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Conceitos de saúde pública e

saúde coletiva
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identificar os conceitos de saúde pública e de saúde coletiva.
 Diferenciar os conceitos de saúde pública e de saúde coletiva.
 Combinar as potencialidades dos dois conceitos para aplicar em
situações problema.

Introdução
Neste texto, você irá estudar os conceitos de saúde coletiva e saúde
pública. Às vezes, os termos são confundidos ou usados como sinôni-
mos, mas têm diferenças importantes.
A saúde pública estuda o adoecimento com base principalmente na
epidemiologia tradicional. Por sua vez, a saúde coletiva trabalha para
a qualidade de vida da população, considerando os determinantes
sociais na produção do processo saúde-doença.

Doença, processo saúde-doença, vacinação e

prevenção
Antes de conceituarmos saúde pública e saúde coletiva, vamos caracterizar
alguns itens importantes. A doença não pode ser compreendida apenas por
meio das medições fisiopatológicas, pois quem estabelece o estado da doença
são sentimentos expressos pelo corpo subjetivo que adoece. É na dimensão do
ser que ocorrem as definições do normal ou patológico. O considerado normal
em um indivíduo pode não ser em outro; não há rigidez no processo. Assim,
você deduz que o ser humano precisa se autoconhecer e avaliar as transforma-
ções sofridas por seu corpo e identificar os sinais expressos por ele. Esse pro-
cesso só é viável em uma perspectiva relacional entre o normal e o patológico.
14 Políticas públicas de alimentação e nutrição

Muito se tem escrito sobre o processo saúde-doença no que se refere à dis-

tinção entre a doença (definida pelo sistema da assistência à saúde) e a saúde
(percebida pelos indivíduos). É preciso levar em conta a dimensão do bem-
-estar, um conceito mais amplo, no qual a contribuição da saúde não é a única
e nem a mais importante. O sofrimento experimentado por pessoas, famílias
e grupos sociais não corresponde necessariamente à concepção de doença que
orienta provedores como os profissionais da Estratégia de Saúde da Família.
Por outro lado, uma alternativa para a superação dos modelos causais clás-
sicos, centrados em ações individuais (métodos diagnósticos e terapêuticos,
vacinação, educação em saúde) seria privilegiar a dimensão coletiva do fenô-
meno saúde-doença por meio de modelos interativos que incorporassem ações
individuais e coletivas. Uma nova maneira de pensar a saúde e a doença deve
incluir explicações para os achados universais de que a mortalidade e a morbi-
dade obedecem a um gradiente que atravessa as classes socioeconômicas, de
modo que menores rendas e status social estão associados a uma pior condição
em termos de saúde. Essa evidência é um indicativo de que os determinantes da
saúde estão localizados fora do sistema de assistência à saúde.
O conceito de prevenção é definido como ação antecipada, baseada no co-
nhecimento da história natural a fim de tornar improvável o progresso poste-
rior da doença. A prevenção apresenta três fases. A prevenção primária ocorre
no período de pré-patogênese. O conceito de promoção da saúde é um dos ní-
veis da prevenção primária, definido como medidas destinadas a desenvolver
uma saúde ótima. Um segundo nível da prevenção primária seria a proteção
específica “contra agentes patológicos ou pelo estabelecimento de barreiras
contra os agentes do meio ambiente”. A fase da prevenção secundária também
se apresenta em dois níveis: o primeiro, diagnóstico e tratamento precoce, e o
segundo, limitação da invalidez. Por fim, a prevenção terciária diz respeito a
ações de reabilitação.
 Conceitos de saúde pública e saúde coletiva 15

Organização Pan-Americana de Saúde (Opas) e Juan Cesar Garcia

A Opas protagonizou a difusão do ensino da Medicina Preventiva na América Latina,
patrocinando a realização dos seminários de Vina del Mar (Chile) e Tehuacan (México),
na década de 1950 (OPS, 1976). Mais tarde, apoiou e promoveu o desenvolvimento da
denominada Medicina Social Latino-Americana, com a brilhante atuação de Juan Cesar
Garcia, médico e sociólogo argentino (Nunes, 1989). Garcia não apenas formulou as
linhas gerais de um programa de estudos e ação, mas também desempenhou o papel
de liderança política, mobilizando recursos institucionais para apoiar os programas
emergentes de medicina preventiva e introduzir neles o ensino das ciências sociais
em saúde de abordagem histórico-estrutural (Spinelli et al., 2012). A Opas contou com
o financiamento da Fundação Milbank nessas atividades. Os programas visavam à for-
mação de lideranças, permitindo que intelectuais críticos imprimissem direção ao pro-
cesso, cujas iniciativas eram vistas como inovadoras (Garcia, 1985).

