O direito de uso e aproveitamento da terra para fins de actividades económicas está sujeito ao prazo

máximo de 50 anos, renovável por igual período a pedido do interessado. Após o período de
renovação, um novo pedido deve ser apresentado.

Podem ser sujeitos do DUAT:

 As pessoas nacionais, colectivas e singulares, homens e mulheres, bem como as

comunidades locais;
 As pessoas singulares e colectivas estrangeiras, desde tenham projecto de
investimento devidamente aprovado e observem as seguintes condições:
 Sendo pessoas singulares, desde que residam há pelo menos 5 anos na República de
Moçambique;
 Sendo pessoas colectivas, desde que estejam constituídas ou registadas na República
de Moçambique. O direito de uso e aproveitamento da terra é adquirido por:
 Ocupação por pessoas singulares e comunidades locais, segundo as normas e práticas
costumeiras no que não contrariem a Constituição;
 Ocupação por pessoas singulares nacionais que, de boa fé, estejam a utilizar a terra há
pelo menos dez anos;
 Autorização do pedido apresentado por pessoas singulares ou colectivas na forma
estabelecida por Lei.

Entidade Responsável
O Pedido do DUAT faz-se junto aos Serviços de Cadastro, da Província onde se localiza o
terreno pretendido.

Em áreas não cobertas por planos de urbanização, compete:

Aos Governadores provinciais:

 Autorizar pedidos de uso e aproveitamento da terra de áreas até o limite máximo de

1000 hectares;
 Autorizar licenças especiais nas zonas de protecção parcial;
 Dar pareceres sobre os pedidos de uso e aproveitamento da terra relativos á áreas que
correspondam a competência do Ministro da Agricultura e Pescas.
 Ao Ministro da Agricultura e Pescas:
 Autorizar os pedidos de uso e aproveitamento da terra de áreas entre 1000 e 10.000
hectares.
 Autorizar licenças especiais nas zonas de protecção total;
 Dar parecer sobre os pedidos de uso e aproveitamento da terra relativos a áreas que
ultrapassam a sua competência.

Ao Conselho de Ministros:
  Autorizar pedidos de uso e aproveitamento da terra de áreas que ultrapassem a
competência do Ministro da Agricultura e Pescas, desde que inseridos num plano de
uso da terra ou cujo enquadramento seja possível num mapa de uso da terra;
 Criar, modificar ou extinguir zonas de protecção total e parcial;
 Deliberar sobre a utilização do leito das águas territoriais e da plataforma continental.

Nas áreas cobertas por planos de urbanização, compete aos Presidentes dos Conselhos
Municipais e de povoações e aos Administradores de Distritos, nos locais onde não existem
órgãos municipais, desde que tenham Serviços Públicos de Cadastro.

Procedimentos e Documentação
Para a aquisição do DUAT ao abrigo de uma autorização são necessários os seguintes
documentos:

Formulário devidamente preenchido (este documento pode ser obtido junto dos Serviços de
Cadastro);

Fotocópia de BI/DIRE/Estatutos (este último, se se tratar de pessoa colectiva ou sociedade);

Esboço de localização do terreno pretendido pelo requerente;

Plano de exploração e/ou projecto de investimento devidamente aprovado pela entidade

competente (no caso de actividades económicas);

Acta de consulta às comunidades locais;

Cópia do edital;

Guia de depósito;

Recibo comprovativo de pagamento da taxa anual.

Reunidos os requisitos, os Serviços de Cadastro submetem o pedido a entidade competente

para o despacho. Autorizado o pedido, emite-se a autorização provisória, que tem a duração
máxima de cinco anos para os nacionais e dois anos para os estrangeiros.

Após o fim do período da autorização provisória, ou mesmo antes desse período, se o

interessado assim o requerer, será feita uma vistoria para a verificação da realização do
empreendimento proposto ou do cumprimento do plano de exploração, segundo o calendário
aprovado. Constatada a realização do empreendimento ou o cumprimento do plano de
exploração, será dada a autorização definitiva do uso e aproveitamento da terra e emitido o
respectivo título.

Quem tem o DUAT?

APENAS UMA MINORIA TEM O DUAT
Apenas 10% de parcela de terra em Moçambique está devidamente registrado.
O uso do DUAT é comum em áreas urbanizadas, mas igualmente raro no
contexto rural e áreas de assentamento.
Tecnicamente, pessoas que ocupam suas terras com base em práticas
costumeiras, ou que tenham ocupado o seu terreno pelo legado por 10 anos, têm
o direito de uso, independentemente de ter ou não o DUAT.

Assentamentos urbanos informais

SISTEMA DE POSSE PARALELO
É comum encontrar sistemas paralelos de administração de terras em assentamentos
informais em áreas urbanas. Estes sistemas utilizam
documentos impressos emitidos pelos Secretários de Bairro e Chefes de Unidade, que
geralmente mantêm registros. Essa documentação não é reconhecida pelas autoridades locais,
mas são respeitadas dentro das comunidades e fornecem um nível básico de segurança e
posse.

Áreas Rurais
BOA FÉ E COSTUMES
No contexto rural é menos comum encontrar-se algum tipo de certificação como prova de
direito territorial (excepto em projectos agrícolas para fins comerciais, entre outros). Famílias
rurais
normalmente obtêm o direito de terra através de regras e práticas habituais, ou através da sua
boa-fé no uso ao longo dos anos. Neste caso, este tipo de posse exige prova verbal da
vizinhança, anciãos e autoridades locais.

Causas dos conflitos de Terras

Crescimento demográfico;
 Expansão das cidades e à procura de terra para habitação que a acompanham;
 Questões culturais ligadas à herança e à tradição;
 Fraco conhecimento da legislação de terras;
 Deficiências na implementação da Lei de Terras e outros instrumentos legais.

O pedido de grandes extensões de terras que não raras vezes envolvem mais do que
uma comunidade;
 Desconhecimento dos limites ou da titularidade original (caso de herdeiros cujos
progenitores tinham cedido/recebido a terra por empréstimo;
 Práticas corruptas por parte de alguns oficiais da administração de terras, com o
objectivo de favorecer uma das partes em troca de algum benefício;
 Práticas corruptas por parte de alguns líderes comunitários, permitindo a entrada de
um investidor sem realizar as consultas comunitárias e ignorando os interesses dos
seus liderados.
INE CHONGUENE
Chongoene

Numero de casas 3 3 0 3 3

Agregados familiares 3 1 1 0 2

A provincioa de Gaza tem 14 distritos nomeadamente

Xai-Xai, Bilene , Chibuto ,Chicualacuala , Chigubo , Chókwè , Guijá ,Mabalane ,

Mandlakazi , Massangena , Massingir , Limpopo , Chongoene , Mapai

Introdução
Cerca de 68% da população moçambicana vive no meio rural e a sua base
de subsistência
depende do que produz na terra, garantindo assim o seu sustento com base
nos produtos agrícolas
e florestais (INE 2017; Ministério da Agricultura 2015). Entretanto, mais
da metade das famílias
em Moçambique são afectadas por insegurança alimentar e, cerca de um
terço, por insegurança
alimentar crónica (Carrilho, et al. 2016). Além disso, de acordo com
Ministério da Economia e
Finanças (2016), o consumo de cerca de 46% das famílias situa-se abaixo
da linha de pobreza
nacional.
Com base nas estatísticas nacionais, em 2016 a agricultura correspondia a
17,5% do PIB em
Moçambique (INE 2017). Conforme mostra a mesma fonte, em termos
absolutos a produção
neste sector tem aumentado, este aumento pode ser causado pelo aumento
da população que
pratica a agricultura ou pelo aumento da produtividade. No entanto,
conforme mencionado, a
maior parte da população moçambicana está no sector agrícola, o que
sugere que a produtividade
neste sector é baixa (Jones e Tarp 2015). Vários factores contribuem para a
baixa produtividade
neste sector, dentre os quais destaca-se para o baixo uso de equipamentos
modernos (tracção
mecânica, bombas, sistemas de irrigação, etc.) não adopção de técnicas e
tecnologias mais
produtivas. Além disso, segundo o Ministério da Agricultura (2015),
embora abundante, a terra é
ainda um constrangimento neste sector.
De acordo com o Ministério da Agricultura (2015), Moçambique possui
cerca 36 milhões de
hectares de terra aráveis e cerca de 3,7 milhões de propriedades rurais, das
quais cerca de 98%
são de pequena escala. De acordo com o mesmo documento do Ministério
da Agricultura, os
dados existentes indicam que 96,9% da área ocupada por essas famílias
não foi legalmente
atribuída pelas autoridades, ou seja, não têm atribuição do DUAT.
Quando os direitos não são claramente definidos as pessoas são, muitas
vezes, em casos de
conflito, obrigadas a despender valores monetários na tentativa de
defender o seu direito, o que
para a maior parte dos moçambicanos é difícil, porque são pobres
(Deininger et al. 2010).
Ademais, direitos sobre a terra não claramente definidos criam a
possibilidade de surgimento de
ocupações ilegais e expropriação no seio das comunidades (Mandamule
2015). Uma forma de

