UNIVERSIDADE ZAMBEZE

FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANIDADES

Curso: Licenciatura em Economia, Ano: 2º, Cadeira: Direito Economico,

Regime: Laboral,
Grupo: 3º

Amélia Jade Manuel Maraija

Daniel Ernesto João mutacate
Gilberto Sérgio Francisco Odala
Marlene de Fátima Rui Chinguela
Olinda Lina Castro Da Fonseca
Tomas Henriques Alfredo Ganda
Vânia Da Gloria Guilherme
Yara Camilo Domingos

AS PARCERIAS PUBLICAS-PRIVADAS

Beira, Outubro 2022

 Amélia Jade Manuel Maraija
Daniel Ernesto João mutacate
Gilberto Sérgio Francisco Odala
Marlene de Fátima Rui Chinguela
Olinda Lina Castro Da Fonseca
Tomas Henriques Alfredo Ganda
Vânia Da Gloria Guilherme
Yara Camilo Domingos

AS PARCERIAS PUBLICAS-PRIVADAS

Docente:
Mestre Augusto Nhanguilinguana

Beira, Outubro 2022

ÍNDICE
1. INTRODUCAO ............................................................................................................................. 1
1.2 Objectivos..................................................................................................................................... 1
1.2.1 Objectivo geral ....................................................................................................................... 1
1.2.2 Objectivos específicos ............................................................................................................ 1
1.3 Metodologia ................................................................................................................................. 1
2. NOÇAO .......................................................................................................................................... 2
2.1 Origem das PPP........................................................................................................................... 2
2.2 Desenvolvimento de PPP ...................................................................................................... 2
2.3 Experiências de ppp em Moçambique ....................................................................................... 3
3. FUNDAMENTOS DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADO ................................................. 4
4. SECTORES ONDE SE DENSEVOVE PPP EM MOÇAMBIQUE ......................................... 6
5. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................................................ 7
5.1 SUJEITOS ................................................................................................................................... 8
6. FORMATOS DO PPP .................................................................................................................. 8
6.1 Contrato de Concessão................................................................................................................ 8
6.2 Contrato de cessão de exploração .............................................................................................. 8
6.3 Contrato cessão de gestão ........................................................................................................... 8
6.4 Concessão de serviços públicos .................................................................................................. 9
7. CONFIGURACAO FINANCEIRA ............................................................................................. 9
7.1 Project Finance .......................................................................................................................... 10
8. ENQUADRAMENTO OU REGIME JURIDICO DAS PPP EM MOÇAMBIQUE ............ 11
9. A PARCERIA PUBLICA-PRIVADA PARA PRESTACAO DE SERVICO ........................ 17
9.1 CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DO DOMÍNIO PUBLICO .......................................... 18
9.1.1 Concessão de serviços públicos ........................................................................................... 18
9.2 PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA UMA ACTIVIDADE IMEDIATA ......................... 19
10. CONCLUSÃO ......................................................................................................................... 20
11. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA....................................................................................... 21
 1. INTRODUÇAO
Neste presente trabalho iremos abordar sobre as parcerias publicas-privadas ou simplesmente
PPP, iremos abordar as suas designações, iremos explicar os seus formatos, os locais que é
aplicados o empreendimentos ou por outra que é financiado para implementação das
entidades particulares com vista o interesse público, iremos analisar as modalidades do
contrato administrativo e analise também em relação ao conjuntos de princípios da legislação
moçambicana, São atribuições do Estado, entre outras funções, o fornecimento aos cidadãos
de serviços públicos, saúde, educação, assistência social, etc., bem como a construção de
infra-estruturas básicas, por exemplo, estradas, pontes, ferroviário, energia etc. Estes serviços,
providenciados pelo Estado, residem do facto de não serem rentáveis do ponto de vista
financeiro, mas as externalidades positivas que estes projectos geram proporcionam a sua
execução, são designados por falhas de mercado. Aos projectos públicos retiram-se outras
vantagens que não o lucro ou o valor financeiro que geram. Reflectem benefícios de ordem
social, como a melhoria das condições de saúde das populações, a redução do índice de
alfabetização, a diminuição de sinistralidade, a melhor acessibilidade entre localidades.

1.2 Objectivos

1.2.1 Objectivo geral

 Compreender de que forma os contractos de parcerias públicas – privadas são celebrados
em sectores para benefícios públicos.

1.2.2 Objectivos específicos

 Identificar os procedimentos de empreendimentos de PPP na prestação de serviços
públicos;
 Identificar concessões para áreas ou sectores opostas;
 Explicar as modalidades e formas dos contratos para project finance;
 Descrever regras ou normas no procedimento de contratos para projectos de
empreendimentos público.
1.3 Metodologia
O presente trabalho classifica-se, quando ao fins, como sendo qualitativa descritiva aplicada
aos meio documental, bibliográfico e legislativo.

1
 2. NOÇAO
A Parceria Público-Privada apresenta um grau de complexidade superior à da concessão,
devido à distribuição de responsabilidade e ao estabelecimento de contrapartida financeira
para o risco de longo prazo assumido pelas partes, particularmente pelo parceiro privado, dada
a sua natureza. Conhecidas mundialmente pela sigla “PPP”, em alusão à denominação inglesa
de Public Private Partnership, as parcerias entre os sectores público e privado vêm ganhando
espaço no mundo, como forma de viabilizar a implantação, entre outros, de projetos de
infraestruturas básicas. De acordo com Renato Poltronieir, as Parcerias Público-Privadas
constituem um acordo jurídico celebrado entre a Administração Pública e entidades privadas
para a implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades
de interesse público em geral, por meio de investimentos privados. (GONCALVES, PP 18)