Definição de saúde pública e saúde coletiva

Em 1920, Charles Edward A. Winslow, então professor de Medicina Experi-
mental da Universidade de Yale, foi procurado por dois estudantes da gradu-
ação que queriam uma orientação sobre as carreiras a seguir. Eles estavam
particularmente interessados em entender o que era saúde pública. Winslow
sentiu a necessidade de formular uma melhor definição que englobasse as
tendências e possibilidades dessa estimulante área. Assim, elaborou um artigo
para a revista Science definiu saúde pública:

Saúde Pública é a ciência e a arte de prevenir a doença, prolongar a vida,

promover a saúde física e a eficiência através dos esforços da comunidade
organizada para o saneamento do meio ambiente, o controle das infec-
ções comunitárias, a educação dos indivíduos nos princípios de higiene
pessoal, a organização dos serviços médicos e de enfermagem para o
diagnóstico precoce e o tratamento preventivo da doença e o desenvol-
vimento da máquina social que assegurará a cada indivíduo na comuni-
dade um padrão de vida adequado para a manutenção da saúde. (WINS-
LOW, 1920, p. 23).
16 Políticas públicas de alimentação e nutrição

As origens da saúde coletiva são situadas por Nunes (1994) na década de

1950. Vieira-da-Silva, Paim e Schraiber (2014) reforçam o final da década de
1970 utilizando como marco o surgimento do termo saúde coletiva no Brasil
e a criação da Associação Brasileira de Pós-Graduação em saúde coletiva
(Abrasco), sem negar as raízes apontadas por Nunes em períodos anteriores.
A saúde coletiva consolidou-se, então, com esse nome e com suas especifi-
cidades no Brasil. Apesar de o nome não ter sido adotado em outros países,
muitos autores percebem a saúde coletiva como parte de um movimento mais
amplo da América Latina, como aponta o próprio Nunes (1994).
No Brasil, as intervenções sobre a saúde da coletividade ganham força
durante a República Velha, como estratégia de saneamento dos espaços de
circulação da economia cafeeira. É a época de Oswaldo Cruz e das campa-
nhas sanitárias, em que se destacam as medidas de saneamento voltadas à er-
radicação da febre amarela urbana e a vacinação obrigatória contra a varíola.
Então, a saúde coletiva abrange as necessidades sociais de saúde (e não
apenas as doenças, os agravos ou os riscos) e entende a situação da saúde
como um processo social (o processo saúde-doença) relacionado à estrutura
da sociedade. Por fim, a saúde coletiva concebe as ações de atenção à saúde
como práticas simultaneamente técnicas e sociais.
A saúde coletiva propõe a superação das intervenções sanitárias sob a
forma de programas temáticos, voltados a problemas ou grupos populacionais
específicos, com base em uma epidemiologia meramente descritiva e em uma
abordagem normativa de planejamento e administração. Você verifica, então,
que a saúde coletiva adota intervenções articuladas de promoção, proteção,
recuperação e reabilitação da saúde, com base em uma abordagem multidisci-
plinar, com a contribuição das ciências sociais, da epidemiologia crítica e do
planejamento e da gestão estratégicas e comunicativas.
 Conceitos de saúde pública e saúde coletiva 17

A expressão saúde coletiva era utilizada desde a década de 1960 para se referir a pro-
blemas de saúde no nível populacional (OPS, 1976) e em documentos oficiais que
mencionavam uma dada matéria do currículo mínimo do curso médico, proposta
pela Reforma Universitária de 1968. Essa matéria incluía a epidemiologia, a estatística,
a organização e administração sanitária as ciências sociais, entre outras. Portanto, a
introdução desses conteúdos na graduação dos profissionais de saúde foi iniciativa
dos departamentos de Medicina Preventiva, junto a seus equivalentes nas escolas de
enfermagem, farmácia, veterinária, odontologia etc. Nos cursos de aperfeiçoamento
e especialização, essas disciplinas eram ministradas pelas escolas de saúde pública,
que passaram a contribuir para a constituição da área. No final da década de 1970,
a expressão saúde coletiva foi usada como título do primeiro encontro nacional de
cursos de pós-graduação existentes no Brasil, denominados Medicina Social, Medicina
Preventiva, Saúde Comunitária e saúde pública. Nessa oportunidade, foi proposta a
criação da Associação Brasileira de Pós-graduação em saúde coletiva (ABRASCO), cuja
formalização foi discutida em reuniões posteriores, sendo fundada em 1979 em Brasília.

Comparação entre saúde pública e saúde

coletiva
Para comparar e identificar as diferenças entre a saúde pública e a saúde co-
letiva, parte-se do pressuposto teórico de que as necessidades de saúde e as
intervenções sociais voltadas para atendê-las são determinadas pela estrutura
da sociedade, em seus planos socioeconômico e político-ideológico.

