UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE FACULDADE DE DIREITO

IARA ROSSI CARDOSO

LEI Nº 13.506, DE 13 DE NOVEMBRO DE 2017 - O NOVO MARCO LEGAL NO ÂMBITO

DO BANCO CENTRAL DO BRASIL E DA COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

São Paulo
2018
 IARA ROSSI CARDOSO

LEI Nº 13.506, DE 13 DE NOVEMBRO DE 2017 - O NOVO MARCO LEGAL NO ÂMBITO

DO BANCO CENTRAL DO BRASIL E DA COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Faculdade de Direito Universidade
Presbiteriana Mackenzie de São Paulo, como
requisito para a obtenção do título de Bacharel
em Direito.

ORIENTADOR: Prof. Dr. Fabiano Dolenc Del Masso

São Paulo
2018
 IARA ROSSI CARDOSO

LEI Nº 13.506, DE 13 DE NOVEMBRO DE 2017 - O NOVO MARCO LEGAL NO ÂMBITO

DO BANCO CENTRAL DO BRASIL E DA COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Faculdade de Direito Universidade
Presbiteriana Mackenzie de São Paulo, como
requisito para a obtenção do título de Bacharel
em Direito.

Aprovada em: ___/___/___.

BANCA EXAMINADORA

Orientador: Prof. Dr. Fabiano Dolenc Del Masso

Universidade Presbiteriana Mackenzie

Prof. Dr. Carlos Eduardo Nicoletti Camillo

Universidade Presbiteriana Mackenzie

Prof. Dr.
Universidade Presbiteriana Mackenzie
 À minha família,
por me permitir viver um tipo de amor singular.
 AGRADECIMENTOS

Esse trabalho representa a realização de minha trajetória da graduação, a qual me trouxe

não só um aprendizado científico profundo, mas também um conhecimento pessoal que eu não
teria obtido de outra maneira.

Primeiramente, agradeço aos meus pais por se dedicarem à família, me ensiranem valores
sólidos que traçaram a minha personalidade e maneira de enxergar o mundo.

À minha irmã e meus irmãos que transbordam meu coração de orgulho, me inspiram e
incentivam a ser a melhor versão de mim, por meio de exemplos e atitudes que exigem força e
coregem.

Agradeço as amizades de longas datas, em especial o meu amigo Lucas, que sempre
esteve ao meu lado e soube compreender e respeitar os momentos em que precisei me distanciar
para me dedicar aos estudos e trabalhos.

Não poderia deixar de mencionar os laços que construí durante a faculdade,

principalmente minhas meninas, pessoas com as quais terei uma dívida eterna de gratidão.

Ao meu orientador, por ser uma pessoa solicita e estar sempre à disposição, bem como
por me incentivar a vencer esse desafio de escrever a respeito de um tema recente, sem muito
material e teorias consolidadas para basear os meus estudos.

Finalmente, agradeço a todos os professores que passaram pela minha vida, por
exercerem uma das profissões mais belas, cujo peso na formação intelectual e pessoal de um
aluno é imensurável.
 RESUMO

Em razão da natureza dinâmica inerente ao Sistema Financeiro, bem como ao Mercado de

Capitais, a atividade de referidos setores não pode, de modo algum, ser aprisionada em normas
obsoletas que não correspondem com suas necessidades e realidade econômica, social e histórica.
Para o presente estudo, leva-se em conta, especialmente, o momento histórico em que o país vive
e a tendência do ordenamento jurídico brasileiro por buscas constantes de instrumentos de
prevenção contra a criminalidade econômico-financeira, a transparência e reputação dos atos
públicos, a interação entre disciplinas e a adaptação do arcabouço legislativo com a era
tecnológica. Assim, o trabalho tem como intuito abordar as alterações trazidas pela Lei nº
13.506/17, que dispõe sobre os processos administrativos sancionadores no âmbito de atuação
do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários. Serão abordados conceitos
básicos a respeito de Mercado Financeiro, Mercado de Capitais e processo administrativo
sancionador. Em seguida, analisa-se as principais novidades do novo marco legal em relação à
legislação anterior na esfera de cada Agente Regulador relacionado com o tema e, ao final,
apresenta-se pontos a serem aperfeiçoados. Nesse sentido, o trabalho terá um caráter objetivo,
pautado, quase que exclusivamente, na legislação brasileira e princípios que a direciona.

