo a refletir sobre a seguinte questão:
Orientando-se pelos conceitos apresentados, responda: qual é o papel do Plano

Diretor no processo de planejamento governamental no âmbito de seu município?
Como se dá (ou deve-se dar) sua relação com o PPA?
2.3 – A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Segundo o art. 165, § 2º da CF/88:
a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
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as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de

aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Como o PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas para todas as áreas

de atuação governamental para um período de 4 anos, essas metas e objetivos não
são executadas de uma vez. A LDO tem o papel de fixar os programas do PPA que
serão considerados prioritários e que deverão ser executados no próximo exercício
financeiro.
Uma vez definidos os programas prioritários, a LDO enumera as metas para as

ações desses programas, que deverão ser executadas no período a que se refere a
LDO.
Outro papel da LDO é orientar a elaboração da LOA. Nesse sentido a LDO funciona
como um elemento de planejamento intermediário entre o PPA e a LOA. Como
a LDO enumera os programas prioritários para o próximo ano e define as metas
para as ações desses programas, a LOA deverá prever os recursos (receitas) e
alocá-los na execução dos programas prioritários definidos na LDO.
A Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF (Lei Complementar 101/2000) ampliou as

funções da LDO. Para a LRF, a LDO deve ser acompanhada do Anexo de Riscos
Fiscais e do Anexo de Metas Fiscais, além de um Anexo específico para o
Governo Federal com os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem
como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e
ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente (Art. 4°, § 4º, LRF).
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A LDO na LRF
Como visto acima, a LRF ampliou as funções da LDO que deverá, conforme definido
no art. 4° da LRF, apresentar o Anexo de Metas Fiscais, o qual se torna parte
integrante da LDO e disporá sobre:
CONHECENDO A LEI
I. avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II. demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com
as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III. evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
IV. demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;
V. avaliação da situação financeira e atuarial:
a. dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b. dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
O Anexo de Riscos Fiscais é outro documento que passa a integrar a LDO. Nele
serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
O Anexo de Riscos Fiscais ainda conterá a Reserva de Contingência, que visa

atender os passivos contingentes que poderão ocorrer no próximo exercício. Sabe
aquele dinheirinho que deixamos guardado para atender a alguma contingência
durante o mês (o carro pode quebrar, posso ficar doente e precisar comprar um
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Material Textual |
medicamento...)? Pois é, esse é o papel da Reserva de Contingência! É esse

raciocínio que deve ser seguido para esse tipo de dotação!
DEFINIÇÃO
Dotação orçamentária: são as autorizações para realização de despesas previstas

na LOA. Por exemplo: uma vez aprovada a LOA da Polícia Militar, ela (a LOA) conterá
autorizações para despesas com pessoal, para pagamentos de pessoas jurídicas,
para despesas com material de consumo (etc.). Todas essas autorizações são
dotações orçamentárias.
A reserva de contingência tem seu montante e forma de utilização definidos na LDO

(Anexo de Riscos Fiscais) e é calculada com base na Receita Corrente Líquida
(RCL). A RCL é o somatório das receitas correntes, como as receitas de tributos (ex.
impostos), de serviços prestados pelo Estado (ex. consultoria prestada por uma
universidade pública), resultantes das atividades industriais (ex. produção de soros),
patrimoniais (ex. royalties de petróleo), de atividades agropecuárias e outras,
computadas as deduções respectivas.
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Material Textual |
EXEMPLO
O Estado do Rio de Janeiro arrecadou R$1.000,00 com cobrança de IPVA no

município de Vassouras. Do montante arrecadado o Governo do Estado deve
repassar 50% ao município de origem da arrecadação (Vassouras, em nosso
exemplo). Assim, considerando que o IPVA é uma receita corrente (tributária),
temos o seguinte cálculo:
Receita Corrente (IPVA) - R$1.000,00
Transferência ao município - R$500,00
RCL (do IPVA) = R$1.000,00 – R$500,00 = R$500,00
Dessa forma, se a LDO estabelecer que a Reserva de Contingência será fixada

em no máximo 2% da RCL, as dotações respectivas não poderão ultrapassar o
valor de R$10,00 (2% de R$500,00).
2.4 – Lei Orçamentária Anual – LOA
A LOA é o instrumento de planejamento no qual são alocados os recursos

necessários à consecução dos objetivos estabelecidos no PPA. É o orçamento
público em sentido estrito, no qual as receitas a serem arrecadadas pelo Governo
são previstas e suas aplicações (despesas) são fixadas.
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Material Textual |
Nos termos da Constituição Federal, a LOA não conterá dispositivo estranho à

previsão de receitas e à fixação de despesas (princípio da exclusividade), porém,
como exceção, permite que a LOA contenha autorização para abertura de crédito
suplementar e ainda autorização para contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita orçamentária.
OBSERVAÇÃO
Créditos Suplementares: são instrumentos utilizados para alteração da LOA em