2.1 Origem das PPP

As parcerias público-privadas têm as suas origens mais remotas nas concessões. No século
XII, na Europa, ocorreram associações de capitais reais com os de particulares, tendo, como
exemplos, a parceria realizada pelo Rei da Inglaterra com um banco italiano, através da qual o
banco abriu uma mina de prata e, após explora-la por um período pré-determinado, entregou-a
ao Governo InglêsM. No século XVIII e XIX, passaram a prevalecer as ideias liberais que
defendiam a diminuição do papel do Estado na vida econômica. Segundo aquelas ideias,
caberia à Administração Pública apenas, a tarefa reguladora, o que permitiu um notável
desenvolvimento dessas parcerias. Já nos anos 1980 - 1988, a ideia de criar PPP (Public.
Private Partnership), surge com o governo de Margareth Thatcher (primeira Ministra da
Inglaterra) que foi difundida por Tony Blair. Estes dois nomes na governação da Grã-
Bretanha, definiam parcerias público˗ privadas como sendo uma forma de intervenção –
chave, que poderia impulsionar o capitalismo. Nas últimas décadas do século XX, as parcerias
público-privadas difundiram-se por vários países, devido à necessidade de controlar as
despesas públicas, evitando a perpetuação dos défices orçamentais. Além disso, procurou-se
redimensionar o equilíbrio entre as atribuições dos sectores público e privado (Ibidem).
(AGOSTINHO, 2017)

2.2 Desenvolvimento de PPP

Nos anos 80 marcaram o início de profundas transformações na acção económica estatal pelos
governos dos países membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
Económico (OCDE), tendo na vanguarda as administrações Reagan e Tatcher,

2
respectivamente nos EUA e o Reino Unido (UK/United kingdom), esse processo traduziu-se
numa ampla tendência de desregulação sectorial, particularmente no âmbito financeiro,
acompanhada de reversão da progressiva da ordem tributária e indução selectivas à
competição internacional. Com variada intensidade, esses movimentos estenderam-se a
praticamente todos os países do globo, reflectindo-se no padrão das relações entre os sectores
públicos e privado. Um dos reflexos mais nítidos desta tendência foi a reorganização
patrimonial do sector público, através da desestabilização, que interferiu decisivamente na
forma de provisão de bens e serviços públicos. Porquanto, a este facto acresce-se, a fortes
crises cambiais da segunda metade dos anos 90 que acabaram por forçar regimes fiscais
contorcionistas de países emergentes da Asia e da América Latina. Já na Europa, a crescente
importância estratégica do bloco regional de comércio e investimento, como resposta ao
recrudescimento da concorrência internacional, impôs aos seus países severos critérios de
ajustamento e coordenação macroeconómica. Desta forma, a provisão de serviços de infra-
estruturas foi directamente afectada por essas tendências, onde governos de diversos países,
incapacitados de dar continuidade a uma tradição histórica de financiamento fiscal dos
grandes investimentos públicos, identificaram na Parcerias Público-privada, uma alternativa
para viabilizar projectos de infra-estruturas e de provisão de serviços públicos. Do contexto,
verifica-se que a Parceria Público-privada, no seu sentido mais inovador da expressão, foi
concebida na Inglaterra no início da década de 90, onde apôs um período de erros e acertos,
passou a lograr sucesso nos projectos desenvolvidos, factor motivador para que as PPP
fossem adoptadas em diversos outros países, como Portugal, Holanda, Irlanda, África do Sul,
e Canada. Vale ressaltar ainda que as PPP não são uma exclusividade de países
desenvolvidos, pois constituem uma realidade importante em países da Europa Central e na
própria América. (MAZUZE, 2018)

2.3 Experiências de ppp em Moçambique

Segundo Agostinho (2017, PP 18) As PPP são uma realidade no contexto Moçambicano,
sendo que estas são um instrumento cada vez mais usados pelos Governos para fazer face a
questão dos defíces orçamentais e a problemática da prestação de serviços. Entretanto, as PPP
são consideradas como sendo problemáticas por serem um instrumento preferencial das elites
políticos para fins lesivos ao Estado.

Esta problemática foi objecto de uma conferência denominada Parceria Público-privada em

Moçambique, que se realizou em Maputo no dia 01 de Outubro de 2002, sob os auspícios do

3
Centro de Desenvolvimento da OCDE e contou com uma ampla participação de
representantes do sector público e privado moçambicano.

O objectivo principal dessa conferência foi o de disseminar informações, entretanto colhida e

trabalhada sobre a economia moçambicana. Com essa disseminação pretendeu-se facilitar a
criação de uma PPP no sentido de apoiar o Governo, o sector privado e todos os outros
parceiros económicos para que possam ser os proprietários do conceito e das práticas sobre as
PPP visando a sua aplicação no desenvolvimento económico de Moçambique.

A legislação moçambicana, faz referência as PPP através do Lei 15/2011 de 10 de Agosto Lei
que regula as PPP, estabelece que, havendo necessidade de estabelecer um quadro legal que
propicie, por um lado um maior envolvimento de parceiros e investidores privados na
prossecução de parcerias público-privadas, projectos de grande dimensão e concessões
empresariais e, por outro lado, uma maior eficiência, eficácia e qualidade na exploração de
recursos e outros bens patrimoniais nacionais, bem como a provisão eficiente de bens e
serviços à sociedade e a partilha, com equidade, dos respectivos benefícios, ao abrigo do
disposto no nº 1 do artigo 179 da Constituição. Tornando-se necessário conferir maior
transparência e assegurar a efetiva implementação dos procedimentos de contratação de
empreitadas de obras públicas, fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado ao
abrigo da alínea f) do nº 1 do artigo 204 da Constituição da República, o Conselho de
Ministros aprovou o Decreto nº 5/2016 de 24 de Maio).

Nesta perspectiva, passamos a apresentar alguns casos de concessões em Moçambique, que

constituem PPP, pois apresentam características comummente identificadas neste tipo de
parcerias, dentre as quais, a longa durabilidade dos seus vínculos contratuais, o facto de, em
alguns casos, a projecção, construção, exploração e manutenção do empreendimento e a
prestação de serviços serem da responsabilidade do parceiro privado.

