AULA 2

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ESTRATÉGICA –
PLANEJAMENTO,
FERRAMENTAS E
IMPLANTAÇÃO

Profª Letícia Mirella Fischer Campos

TEMA 1 – PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

Na primeira aula, falamos sobre planejamento em termos gerais, sua

importância para as pessoas e, principalmente, para as organizações. Nesta aula,
vamos nos aprofundar um pouco neste estudo e falaremos sobre o planejamento
estratégico. Para isto, começaremos entendendo qual é o papel do planejamento
e onde ele se insere nas organizações.
O Planejamento é considerado uma das funções da administração, que
são: Organização, Direção e Controle. Essa junção forma um ciclo conhecido
como PODC.

Figura 1 – Ciclo PODC

Planejamento

Controle Organização

Direção

Fonte: elaborado pela autora.

Vamos entender rapidamente cada uma destas funções, que têm origem
na Teoria Clássica da Administração. No primeiro momento, o Planejamento é a
etapa na qual se determinam os objetivos da organização e definem-se os
recursos (sejam eles humanos, tecnológicos, físicos ou financeiros) que serão
necessários para atingi-los.
Na Organização, é o momento de agrupar os objetivos de maneira lógica
e otimizar os recursos; delegar as responsabilidades pelas tarefas; definir prazos
e políticas adequadas para a conclusão dos objetivos propostos na etapa do
Planejamento.
A Direção é necessária para que se tenha uma visão holística do processo,
que percebe e provê coordenação, integração e motivação dos envolvidos, assim
como ajustes necessários, integração entre setores, resolução de possíveis

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conflitos, entre outras ações necessárias para consolidar o que vem sendo
desenvolvido nas etapas anteriores.
A etapa de Controle é o momento de avaliação, de comparação do que
está acontecendo com aquilo que havia sido previsto inicialmente no
Planejamento. Neste momento, deve-se ponderar se o desempenho dos objetivos
está satisfatório e se haverá continuidade para novas etapas e fases. Caso não,
é preciso retomar o processo, aplicando medidas corretivas, revendo os objetivos
ou os recursos destinados para este fim.
Claro que tudo isso é um ciclo contínuo e ininterrupto, mas que,
infelizmente, não acontece exatamente de maneira programada para as
organizações. Imprevistos acontecem a todo o tempo e, por isso, elas precisam
reorganizar seus objetivos, rever seu planejamento e mudar o curso durante todas
as etapas, considerando a visão de seus gestores, principalmente no que tange
às organizações públicas, que apresentam alterações significativas no perfil de
gestão conforme o grupo que está no poder.
A adequada divisão das tarefas, organização dos recursos e distribuição
das responsabilidades, principalmente na primeira etapa do planejamento,
possibilita que a administração tenha mais garantias e certeza da efetivação dos
objetivos traçados. Para isso, é importante compreender todas as etapas do
processo e as responsabilidades de cada um dos envolvidos. Assim, veremos o
desmembramento do planejamento estratégico nesta aula.

Saiba mais
Leia mais em: <https://empreendedor.com.br/conteudo/planejamento-
estrategico-no-servico-publico/>. Acesso em: 07 maio 2019.