2
conferir a segurança é pela atribuição de documentos emitidos pelas
autoridades formais. Isso
pode ser confirmado pelos resultados de estudos como aquele feito por
Feder e Onchan (1987)
para a Tailândia, que mostra que formalização de propriedade (ou posse)
em geral e a emissão de
documentos que provem o direito sobre a terra em particular, podem ter
efeitos benéficos sobre a
propensão das pessoas a investir e sua capacidade de garantir
financiamento. Deininger, et al.
(2010) verificou que na Zâmbia, os direitos comunais de posse da terra não
registrados, tornavam
essas áreas vulneráveis. Eles também citam o caso da Libéria, onde a falta
de clareza sobre se os
acordos comunais sem reconhecimento legal fez com que essas terras
fossem transferidas para
investidores externos sem compensação, causando conflitos,
recomendando, por isso, que os
direitos sejam documentados.
Outros estudos feitos por Barrows e Roth (1990); Besley (1995);Reyes
(2002); Besley (2009) e
Deininger (2009), Fenske (2011) e Lovo (2016) revelam, também, que os
direitos sobre a terra,
claramente definidos, são de importância para usos produtivos da terra, ou
seja, para a realização
de investimentos na terra. Porém, alguns estudos como os de Jacoby e
Minten (2007) e
Bellemare (2012) encontraram relação negativa ou nenhuma relação entre
a formalização dos
direitos sobre posse da terra e os investimentos agrícolas
Além da ligação com os investimentos, a posse segura da terra é apontada
como sendo
importante para o acesso ao crédito, compra, venda e arrendamento da
terra (Feder and Onchan
1987, Besley 1995, Galiani e Schargrodsky 2010). Porém, este estudo
procura analisar a ligação
da posse segura da terra sobre a terra no investimento agrícola em
Moçambique.
Usando os dados do Inquérito Agrícola Integrado (IAI) de 2015 que
corresponde ao período da
campanha agrícola, este estudo procura verificar a relação existente entre a
posse formal da terra,
ou seja, a posse do DUAT e a realização dos investimentos agrícolas.
Nas próximas secções faz-se a contextualização do sistema de posse da
terra e da agricultura em
Moçambique. Na secção seguinte descreve-se a metodologia usada na
pesquisa. Na quinta
secção apresenta-se e faz-se a análise dos resultados. Finalmente no último
capítulo apresentam-
se as principais conclusões, recomendações2. O Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra em Moçambique e a Agricultura em
Moçambique
Antes de falar do sistema de posse da terra em Moçambique é necessário,
antes, esclarecer
alguns conceitos: posse e propriedade. Segundo Wily (2008), os termos
posse e propriedade têm
significados diferentes e a diferença entre eles é clara pela extensão de
direitos e pelo facto da
propriedade conferir maior segurança que a posse.
Alfredo (2009) define posse como sendo as condições segundo as quais
alguém detém o direito
sobre ou de uma coisa. O mesmo autor esclarece este conceito do seguinte
modo:
Independentemente de tais bens serem ou não pertença das pessoas que as
detém, dizemos que eles se
acham na posse dessas pessoas ou seja há a presunção de os mesmos bens
estarem sob tutela de alguém.
Aos olhos de outras pessoas que não possuem os bens que se achem com outras,
a lei protege os
possuidores dos bens, sem, no entanto, questionar à partida se são ou não
titulares de um ou outro
direito sobre os tais bens.
Neste contexto, a posse da terra refere-se as condições sobre as quais
ocupa-se a terra, ou seja, os
direitos e obrigações sobre quem detém a terra.
Segundo Alfredo (2009), o termo propriedade é um termo mais abrangente
que a posse porque a
propriedade reflecte uma situação que reconhece o detentor do activo
como dono do mesmo
conferindo-lhe direitos que a posse não confere. Segundo Besley (2009),
quando há propriedade,
o indivíduo (proprietário) tem o direito de usar um bem ou activo para
consumo e/ou geração de
rendimentos (direitos de uso).
2.1. Direito de Uso e Aproveitamento da Terra em Moçambique
O Governo de Moçambique (2004) declara que a terra pertence ao Estado.
Portanto, qualquer
indivíduo ou comunidade que queira beneficiar-se da terra ou dos recursos
nela contidos deve ter
a autorização do Estado. Mais concretamente, o Governo de Moçambique
reconhece as seguintes
três situações ou mecanismos para atribuição de direitos de uso e
aproveitamento da terra:
Impacto da Posse da Terra no Investimento Agrícola: O Caso de
Moçambique
Gimelgo Cosme Xirinda a
a UNU-WIDER, Helsinki, Finlandia
Resumo
Ao longo dos anos a segurança na posse sobre a terra tem sido apontada
pela literatura
económica como sendo importante para a realização de actividades
produtivas na terra. Vários
estudos foram conduzidos em África com o objectivo de ver a relação
entre a segurança na posse
da terra quer no investimento agrícola quer na própria produção. Tendo em
conta a
peculiaridades do sistema de posse da terra em Moçambique este estudo
procura ver o impacto
da posse da terra, por um lado regulada pelas autoridades formais - por
meio do Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra ( DUAT) - e por outro lado pelas autoridades
tradicionais e p elas
famílias no investimento agrícola de curto prazo e no de médio prazo. Os
resultados sugerem que
a segurança oferecida pela formalização (terras com DUAT e terras
oferecidas pelas autoridades
formais) pode ter um efeito significativo para os investimentos de médio
prazo.
Palavras-chave: Posse segura da terra, agricultura, DUAT, Investimento,
Moçambique;
1
1. Introdução
Cerca de 68% da população moçambicana vive no meio rural e a sua base
de subsistência
depende do que produz na terra, garantindo assim o seu sustento com base
nos produtos agrícolas
e florestais (INE 2017; Ministério da Agricultura 2015). Entretanto, mais
da metade das famílias
em Moçambique são afectadas por insegurança alimentar e, cerca de um
terço, por insegurança
alimentar crónica (Carrilho, et al. 2016). Além disso, de acordo com
Ministério da Economia e
Finanças (2016), o consumo de cerca de 46% das famílias situa-se abaixo
da linha de pobreza
nacional.
Com base nas estatísticas nacionais, em 2016 a agricultura correspondia a
17,5% do PIB em
Moçambique (INE 2017). Conforme mostra a mesma fonte, em termos
absolutos a produção
neste sector tem aumentado, este aumento pode ser causado pelo aumento
da população que
pratica a agricultura ou pelo aumento da produtividade. No entanto,
conforme mencionado, a
maior parte da população moçambicana está no sector agrícola, o que
sugere que a produtividade
neste sector é baixa (Jones e Tarp 2015). Vários factores contribuem para a
baixa produtividade
neste sector, dentre os quais destaca-se para o baixo uso de equipamentos
modernos (tracção
mecânica, bombas, sistemas de irrigação, etc.) não adopção de técnicas e
tecnologias mais
produtivas. Além disso, segundo o Ministério da Agricultura (2015),
embora abundante, a terra é
ainda um constrangimento neste sector.
De acordo com o Ministério da Agricultura (2015), Moçambique possui
cerca 36 milhões de
hectares de terra aráveis e cerca de 3,7 milhões de propriedades rurais, das
quais cerca de 98%
são de pequena escala. De acordo com o mesmo documento do Ministério
da Agricultura, os
dados existentes indicam que 96,9% da área ocupada por essas famílias
não foi legalmente
atribuída pelas autoridades, ou seja, não têm atribuição do DUAT.
Quando os direitos não são claramente definidos as pessoas são, muitas
vezes, em casos de
conflito, obrigadas a despender valores monetários na tentativa de
defender o seu direito, o que
para a maior parte dos moçambicanos é difícil, porque são pobres
(Deininger et al. 2010).
Ademais, direitos sobre a terra não claramente definidos criam a
possibilidade de surgimento de
ocupações ilegais e expropriação no seio das comunidades (Mandamule
2015). Uma forma de
2
conferir a segurança é pela atribuição de documentos emitidos pelas
autoridades formais. Isso
pode ser confirmado pelos resultados de estudos como aquele feito por
Feder e Onchan (1987)
para a Tailândia, que mostra que formalização de propriedade (ou posse)
em geral e a emissão de
documentos que provem o direito sobre a terra em particular, podem ter
efeitos benéficos sobre a
propensão das pessoas a investir e sua capacidade de garantir
financiamento. Deininger, et al.
(2010) verificou que na Zâmbia, os direitos comunais de posse da terra não
registrados, tornavam
essas áreas vulneráveis. Eles também citam o caso da Libéria, onde a falta
de clareza sobre se os
acordos comunais sem reconhecimento legal fez com que essas terras
fossem transferidas para
investidores externos sem compensação, causando conflitos,
recomendando, por isso, que os
direitos sejam documentados.
Outros estudos feitos por Barrows e Roth (1990); Besley (1995);Reyes
(2002); Besley (2009) e
Deininger (2009), Fenske (2011) e Lovo (2016) revelam, também, que os
direitos sobre a terra,
claramente definidos, são de importância para usos produtivos da terra, ou
seja, para a realização
de investimentos na terra. Porém, alguns estudos como os de Jacoby e
Minten (2007) e
Bellemare (2012) encontraram relação negativa ou nenhuma relação entre
a formalização dos
direitos sobre posse da terra e os investimentos agrícolas
Além da ligação com os investimentos, a posse segura da terra é apontada
como sendo
importante para o acesso ao crédito, compra, venda e arrendamento da
terra (Feder and Onchan
1987, Besley 1995, Galiani e Schargrodsky 2010). Porém, este estudo
procura analisar a ligação
da posse segura da terra sobre a terra no investimento agrícola em
Moçambique.
Usando os dados do Inquérito Agrícola Integrado (IAI) de 2015 que
corresponde ao período da
campanha agrícola, este estudo procura verificar a relação existente entre a
posse formal da terra,
ou seja, a posse do DUAT e a realização dos investimentos agrícolas.
Nas próximas secções faz-se a contextualização do sistema de posse da
terra e da agricultura em
Moçambique. Na secção seguinte descreve-se a metodologia usada na
pesquisa. Na quinta
secção apresenta-se e faz-se a análise dos resultados. Finalmente no último
capítulo apresentam-
se as principais conclusões, recomendações
3
2. O Direito de Uso e Aproveitamento da Terra em Moçambique e a
Agricultura em
Moçambique
Antes de falar do sistema de posse da terra em Moçambique é necessário,
antes, esclarecer
alguns conceitos: posse e propriedade. Segundo Wily (2008), os termos
posse e propriedade têm
significados diferentes e a diferença entre eles é clara pela extensão de
direitos e pelo facto da
propriedade conferir maior segurança que a posse.
Alfredo (2009) define posse como sendo as condições segundo as quais
alguém detém o direito
sobre ou de uma coisa. O mesmo autor esclarece este conceito do seguinte
modo:
Independentemente de tais bens serem ou não pertença das pessoas que as
detém, dizemos que eles se
acham na posse dessas pessoas ou seja há a presunção de os mesmos bens
estarem sob tutela de alguém.
Aos olhos de outras pessoas que não possuem os bens que se achem com outras,
a lei protege os
possuidores dos bens, sem, no entanto, questionar à partida se são ou não
titulares de um ou outro
direito sobre os tais bens.
Neste contexto, a posse da terra refere-se as condições sobre as quais
ocupa-se a terra, ou seja, os
direitos e obrigações sobre quem detém a terra.
Segundo Alfredo (2009), o termo propriedade é um termo mais abrangente
que a posse porque a
propriedade reflecte uma situação que reconhece o detentor do activo
como dono do mesmo
conferindo-lhe direitos que a posse não confere. Segundo Besley (2009),
quando há propriedade,
o indivíduo (proprietário) tem o direito de usar um bem ou activo para
consumo e/ou geração de
rendimentos (direitos de uso).
2.1. Direito de Uso e Aproveitamento da Terra em Moçambique
O Governo de Moçambique (2004) declara que a terra pertence ao Estado.
Portanto, qualquer
indivíduo ou comunidade que queira beneficiar-se da terra ou dos recursos
nela contidos deve ter
a autorização do Estado. Mais concretamente, o Governo de Moçambique
reconhece as seguintes
três situações ou mecanismos para atribuição de direitos de uso e
aproveitamento da terra:
4
• Ocupação por pessoas singulares e comunidades locais, segundo as normas e
práticas
costumeiras que não contrariem a constituição;
• Ocupação por pessoas singulares nacionais que, de boa fé, e stejam a utilizar a
terra há pelo
menos dez anos; e
• Autorização de pedido apresentado por pessoas singulares ou colectivas na
forma estabelecida
na presente Lei (GdM 1997).
No acesso à terra por ocupação segundo as normas e práticas costumeiras,
cujas origens são as
linhagens e as famílias, tem-se como base os laços que ligam essa
linhagem ou segmento de
linhagem a um determinado território.
A ocupação por boa fé pressupõe que as pessoas singulares nacionais
estejam a utilizar a terra há
pelo menos dez anos. Apenas nestas condições elas poderão adquirir o
direito de uso e
aproveitamento sobre as terras por si ocupadas.
O terceiro e último mecanismo de acesso à terra é por via da autorização
dos pedidos de uso e
aproveitamento da terra feitos pelos interessados (nacionais e
estrangeiros), aos quais o Estado
pode responder através da emissão de um documento escrito, dito Direito
de Uso e
Aproveitamento da Terra (DUAT). O DUAT é emitido pelos Serviços de
Geografia e Cadastro,
quer a nível central ou local, após consulta às comunidades e parecer das
autoridades
administrativas locais, com o objectivo de confirmar a existência ou não
de ocupantes na área
pretendida e evitar conflitos de terra no futuro (Mandamule 2015).
As situações acima mencionadas foram concebidas para garantir a
observância da Constituição
da Republica de Moçambique (CRM) que estabelece que a terra é
propriedade do Estado.
Portanto, as pessoas que estejam numa das primeiras duas situações de uso
e aproveitamento da
terra, acima mencionadas, podem requerer junto as autoridades
competentes o respectivo
documento para garantir a legalidade do mesmo, neste caso o DUAT.
Segundo GdM (1997), a lei salvaguarda o direito das pessoas que estejam
usando a terra segundo
as normas e práticas costumeiras e as que estejam a utilizar a terra há pelo
menos dez anos,
mesmo que aquelas não tenham o DUAT. Para comprovar o direito de uso
e aproveitamento daterra, as pessoas que não tenham o documento
comprovativo, poderão fazê-lo mediante: “prova
testemunhal apresentada por membros das comunidades locais ou
peritagem e outros meios
permitidos por Lei” (GdM 1997). Isso dá a entender que os membros
daquelas comunidades
devem incorrer a custos tanto em termos de tempo ou monetários para
provar o seu direito. Isto,
por sua vez, sugere que pessoas que não tenham DUAT estão menos
seguras relativamente
àquelas que têm, mesmo que a lei salvaguarde o seu direito.
Segundo o Governo de Moçambique (2004) a terra pertence ao Estado.
Embora exista o sistema
convencional (ou moderno) de posse da terra que é caracterizado pelo
registo formal e legal da
posse sobre a terra que consiste na atribuição do DUAT, os dados
existentes indicam que o
sistema de posse da terra é predominantemente comunal (Ministério da
Agricultura 2015). Este
aspecto torna peculiar o estudo do impacto da segurança na posse da
terra sobre o investimento,
porque vários estudos sobre o efeito da segurança de posse sobre a terra
na agricultura foram
elaborados num contexto de propriedade privada.
Alguns autores têm apresentado argumentos contra e a favor do actual
sistema de posse da terra
em Moçambique. Por um lado, autores como Francisco (2013) defendem
a privatização da terra
pois argumentam que o sistema actual da terra tem retardado o
crescimento e desenvolvimento
económicos. Por outro lado, autores como Tanner (2013) defendem que
o sistema actual de
posse da terra é bem adaptado adaptado ao contexto económico de
Moçambique, pois garante o
acesso à terra aos cidadão menos favorecidos. Tal como indica Besley
(2009), o problema não
está com os sistemas de posse da terra, mas sim na disfunção que existe
entre os sistemas de
posse da terra e o ambiente económico existente. Por essa razão, a
discussão que se deve levantar
é sobre a eficiência do sistema em causa no actual contexto da economia.
Como mostra o mesmo
autor, surgem tensões entre os direitos de propriedade comunais e a
eficiência dos investimentos
quando outros aspectos do ambiente económico e os do sistema de
propriedade não estão em
harmonia. Sendo assim, o estudo não discute questões relativas à
alteração ou não do sistema
actual de posse e uso da terra em Moçambique, mas sim o seu
desempenho.