3. FUNDAMENTOS DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADO

Segundo Agostinho, olhando exclusivamente para o caso de Moçambique, conforme o
plasmado na Lei nº 15/2011 de 10 de Agosto, no Capítulo I, Artigo 4, um projecto de PPP
deve:

 Enquadrar-se na política, estratégia e planos de desenvolvimento do respectivo

sector económico ou social;

4
  Oferecer contributo no desenvolvimento da capacidade efectiva de exploração
eficiente e racional e valorização económica de bens e recursos nacionais;
 Garantir equidade na partilha dos benefícios resultantes de cada empreendimento,
entre as partes contraentes, intervenientes e interessadas ou afectadas;
 Estimular o cometimento na prevenção e mitigação dos riscos inerentes a cada
empreendimento específico;
 Abrir espaço para a liberdade e competitividade empresarial e a remoção de
restrições que possam comprometer a viabilidade e valorização económica na
prossecução dos empreendimentos;
 Criar e manter postos de trabalho e profissionalizar e transferir o know-how para
trabalhadores e gestores moçambicanos;
 Contribuir para o desenvolvimento do mercado de capitais nacionais e a promoção
de uma maior inclusão económica de moçambicanos em cada empreendimento;
 Prosseguir programas, projectos ou acções de responsabilidade e de
sustentabilidade e desenvolvimento social junto das comunidades locais;
 Adaptar-se aos quadros jurídicos existentes;
 Adaptar-se aos procedimentos e medidas de fiscalização da legalidade e
conformidade pelo TA.

Ainda tendo em conta o contexto moçambicano, Fischer e Nhabinde (2012) afirmam que um
projecto de PPP contém como princípios-chave, os seguintes:

 Um bom sistema para selecção do projecto e desenho do contrato;

 Minimização dos custos;
 Possibilidade de renegociar o contrato;
 Transparência, em outras palavras significa que os contratos e todas as modificações
devem estar disponíveis ao público;
 Um mecanismo de resolução de conflitos pré-definido.

O relatório do Mozabanco (2012) é sintético na abordagem, expondo que os princípios

fundamentais das PPP são:

 Transferência de risco;
 Value For Money;
 Remuneração VS performance;

5
  Especificações do serviço.

Após esta apresentação ficou claro que embora estejam a olhar para um único contexto, os
autores e a fundamentação legal mostram que os princípios das PPP’s são variáveis e
complementares. Isso nota-se no instante em que Fischer e Nhabinde (2012) não trazem como
princípio a questão da partilha de riscos, contudo, o documento publicado pelo Mozabanco
(2012) já traz consigo esse como um dos princípios-chave das PPP, a Lei das PPP’s apresenta
na maior parte dos seus princípios elementos conectados à toda cadeia de valores inerente às
PPP’s, tais como: criação e incremento dos postos de trabalho, transferência de know-how,
abertura de espaço para a competitividade empresarial, etc. Além de obedecer certos
princípios, a efectivação de uma PPP não é algo instantâneo, porque geralmente tem atrelado
a si um processo complexo processo negocial, devido ao envolvimento de elevados valores
monetários e o longo termo dos contratos, é sobre este pano que o próximo subcapítulo se
dedica a expor o ciclo conducente a efectivação de uma PPP.

4. SECTORES ONDE SE DENSEVOVE PPP EM MOÇAMBIQUE

De acordo AMARAL (1994, 3 ED) os sectores da parceria são nomeadamente: sector de
transporte, sector de obras públicas, sectores para prestação de serviços como sendo
fornecimentos continuo como o sector da saúde exemplo os hospitais por sua vez fornece
continuamente para abastecimento em produtos farmacêuticos, e na área de prestação de
serviços temos o uso privativo de domínio exemplo: as concessões de usos privativos para
aproveitamento de águas publicas, para instalação de posto venda de combustível nas
estradas, para o aproveitamento de salinas e sapais, para edificação de estabelecimentos
hoteleiros, de interesse para o turismo na margens do mar, dentre outras actividades de
entidade particular do interesse publico.

Exemplos:

Estrada EN4 – Maputo-WItbank

Contrato de concessão da estrada EN4 – Maputo Witbank, celebrado entre a República de
Moçambique e a República da Africa do Sul e o Conselho de Estradas da África do Sul, como
Concedente e a Trac (Trans African Concession (PTY) LTD), como concessionária. Este
contrato tem por objecto “a promoção e implementação do desenho, construção, reabilitação,
financiamento, bem como a construção das instalações das portagens e outros edifícios” por
parte da Trac. (FISCHER e NHAMBINDE, 2012)

6
Porto de Maputo
Este contrato foi celebrado entre o Governo da República de Moçambique, como autoridade
concedente3 e a empresa Portos e Caminho-de-ferro de Moçambique, EP., por um lado, e a
Sociedade de Desenvolvimento do Porto de Maputo, S.A.R.L., como concessionária4, por
outro. O objectivo deste contrato é o de a concessionária ter “o direito de conduzir as
Operações Portuárias e de, por sua conta e risco, financiar, gerir, operar, manter, desenvolver
e optimizar a Área da Concessão Portuária e executar os Trabalhos de Reabilitação e de
Desenvolvimento
Este contrato enquadra-se no tipo de Concessão de Serviços Públicos, pois conforme foi dito,
o privado adopta as medidas necessárias à prestação de serviços. FISCHER e NHAMBINDE,
2012)