1.1 Diferenciação entre estratégico, tático e operacional

Antes de continuarmos falando sobre o planejamento estratégico,

gostaríamos de apresentar um breve esclarecimento sobre a diferença entre
planejamento estratégico, tático e operacional. Talvez você já tenha algum
conhecimento sobre isso, mas é bom evidenciar tais definições para não haver
dúvidas.
Quando falamos somente em planejamento, estamos tratando de qualquer
forma de organização de ideias e objetivos que você mesmo pode fazer. O
planejamento do seu dia, por exemplo. Já o planejamento estratégico consiste no
planejamento realizado pela alta gestão da empresa e corresponde a uma visão
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geral da organização. Ele é responsável pelo direcionamento da empresa no
mercado e seus objetivos são traçados de maneira global, evolvendo
colaboradores de todos os setores e níveis, além de agentes externos, como
fornecedores, clientes, bancos, governo, sociedade. Normalmente, tem uma visão
de médio e longo prazo.
Os planos táticos são aqueles também chamados setoriais ou
departamentais. O planejamento de um setor deve ser realizado com base no
planejamento estratégico, pois os objetivos nele traçados devem estar em
consonância com os objetivos estratégicos, porém são mais específicos a cada
área. São responsáveis pela sua elaboração os gestores da área em colaboração
com os funcionários técnicos.
Temos, por exemplo, planejamentos dos departamentos de marketing,
finanças, compras, recursos humanos etc. Da mesma forma, o planejamento de
uma Prefeitura pode ser desmembrado em suas secretarias: Secretaria de Saúde,
Educação, Esporte etc. Assim, conseguimos que todos tenham conhecimento dos
objetivos gerais e trabalhem diretamente com os objetivos específicos dos seus
setores, buscando atingi-los, para também concretizar o planejamento
estratégico.
No plano operacional se definem as atividades e os recursos que serão
utilizados para a operacionalização dos objetivos estabelecidos nos
planejamentos estratégico e tático. São de responsabilidade de pessoas
específicas ou de áreas bem delimitadas, com responsabilidades programadas
para o curto prazo, objetivando prover as necessidades para a realização dos
demais objetivos sem atrasos, falhas ou custos não programados.

1.2 O que deve conter em um Planejamento Estratégico

Já vimos, na primeira aula, que, para um bom planejamento, devem ser

elaboradas a missão, a visão, os valores e os objetivos da organização.
Também falamos sobre a importância da realização das análises interna e
externa (SWOT), mas, para colocar um planejamento estratégico em operação,
precisamos de mais alguns elementos a serem estipulados e detalhados, para
que a organização se certifique de sua efetividade e dos resultados que trará.
Vejamos, então, cada um destes elementos que devem ser pensados no
planejamento estratégico.

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1.2.1 Recursos

Assim como a empresa detalha seus objetivos, ela deve proceder da

mesma maneira com os recursos a serem empregados. São estes alguns dos
recursos que devem ser detalhados no planejamento:
 Humanos – quem são as pessoas envolvidas, dirigentes e executores –
para que fiquem claras as responsabilidades;
 Financeiros – qual é o orçamento para o próximo mês, semestre, ano.
Quanto cada área pode gastar em investimentos, em capital, em
equipamentos etc.;
 Tecnológicos – se será necessário desenvolver ou adquirir novas
tecnologias para alguma atividade; se a tecnologia que hoje é utilizada é
compatível com a da concorrência.

1.2.2 Meios de execução

Precisam ser definidos os mecanismos ou procedimentos necessários para

a execução das atividades previstas no planejamento estratégico. Muitas vezes,
os objetivos podem não estar claros para quem os recebe ou necessitam de algum
procedimento específico para a sua execução com o intuito de evitar possíveis
problemas.
Isso pode acontecer, por exemplo, quando existem objetivos dependentes
de mais de uma área. Há a necessidade de definir prazos semelhantes para a
conclusão das etapas convergentes para que não ocorram atrasos na conclusão.
Esta instrução deve estar clara nos meios de execução, para que os responsáveis
das áreas envolvidas possam repassar aos seus colaboradores as instruções
corretas.

1.2.3 Mecanismos de controle

É fundamental que o planejamento preveja etapas para o controle das

operações. Vimos que o ciclo da gestão é formado pelas atividades de planejar –
organizar – dirigir – controlar, pois o controle deve estar sempre presente no
planejamento estratégico. Imagine se o planejamento é pensado para um
horizonte de quatro anos (um mandato de governo), e só ao final percebe-se que
nada foi realizado? Seria uma catástrofe! O planejamento é pensado para os

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quatro anos de mandato, mas ele deve ter mecanismos que controlam as ações
constantemente, de maneira que, quando algo se distancia do previsto, um alerta
deve ser acionado para que seja possível retornar, ver o que está dando errado e
tomar ações corretivas ou até mesmo rever o planejamento.