Características da saúde coletiva

A saúde coletiva teve suas origens nos anos 70, com o processo de institu-
cionalização da formação de recursos humanos e dos conhecimentos que se
encontravam dispersos em escolas de saúde pública, Departamentos de Medi-
cina Preventiva e cursos de Medicina Social. Caracteriza-se como um movi-
mento contra-hegemônico que critica o modelo sanitário brasileiro.
Na mesma linha, afirma-se que a saúde coletiva representa um esforço de
qualificar problemas de saúde pela temática da ‘modernização periférica’ em
voga nos anos 60 e 70, com a atenção voltada para a expansão dos aglome-
18 Políticas públicas de alimentação e nutrição

rados humanos nos grandes centros urbanos, a mudança nos padrões demo-
gráficos do mercado de trabalho, a intensificação da conflitividade social e as
práticas de regulação desfechadas pelo Estado de Bem-estar Social, em sua
fraca versão local.
A filiação teórica e metodológica da saúde coletiva, no seu nascimento,
liga-se ao materialismo histórico e tinha como desafio principal integrar o
indivíduo aos processos coletivos.
A saúde coletiva se fundamenta na interdisciplinaridade como condição
necessária à produção de um conhecimento ampliado da saúde, em que se
fazem presentes os desafios de trabalhar com as dimensões qualitativas e
quantitativas, sincrônicas e diacrônicas, objetivas e subjetivas do processo
saúde-doença.
Mais recentemente, saúde coletiva foi definida como:

[...] campo de produção de conhecimentos voltados para a compreensão

da saúde e a explicação de seus determinantes sociais, bem como âmbito
de práticas direcionadas prioritariamente para a sua promoção, além de
voltadas para a prevenção e o cuidado a agravos e doenças, tomando
por objeto não apenas os indivíduos, mas, sobretudo, os grupos sociais,
portanto, a coletividade.

Características da saúde pública

Quanto à saúde pública, além da definição do professor Winslow, mencio-
nada antes, é possível dizer que ela envolve ações do Estado e da sociedade
civil para proteger e melhorar a saúde das pessoas. Não é uma disciplina aca-
dêmica, mas uma prática social interdisciplinar. Não é sinônimo de atuação
estatal na área da saúde, pois engloba ações não estatais e não abarca tudo o
que o Estado pode fazer em matéria de saúde.
O documento da Opas (Organização Pan-Americana de Saúde) menciona
a dificuldade de separar, nitidamente, as responsabilidades próprias da saúde
pública, relacionadas à prevenção de doenças e à promoção da saúde de grupos
populacionais definidos, e aquelas relativas à organização da atenção individual
curativa. Seria obrigação da saúde pública dedicar-se às primeiras, ao passo que
as segundas são objetos de sua preocupação quanto ao acesso equitativo e o
controle da qualidade, mas não são objetos de sua intervenção direta.
Com base nessas concepções, a Opas enumera onze funções essenciais
da saúde pública: 1) monitoramento, análise e avaliação da situação de saúde;
 Conceitos de saúde pública e saúde coletiva 19

2) vigilância, investigação, controle de riscos e danos à saúde; 3) promoção

da saúde; 4) participação social em saúde; 5) desenvolvimento de políticas e
capacidade institucional de planejamento e gestão pública da saúde; 6) capa-
cidade de regulação, fiscalização, controle e auditoria em saúde; 7) avaliação
e promoção do acesso equitativo da população aos serviços de saúde neces-
sários; 8) administração, desenvolvimento e formação de recursos humanos
em saúde; 9) promoção e garantia da qualidade dos serviços de saúde; 10)
pesquisa e incorporação tecnológica em saúde; 11) condução da mudança do
modelo de atenção à saúde.
No Brasil, o Conselho Nacional de Secretários de Saúde assume o prota-
gonismo na adoção da abordagem, adaptando esse rol de funções às caracte-
rísticas do SUS, em especial, ao princípio da integralidade, que não admite
a separação entre as ações dirigidas à coletividade e aquelas destinadas aos
indivíduos, nem permite que o Estado se ocupe apenas das primeiras.