Gestão do Abastecimento de Água

Trata-se dum contrato celebrado entre o Fundo de Investimento e Património do
Abastecimento de Águas (FIPAG), como concedente e as Águas de Moçambique, S.A.R.L.,
como operador. Neste contrato, o operador possui “as competências e habilitações para gerir,
operar e manter as instalações de forma eficaz com custos optimizados, aumento de receitas e
desenvolvimento progressivo para uma sustentabilidade financeira do sistema de
abastecimento de água
O contrato mencionado, à semelhança do primeiro, também constitui uma PPP, pois
enquadra-se no tipo de Gestão, uma vez que o privado gere o equipamento e a instalação, não
tendo arcado com os gastos de construção e instalação São outros exemplos de PPPs em
Moçambique o caso da Linha Férrea de Sena e Machipande, do Balcão de Atendimento Único
(BAU), da parceria com firmas privadas SEMLEX para a emissão do bilhete de identidade,
do passaporte e da carta de condução. (FISCHER e NHAMBINDE, 2012)

5. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
De forma simples, porém, pode-se conceituar o contrato administrativo como o ajuste firmado
entre a Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e
tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público. ( FILHO,
2014)

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5.1 SUJEITOS
Os contratos económicos são celebrados entre o estado e o empresário privado ou cooperativa
ou ente público autónomo. A autonomia destas entidades e a respectiva capacidade jurídica o
justifica. Note-se que o termo estado deve ser aqui entendido em sentido muito amplo, pois
que nós queremos referir não so a administração central propriamente dita, mas também as
autoridades locais, competentes para a celebração de contratos de desenvolvimento.
(MONCADA PP 543).

6. FORMATOS DO PPP
De acordo com a Lei nº 15/2011 de 10 de Agosto, Capítulo III, Secção I, Artigo 21, em
Moçambique a PPP’s reveste as seguintes modalidades contratuais:

 Contrato de Concessão;
 Contrato de cessão de exploração;
 Contrato cessão de gestão.

6.1 Contrato de Concessão

O contrato de concessão é o contrato pelo qual o público concede ao privado a prerrogativa de
provisão, sendo que o serviço pode ser disponibilizado aos cidadãos ou a própria
Administração;

6.2 Contrato de cessão de exploração

O contrato de cessão de exploração que consiste no regime geral de cedência dos direitos de
reabilitação, de uso, de exploração, de gestão e de manutenção integral de infra-estruturas e
bens patrimoniais do Estado ou outra entidade pública objecto de cessão;

6.3 Contrato cessão de gestão

O contrato de cessão de gestão é o ajuste pelo qual há cedência dos direitos de gestão e
manutenção corrente de infra-estruturas e bens patrimoniais do Estado ou outra entidade
pública objecto de cessão para gestão. (FILHO,2014)

O contrato de Concessão pode assumir uma das seguintes sub-modalidades:

 BOT – (Build, Operate, and Transfer) – Construção, Operação e Devolução;

 DBOT – (Design, Build, Operate and Transfer) – Conceção, Construção, Operação e
Devolução.

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  DBOOT – (Design, Build, Own, Operate and Transfer) – Conceção, Construção,
Operação e Devolução;
 ROT – (Rehabilitate, Operate and Transfer) – Reabilitação, Operação e Devolução.
 ROOT – (Rehabilitate, Operate, Own, and Transfer) – Reabilitação, Posse, Operação
e Devolução.

6.4 Concessão de serviços públicos

Na esteira da nossa doutrina tradicional, temos definido o contrato de concessão de serviços
públicos como aquele pelo qual um particular se encarrega de montar e explorar um serviço
publico, sendo retribuído pelo pagamento de taxas de utilização a cobrar directamente dos
utentes. (AMARAL,1994)

7. CONFIGURACAO FINANCEIRA
O financiamento em infra-estruturas é complexo e enfrenta muitos desafios devido à sua
complexidade, requerendo grande disponibilidade de fundos de longo prazo e taxas
competitivas. Devido à longa duração dos projectos o retorno do investimento será lento,
exigindo por esse motivo acordos viáveis entre as partes envolvidas com alocação e mitigação
dos riscos correctamente estabelecidos.
Classifica as PPP das seguintes formas:
 Tipo Contratual: relações definidas através de um contrato entre o parceiro público e
o parceiro privado e abrange diversas configurações que atribuem uma ou várias
tarefas ao parceiro privado, tais como a conceção, o financiamento, a realização, a
renovação ou a exploração de uma obra ou serviço. Como maior exemplo deste tipo de
PPP nomeiam-se os modelos de concessão em que todo o risco comercial é alocado ao
parceiro privado e cujo contrato de concessão tem normalmente uma duração entre 20
a 35 anos.
 Tipo Institucionais: implicam a criação de uma nova entidade através da cooperação
entre os sectores público e privado. Esta entidade, conhecida por sociedade promotora
de veículo (Special purpose Vehicle, SPV), visa garantir a entrega de uma obra ou a
prestação de um serviço em benefício público. São exemplos de PPP do tipo
institucionalizado as diversas empresas municipais de capitais mistos. (Cruz e
Marques, 2012)

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 Figura 1 - A estrutura de uma PPP

Fonte: SARMENTO (2013, PP 16)

Numa primeira análise, para cada PPP é constituída de raiz uma empresa, que se designa por
SPV (Special purpose Vehicle) reunindo características específicas, diferenciando-se das
outras empresas. Estas empresas têm a duração do contrato, normalmente entre 20 a 35 anos,
tendo por regra geral poucos accionistas (onde o Estado não pode participar directamente no
seu capital). Esta SPV assume a figura de uma entidade legal independente, negociando com
o Estado, banca e fornecedores de todos os contratos para a construção, financiamento,
operação da infra-estrutura e serviço, sendo a mais importante a estrutura do financiamento do
projecto, ( Sarmento, 2013).
Os contratos têm que ser necessariamente longos, podendo em alguns casos ultrapassar os 30
anos. Esta duração permite, por um lado, amortizar o elevado investimento, garantindo a
rendibilidade dos accionistas privados. Por outro lado, procura responsabilizar o parceiro
privado