TEMA 2 – PLANO DE AÇÃO – 5W2H

Para que possamos operacionalizar tudo o que vimos até então no

planejamento, precisamos de um plano de ação, pois colocar tudo no papel de
maneira aleatória não trará benefício algum à organização. Uma das maneiras de
organizar as informações, responsabilidades, prazos, objetivos etc. é por meio da
elaboração de um documento chamado plano de ação, que pode assumir formato
de planilha, esquema, tabela (o que for mais fácil e operacional para cada tipo de
gestão).
Uma das formas de apresentar o plano de ação é a utilização de uma
ferramenta conhecida como 5W2H, que consiste em sete questionamentos feitos
sobre os principais pontos pensados no planejamento e que, agora, podem ser
organizados neste esquema. Vamos ver como funciona?
Primeiramente, vamos explicar o que são as letras que compõem esta
sigla. Os 5 W são as iniciais das palavras em inglês, cuja tradução está nos
parênteses:

 What (o que deve ser feito);

 Why (por que deve ser feito);
 Where (onde será feito);
 When (quando será feito);
 Who (por quem será feito).

E os 2H, da mesma forma, significam:

 How (como será feito);

 How much (quanto vai custar).

Agora, como estas letras podem ajudar a organizar o seu plano de ação
para a implantação do seu planejamento estratégico? Vamos usar alguns
exemplos de objetivos fictícios definidos por uma prefeitura e desmembrá-los
nestas questões. Você verá como fica muito mais fácil levantar a diagnosticar as
informações para acompanhamento e análise dos gestores.

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 Exemplos de objetivos da prefeitura da Cidade X:

 Objetivo 1: Ampliar a capacidade de atendimento dos postos de saúde do

município em 15% nos próximos 2 anos.
 Objetivo 2: Ampliar o sistema de transporte escolar para a zona rural.
 Objetivo 3: Reduzir os casos de dengue confirmados em 10% ao ano.

Vamos agora realizar a organização das informações, de acordo com os

5W2H:

Tabela 1 – Objetivos em 5W2H

Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3

What (o que) Construir 2 Comprar um Diminuir os focos
postos de saúde micro-ônibus da larva do
escolar mosquito da
dengue
Why (por quê) Faltam postos Atualmente, Mais de 300 casos
nos bairros mais existe uma van, confirmados no
afastados mas o número de último ano
crianças
aumentou
Where (onde) Bairro Popular e Zona rural norte Em todo o
Pinheiro município
When (quando) Maio/2020 e Jan/2020 Meses de
Junho/2021 dezembro/março
Who (quem) Secretaria de Secretaria Vigilância
Saúde Educação Sanitária
How (como) Existem Licitação Inspeção em
recursos da residências e
Secretaria áreas
Estadual já abandonadas.
repassados Coleta de lixo
para este fim. mais frequente.
How much (quanto) R$ 700.000,00 R$ 50.000,00 Sem custo.
Fonte: A autora.

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 É perceptível como a separação por este método facilita a organização das
informações, além de deixar claro quem são os responsáveis, os prazos e os
custos. A partir daqui, são desmembrados os planos táticos e operacionais para
as áreas, neste caso, para as secretarias e os departamentos da Prefeitura da
Cidade X, que já distribuiria para seus funcionários as atividades e
responsabilidades.