TERRA EM MOÇAMBIQUE
A terra e seus recursos têm sido o eixo da economia formal e informal de
Moçambique desde
séculos, onde, no geral, as necessidades básicas das comunidades locais são
satisfeitas pelos
recursos locais, numa sociedade em que as possibilidades económicas e
tecnológicas são
escassas, onde a percepção da relação entre os humanos e esses recursos que
os servem tem
mudado ao longo do tempo. Porém, o seu acesso, posse, uso e domínio têm
sido causa de
divisões políticas, sociais, comunitárias e familiares, acompanhadas por
transformações
estruturais.
E esse percurso histórico também tem sido acompanhado de um exercício
legislativo que resultou
num acervo legal para o planeamento e gestão participativos dos recursos
naturais,
nomeadamente a terra. Refere Negrão (2003) que, após um árduo exercício de
investigação e de
consultas, os sistemas consuetudinários que regulam o acesso, uso e controlo
dos recursos
naturais foram sistematizados e incorporados no direito formal.
Porém, se por um lado, se pretendia garantir o acesso, posse e controlo da terra
pelas famílias e
comunidades locais, nomeadamente rurais e peri-urbanas, por outro, a Lei de
Terra7 estabelece o
direito de posse e uso para diversos outros actores sob o pretexto de estimular a
gestão
sustentável desta e criar oportunidades de renda8.
Se o processo de consulta às comunidades locais e outros actores interessados
foi considerado
dos mais participativos e democráticos até então vividos no país (Hanlon, 2002;
Negrão, 1998), o
processo político mostrou a grande divergência de interesses em torno da
questão dos direitos
de propriedade, tendo havido consenso substancial sobre três pontos
fundamentais: a
continuidade da propriedade estatal da terra, a protecção dos direitos existentes,
em especial
sobre as terras comunitárias, e a abertura da terra e outros recursos naturais ao
sector privado
(Lahiff, 2007).
Assim, relativamente à propriedade, a terra pertence ao Estado, não devendo
ser vendida,
alienada, hipotecada ou penhorada9. A legislação nacional prevê três formas de
acesso e posse: i)
havendo reconhecimento de ocupação segundo as normas e práticas
costumeiras; ii) por
ocupação de boa-fé num período de pelo menos dez anos; e, iii) através da
autorização pelo
Estado a um pedido expresso.
Os sujeitos que se encontrem nas duas primeiras formas de acesso e posse
podem solicitar a
titulação legal. Nos três casos, o processo de titulação do direito do uso e
aproveitamento inclui
o parecer das autoridades administrativas locais, precedido de consulta às
comunidades, para
efeitos de confirmação de que a área está livre e não tem ocupantes ( Número 3 do
artigo 13 da Lei nº 19/97, de 1 de Outubro).