7.1 Project Finance

As PPP são financiadas através de Project Finance. Esta técnica centra-se no financiamento e
na prestação de acessória e financeira adoptada para projectos de longo prazo, de grandes
infra-estruturas e/ou industrias e serviços, particularmente projectos público passíveis de
serem concessionados com elevado período de recuperação.
Os autores esclarecem que a estrutura de financiamento do Project Finance envolve um
conjunto de financiadores, os investidores de capital, denominados patrocinadores, bem como
instituições financeiras que oferecem empréstimos para operação. Os empréstimos são
garantidos por activos do projecto e pagos inteiramente através dos cash-flows gerados, em

10
vez dos activos gerais ou dos créditos dos investidores, uma vez que os financiamentos são
protegidos por todos os activos do projecto, incluindo os contratos de receita.
Os princípios do project financing têm sido aplicados no financiamento do investimento em
infra-estruturas públicas através das PPP. No project financing o projecto é uma entidade
jurídica distinta e o financiamento é adaptado às características dos cash-flow dos activos do
projecto.
Numa operação de Project Finance, a relevância recai sobre o projecto. Através desta técnica,
a estrutura de empréstimo é garantida com base na receita que será gerada pelo projecto, e por
isso é a principal alavanca de investimento da infra-estrutura. Com a criação da SPV para
cada projecto, ficam protegidos os activos detidos pelos accionistas, como garantia das
“falhas”7 do projecto, isto é, “este tipo de investimento é financiado sobretudo por dívida e
não por capitais dos sócios da empresa. Em regra setenta a noventa por cento do investimento
é financiado pela banca, sendo o restante por capitais próprios da empresa” Sarmento
(2013:18). Os accionistas, não prestam perante os bancos qualquer tipo de garantia, e os
bancos financiam os projectos em regime de “dívida sem recurso” ou non resource debt, onde
a única garantia para este financiamento são o lucros futuros do projecto, ou sejam, os cash-
flows, uma vez que o ativo é sempre propriedade jurídica do sector público, assim como os
accionistas não apresentam garantias que permitam aos bancos assegurar os empréstimos.

8. ENQUADRAMENTO OU REGIME JURIDICO DAS PPP EM MOÇAMBIQUE

De acordo com a lei moçambicana neste caso a Lei e Regulamento sobre PPP, Grandes
Projectos e Concessões A Lei n.º 15/2011 de 10 de agosto de 2011, que estabelece as normas
orientadoras do processo contratação, implementação, e monitoria dos empreendimentos de
Parcerias Público Privado (PPP) de Projectos de Grande Dimensão (PGD) e de Concessões
Empresariais (CE). Tendo em vista a atracção do investimento e o desenvolvimento
económico e social do país, esta Lei estabelece as normas orientadoras do processo de
contratação, implementação e monitorização destas três formas de envolvimento do sector
privado na promoção do desenvolvimento, cujos elementos distintivos são os seguintes:
PPP é o empreendimento levado a cabo em área de domínio público ou de prestação de
serviço público, no qual, mediante contrato e sob financiamento total ou parcial do parceiro
privado, este obriga-se a realizar o investimento necessário e explorar a respectiva actividade
– a provisão de serviços ou bens cuja garantia de disponibilidade aos utentes compete ao

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Estado. De acordo com esta definição, o elemento caracterizador assenta essencialmente no
financiamento do empreendimento por parte do parceiro privado, mais do que na assunção de
risco PGD é o empreendimento de investimento autorizado ou contratado pelo Governo cujo
valor exceda, com referência à data de 1.1.2009, a quantia de MZN 12.500.000.00065. CE é o
empreendimento que tenha por objecto a prospecção, pesquisa, extracção e/ou exploração de
recursos naturais ou outros recursos ou bens patrimoniais nacionais.66 São excluídas do
âmbito de aplicação da Lei67:
 As PPP relativas a recursos minerais e petrolíferos;
 Contratações de simples fornecimento de bens e serviços a instituições do Estado,
incluindo a contratação de empreitadas de obras públicas e de serviços de consultoria
(não estabelecendo qualquer requisito relativamente ao grau de dependência vis-à-vis
o contratante ou à inexistência de concorrência no mercado); e
 As PPP de natureza altruísta, social, humanitária, cultural, desportiva ou similar, sem
fins lucrativos.
O procedimento de contratação das PPPs é, por regra geral, o concurso público. No caso de
propostas de PPPs de iniciativa privada, o proponente goza de uma margem de preferência de
15%68 na avaliação das propostas resultantes de licitação. No que se refere aos PGDs, impera
o princípio da livre iniciativa privada, estando os projetos que não envolvam a concessão de
exploração de recursos nacionais, por regra, sujeitos a Autorização. Já a contratação de CEs se
submete, para além da legislação sectorial, aos princípios gerais aplicáveis às contratações
públicas. A contratação de CE, que inclui PGD que envolva a concessão de exploração de
recursos nacionais, reveste a forma de contrato de concessão, de gestão de exploração, de
gestão do empreendimento ou qualquer outra forma de titularização dos direitos concedidos
pelo Governo para prospecção, pesquisa e extracção ou exploração de recursos naturais ou
outros bens patrimoniais nacionais.

No que respeita especificamente ao regime relativo às PPP, cumpre ainda salientar os

seguintes princípios:
Em caso de renovação de atuais contratos de PPP, PGD ou CE após a entrada em vigor da
Lei, é imposta a respectiva alteração visando conformar o respectivo conteúdo com as regras
de partilha de riscos e de benefícios consagradas na Lei.