TEMA 3 – MATRIZ GUT

Já vimos que o 5W2H pode ajudar a Prefeitura da Cidade X a organizar

todos os objetivos previstos no seu planejamento estratégico e distribuir as
responsabilidades para as secretarias e demais departamentos de maneira
adequada. Mas e se a secretaria tiver muitas atividades para realizar neste
planejamento e ficar sobrecarregada? Será que, quando o prefeito elaborou seu
planejamento, com base em suas promessas de campanha, convocou os
secretários para participarem? Será que ele conhecia o real orçamento da
prefeitura? Pois é... são muitos questionamentos. Então, precisamos saber como
tais secretarias e demais instituições, sejam elas públicas ou privadas, podem se
organizar para não ficarem sobrecarregadas e conseguirem atender aquilo que é
prioritário.
Uma das maneiras de distribuir prioritariamente as atividades é a utilização
da matriz GUT, sigla para Gravidade, Urgência e Tendência. A matriz GUT
também é considerada uma ferramenta de gestão da qualidade para resolução de
problemas. Ela é muito fácil de ser aplicada no planejamento estratégico para
priorizar ações de maior relevância ou que possam gerar menor impacto negativo,
caso seja esta a opção desejada no momento de priorizar a escolha das
atividades.
A matriz funciona com a distribuição de uma pontuação de 1 a 5 para cada
um dos elementos que a compõem, de acordo com a sua relevância.
A Gravidade está diretamente relacionada ao impacto que uma decisão
pode gerar. Por exemplo, digamos que uma empresa precise escolher apenas um
destino para determinada verba, deixando, para uma nova remessa de recursos,
a consolidação das demais atividades. Vamos a um exemplo: A Secretaria de
Saúde do Município X recebeu apenas um recurso e precisa escolher entre
comprar vacinas ou material de higiene bucal para os consultórios odontológicos
municipais. O que gerará menos impacto na população? A resposta é óbvia! Não

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que não sejam importantes os materiais de higiene bucal, mas eles podem esperar
uma nova remessa de recursos sem que isso cause riscos à população. Nesse
caso, as vacinas receberiam nota 5 e o material de higiene bucal, nota 2, por
exemplo.
Outro impacto que pode ocorrer é no custo. Digamos que, se determinado
objetivo não for realizado no prazo, pode ocasionar uma multa, assim, ele também
deve ser considerado como de alta gravidade.
A Urgência está relacionada ao tempo. Voltemos ao exemplo do
Planejamento Estratégico do Município X. Uma das ações do planejamento de
uma Secretaria da Educação é a aquisição de material escolar para as todas as
escolas do município. A Secretaria pode deixar para realizar a compra no mês de
abril? Não é possível, só se for para o próximo ano letivo, pois as aulas já
iniciaram. Deve existir uma programação de acordo com o calendário, respeitando
também o impacto do tempo. Assim, dependendo do prazo em que estiver sendo
feito este planejamento, deve ser estabelecida a nota da urgência.
A Tendência refere-se ao potencial de crescimento do problema, caso
nada se faça para resolvê-lo. Muitas vezes, aqueles problemas que não são
considerados prioritários pelas gestões, que popularmente não “atraem votos”,
são muitas vezes os que têm potencial baixo, porém que acabam
progressivamente aumentando, até que, em alguma gestão, se tornam
prioritários. O preço de não haver um planejamento preventivo gera um custo
maior por ter de fazer reativo, mas falaremos desse assunto melhor no próximo
tema, na análise de cenários.
A matriz é montada e os valores são colocados de acordo com o
estabelecido para cada um dos objetivos conflitantes. Ao final, é feita a
multiplicação (G x U x T) e definida a prioridade, sendo o maior resultado o
considerado mais importante.
Segue um modelo simplificado encontrado na literatura de Matriz GUT, mas
adaptado às decisões de atividades conflitantes para realizações dos objetivos e
não problemas, como acontece na Gestão da Qualidade.

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Tabela 2 – Matriz GUT

Matriz GUT – Gravidade x Urgência x Tendência

Objetivos/ Gravidade Urgência Tendência Prioridade
Atividades
Atividade 1
Atividade 2
Atividade n
Fonte: Adaptado de Damazio (1998).

Saiba mais

Leia mais sobre o assunto em: <http://www.sobreadministracao.com/matriz-gut-

guia-completo/>. Acesso em: 7 maio 2019.