execução. São meios para se reforçar dotações previstas de forma insuficiente no
orçamento. Por exemplo: previu-se uma dotação de R$100,00 para aquisição de
material de consumo, entretanto, durante a execução orçamentária, percebeu-se a
necessidade de R$130,00 para realizar as despesas com material de consumo. O
Crédito Suplementar reforça a dotação originária em R$30,00, permitindo assim a
execução regular da despesa.
Operações de crédito: são os empréstimos realizados pelo poder público para

financiar despesas orçamentárias. Como dependem de autorização legislativa, esta
pode estar prevista na própria LOA.
Obs.: a LRF ampliou o conceito de operações de crédito. Ver art. 29, III, da LC 101/00.
Antecipação de receita orçamentária (ARO): são empréstimos realizados junto às

instituições financeiras com vistas a atender insuficiência momentânea de caixa. O
valor tomado deve ser pago integralmente, inclusive com os respectivos juros, até o
dia 10 de dezembro do ano em que foi realizado.
A LOA pode conter autorização para realização de créditos suplementares e

contratações de operações de crédito, inclusive ARO’s.
A LOA contém dotações para a execução dos programas de trabalho do PPA e

tomados como prioritários na LDO. As dotações, como apresentado acima, são
autorizações para realização de despesas, em atenção ao princípio da legalidade.
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Material Textual |
Recapitulando
Vimos que o PPA é composto de programas, que por sua vez são compostos por
ações com as respectivas metas, para um período de quatro anos. Na LOA, os
programas contidos no PPA e tidos como prioritários na LDO, com as respectivas
ações – projetos e atividades – terão os valores necessários à sua execução
fixados, bem como a indicação das respectivas fontes de recursos.
Assim, o programa definido no PPA e estabelecido como prioritário na LDO é

executado através de dotações fixadas na LOA e, dessa forma, o programa
corresponde ao módulo, ao elemento responsável pela integração entre o PPA e a
LOA.
A LOA é o instrumento de planejamento governamental responsável pela realização,

ano a ano, dos objetivos, das diretrizes e das metas estabelecidas no PPA e os
programas e ações deste ficam claramente identificados na LOA em virtude das
classificações institucional e funcional exigidas pela Portaria SOF 42/99.
OBSERVAÇÃO
A classificação institucional permite a identificação do órgão e da unidade

orçamentária responsável pela realização da despesa. Em outras palavras, a
classificação institucional permite identificar “quem” realiza determinada despesa.
A classificação funcional, por sua vez, permite identificar as áreas de governo em que
as despesas estão sendo executadas. Educação, saúde, segurança e habitação são
exemplos de funções de governo identificáveis quando da classificação funcional da
despesa.
A Portaria da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) n° 42/1999 estabelece regras
para se registrar a despesa sob a dimensão da função a que essa despesa se vincula
e ainda o “órgão” responsável por essa execução.
A classificação funcional é padronizada para todas as esferas de governo. Somente a
classificação institucional admite certa flexibilidade na forma de utilização, mas deve
ser adotada por todas as esferas de governo.
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Material Textual |
O prazo de vigência da LOA é de um ano: ela é aprovada em um exercício para

viger no exercício seguinte. Assim, no primeiro ano de mandato do Chefe do
Executivo, este executa o último ano do PPA e da LOA do Chefe do Executivo
anterior.
A LOA é estruturada em partes distintas. Cada uma dessas partes é um

“orçamento”: o orçamento fiscal, o de investimentos e o orçamento da seguridade
social.
Isso não significa que existem várias LOA’s ou vários orçamentos. Ao contrário: a
LOA é uma só, como estabelece o princípio da unidade. Entretanto, a divisão
constitucional da LOA em três orçamentos é um mecanismo técnico de
estruturação desse instrumento de planejamento governamental. Esses
“orçamentos” são caracterizados da seguinte forma:
ATENÇÃO
O Orçamento Fiscal de toda a Administração Pública, Direta e Indireta (todos os

Poderes, Ministério Público, Tribunal de Contas, órgãos, autarquias, empresas
públicas e sociedades de economia mista consideradas dependentes). O Orçamento
Fiscal engloba todas as receitas e despesas da Administração Pública para um
exercício financeiro.
Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela

vinculados, da Administração Pública Direta e Indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público;
Orçamento de Investimentos das empresas em que o Poder Público detenha, direta

ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e
sociedades de economia mista).
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Material Textual |
O Orçamento Fiscal e o de Investimentos, compatibilizados com o PPA têm o

objetivo de reduzir as desigualdades regionais, segundo o critério populacional.
Em outras palavras, a distribuição de recursos orçamentários via orçamento fiscal
e de investimentos, em cada região de governo, se dará segundo o critério
populacional: regiões mais populosas receberão proporcionalmente mais
recursos.
Faz-se relevante destacar que as despesas operacionais das empresas estatais

independentes não são contempladas no Orçamento Fiscal, porém as despesas
com investimentos e as respectivas fontes de custeio devem estar assinaladas
na LOA, especificamente no Orçamento de Investimentos.
As despesas das empresas estatais dependentes, sendo estas entendidas como

as empresas estatais deficitárias que necessitam de recursos do Tesouro para
financiar suas despesas com pessoal e custeio, estarão contidas no Orçamento
Fiscal.
OBSERVAÇÃO
O conceito de empresa estatal foi introduzido pela LRF e corresponde a toda empresa
controlada pelo Ente Estatal que recebe deste os recursos financeiros necessários ao
pagamento de suas despesas com pessoal, com custeio (manutenção, adaptação ou
reforma de bens imóveis etc.) e ainda as despesas de capital (aquisição de imóveis,
de equipamentos, bens permanentes etc.).
Empresa estatal independente será, por exclusão, as empresas estatais que não
dependem de transferências financeiras do ente controlador para realizar o
pagamento de suas despesas com pessoal, custeio ou de capital.
Somente as receitas e despesas das empresas estatais dependentes constarão do
orçamento fiscal e da seguridade social. As estatais independentes terão suas
despesas e receitas definidas no orçamento de investimentos.
Exemplo de empresa estatal independente: CEDAE.
25
Material Textual |
A Lei de Responsabilidade Fiscal ainda exige que a LOA contenha:
 Demonstrativo de compatibilidade com os objetivos/metas estabelecidos

na LDO;
 Medidas de compensação para renúncia de receitas e aumento de

despesas obrigatórias de caráter continuado;
 Reserva de contingência- dotação específica para atender despesa com

passivos contingentes, riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme
estabelecido na LDO;
 Dotação específica para atender despesas com pagamento do

refinanciamento da dívida;
 Investimentos com duração superior a um ano, desde que estejam

incluídos no PPA;
 Dotação específica e previsão de contrapartida para transferências

voluntárias;
 Previsão para transferências ao setor privado, desde que autorizadas em

Lei específica e sob as condições estabelecidas na LDO.
A LOA deve estar compatível não apenas com o PPA, mas com as prioridades e
metas estabelecidas na LDO.
26
Material Textual |
Í
Vimos que o PPA estabelece, de forma regionalizada, os objetivos, as diretrizes
N e as metas do governo para um período de quatro anos. É composto por
programas e este por ações, com metas, para esse período de quatro anos. A
T LDO, por sua vez, seleciona, dentre as centenas de programas contidos no
PPA, aqueles considerados prioritários para o Governo e estabelece as metas
E para suas ações para o exercício seguinte, orientando a elaboração da LOA,
que ficará com a função de alocar os recursos necessários para a execução
S dos programas prioritários do PPA estabelecidos na LOA, concluindo o “ciclo”
de planejamento público.
E
27
Material Textual |
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Gestão. Portaria Conjunta Nº 1, de 18/06/2010.
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MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005.
MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada ao Setor Público.

Brasília: Ed. Estefania Gonçalves, 2011.
PASCHOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. Rio de Janeiro:

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RIO DE JANEIRO. PPA 2013-2016. Disponível em:

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Paulo: Ed. Atlas, 2012.
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Renovar, 2013.
30

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Equipe Executiva Equipe Técnica

Direção Geral Autoria

Assessoria Pedagógica Revisão e Atualização

Coordenadoria de Documentação Gestão de Projetos Educacionais

Coordenadoria de Estudos e Revisão

Planejamento Governamental e a Elaboração do Orçamento

Planejamento Governamental e a Elaboração do Orçamento

2. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A ELABORAÇÃO

Nesse tópico trataremos dos conceitos de planejamento, dos instrumentos

O Tópico 2 aborda os conceitos básicos que circundam o tema “planejamento” na

O foco será nos instrumentos de planejamento governamental previstos no texto

Vamos em frente com entusiasmo e renovada vontade de aprender!

2.1. Planejamento: conceitos, princípios e elementos.

Mas foi a partir da abordagem neoclássica que o conceito de planejamento passou a

Fontes: Chiavenato (2007); Wikipedia

atividades administrativas, sendo essas atividades permanentes na organização e

Na gestão contemporânea planejar é fixar um objetivo, um resultado, como a redução

O planejamento, nesse enfoque, é atividade executada em todos os níveis

De acordo com o nível organizacional, haverá um tipo de planejamento que receberá

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B- Nível Intermediário: o nível onde as atividades gerenciais são executadas. É

planejamento estratégico, ou seja, as metas e objetivos do departamento não

C- Nível operacional (chão de fábrica): é o nível de execução das tarefas.

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2.2. Planejamento Governamental

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado

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I. A Lei do Plano Plurianual (PPA);

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Para desenvolver, implementar e acompanhar, no âmbito da Prefeitura, as ações

Fonte: PPA 2013-2016 PCRJ

Nota: Esta imagem é um exemplo de tela.

Assim, os programas são criados visando alcançar determinados objetivos. Para

Projeto: envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um

Atividade: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um

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Segundo o art. 165, § 1º da CF/88:

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