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A Lei n.º 15/2011 é regulada pelo Decreto n.º 16/2012, que estabelece os procedimentos
aplicáveis ao processo de contratação, implementação e monitoria dos empreendimentos de
PPP, PGD e CE.
À luz do artigo 5.º do Decreto n.º 16/2012, no que se refere a tutoria sectorial, a entidade
responsável pela tutoria sectorial, no exercício das suas funções e competências, deve nos
termos do regulamento e da legislação sectorial aplicável, garantir, relativamente a cada tipo
de empreendimento, o seu enquadramento na política económica nacional, nos programas do
Governo a médio e longo prazo. No que concerne a tutoria financeira, o n.º 1 do artigo 6.º do
Decreto n.º 16/201272, define que que a entidade responsável deve no exercício de suas
funções e competências, o enquadramento de cada empreendimento na política económica,
deve também efectuar a verificação da observância no processo de análise económico
financeira e avaliação de benefícios e riscos em cada empreendimento.
A luz de decreto-lei 15/2011 referente ao regime jurídico e modalidade:
1. A contratação dos· ernpreendimentos de CE sujeita-se a observância das regras e
modalidades de contratação previstas na legislação sectorial especifica, bem como aos
princípios gerais aplicáveis as contratações públicas.
2. A contratação do empreendimento de CE que inclui o PGD que envolva concessão para
exploração de recursos nacionais, reveste uma das modalidades contratuais seguintes:
 Contrato de concessão, sob uma das sub-rnodalidades de concessão seguintes:
 constructors, Operacao.e Devolucao (BOT - Build, Op~rateand Transfer);
 'Construgao, Operacao e Devolucao (DBOT - Design-Build: Operate & Transfer);
 construcao; Posse e Operacao (BOO =Build, OWIl and Operate);
 concepcao, Construcao, Pose Operacao (DBOO - Design; Build, Own and Operate);
 Reabilitação Operação e Devolução (ROT - Rehabilitated, Operate and Transfer); ou
 Reabitação Posse e Operação (ROO - Rehabilitated, Operate andOwn).
a) Contrato de cessão de exploração, na modalidade de cessão de exploração, dos
direitos e obrigações objecto da contratação:
b) Contrato de gestão do empreendimento, infra-estruturas e bens patrimoniais do
Estado ou de outra entidade pública;
c) Qualquer outra forma de titularização dos direitos concedidos pelo Governo para
prospecção, pesquisa e extracção ou exploração de recursos naturais ou outros bens
patrimoniais nacionais.

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3. Todas as CE em processo de contratação, bem como as adjudicadas, em cada análise
económico, devem ser arroladas ruirn anexo da proposta do Orçamento do Estado, com a
indicação do respectivo regime e modalidade de contratação.
Lei n.º 15/2011, de 10 de Agosto (Lei das PPP), o legislativo das PPP, o qual inclui também o
Decreto n.º 16/2012, de 4 de Julho (Regulamento da Lei das PPP), e o Decreto 69/2013, de 20
de Dezembro (Regulamento de PPP e concessões empresariais de pequena dimensão).
Julgamos que esta revisão legislativa deve ter como propósito o aperfeiçoamento da clareza e
da segurança jurídica dos diplomas em causa.
Tais atributos são indispensáveis para uma legislação com esta importância estratégica para
Moçambique, já que os grandes projectos de investimento – com componente pública e
privada – têm aí os seus alicerces. Como contributo para a discussão pública sobre a revisão
destes diplomas, destacamos os seguintes pontos:
a) Estudos de viabilidade e modelo económico-financeiro de referência:
Nos termos do regime jurídico das PPP, o estudo de viabilidade económico- financeira de
cada empreendimento de PPP deve ser feito tendo por base o «modelo económico--financeiro
de referência aprovado pela entidade responsável pela tutela sectorial». No entanto, este
modelo de referência não existe, nem se encontra aprovado. Não existindo condições para a
existência deste modelo de referência, talvez valesse a pena considerar a eliminação da sua
referência. Por outro lado, não existem requisitos definidos para a componente técnica e
ambiental dos estudos de viabilidade. Seria importante definir esses requisitos tal como os
mesmos se encontram definidos para a componente económico-financeira.
b) Promoção de iniciativa dos empreendimentos lançamento do concurso:
Não é evidente quem toma a decisão de promover o empreendimento de PPP (serão a tutela
financeira e a tutela sectorial em conjunto?). De igual forma, refere-se que a contratação
pública decorre “sob orientação” da entidade responsável pela tutela sectorial, não sendo
totalmente claro o que significa “sob orientação”.
c) Ajuste directo:
o recurso ao ajuste directo para a contratação de empreendimentos de PPP encontra- se
sujeito a autorização prévia do Governo. Não se identificam os casos que podem servir de
justificação para o recurso ao ajuste directo, pelo que seria importante ter alguns exemplos de
justificações para o recurso a esta figura.
d) Licitação pública:

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a licitação pública é referida como sendo um procedimento a adoptar perante uma proposta
não solicitada de iniciativa privada para um empreendimento de PPP. A legislação não refere
como se processa este procedimento de licitação pública e como se deve interpretar o direito e
margem de preferência de 15% nele referido (há várias leituras possíveis).
e) Concurso público:
a articulação das regras do concurso público constantes do “pacote” das PPP com as
disposições previstas na legislação sobre contratação pública afigura-se pouco clara.
Acrescente-se que os critérios de avaliação das propostas financeiras constantes do
“Pacote” PPP parecem ter um conteúdo imperativo, não sendo dada flexibilidade à entidade
contratante para decidir os critérios a fixar nos documentos de concurso. Por outro lado, a
avaliação da viabilidade económica-financeira dos concorrentes é efectuada tendo por base o
«Modelo económico-financeiro de referência». Não existindo o modelo económico-financeiro
de referência, esta norma é de implementação impossível.
f) Conceito de contrato de concessão e de contrato de cessão de exploração:
As figuras não estão bem delimitadas em termos conceptuais (há uma sobreposição de
conceitos quando esteja em causa um «empreendimento existente»). Para a distinção destas
figuras contratuais, poder- sei-a referir que, quando está em causa a cedência de direitos de
reabilitação, exploração e manutenção de um «empreendimento existente», o contrato é de
cessão de exploração. Pelo contrário, quando esteja em causa a cedência de direitos de
desenvolvimento, exploração e manutenção de um «empreendimento
novo», o contrato é de concessão. Em situações mistas, uma possível solução seria a de
qualificar o contrato consoante a alocação da maior expressão financeira do investimento
privado (contrato de concessão, se a maior componente do investimento for para o
desenvolvimento do empreendimento ou o seu alargamento a áreas não cobertas, ou contrato
de cessão de exploração, se a maior componente do investimento privado for para afectar à
reabilitação do empreendimento existente).
g) Prazos:
Não é totalmente compreensível a razão pela qual o prazo máximo de um contrato de
concessão de raiz é de 30 anos e de um contrato de cessão de exploração é de 20 anos (já que
este último pode envolver investimentos de avultado valor, superiores a uma concessão de
raiz).