TEMA 4 – PLANEJAMENTO POR CENÁRIOS

O planejamento acontece no presente, mas tem direcionamento para o

futuro. E para que isso aconteça, precisa-se entender, ou pelo menos, tentar
entender, como será este futuro. Falamos já algumas vezes sobre a análise
SWOT, fundamental para que, em uma análise externa, a organização
compreenda quais são as oportunidades e ameaças que existem ao seu entorno.
Uma análise complementar que ajuda a empresa nesta tarefa é a análise de
cenários para a realização do planejamento.
Cenários são “previsões que se baseiam em um conjunto de hipóteses que,
para fins práticos, são aceitas como dadas”. (Tachizawa; Rezende, 2000, p. 150).
Ou seja, são utilizadas previsões hipotéticas de como será o futuro para que,
então, sejam determinados os objetivos, como se isso realmente fosse acontecer.
Dessa forma, por exemplo, considera-se que o dólar terá determinada taxa de
câmbio daqui há um ano, que a inflação será de x% e que o salário mínimo terá
y% de reajuste. Isto é feito com base em dados históricos, com conjuntura
econômica e política e entendimento de cenários nacional e internacional. A lógica
é que assim aconteça e deve-se trabalhar com essa lógica, mas ter sempre uma
“carta na manga”, caso algum imprevisto ocorra no meio do caminho.
O modelo de Hill e Jones (2013, p. 25) demonstra exatamente isso, pois
“envolve a formulação de planos baseados em cenários hipotéticos sobre o
futuro”, mas deixa uma parte separada para, em caso de necessidade, essa
mudança de direcionamento seja feita no planejamento.

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Figura 2 – Planejamento modelo de Hill e Jones (2013)

Formular planos
Investir em um
Identificar possíveis para lidar com esses
plano, mas...
cenários possíveis cenários

trocar de estratégia
colocar parte de
casos os sinais
suas fichas na
indicares que outros
preparação para
cenários se tornaram
outros cenários...
mais prováveis

Fonte: Adaptado de Hill e Jones (2013, p. 26)

Existem outros métodos para estudo de construção de cenários, mas eles

fogem um pouco de nosso tema de planejamento, então apenas citaremos para
conhecimento de quem tiver interesse em buscar mais informações:

 Modelagem dinâmica;
 Extrapolação de tendências temporais;
 Método de Peter Schwartz ou Método da Global Business Network (GBN);
 Método de previsão de cenários de Michel Godet;
 Análise Pestel;
 Julgamento de especialistas;
 Método de cenários de Michel Porter.

Independentemente do método utilizado pelos gestores que elaboram o

planejamento estratégico das organizações, há a necessidade de fazer estudos
interno e externo sobre quais são os fatores e as variáveis que podem ser
utilizados para esta análise de cenários. Vamos ver, no quadro abaixo, estes
elementos organizados por Torres et al. (2013, p. 72).

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Quadro 1 – Aspectos e Variáveis utilizáveis para a análise de cenários

Aspecto Variável
Sociedade Tendências populacionais
Mudança de preferência de clientes
Economia Taxas de juros
Taxas de câmbio
Mudanças na renda pessoal real
Fornecedores Mudanças nos custos de entrada
Mudanças em suprimentos
Mudanças no número de fornecedores
Mercado Novos usos dos produtos
Novos mercados
Obsolescência de produtos
Governo Novas regulações
Novas prioridades
Competição Novas tecnologias
Novos concorrentes
Mudanças nos preços praticados
Novos produtos
Fonte: Torres et al., 2013, p. 72.

Saiba mais

Leia mais em: <http://www.anpad.org.br/admin/pdf/3Es51.pdf> e

<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/9382>. Acesso em: 7
maio 2019.

TEMA 5 – MODELO DAS CINCO FORÇAS DE PORTER

As organizações no seu planejamento, utilizando como base a formação

de cenários para compreender melhor o que as espera no futuro e não tentar
minimizar os imprevistos que possam ocorrer, pode utilizar uma metodologia
desenvolvida da década de 1980 por Michael Porter e conhecida como Modelo
das Cinco Forças de Porter.
Este modelo acredita que uma organização, independentemente do setor
de atividades, está sujeita a cinco forças competitivas.

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Figura 3 – Cinco forças de Porter

Ameaça de
produtos
substitutos

Poder de Rivalidade Poder de

negociação dos entre os negociação dos
fornecedores concorrentes compradores

Ameaça de
entrada de novos
concorrentes

Fonte: elaborado pela autora.

O estudo destas forças permite às organizações compreender o poder que

cada competidor tem no ambiente em que a empresa está inserida e qual é a sua
fragilidade caso ocorram mudanças no cenário. Com o conhecimento dessas
possíveis ameaças externas, a empresa pode estudar suas forças e fraquezas e
procurar fortalecer aquilo que julgar necessário de maneira preventiva.