Palavras – Chaves: Lei nº 13.506/17. Mercado Financeiro. Mercado de Capitais. Comissão de

Valores Mobiliários
 ABSTRACT

Due to the dynamic nature inherent in the Financial System, as well as the Capital Market, the
activity of these sectors cannot, in any way, be trapped in obsolete standards that do not
correspond with their needs and economic, social and historical reality. For the present study, it
takes into account, in particular, the historic moment that the country is going throw and the trend
of the brazilian legal system for constant searches of instruments of prevention against economic
and financial crime, the transparency and reputation of public acts, the interaction between
disciplines and the adaptation of the legislative framework with the technological era. Thus, the
study has as aim address the changes brought by the Law nº 13.506/17, which regulates the
sanctioning administrative proceedings in the scope of the Central Bank of Brazil and the
Securities and Exchange Commission. Basic concepts will be addressed about the Financial
Market, Capital Market and sanctioning administrative proceedings. Then, it analyzes the main
novelties of the new legal framework in relation to the previous legislation in the sphere of each
regulatory agent related to the theme and, in the end, it presents itself points to be improved. In
this sense, the work will have an objective character, based almost exclusively in brazilian
legislation and principles which directs.

Keywords: Law nº 13.506/1. Financial Market. Capital Market. Securities and Exchange
Commission.
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES

ACORDO ADMINISTRATIVO – Acordo Administrativo em Processo de Supervisão

BACEN ou REGULADOR BANCÁRIO – Banco Central do Brasil
CVM – Comissão de Valores Mobiliários
LEI Nº 13.506/17 ou NOVA LEI – Lei nº 13.506 de 13 de Novembro de 2017
STJ – Superior Tribunal de Justiça
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..............................................................................................................10
1. TEMAS PRELIMINARES.....................................................................................12
1.1. Noção de Mercado Financeiro............................................................................12
1.2. Noção de Mercado de Capitais...........................................................................13
1.3. Processo Administrativo Sancionador................................................................14
2. LEI Nº 13.506/2017...................................................................................................15
2.1. Lei nº 13.506/2017 no âmbito de atuação do BACEN.......................................16

2.1.1. Aplicabilidade .........................................................................................16

2.1.2. Infrações Puníveis....................................................................................17
2.1.3. Penalidades...............................................................................................19
2.1.4. Medidas Coercitivas e Acautelatórias......................................................25
2.1.5. Termo de Compromisso...........................................................................27
2.1.6. Acorodo Administrativo em Processo de Supervisão..............................28
2.1.7. Rito Processual.........................................................................................32
2.2. Lei nº13.506/2017 no âmbito de atuação da CVM.........................................37
2.2.1. Infrações Puníveis....................................................................................37
2.2.2. Penalidades...............................................................................................38
2.2.3. Acordos Administrativos em Processo de Supervisão.............................39
2.2.4. Rito Processual.........................................................................................39
3. PONTOS A SEREM APRIMORADOS.................................................................40
4. CONCLUSÃO...........................................................................................................43
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS...................................................................44
 10

INTRODUÇÃO

Para melhor compreender as alterações e peculiaridades da Lei nº 13.506/17, é válido

mencionar o contexto histórico do Brasil, já que, desde as manifestações de rua que ocorreram
em 2013, o país clama por transformações sociais, culturais e elaboração de políticas públicas
efetivas. Nesse raciocínio, é incontestável que o pensamento e hábitos que pairam pela sociedade
compele o Direito, como um todo, se harmonizar com a realidade social.

Desde então, a pressão social e econômica, bem como os escândalos envolvendo grandes
empresas, inclusive do setor público, auxiliaram no progresso de consolidação de mecanismos
de transparência. É nesse contexto que, em 08 de junho de 2017, foi publicada a Medida
Provisória nº 784 que versava sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação
do BACEN e da CVM que, em razão de não ter sido aprovada e convertida em Lei pelo Poder
Legislativo dentro do prazo previsto no artigo 62, da Constituição Federal, perdeu sua eficácia e
acabou resultando na Lei nº 13.506/17.