Segundo Lahiff (2007), estas três formas proporcionam um direito similar sobre o
uso e
aproveitamento da terra, embora os direitos por ocupação habitual e de boa-fé
são perpétuos,
enquanto os direitos obtidos através da solicitação ao Estado se estabelecem
por um período de
50 anos.
Contudo, existe uma abertura para os que i) usam a terra segundo as normas e
práticas
costumeiras e ii) por ocupação de boa-fé não solicitarem a titulação, o que,
implicitamente, cria
condições para existência de várias práticas no que respeita aos usuários, usos,
acordos e
processos administrativos.
Quanto à finalidade, diferentemente das iniciativas para fins de actividades
económicas, não estão
sujeitos a prazos os direitos de uso e aproveitamento adquiridos por a) ocupação
pelas
comunidades locais; b) destinado à habitação própria; c) destinado à exploração
familiar exercida
por pessoas singulares nacionais11.
Pessoas singulares ou colectivas nacionais podem obter o DUAT,
individualmente ou em conjunto
com outras pessoas singulares ou colectivas, sob a forma de co-titularidade. O
direito de
aproveitamento e uso é requerido mediante, entre outros, a indicação da
natureza e dimensão do
empreendimento que o requerente se propõe realizar e apresentação de um
plano de exploração
e parecer técnico dos serviços sectoriais que superintendem a respectiva
actividade económica
(MADER, 2004).
Para tal, as entidades competentes são chamadas a executar acções prioritárias
para o uso e
aproveitamento da terra, entre as quais a facilitação do acesso e exercício do
DUAT (MADER,
2004). Reforçando-se que se pretende harmonizar os interesses públicos,
comunitários,
individuais e privados, com o objectivo de promover a qualidade de vida e a
segurança no uso
dos recursos naturais, nomeadamente da terra (MPD, 2007).
Um dos objectivos governamentais tem sido conceder efectivamente o DUAT,
com prioridade
para as comunidades rurais, destacando-se acções como: a implementação do
DUAT para o
fomento de parcerias triangulares Estado, comunidades e privados; a legalização
das
comunidades locais; a preparação de condições para titulação fundiária no
distrito; o fomento de
apoio jurídico no processo de legalização fundiária comunitária (MPD, 2007).
O processo sobre uso e aproveitamento da terra pretende ser da
responsabilidade de todos os
níveis, desde o central até às comunidades. No que diz respeito à posse e
utilização, após o
primeiro pedido, e tendo-se observado todo o processo técnico-administrativo,
ocorre a
autorização provisória, válida por cinco anos para indivíduos nacionais, e dois
anos para
estrangeiros. O DUAT é outorgado definitivamente quando se verifique a
realização do
empreendimento proposto ou do cumprimento do plano de exploração, segundo
o calendário
aprovado.
Nos municípios que tenham serviços de cadastro, compete aos respectivos
Presidentes, através
dos respectivos serviços de cadastro, autorizar pedidos de uso e
aproveitamento. Nos distritos,
os Serviços Distritais de Planificação e Infraestruturas (SDPIs) são a entidade
responsável pelas
tarefas de elaboração dos planos anuais sobre a disponibilidade de terras,
atribuição e
actualização do mapeamento dos DUATs. Com a visão de contribuir para a
melhoria da vida dapopulação no âmbito socioeconómico de forma sustentável,
os SDPIs têm como uma das suas
missões garantir a tramitação processual para a emissão de DUATs e assegurar
a gestão
sustentável e transparente dos recursos naturais, nomeadamente da terra.
Relativamente ao DUAT nos distritos, o processo é instruído no distrito e enviado
aos Serviços
Provinciais de Geografia e Cadastro (SPGC) para verificação e produção do
esboço de localização
e, de seguida, é reencaminhado ao distrito para a fase de preparação e posterior
realização da
respectiva consulta comunitária.
Existem duas fases para aquisição do DUAT: uma, que é a responsabilidade
primária das entidades
estatais, nomeadamente dos Serviços de Cadastro, que devem prestar apoio
aos interessados
relativamente a: legislação aplicável; documentação necessária; encargos e
taxas; exigências da
demarcação do terreno; benefícios, impedimentos ou restrições; e, formas de
reclamação e
recurso (MADER, 2004)12.
A segunda, diz respeito à solicitação do DUAT, em que o requerente deve juntar:
documento de
identificação, ou estatutos, no caso de pessoa colectiva; esboço da localização
do terreno;
memória descritiva; indicação da natureza e dimensão do empreendimento
pretendido; parecer
do superior hierárquico local, incluindo provas de consulta à comunidade local;
edital e
comprovativo da sua afixação local durante 30 dias; comprovativo de pagamento
da taxa de
autorização provisória; e, no caso de actividades económicas, plano de
exploração e parecer
técnico emitido pelos Serviços que superintende a referida actividade (MADER,
2004).
Portanto, para o caso dos distritos, o processo sobre o DUAT é instruído no
distrito e enviado aos
SPGC para verificação e produção do esboço de localização e, acto contínuo, é
reencaminhado
ao distrito para a fase de preparação e posterior realização da respectiva
consulta comunitária.
Este mesmo procedimento deve ocorrer nos municípios que têm serviços de
cadastro, em que o
processo é instruído no distrito municipal para os respectivos serviços de
cadastro e,
posteriormente, reencaminhado para o distrito municipal para a consulta
comunitária.
Em termos de tempo útil para a tramitação do processo e a obtenção da
autorização – que deve
ser provisória – na legislação apenas há referência a dois momentos: no caso de
actividade
económica, 45 dias para os Serviços de Cadastro receberem o parecer técnico,
que solicitam aos
serviços que superintende a actividade que leva ao pedido de ocupação do
terreno; e, a
obrigatoriedade de fixação do edital durante 30 dias.
Contudo, alguns pesquisadores já referenciavam a existência de mercado de
terra entre as elites
urbanas (Hanlon, 2002) e entre indivíduos nas zonas rurais (Negrão, 2003) 13,
sendo que este
mercado sempre existiu (Mosca, 2017; Mosca, 2005). E pode-se considerar que
este aspecto é
reforçado por instrumentos legais que, uma vez adquirido o título definitivo,
implicitamente
permitem arrendar a terra a outros interessados.
Ao conceder o direito de ocupação da terra através das regras do direito formal
(DUAT), bem
como do sistema consuetudinário e da ocupação histórico-temporal bastando
para tal um
testemunho oral, a Lei de terras propicia a autoprodução 14 que se traduz na
ocupação do espaço
por iniciativa do indivíduo, que nem sempre é reconhecida pelo poder público
(Jorge e Melo,
2014), consolidando assentamentos informais (UN-HABITAT, 2010). Um cenário
que se traduz no
interface entre o planeamento tecnocrático governamental e as práticas de
sobrevivência das
populações (Watson, 2009a).