Objetos de trabalho da saúde pública e da saúde coletiva

A saúde pública toma como objeto de trabalho os problemas de saúde, defi-
nidos em termos de mortes, doenças, agravos e riscos. A concepção da saúde
pública é a ausência de doenças.
A saúde coletiva, por sua vez, toma como objeto as necessidades de saúde,
ou seja, todas as condições necessárias não só para evitar a doença e prolongar
a vida, mas também para melhorar a qualidade de vida e permitir o exercício
da liberdade humana na busca da felicidade. Assim, duas ordens de diferenças
se destacam nessa comparação. A conceituação de saúde pública menciona
“ciência e arte”. A conceituação de saúde coletiva cita “campo de conheci-
mentos” e “práticas de saúde”.
Essas menções distintas indicam, essencialmente, a adesão dos pensa-
dores da saúde pública, de um lado, e dos da saúde coletiva, de outro, a dife-
rentes marcos conceituais.
A segunda ordem de diferenças significativas é observada quando se con-
sideram os momentos constituintes do processo de trabalho – o objeto, os
instrumentos e o trabalho propriamente dito – de cada um dos movimentos.
Como instrumentos de trabalho, a saúde pública mobiliza a epidemiologia
tradicional, o planejamento normativo e a administração taylorista, em abor-
dagens caudatárias da clínica e, portanto, da concepção biologista da saúde.
De fato, são as ações isoladas da Vigilância Epidemiológica e da Vigilância
20 Políticas públicas de alimentação e nutrição

Sanitária ou o desenvolvimento de programas especiais, desarticulados das

demais ações, como a Saúde Materno-Infantil ou o Programa Nacional de
Imunização, que configuram os meios de trabalho característicos da saúde
pública.
Já a saúde coletiva se propõe a utilizar como instrumentos de trabalho
a epidemiologia social ou crítica que, aliada às ciências sociais, prioriza o
estudo da determinação social e das desigualdades em saúde, o planejamento
estratégico e comunicativo e a gestão democrática. Além disso, abre-se às con-
tribuições de todos os saberes – científicos e populares – que podem orientar a
elevação da consciência sanitária e a realização de intervenções intersetoriais
sobre os determinantes estruturais da saúde. Assim, os movimentos como
promoção da saúde, cidades saudáveis, políticas públicas saudáveis, saúde em
todas as políticas compõem as estratégias da saúde coletiva.
Quanto ao trabalho em si, o agente da saúde pública desempenha as ati-
vidades das vigilâncias tradicionais (epidemiológica e sanitária), aplica os
modelos de transmissão de doenças (controle de riscos), realiza ações de edu-
cação sanitária e fiscaliza a produção e a distribuição de bens e serviços con-
siderados de interesse da saúde na perspectiva reducionista do risco sanitário,
definido pela clínica biomédica. Além disso, é o agente que assume as tarefas
do planejamento normativo, define objetivos e metas considerando apenas o
ponto de vista estatal, sem levar em conta a distribuição do poder na socie-
dade. Também assume as tarefas da administração sanitária, orientada pelas
tentativas de controle burocrático de colaboradores subalternos.
Por outro lado, o agente da saúde coletiva tem um papel abrangente e es-
tratégico: a responsabilidade pela direção do processo coletivo de trabalho,
seja na dimensão epidemiológica e social de apreensão e compreensão das
necessidades de saúde, seja na dimensão organizacional e gerencial de seleção
e operação de tecnologias para o atendimento dessas necessidades. Você ou-
virá dizer que o profissional da saúde coletiva é um técnico de necessidades
de saúde e um gerente de processos de trabalho em saúde, comprometido com
os valores de solidariedade, igualdade, justiça e democracia. É, portanto, um
militante sociopolítico da emancipação humana. Para a saúde pública, o Es-
tado é o ator político por excelência, capaz por si só de assegurar a prevenção
das doenças.
Para a saúde coletiva, além do Estado, há outros atores e poderes na socie-
dade civil que devem atuar para promover a democratização da saúde. Essa
comparação revela que são distintas as articulações desses dois movimentos
ideológicos com a atual estrutura da sociedade. A saúde pública encontra-se
 Conceitos de saúde pública e saúde coletiva 21

institucionalizada nas atividades cotidianas dos serviços do SUS. A saúde

coletiva inspirou o projeto da Reforma Sanitária que deu origem ao SUS, mas
persiste como alternativa contra-hegemônica.
Concluindo, a saúde pública, em seu atual formato institucionalizado,
tenderia a ficar dialeticamente superada, aproveitando-se seus elementos téc-
nicos de modo a integrá-los nas estratégias da atenção integral à saúde. E, em
um cenário otimista em que o SUS constitucional encontrasse um ambiente
favorável para sua conversão em realidade concreta, a saúde coletiva teria um
papel político a cumprir especialmente na definição de rumos condizentes
com as propostas preconizadas pela Reforma Sanitária Brasileira.
Em termos concretos, haveria um ambiente propício para a multiplicação
de centros de produção e reprodução de conhecimento, tecnologias e inova-
ções, tendo em vista o aprimoramento do SUS e o avanço da democratização
da saúde.
22 Políticas públicas de alimentação e nutrição

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