Assim, o presente trabalho visa analisar as novidades trazidas pela Nova Lei, bem como
as Circulares expedidas pelo BACEN nº 3.857 e nº 3.858, que regulamentam referida norma.
Superficialmente, pode-se dizer que o objetivo da norma é unificar e atualizar o processo
administrativo sancionador, trazer segurança jurídica para os atuantes no setor do Mercado
Financeiro e de Capitais, compatibilizar com as normas internacionais e princípios fundamentais
de supervisão de mercado.

Dessa forma, o primeiro capítulo do presente trabalho difenrencia o Mercado Financeiro

do Mercado de Capitais, bem como apresenta a ideia de processo administrativo sancionador.

O segundo capítulo, por sua vez, trata de todo o processo e justificativas da Lei nº
13.506/17, bem como demonstra detalhadamente a repercução do referido diploma legal na
esfera do BACEN e da CVM. Uma das principais alterações no campo de atuação do BACEN
foram os meios alternativos de conflitos, que consistem na possibilidade de celebração do Termo
de Compromisso ou do Acordo Administrativo em Processo de Supervisão. Na esfera da CVM,
cita-se, à título exemplificativo, a alteração material dos tipos penais de manipulação de mercado
e de insider tranding, previstos pela Lei nº 6.385/76.

Após o estudo das principais alterações, o terceiro capítlo aborda pontos a serem
aperfeiçoados, isso é, lacunas ou situações que podem ser antevistas, gerando dúvidas a respeito
 11

da eficiência da norma no tocante a determinados assuntos.

Finalmente, encerra-se o trabalho com o quarto capítulo que apresentará as considerações

finais a respeito do tema estudado.
 12

1. TEMAS PRELIMINARES

1.1 NOÇÃO DE MERCADO FINANCEIRO

Inicialmente, antes de abordar a ideia de Mercado Financeiro, faz-se necessária a

explicação de dois conceitos essenciais para uma boa compreensão de todo o sistema financeiro:
poupança e investimento.

Enquanto poupar consiste no ato de abster-se do consumo presente na expectativa de se

obter um acúmulo de bens e valores futuro, investir, por sua vez, é utilizar os recursos poupados
para gerar ou multiplicar riqueza.

Para ilustrar Nelson Eizirik, cita a “economia de Robson Crusoé”:

Crusoé, após sobreviver a um naufrágio, passou a habitar uma ilha deserta, alimentando-
se do produto de sua pescaria diária. Podemos imaginar que, após algum tempo, decide
fabricar uma rede, com o que aumentaria a quantidade de peixes pescados e teria mais
tempo para o lazer. Para ter um dia inteiro dedicado a fabricar a rede, deveria diminuir
seu consumo diário de peixe, de sorte que a quantidade pescada pudesse alimentá-lo por
dois dias. O primeiro ato, de abstenção do consumo, constitui tipicamente o ato de
poupança, que pode ser definida como a parte da produção não consumida. Já, o
segundo ato, de utilização dos recursos poupados para a produção da rede, um bem de
capital, constitui um investimento. 1

Nota-se que no exemplo citado, uma única pessoa assume o papel de poupador e
investidor. Porém, o sistema econômico é composto por agentes econômicos – unidades
familiares, governo, empresas etc. – que, apesar de possuírem interesses individuais, estão
completamente interligados, vez que, aqueles que possuem recursos acumulados – conhecidos
como agentes superavitários – pretendem aplica-los em ativos financeiros daqueles que
necessitam de recursos para realizar os seus projetos de investimento – conhecidos como agentes
deficitários.

É nesse vácuo que surge a necessidade da intervenção financeira, que atuará como um
canal de recursos entre os agentes econômicos superavitários e deficitário.