Pela legislação nacional, a terra dos municípios é gerida pela lei de ordenamento
territorial que
estabelece a obrigatoriedade da elaboração e implementação de três
instrumentos fundamentais
de planeamento e ordenamento do território: Plano de Estrutura Urbana (PEU),
Planos Gerais e
Parciais de Urbanização (PGU e PPU), e Plano de Pormenor (PP) 15. O PEU é o
instrumento de
gestão territorial que, ao nível municipal, estabelece: i) a organização espacial
da totalidade do
município; e, ii) os parâmetros e as normas para a sua ocupação, tendo em
conta a ocupação
actual, as infra-estruturas e os equipamentos sociais existentes e a implantar na
estrutura local.
Da leitura ao instrumento legal, pode-se retirar algumas características a que
deve obedecer o
PEU, como sejam: a) socialmente funcional, estabelecendo a organização
espacial do território
municipal, segundo a função social, de forma a garantir o acesso regularizado à
terra municipal;
b) impulsionar o fortalecimento institucional e desenvolvimento da capacidade de
gestão do
município; c) participativo, sendo amplamente debatido pelos munícipes durante
as fases de
concepção, elaboração, execução, monitoria e avaliação; e, d) abrangente,
contemplando as
questões do território municipal como um todo, envolvendo assim todas as suas
zonas (urbana e
rural), de forma a promover e articular aspectos como o planeamento municipal e
a execução de
serviços de interesse comum, acções que promovam o emprego e a renda, e
preservação do
património cultural e ambiental.
O Município de Maputo tem estado a elaborar Planos de Estrutura Urbana que
compreendem: o
plano geral de urbanização, o plano parcial de urbanização e o plano de
pormenor. Em princípio,
após a aprovação destes planos, a sua implementação será através de acções
baseadas nas
directrizes do município, nomeadamente: projectos urbanísticos de edificação,
emissão de DUATs, obras prioritárias, construção de infra-estruturas, elaboração
de outros planos de nível inferior
e/ou; projectos executivos, etc. E isto não aconteceu no Município da Matola,
onde apenas houve
projectos, mas que nunca avançaram alegadamente porque haver uma disputa
permanente com
as famílias nativas16, mas também internamente, na estrutura governativa e
técnica do Município
que pretende trabalhar nos presentes moldes pelos benefícios que disso obtém.

Nos últimos cinco anos (2014-2019), o Município de Maputo fez um

levantamento de 23.565
talhões com necessidade de DUAT, enquanto na Matola foi de 12.581 24. Destes
pedidos, o nível
de execução, isto é, processos concluídos com DUATs emitidos, foi de cerca de
20% para Maputo
e quase 18% para Matola (gráfico 3). De referir que não foram encontrados
dados de planificação
para atribuição de DUAT normal. Nas fontes encontradas e analisadas apenas
são reportadas
previsões no âmbito das regularizações massivas aquelas que, em princípio,
pretendem beneficiar
as famílias e pessoas carenciadas, e a sua atribuição observa um processo
colectivo de consulta e
atribuição.

Relativamente à atribuição do DUAT por solicitação normal – ou seja, que não

esteja nos
processos de regularização massiva – os serviços são muito demorados, sendo,
por ano,
regularizados cerca de 2525 a 30%26 dos pedidos recebidos nos quatro a cinco
anos anteriores.
Esta informação é corroborada pela tabela que se segue. Passados cerca de 5
anos, ainda existiam
pedidos sem resposta; enquanto dos pedidos respondidos tiveram o respectivo
DUAT apenas
37% para Maputo e 30% para Matola.

A resposta mais rápida aconteceu em 45 dias, mas foram precisos quase dois
anos e meio para
atribuição do DUAT. A segunda resposta mais rápida demorou 70 dias e teve
com o seguinte
Despacho: trata-se de uma zona não parcelada, pelo que não procede. Era
um pedido que havia
dado entrada no segundo trimestre de 2016. Segundo um entrevistado, na época
existia um
programa para parcelamento massivo da zona em causa, que, até ao momento,
não aconteceu28.
Cerca de 64% dos pedidos respondidos passaram por uma reorganização do
processo antes de
seguir à fase seguinte; desses, 37% são pedidos que criaram litígios sobre
espaços, 52% aguardam
«outros procedimentos técnicos»29 e apenas 11% obtiveram o DUAT.

TITULAÇÃO
A preparação do pedido inicia-se ao nível de base com a solicitação de uma
Declaração30 do chefe
de Quarteirão, para apresentação ao Secretário do Bairro ou aos Serviços
Municipais que
funcionam nos Círculos.
1. Do Círculo e/ou Bairro, o pretendente recebe outra Declaração para adquirir a
Ficha que
deve preencher e dar entrada no Círculo;
2. Ao nível do Círculo é confirmado o número do terreno e da parcela;
3. O Chefe dos Serviços Municipais, ao nível do Círculo, elabora o parecer e o
processo é
encaminhado para o Posto Administrativo/Distrito Urbano;
4. O Chefe do Posto Administrativo/Distrito Urbano elabora outro parecer e o
processo é
novamente encaminhado para a Direcção de Planeamento Territorial e
Urbanização para
fins de cadastro que consiste em:
• Verificação para aferir se o referido terreno tem outro concessionário;
• Não tendo outro concessionário, realizar o seu cadastro;
• Atribuição do DUAT provisório;
• Atribuição da licença de construção, se este for o propósito; caso não seja,
solicita-se
o parecer dos serviços da área; e,
• Posteriormente, é atribuído o título de propriedade.

Após a entrada do expediente no Círculo, o requerente fica à espera 32 de

resposta ao seu pedido,
nomeadamente se o mesmo poderá ir adiante ou é rejeitado para melhor
organização do mesmo
ou por qualquer outra razão, como seja o caso de zonas não recomendadas e/ou
sem plano de
urbanização. A resposta, geralmente, acontece quando o expediente está ao
nível da Direcção de
Planeamento Territorial e Urbanização.
Quando a resposta é positiva, o requerente paga os emolumentos devidos e o
processo é
triplicado, onde uma cópia será para o requerente. De referir que o processo de
cadastro ocorre
com a demarcação, que compreende o reconhecimento técnico, as medições e a
elaboração do
processo técnico. Este último inclui dados descritivos e técnicos. A parte
descritiva compreende o auto de demarcação. A parte técnica compreende a
planta topográfica, o esquema de ligação à
rede geodésica, os dados das medições, o cálculo da área da parcela e as
coordenadas33.
No caso da regularização massiva, o requerente deve juntar a seguinte
documentação:
• Cópia autenticada do B.I., ou cartão de eleitor, ou passaporte;
• Número único de identificação tributária (NUIT);
• Senha de Imposto Pessoal Autárquico (IPA) actualizado;
• Declaração do Secretário do Bairro ou Círculo; e
• Requerimento de pedido de regularização.
Segundo as autoridades municipais, o processo de titulação do DUAT pretende
ser mais célere,
como parte das novas dinâmicas de governação municipal 34. Os «Serviços
Municipais têm-se
esforçado no sentido de num prazo de três meses, mais coisa menos coisa,
responder a um
processo de DUAT»35. A legislação não é clara quanto ao período que deve ser
observado para
um requerente obter o DUAT, limitando-se a indicar os prazos de fixação do
edital no Município
e no local pretendido (30 dias)36 e a emissão para os Serviços de Cadastro do
parecer técnico por
parte dos Serviços que superintendem a actividade económica para a qual o
terreno foi solicitado,
num prazo de 45 dias37.
Esta preocupação com prazos já não se observa para as entidades que
preparam o expediente e
as que autorizam o DUAT. No primeiro caso, a legislação não faz referência ao
prazo máximo para
o sector de cadastro, ou seu equivalente, apresentar, a quem tem competência
para decidir, todo
o expediente acompanhado das informações ou pareceres necessários à
decisão final do pedido.
No segundo caso, não estão fixados prazos para as entidades que autorizam,
nomeadamente os
governadores provinciais, os administradores dos distritos 38 e os presidentes dos
municípios.
Diz-se que os diferentes serviços pretendem realizar um trabalho acelerado, de
forma a permitir
a concessão do DUAT no tempo útil para o requerente 39. Porém, em alguns
casos, é ao nível de
quem tem a capacidade legal de autorizar que os processos demoram mais
tempo e, por vezes,
são devolvidos por estarem mal instruídos40. A esse nível, há dificuldades de o
requerente se
manter informado sobre o processo41. «A única informação que se recebe é a de
que o processo
está no gabinete do Sr. Presidente e nada se pode fazer» 42.

