PARECER

Nº 1913/2015 1

- PG – Processo Legislativo. Projeto

de lei. Iniciativa parlamentar. Criação
de despesas ao Executivo. Princípio
da Separação dos Poderes. Reserva
de Administração.

CONSULTA:

A consulente, Câmara Municipal, solicita parecer sobre o projeto

de lei de iniciativa parlamentar, que institui o projeto brincando na praça.

A consulta veio documentada.

RESPOSTA:

Conforme reiteradamente esclarecido por este instituto, o art. 2°

da Constituição Federal consagra o postulado da separação de poderes,
pelo qual fica vedado aos poderes excederem suas atribuições, invadindo
a esfera de competência uns dos outros.

Destarte, o projeto de lei submetido à análise não encontra

qualquer respaldo jurídico por representar interferência indevida do Poder
Legislativo na seara do Executivo, caracterizando flagrante violação ao art.
2° da Lei Maior.

Ademais, como é sabido, o estabelecimento de ações

governamentais deve ser realizado pelo Poder Executivo, pois a
implantação e execução de programas na Municipalidade, constituem
atividade puramente administrativa e típica de gestão; logo, inerente à
Chefia do Executivo. Assim, cabe exclusivamente ao Chefe do Poder
Executivo, no desenvolvimento de seu programa de governo, eleger
prioridades e decidir se executará esta ou aquela ação governamental,
seja aqui ou acolá, seja dessa forma ou de outra, seja por um breve

1PARECER SOLICITADO POR ELIDE MARTORANO,DIRETORA ADMINISTRATIVA - CÂMARA MUNICIPAL

(PORTO FELIZ-SP)

1
período ou por um prazo mais longo, definindo, dentre outros pontos, as
metas a serem cumpridas e a clientela a ser atendida. Neste sentido, há
que se ressaltar a distinção cristalina entre as funções da Câmara e do
Prefeito, marcada por Hely Lopes Meirelles:

"A atribuição típica e predominante da Câmara é a

normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a
conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais. A
Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas
de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe
unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o
funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua
organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais;
apenas institui ou altera tributos, autoriza sua arrecadação e
aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a
atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito.
Eis aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e
a função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com
caráter regulatório genérico e abstrato; o Executivo consubstancia
os mandamentos da norma legislativa em atos específicos e
concretos de administração" (In: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Municipal, 12ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 575-576).

Assim, tem-se que os atos de mera gestão da coisa pública

sujeitam-se única e exclusivamente ao julgamento administrativo de
conveniência e oportunidade do Poder Executivo, cuja prática não se
sujeita à oitiva, autorização ou controle prévio do Legislativo, Tribunal de
Contas ou qualquer outro órgão de controle externo. Nesse sentido, já
decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

MUNICIPAL DE GÊNESE PARLAMENTAR QUE CRIA
ATRIBUIÇÕES E DESPESAS PARA O PODER EXECUTIVO.
VÍCIO DE INICIATIVA. PROCEDÊNCIA". "Leis de iniciativa
exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do
projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre
matéria financeira; criem cargos, funções ou empregos; fixem ou
aumentem vencimentos ou vantagens de servidores, ou

2
 disponham sobre o seu regime funcional; criem ou aumentem
despesas, ou reduzam a receita municipal. Se a Câmara,
desatendendo a privatividade do Executivo para esses projetos,
votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las,
por inconstitucionais. [...] A exclusividade de iniciativa de certas leis
destina-se a circunscrever (não a anular) a discussão e votação do
projeto à matérias propostas pelo Executivo. [...]" (Hely Lopes
Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 6ª ed. Malheiros, 1993, p.
541 e 542). É precisamente o que sucede no caso dos autos, dado
cuidar-se de lei de gênese parlamentar que, de modo írrito,
inconstitucional (arts. 32; 50, §2°, VI; 71, IV, a, e 123, I, da CE),
instituiu atribuições e criou despesas para o Poder Executivo
(concessão de bolsas de estudo ou ajuda de curso a atletas do
Município que se destacarem em competições estaduais ou
nacionais)". (TJ-SC - ADI: 20120737805 SC 2012.073780-5
(Acórdão), Relator: João Henrique Blasi, Data de Julgamento:
03/09/2013, Órgão Especial Julgado, Data de Publicação:
16/09/2013 ás 07:21. Publicado Edital de Assinatura de Acórdãos
Inteiro Teor N° Edital: 7384/13 N° DJe: Disponibilizados no Diário
de Justiça Eletrônico Edição n. 1716).

No que tange á imposição de obrigações e atribuições a órgãos e

agentes do Executivo, o IBAM já se pronunciou no Enunciado n°
002/2004:

"Processo Legislativo. Inconstitucionalidade de projeto de

lei originário do Legislativo que: 1) crie programa de governo; e 2)
institua atribuições ao Executivo e a órgãos a ele subordinados".

A matéria também se insere no rol do que se convencionou

chamar de "Reserva de Administração". Sobre o princípio constitucional da
reserva de administração é pertinente a citação de trecho do seguinte
acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal:

"O princípio constitucional da reserva de administração

impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias
sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder
Executivo. (...) Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte

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 a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional
do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição
parlamentar e importa em atuação ultravires do Poder Legislativo,
que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos
limites que definem o exercício de suas prerrogativas
institucionais". (STF - Tribunal Pleno. ADI-MC n° 2.364/AL. DJ de
14/12/2001, p. 23. Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Em suma, o projeto de lei viola o princípio constitucional da

separação dos poderes, ao invadir a esfera de competência administrativa
exclusiva do Poder Executivo, motivo pelo qual não reúne condições para
prosperar.

É o parecer, s.m.j.

Camila Paolino Pereira

da Consultoria Jurídica

Aprovo o parecer

Marcus Alonso Ribeiro Neves

Consultor Jurídico

Rio de Janeiro, 03 de agosto de 2015.