Saiba mais

Leia mais em: <http://www.portal-administracao.com/2015/05/as-cinco-

forcas-de-porter.html>. Acesso em: 7 maio 2019.

5.1 Ameaça de novos concorrentes

Esta primeira força analisa a facilidade ou dificuldade de um novo

concorrente entrar em determinado mercado. Quanto mais complicado for esse
ingresso, maior a possibilidade de ganhos e menor a concorrência, pois
demandará muitos esforços e, talvez, muitos investimentos.

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 Algumas barreiras identificadas por Porter que dificultam a entrada de
empresas em determinado mercado são: economias de escala, diferenciação do
produto, necessidade de investimento, custos de troca, facilidade de acesso a
canais de distribuição, desvantagens de custo e políticas públicas.

5.2 Ameaça de produtos substitutos

A empresa precisa analisar qual a facilidade de o cliente substituir o produto

ou serviço fornecido por ela por um de outro concorrente. Essa substituição pode
acontecer por falta ocasional, por aumento de preço, por promoção do produto
similar. A empresa precisa pensar em estratégias para fidelizar seu cliente e não
ficar refém de perder seu mercado a cada mudança que possa acontecer e o
cliente mudar de opção na hora de escolher o que comprará.
Os objetivos devem ser pensados para estabelecer um planejamento
duradouro, com clientes fiéis e possibilidades de crescimento moderadamente
estáveis, por isso esta ameaça deve ser considerada e pensada seriamente no
planejamento.

5.3 Poder de negociação dos fornecedores

Este tipo de força é muito latente quando a empresa em questão é menor

do que seus fornecedores ou quando existe apenas um ou um número muito
restrito de fornecedores daquele produto na região. Isso fortalece a negociação
para o lado dele, que, dotado de maior poder, consegue barganhar mais com os
clientes que se sentem pressionados a aceitar condições de preços, prazos e
outras exigências. Para isso, a empresa deve considerar uma consulta prévia ao
fornecedor antes de estabelecer os prazos do seu planejamento, mas que estejam
adequados a ele.

5.4 Poder de negociação dos compradores

Da mesma forma que no mercado grandes fornecedores, podemos ter

grandes compradores que ditam as regras do mercado. Nesse caso, os
compradores são os detentores de poder de barganha por serem clientes de
grandes volumes e que, se deixarem de comprar, podem gerar prejuízo para a

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organização. Sabendo que detêm poder, muitas vezes acabam exigindo
condições de pagamentos e prazos de entrega mais facilitados que outros
compradores sem esse poder.

5.5 Rivalidade entre os concorrentes

Em mercados altamente competitivos e com pouca diferenciação, a

rivalidade tende a ser maior entre os concorrentes, o que acaba gerando guerras
de preços, necessidade de altos investimentos em publicidade e disputas de
poder que normalmente não se mantêm por muito tempo. Isso acaba gerando
desgaste em todas as organizações que participam deste embate. O modelo ideal
é buscar diferenciação, para que possa haver um distanciamento dos
concorrentes. Mesmo que isso não ocorra no curto prazo, a empresa deve prever
em seu planejamento a possibilidade de, aos poucos, desenvolver características
únicas em seus produtos e serviços para que seja exclusiva.
Finalizamos o conteúdo desta segunda aula, que teve como objetivo
apresentar os principais conceitos sobre Planejamento Estratégico e algumas
metodologias de sua aplicação, como os 5W2H, a Análise de cenários e o Modelo
das cinco forças de Porter.

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REFERÊNCIAS

CAMPOS, L. M. F. Administração Estratégica: planejamento, ferramentas e

implantação. Curitiba: InterSaberes, 2016.

DAMAZIO, M. M.; AQUILANO, N. J.; CHASE, R. B. Fundamentos da

Administração. Porto Alegre: Artmed, 2001.

HILL, C. W. L.; JONES, G. R. O essencial da Administração Estratégica: casos

reais e aplicação prática da teoria. São Paulo: Saraiva, 2013.

TORRES, M. C. et al. Estratégias de empresas. Rio de Janeiro: FGV, 2013.

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