36. Alínea f do artigo 24, do Decreto nº 66/98.

37. Números 1 e 2 do artigo 26, do Decreto nº 66/98.
38. Nos distritos onde não existem órgãos municipais e se observam demais aspectos que assim o
justificam dentro da lei.

Também deve ser frisado que, em muitos casos, os diferentes ritmos de

execução no terreno das
diversas entidades, que compõem ou auxiliam a administração da terra nestes
municípios,
constituem uma dificuldade acrescida ao processo de titulação, comprometendo
os eventuais
esforços que se poderiam empreender.
Por outro lado, em algum momento, é reconhecido que o processo não tem sido
fácil porque
esta dinâmica não tem sido em consonância com as pretensões de uma
cobertura territorial
equilibrada, o que varia de zona a zona, consoante a sua capacidade 43. Quando
a edilidade
considera que algumas zonas ou bairros reúnem as condições mínimas para
atribuição de título
de DUAT, nomeadamente: plano de urbanização, limites bem definidos entre
espaço público e
privado, talhões delimitados e acessíveis, bem como soluções para o
abastecimento de água e
electricidade, pode realizar o processo de regularização fundiária massiva 44.
Geralmente, as autoridades evitam atribuir DUAT em zonas com situações
como: a alta densidade
de ocupação, associada à falta de espaço público e privado e ao surgimento de
conflitos pela
posse da terra; a precariedade habitacional, por insalubridade e exiguidade de
área; e a exposição
a situações de risco, geralmente inundações e outros desastres por acção
humana. Mas neste
caso, este argumento cai por terra, alegando-se a falta de recursos municipais e
a necessidade de
agir em prol de um bem comum45; mas fundamentalmente, porque existem
individualidades que
adquirem estes espaços e é lhes atribuído o DUAT 46.
A localização privilegiada de algumas zonas contribui para a forte pressão
imobiliária de que esses
espaços são alvo, levando a toda uma complexidade do processo. Os elevados
valores vigentes
no mercado de terras e a volatilidade deste mercado contribuem para o cenário
actual: a negação
do óbvio e dos actores envolvidos dificulta ou impossibilita a formulação de
intervenções
concretas47, deixando o processo à mercê de prácticas pouco claras.
Na mesma linha, Weimar e Carrilho (2017), sinalizam que uma das
características fundamentais
da estrutura de ocupação do terreno no país é a pequena taxa de mudança ao
longo do tempo,
mesmo quando há terrenos disponíveis para se limpar e utilizar. O que resulta de
uma tendência
para concentrar o uso da terra em torno das cidades e das infra-estruturas de
transporte e
comunicação, em vez de se expandir para terras disponíveis, mas mal servidas e
inacessíveis.
O gráfico 4 mostra a relação entre a zona pretendida e o nível de complexidade
dos
procedimentos e práticas no processo para obter o DUAT. É sobre este factor
que os inquiridos
mais referenciam que os procedimentos são complexos (61%) a muito
complexos (86%).

Estes resultados podem ter uma relação com a especulação imobiliária e o preço
da terra nessa
zona, mas também com interesses pouco transparentes junto da edilidade.
Segundo um
entrevistado, um grupo de pouco mais de 10 famílias solicitou ao Município a
atribuição de DUAT
colectivo, um processo que deveria ser antecedido de um exercício de
parcelamento, mas que,
passados quase cinco anos, não foi atendido48.
Um argumento apresentado pelos técnicos autárquicos foi que, muitas vezes,
são famílias que
invadem essas áreas e/ou as reclamam, não tendo sido encontradas evidências
de que sejam
pessoas nativas e/ou com residência ou outra forma de ocupação naqueles
terrenos, dentro do
preceituado na legislação nacional49. Seja qual for a principal razão, o tratamento
dado põe em
causa a confiança dos munícipes na vontade da edilidade de resolver o
problema.
Outro aspecto está relacionado com a falta de estrutura de liderança, onde os
munícipes não
conhecem ou não têm clareza sobre a que território orgânico pertencem. Como
referem Weimar
e Carrilho (2017:29), a ausência de fronteiras definidas das unidades
administrativo-territoriais
implica ausência de uma noção de autoridade formal, responsabilidade ou
custódia sobre essas
áreas, o que é um factor inibidor da eficácia do governo local e da prestação de
contas.
Mas também há que reconhecer que as acções levadas a cabo com vista a
melhorar o uso e
aproveitamento da terra através do processo de zoneamento 50, muitas vezes,
não observam as
especificações do plano territorial para infra-estruturação 51, muito menos estão
em consonância
com as necessidades dos munícipes e perspectivas do futuro desenvolvimento
da urbe.

FINALIDADE DA TERRA SOLICITADA

A maior procura de DUAT observou-se para as actividades de comércio, agro-
pecuária e outras,
nomeadamente as de recreação e lazer. Contudo, o gráfico 5 mostra que o
processo foi mais
concluído para a habitação (30%), seguindo-se a actividade comercial (27%) e a
agro-pecuária
(26%). As outras actividades (43%) lideram os p
́ rocessos em curso ́, seguindo-se
a agro-pecuária
(35%). Na linha dos que mais desistiram do DUAT, estão os pedidos com
propósito de habitação
(39%), seguidos de outras actividades (34%) e os da actividade comercial (23%).

Relativamente à capacidade financeira do indivíduo e o estágio do processo de

DUAT (gráfico 6),
os indivíduos com rendimento médio apresentam um percentual quase igual
relativamente ao
estágio do processo de titulação, onde 29% respondeu ter o DUAT concluído,
34% em curso e
30% desistiu. Mas foram os indivíduos com rendimentos acima da média (39%)
que mais
desistiram do DUAT, seguindo-se os de rendimento baixo (38%).

CAUSAS DA DESISTÊNCIA
As causas da desistência apresentadas foram: tendo terminado a construção da
habitação (90%),
processo muito moroso e complicado (89%), realiza o pagamento da licença da
actividade que
realiza (85%) e o pagamento do Imposto Predial Autárquico (71%). Deixar de
necessitar do DUAT
foi a causa menos mencionada (37%).

As autoridades municipais reconhecem a existência de munícipes que desistem

e de muitos
processos atrasados, contudo com outras causas como (gráfico 8): insuficiência
de conhecimentos
por parte dos solicitantes (78%), insuficiência de recursos técnico-financeiros nos
serviços (78%),
apresentação de documentação incompleta (74%), excesso de procedimentos
administrativos
(64%), e falta de consenso entre as partes interessadas (solicitante e a
vizinhança/comunidade).

Quanto à insuficiência de conhecimentos por parte dos solicitantes, o que

concorre para a
apresentação de documentação incompleta, alguns entrevistados assumem
como uma atitude
maquiavélica55 ou kafkaziana dos agentes dos serviços municipais, e que lhes
permite retirar
algum proveito pessoal56. Efectivamente, a legislação sobre terras prevê que o
requerente deve
receber, por parte das entidades competentes, todo apoio técnico e em
informação (MADER,
2004).
Os procedimentos kafkazianos também incluem estratégias de criar cenários
para saturação do
requerente, nomeadamente: a) um compasso de tempo que varia de 90 a 120
dias, para passar a
consultar o estágio do processo; detectar irregularidades, de forma sequenciada
(quando todas
as irregularidades são detectadas, elas nunca são informadas ao mutuário).
«estou a andar neste município [vereação de planeamento territorial e
urbanização] desde
Fevereiro do ano passado. E desde lá, sempre me dizem para passar daqui a
120 dias e, quando
chego, ou porque o técnico responsável pelo meu processo não está presente
ou, quando está
presente, no meu processo existe alguma irregularidade que devo corrigir...».
Relativamente à insuficiência de recursos técnico-financeiros nos serviços
municipais para a área
de ordenamento territorial, alguns agentes reconhecem que os processos
atinentes ao DUAT
deveriam ser descentralizados para o nível dos distritos urbanos 57 ou postos
administrativos58.