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Os prazos definidos para os contratos PPP devem ser os adequados à amortização do
investimento, não sendo correcta a ideia de que o prazo máximo de um contrato de concessão
de raiz deva necessariamente ser superior ao contrato de cessão de exploração.
Por outro lado, as regras nesta matéria necessitam de uma melhor clareza, já que não é
totalmente evidente se a possibilidade de prorrogação contratual por mais 10 anos nos
contratos de concessão se tem de compatibilizar com o prazo máximo ou se pode ir além do
mesmo. De igual forma, não é claro se a possibilidade de prorrogar a duração do contrato
como forma de compensação por eventos de força maior ou investimentos adicionais pode ir
para além dos prazos máximos definidos.
h) Benefícios financeiros:
A Lei das PPP contém regras imperativas sobre os vários tipos de benefícios financeiros
que devem constar do contrato de PPP e os respectivos valores mínimos. O mesmo acontece
com os benefícios socioeconómicos. Esta imperatividade impede qualquer derrogação ou
adaptação por contrato ou acto administrativo.
Ora, esta circunstância é problemática pelo facto de estas regras imperativas existirem tanto
para PPP em áreas puramente económicas como para PPP em áreas de prestação de serviço
público de bens essenciais (em que há um carácter eminentemente social na prestação do
serviço em causa). Ou seja, não há qualquer flexibilidade que permita reduzir a taxas a cargo
da concessionária abaixo dos mínimos previstos legalmente quando estejam em causa PPP na
área de prestações de serviço público de bens essenciais (sendo que essa circunstância
reflectir-se-á necessariamente nas tarifas a praticar junto da população).
Por outro lado, certos benefícios financeiros previstos na lei são de difícil exequibilidade
prática, como, por exemplo, a necessidade de haver uma participação reservada para alienação
para cidadãos, via mercado bolsista, no capital social do empreendimento em percentagem
não inferior a 5%.
i) Garantias financeiras:
A prestação de garantias financeiras está prevista de forma imperativa, tanto quanto ao tipo
de garantias como ao seu valor. Tal circunstância impede qualquer derrogação por contrato ou
acto administrativo (por exemplo, quanto ao valor) para PPP em áreas de prestação de serviço
público de bens essenciais. Por outro lado, há um faseamento temporal no que diz respeito ao
momento de prestação das várias garantias
Financeiras:

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Apresentação das propostas, celebração do contrato (para garantia da implementação do
empreendimento), (início de exploração para garantia do bom desempenho operacional) e
assinatura do termo de devolução. Este faseamento parece ter por base uma concessão de raiz,
em que a implementação do empreendimento tem lugar antes do início da operação, o que
suscita dúvidas de interpretação em contratos em que existam, por exemplo, obras de
reabilitação e operação ao mesmo tempo (as garantias são cumulativas?) ou quando esteja em
causa um mero contrato de gestão.
j) Outros instrumentos:
seria importante que determinados instrumentos usualmente utilizados em PPP tivessem um
quadro legal, como, por exemplo, o instrumento do sequestro, que está omisso (na figura do
sequestro, há uma assunção temporária pelo parceiro público das obrigações do parceiro
privado por razões de incumprimento grave das obrigações por este último).
k) Autarquias locais:
a Lei das PPP é também aplicável a PPP de autarquias locais, mas todo o regime das PPP
parece estar desenhado para PPP do Estado, o que traz muitas dificuldades práticas na
interpretação e aplicação dos diplomas quando esteja em causa uma parceria a nível local.

l) Articulação com outra legislação:

Por fim, é imperioso que a articulação da legislação das PPP com outro tipo de legislação seja
clarificada. Com efeito, o artigo 38.º da Lei das PPP e o artigo 74.º do Regulamento da Lei
das PPP (que tratam da legislação supletiva e da prevalência de normas em caso de conflito)
são muito pouco claros e de difícil interpretação. Estes são, em nossa opinião, alguns dos
aspectos essenciais que devem ser considerados na revisão do “pacote” legislativo das PPP.

9. A PARCERIA PUBLICA-PRIVADA PARA PRESTACAO DE SERVICO

De acordo com AMARAL a Concessão de serviços públicos-são contratos como o qual um
particular se encarrega de montar e explorar um serviço público, sendo retribuído pelo
pagamento de taxas de utilização a cobrar directamente dos utentes.

Há pelo menos um aspecto na definição apresentada que carece de actualização, a saber, o que
diz respeito ao modo de remuneração de concessionário. Como vem sendo afirmado, entre
nos e além da fronteiras, pela lei ~, jurisprudência e doutrina, a cobrança de taxas junto dos

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utentes do serviços públicos não pode ser apresentada como o modo exclusivo de
remuneração do concessionário de serviços públicos, sendo apenas um dentre vários um de
vários serviços públicos prestados pelo concedente ou por terceiros, etc. será porventura o
principal modo de remuneração do concessionário, mas já não é, de todo o único.