Em alguns casos, são factores para o desentendimento entre as partes, o

desembolso de valores
e/ou pagamento de serviços, e a percepção de que existe disponibilidade
financeira por parte do
requerente e que deve ser mais explorada – por vezes, aparecendo novas
pessoas a reclamar
alguma relação com o espaço em causa59. Ou, então pelo próprio acto de não
pagar, as partes
são incitadas a criar alguma situação de impasse 60.
PARTES ENVOLVIDAS
As transformações de uso do solo decorrem da autoprodução, contando com o
envolvimento de
líderes locais e/ou técnicos municipais (Tique et al., 2014), podendo apresentar
um tecido
orgânico, geralmente quando o parcelamento é promovido por famílias que
ocuparam
previamente áreas do território (Jenkins e Andersen, 2011), ou regular,
reproduzindo o modelo
das áreas planeadas (Nielsen, 2010). E da atribuição de talhões, de acordo com
planos de
parcelamento elaborados pelas autoridades, prevendo-se uma diversidade de
intervenções no
melhoramento de infra-estruturas de segurança, saneamento e a acessibilidade,
entre outras.
As duas formas estão a ocorrer nos municípios estudados, embora a
regularização fundiária
massiva, que caracteriza a primeira forma e defendida como melhor caminho no
combate ao
subdesenvolvimento socioeconómico (De Soto, 2000) 61, seja criticada porque, ao
se entregar à
população a resolução dos seus problemas, reduz-se a responsabilidade do
sector público na
disponibilidade de serviços para essas zonas, ao mesmo tempo que se fomenta
a especulação
imobiliária e compromete-se a inclusão sócio-espacial da população de menores
recursos (Davis,
2006).
Nos dois municípios, as questões fundiárias acontecem em zonas onde se
materializam, segundo
Watson (2009a; 2009b), a coexistência entre o planeamento e práticas
tecnocráticas e
governamentais e as práticas de sobrevivência das populações. Isso significa
que, com a fraca
infra-estruturação nas áreas planeadas, o espaço reservado para utilidade
pública acaba ocupado
na forma de autoprodução, para o uso habitacional ou para a especulação
imobiliária.
Muitas são as partes envolvidas no processo de obtenção do DUAT nestes dois
Municípios,
nomeadamente: os vizinhos, a liderança local, os agentes da edilidade e
intermediários que
aparecem (gráfico 9). Se a liderança comunitária conhece a história das suas
terras e territórios,
incluindo as circunstâncias da sua ocupação, limites e conflitos (Galli, 2003), a
liderança também
desempenha um papel substancial na problemática do DUAT

Outra cobrança sem enquadramento legal, no acto de solicitação da Declaração

para preparação
do pedido de DUAT, é o Imposto Pessoal Autárquico (IPA). Na maioria das
vezes, as pessoas são
obrigadas a pagar este imposto mesmo que já o tenham feito, via sua entidade
empregadora ou
no mesmo círculo ou bairro residencial, mas tendo perdido o talão que o
comprova71 . Um
entrevistado72 afirmou:
«Tenho dois terrenos em dois bairros neste Município. Não tenho o DUAT e
quando este ano fui
solicitar uma Declaração para tratar de licença de exercício de negócios, foi-me
cobrado o
Imposto Pessoal Autárquico...meses depois, pensei em regularizar o outro
terreno e, aí, foi-me
cobrado novamente este imposto, pelo que tratei de informar que já havia pago
no outro bairro,
mas não localizava o comprovativo. Simplesmente foi-me dito que deveria pagar;
no entanto,
mais tarde encontrei o recibo anterior e, quando tentei recuperar o dinheiro do
segundo
pagamento, a resposta foi negativa alegando-se apenas que não era possível».
Os pontos anteriores contradizem o prescrito na Lei nº 1/2008 73 que, no nº 2 do
artigo 51, refere
que os residentes das autarquias locais em nenhuma circunstância estão
sujeitos à dupla
tributação. Por outro lado, embora seja um acto institucionalizado, a cobrança do
IPA como um
dos requisitos para solicitação do DUAT não encontra enquadramento legal; a
cobrança do IPA
tem sido justificada como uma das formas encontradas para o governo arrecadar
receitas porque,
sem este mecanismo de cobrança, quase ninguém iria pagar 74.
A lei é omissa sobre que serviços e/ou em que circunstâncias este imposto deve
ser cobrado,
limitando-se apenas a determinar os prazos de pagamento, atribuição de
poderes ao presidente
municipal para designar os agentes competentes para efectuar a cobrança, os
locais de
pagamento e, sendo necessário, a criação de postos móveis de cobrança 75.
Efectivamente, a lei magna de Moçambique determina que ninguém pode ser
obrigado a pagar
impostos cuja liquidação e cobrança não se façam nos termos da lei 76.
Reforçando o propósito
de o acesso à terra para habitação e para fins de agricultura familiar ser livre de
qualquer
pagamento, incluindo impostos.
Os intermediários têm sido os conhecedores do esquema interno e colaboram
com os técnicos
para acelerar o processo de quem paga pelos serviços 77. Os intermediários, por
vezes, também
são actores operando em toda a cadeia, desde sua intervenção no negócio de
venda do terreno
até a sua legalização e titulação78. Quando isso acontece, reduzem-se os
procedimentos e o
processo é mais rápido79.

Estes gastos referem-se a pagamentos de despesas legais, mas também de

"incentivos" para
agilizar o processo, desde autoridades comunitárias, passando pelos
intermediários, os agentes
dos serviços municipais até a membros da comunidade, como vizinhos e
testemunhas. Portanto,
são valores que o requerente desembolsa e que estão muito acima das taxas
oficiais, saindo o
Estado como o grande perdedor80. A condição precária da legislação nesta
matéria permite aos
indivíduos bem informados explorar e negociar o pagamento da taxa
preferencial81.
Do anterior, outra ilação deve ser aqui retirada. O nível de despesas, na prática,
executadas
relativamente às taxas legalmente estipuladas para cada caso. O gráfico 11
mostra que quase
todos os inquiridos desembolsaram valores adicionais acima da média da taxa
legalmente
estipulada. Apenas 5% afirmaram ter desembolsado um valor extra calculado em
cerca de 75%
da taxa legal e outros 6% afirmaram ter desembolsado valores extras iguais à
taxa legal.

SERVIÇOS DISPONIBILIZADOS
Associado ao pagamento de valores está a disponibilidade de serviços e bens,
por parte do
requerente aos agentes dos serviços municipais. As entidades recomendam que
os requerentes
do DUAT devem proporcionar condições que permitam à entidade, de forma
célere, concluir o
processo, nomeadamente, a logística em transporte e participação das partes
envolvidas e/ou
interessadas85.
Sobre os serviços que disponibilizaram, os inquiridos mencionaram cinco
fundamentais (gráfico
12), nomeadamente, criar condições em disponibilizar: transporte para técnicos
dos serviços
municipais (69%); alimentação aos técnicos dos serviços municipais (69%),
combustível a técnicos
dos serviços municipais (60%); alimentação para as autoridades locais
(comunitárias) e
intermediários (54%); e todos casos anteriores (54%).

- https://omrmz.org/omrweb/wp-content/uploads/OR-116-Processos-
administrativos-e-pr%C3%A1ticas-na-titula%C3%A7%C3%A3o-da-terra-em-
Mo%C3%A7ambique.pdf

- https://www.refseek.com/search?q=DUAT+EM+MOCAMBIQUE

Em Moçambique a terra não pode ser vendida, mas ela é comprada.

2.4.3.1 Sistema hierárquico
A codificação das parcelas por sistema hierárquico obedece à
maneira como o país
encontra-se administrativamente organizado, partindo da unidade
macro até a unidade micro
onde está inserida a parcela.
Em Moçambique, este mecanismo de identificação é aplicado pelo
INE - Instituto
Nacional de Estatística no zoneamento do país em setores
censitários ou AE - Áreas de
Enumeração. A codificação das AE obedece à ordem sequencial
dos níveis administrativos do
País, garantindo a integridade espacial e segurança de que, as
informações estatísticas estão
amarradas aos setores censitários através dos respectivos códigos
concatenados.
Por exemplo, a área de enumeração com código 11-01-99-99-01-
03-03-032, significa AE
032 do N103 do Bairro 01, Localidade e Posto Administrativo não
aplicáveis 99, no Distrito no 01
da Cidade de Maputo com código de Província no11 (Tabela 2).
Assim, as áreas de enumeração
são identificadas sistematicamente em códigos concatenados
inequívocos, que permitem
relacionar as informações estatísticas de diversas origens em base
única.
Tabela 2 - Sistema hierárquico de codificação das AE da base cartográfica do censo
2007.Código Cod_Prov Cod_Dist Cod_P.Adm Cod_Loc Cod_Bairro Cod_N1 AE
110199990103032 11 01 99 99 01 03 032
Identificador da AE - Área de Enumeração na base do Censo 2007
Fonte: INE (2007

Para PIMENTEL et al. (2010), o sistema de codificação hierárquico é útil para as

áreas
urbanas. E apresenta limitações do seu uso em cadastros rurais, onde a sequência
hierárquica não
permite tal codificação.