Nestes sentido, lê-se no parecer nº 1/94 da procuradoria geral da república, que o contrato de
concessão de serviços públicos, apesar de ter começado por integrar na sua definição de taxas
de cobrar utentes, acabou na sequencia da evolução registada , por ver alterado o quadro
conceptual , em termos que permitem concluir que o pagamentos das taxas ou prestações
pelos utentes deixou de constituir de forma exclusiva de remuneração concessionário e que
como prova do que se firma , basta atentar nos apoios financeiros que o concessionário pode
receber dos concedes , podendo anda acrescentar-se outros recursos , não provenientes nem
do concedente nem dos utentes.

Temos pois aqui o mesmo fenómeno de concessão de obras publicas, mas aplicado a um
serviço publico (distribuição de gás, electricidade, água, exploração dos sistemas de
saneamento, de transporte colectivos, etc.), em particular primeiro montar serviço, investido
de capitais , e depois poe o serviço a funcionar , cobrando dos utentes uma taxa ou recebendo
uma forma de remuneração adequada.(AMARAL 1994)

Característica – atribuição ao concessionário competência, por certo período tempo, da

gestão de serviços públicos concedido. Quer dizer que, por ela transfere-se da esfera do
público para privado o essencial do poder decisório relativo a organização e ao modus
faciendi de certa actividade.

9.1 CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DO DOMÍNIO PUBLICO

A concessão de exploração de domínio público é o contrato administrativo pelo qual o
particular se encarrega de gerir ou explorar um bom domínio público. (AMARAL 1994)

9.1.1 Concessão de serviços públicos

Na esteira da nossa doutrina tradicional, temos definido o contrato de concessão de serviços
públicos como aquele pelo qual um particular se encarrega de montar e explorar um serviço
publico, sendo retribuído pelo pagamento de taxas de utilização a cobrar directamente dos
utentes. (AMARAL,1994)

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9.2 PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA UMA ACTIVIDADE IMEDIATA
O contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública é aquele pelo qual
um particular se vincula perante a Administração a exercer uma actividade de imediata
utilidade pública. (AMARAL 1994)

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 10. CONCLUSÃO
Para responder aquilo que é nosso objectivo, o estado estabelece vinculo entre o sector
publico e sector privado com intuito e o estado procura manter ou por outra dinamizar este
vinculo através da estratégia do próprio estado para estabelecer actividade , e que no final se
relaciona com o fornecimento por parte do parceiro privado, de uma infra-estrutura de um
serviço de interesse geral , o sector publico da ao sector privado tarefas que antes era
desenvolvida pelo sector publico, essa passagem é marcada por uma celebração de contratos
que podem ser nomeadamente: concessão de gestão, concessão de exploração, concessão de
serviços públicos etc.

.Em termos do Art 16 da lei 15/2011 A finalidade principal do-empreendimento de PPP e

garantir a provisão eficiente, qualitativa e quantitativa de serviços ou bens públicos aos
utentes e a valorização econ6mica dos bens patrimoniais e outros recursos nacionais
integrados nesse empreendimento, incluindo, nos casos aplicáveis, 0 recurso terra cedido a
título de activo fundiário de propriedade exclusiva do Estado ao referido 'empreendimento,
via respectivo Direito de Uso e Aproveitamento da Terra - DUAT.

Na prossecução, pelo contratado, da finalidade de cada PPP deve, em particular, ser

observado 0 princípio do utente - pagador, assegurando que o preço pago pelos serviços
prestados, nos termos contratualmente acordados, compensações custos incorridos
e proporcione uma margem de lucro.

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11. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
1. AGOSTINHO, Gerson Saíde Zandamela, parcerias público-privado em
moçambique: o caso da modernização do equipamento na terminal de
contentores do porto de maputo, uem, 2017 disponível em
www.monografias.mzbistream
2. CRUZ, C., Marques, R. (2012). O Estado e as Parcerias Público-Privadas Ed..
Sílabo. Lisboa
3. DE MONCADA, Luis S. Cabral, Direito económico, 4 ed, editora: Coimbra
4. DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso Administrativo de direito económico, vol I,
editora ALMEDINA
5. FILHO, Jose dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo, 2ed, ATLAS
disponivel em www.morumbidireito.files.wordpress.com
6. FISCHER, Ronald; NHABINDE, V. Parcerias Público Privadas em Moçambique.
Maputo: CEA-II & UEM, 2012. Disponível em www.theigc.org uploads 2014/8
7. GONCALVES, Octávio de Jesus, A regulação de parcerias publica-privada em
Moçambique, volume 2, disponível em www.concorrencia.ptfiles.
8. MAZUZE, Carmecino Zacarias Felipe, Análise da Eficácia das Parcerias Público-
Privadas na Prestação de Serviços Públicos Aduaneiros em Moçambique: O Caso
da JUE (2009-17). UEM, 2018 disponível em www.monografias.uem.mzbitstream
9. POLTRONIEIR, Renato Parceria público-privada “PPP”: novo marco regulatório
brasileiro, 2004 disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/4693/parceria-
publico-privada-- PPP-novo-marco-regulatório-brasileiro.
10. SARMENTO, J. M. 2013 Parcerias Público-Privadas, Fundação Francisco Manuel
dos Santos (ed.)
Documentos:
1. MOZABANCO. Financiamento às infra-estruturas em Moçambique. Maputo: s.n.,
2012.
Legislação
1. Lei 15/2011, de 10 de Agosto, lei que aprova as normas orientadoras do processo de
contratação, implementação e monitoria de empreendimentos de parcerias público-
privadas, de projectos de grande dimensão e de concessões empresariais.

21
2. Decreto 16/2012 de 4 de Junho, regulamento da Lei das Parcerias Público-Privadas
(PPP), Projectos de Grande Dimensão(PGD) e Concessões Empresar.
3. Decreto 69/2013, de 20 de Dezembro (Regulamento de PPP e concessões empresariais
de pequena dimensão)

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