2.4.3.2 Sistema sequencial numérico

A codificação sequencial numérica ou alfanumérica possibilita a geração de código
através de um sistema computacional que gerencia a organização dos dados de
modo sequencial
crescente, como por exemplo, 10000, 10001, 10002, 10003, etc. Neste critério, o
código de
identificação não agrega o significado administrativo como no sistema hierárquico, o
identificador apenas assume um papel descritivo (ANDRADE, 2014).
Sendo o código de identificação gerado automaticamente pelo sistema, a aplicação
deste
mecanismo de codificação seria mais adequada para as zonas rurais que não
apresentam maior
complexidade na ocupação do solo e com limitações para o sistema hierárquico.
Contrariamente
as zonas rurais, o meio urbano é caracterizado por maior complexidade de
interesses e relações
cuja identificação espacial por uma sequência numérica seria impraticável.

Para a realidade moçambicana, é adotado o sistema de codificação sequencial

alfanumérico através da combinação de letras e números atribuídos às unidades
cadastrais no
decurso do levantamento em campo. Os blocos apresentam codificação literal que
varia de uma a
três letras (A - AB - AAA) e três dígitos (123) ou mais no caso de áreas urbanas que
representam
o número individual do prédio conforme ilustra a Figura 6

Após o levantamento cadastral a informação é inicialmente lançada nos programas

ArcMap e Access, e posteriormente migrada para o SiGIT - Sistema de Gestão da
Informação
sobre Terras, que cria um número único da parcela e do processo automaticamente.
Para a
nomenclatura do processo, o número consiste na aglutinação da sigla da repartição,
ano de
registro, e número de sequência com 6 dígitos (exemplo: SMP/2013/000423 -
significa que o
processo pertence Província de Maputo, registrada no ano de 2013 com o número
de 423). Em
relação à nomenclatura da parcela, o número consiste na aglutinação da sigla de
repartição, ano,
quadrícula e número de sequência de 4 dígitos (exemplo: SGZ/2013/195/0423 -
neste caso, a
parcela pertence a Província de Gaza, registrada em 2013, encontra-se na folha 195
e o número
sequencial nessa mesma quadricula é 423.
2.4.3.3 Sistema de geolocalização
Geocodificação ou sistema de codificação por coordenadas geográficas é um
método que
consiste na locação de um ponto na superfície da terra, com base na interseção de
duas linhas de
grade conhecidas como eixos X e Y. Estas linhas de grade podem ser baseadas em
latitude e
longitude coordenadas, sistema Universal Transversa de Mercator (UTM), ou de
coordenadas no
plano (IAAO, 2015).

Neste sistema, o identificador da parcela são as coordenadas do único ponto,

geralmente
fixado no baricentro da parcela. O ponto funciona como elemento de referência do
polígono
associando as informações de localização (geométricas) e descritivas de todo o
polígono. Sendo
as coordenadas E = 0292266m e N = 9109137m então o NIP = 09219029216367.
Portanto, a
composição do código obedece à alternância sucessiva dos valores de EN (09 - 21 -
90... 67).
Sistemas de identificação das parcelas com base em coordenadas geográficas são
fáceis
de gerar, manter e atender rapidamente às novas necessidades ou mudanças de
geometria das
parcelas, inclusive das áreas de ocupação informal. O conhecimento das
coordenadas do
centróide pode facilitar a localização da respectiva parcela, através do auxilio de um
receptor de
navegação GPS - Sistema de Posicionamento Global.
No entanto, os NIP baseados em coordenadas geográficas podem não satisfazer os
critérios de simplicidade ao desenvolver identificadores completos que contém as
coordenadas
3D. A consideração da componente altimétrica (z) é necessária para condomínios
de vários
andares e apartamentos, em que as parcelas situadas em níveis diferentes podem
ter o mesmo X -
Y do centróide. Contrariamente, a elevação também é aplicável em superfícies do
subsolo, como
garagens de estacionamento ou direitos de minerais subterrâneos. Além disso, a
característica
desejada de permanência pode ser comprometida em caso da mudança do sistema
de referência
geodésico com implicações significativas na cartografia de maior escala (IAAO,
2015.

https://repositorio.ufpe.br/bitstream/123456789/17532/1/DISSERTA
%C3%87%C3%83O%20Raul%20Afonso%20Cumbe.pdf.
COLATERALIZAÇÃO DOS TÍTULOS DE TERRA EM
MOÇAMBIQUE: BASES PARA SUA VIABILIZAÇÃO

Para a realização deste trabalho foi feita uma revisão bibliográfica que incluiu os
relatórios e
declarações finais dos Foruns de Consulta sobre Terras, documentos do governo
relativos à
matéria de terras e estudos sobre a transmissibilidade dos títulos de uso e
aproveitamento da
terra. Também foi revista diversa legislação com impacto no uso e aproveitamento
da terra com
destaque para a Constituição da República, Lei e Regulamento de Terras, Código
do Registo
Predial e a legislação que cria a Central de Registo de Garantias Mobiliárias.

A primeira grande constatação deste estudo é a de que não existe, no actual quadro
legal,
nenhum dispositivo tanto no espirito como na letra que obste a viabilização de um
tal programa
de empréstimo nos moldes pretendidos, pelo que a não viabilização da
colateralização do DUAT
em Moçambique prende-se, essencialmente com a percepção existente e
fortemente enraizada,
que não permite ultrapassar a visão limitativa da leitura da Constituição da
República de
Moçambique (CRM) no seu artigo 109, números 1 e 2, que define a terra como
propriedade do
Estado, não podendo ser vendida, ou por qualquer outra forma alienada, nem
hipotecada ou
penhorada. Esta visão limitativa, peca por não fazer uma leitura combinada dos
vários artigos da
CRM que versam sobre a terra. Por isso, este estudo propõe que se leia também o
numero 3 do
mesmo artigo 109 o qual define a terra como meio universal de criação da riqueza e
do bem estar
social, pelo que o uso e aproveitamento da terra é direito de todo o povo
moçambicano. E não
descurar o facto de que o Estado outorga a si próprio a definição das regras de jogo
nesta matéria
através do numero 1 do Artigo 110, o qual define que o Estado determina as
condições de uso e
aproveitamento da terra.

Em 1995, Moçambique introduziu uma nova política fundiária que reconhece os direitos
consuetudinários de acesso e gestão das terras e o papel dos líderes locais na gestão de conflitos e
na atribuição de terras. Nos anos seguintes, foram desenvolvidas e aprovadas três peças chave de
legislação com grande participação das partes interessadas: a Lei de Terras (Lei 19/97), o
Regulamento da Lei de Terras (Decreto 66/98), assim como o Anexo Técnico ao Regulamento da Lei
de Terras (2000).
Maputo tem uma população estimada de 1.200.000 pessoas. O centro da cidade tem padrões
de vida e níveis de preços ocidentais. Porém, é preciso lembrar que mais de 80% dos seus e
suas habitantes vivem em bairros informais, na sua maioria sem esgotos e saneamento, sem
ordenamento territorial, sem ruas pavimentadas e sem iluminação pública.

São labirintos de becos e casas precárias sem condições de arejamento. São territórios de
crime organizado onde vivem pessoas desempregadas e com altos índices de pobreza, de
violência social e de violência contra as mulheres e raparigas, em particular. São bairros
como a Polana-Caniço, Mafalala, o Infulene, as Mahotas ou a Maxakeni.

A grande maioria das/os habitantes não dispõe de títulos de DUAT, o que prejudica o seu direito a
conseguir construir uma habitação condigna. O aumento dos preços das rendas urbanas e outros
processos de gentrificação estão a fazer com que as populações dos bairros de Polana-Caniço e
Maxakeni, que estão em territórios de expansão do centro mais elitista da cidade, estejam a ser
forçadas a abandonar as suas casas para dar lugar a condomínios mais ou menos luxuosos.
Empurradas para cada vez mais longe e sendo rompidas as suas redes de vizinhança e apoio mútuo
este processo é uma das faces, menos analisadas, da economia extractiva e a correspondente
acumulação de riqueza que se traduz em espaços urbanos cada vez mais exclusivos e inacessíveis à
maioria.