Nesse raciocínio, ao analisar o conceito de Mercado Financeiro, pode-se dizer que sua
principal peculiaridade reside na função de otimizar a alocação de recursos na economia. Nesse
sentido ele promove, por meio de instituições e instrumentos, o fluxo financeiro entre os

1
EIZIRIK NELSON; GAAL, ARIÁDNA B; PARENTE, FLÁVIA; HENRIQUES, MARCUS DE FREITAS.
Mercado de Capitais – regime jurídico. 3ª ed. Revista e ampliada – Rio de Janeiro: Renovar, 2011.
 13

poupadores e os investidores, ou seja, ele capta os recursos excedentes da economia e direciona

para aqueles que necessitam de recursos, atuando como um sistema de compensação.

Assim, é possível notar sua importância quando se trata de crescimento e dinamismo

econômico de um país, vez que sua intermediação financeira impulsiona o consumo e incentiva
a atividade comercial.

Logo, ao decorrer da história, o modelo tradicional de intermediação financeira foi se

aprimorando em razão do desenvolvimento e das demandas existentes mercado. Nesse contexto,
é possível notar que o Mercado Financeiro foi dividido em segmentos, considerando critérios
como prazos, riscos, liquidez, ativos e produtos financeiros utilizados para a operação, entre
outros. Atualmente, no Brasil, são quatro segmentos de mercados, quais sejam: (i) Mercado de
Crédito; (ii) Mercado Monetário; (iii) Mercado Cambial; e (iv) Mercado Mobiliário.

O Mercado de Crédito é responsável pela intermediação de recursos de operações de

curto, médio e longo prazo para os agentes econômicos que necessitam de financiamento de bens
duráveis, recursos para o consumo e capital de giro. Nesse mercado, o Banco Central do Brasil é
o principal órgão de controle e responsável pela normatização.

Já, o Mercado Monetário é o segmento estruturado para controlar a liquidez da economia.

Aqui, são realizadas as operações de curto ou curtíssimo prazo, negociando, principalmente,
títulos públicos para financiar as necessidades momentâneas de caixa dos bancos e dos governos.
A intervenção do Banco Central do Brasil se dá em razão da manutenção da Política Monetária.

Por sua vez, o Mercado Cambial está relacionado com a compra e venda de moedas
estrangeiras. Nesse sentido, são realizadas operações de curto prazo envolvendo agentes
econômicos que tenham interesse voltados ao comércio internacional. Assim, o Banco Central
do Brasil fiscaliza e controla as negociações e taxas de câmbio por meio da Política Cambial.

Finalmente, o Mercado de Capitais, realiza a captação de recursos envolvendo operações

de médio e longo prazo, por meio da distribuição de títulos e valores mobiliários, que são
emitidos pelas empresas.

1.2 NOÇÃO DE MERCADO DE CAPITAIS

A função primordial do Mercado de Capitais reside no fato de permitir que as empresas

captem recursos destinados para o financiamento de suas atividades ou projetos de investimento,
negociando diretamente com o investidor que, por sua vez, tem mais autonomia e a oportunidade
de participar de empreendimentos desenvolvidos pelas empresas que considera interessante.
 14

Ressalte-se que, aqui, pelo motivo de não possuir a intervenção da instituição financeira, os
papéis negociados possuem uma rentabilidade superior em relação aos títulos tradicionais,
porém, por outro lado, o investidor assume os riscos da operação.

Dentro do Mercado de Capitais é possível notar a existência do Mercado Primário, que

implica na emissão de novas ações no mercado, e do Mercado Secundário, que não envolve
emissão de novos títulos, mas a venda das ações entre os investidores.

Assim, nota-se que é no Mercado Primário em que a companhia consegue captar

recursos, vez que ela emite ações que serão adquiridas pelos investidores. Já, as operações
realizadas no Mercado Secundário não trazem recursos para as companhias, pois ocorre a
transferência de propriedade das ações entre investidores, isso é, os recursos do novo investidor
são destinados a um outro acionista, não recebendo a empresa nenhuma parte dos recursos.

Nesse ponto, importante destacar a função essencial do Mercado Secundário que é a de

conferir liquidez aos papéis, facilitando a alienação dos valores mobiliários adquiridos pelos
investidores. Novamente, cita-se Nelson Eizirik:

A função essencial do mercado secundário é a de conferir liquidez aos valores

mobiliários, permitindo que os seus adquirentes possam vende-los rapidamente. Sem a
existência de um mercado secundário ativo, ficariam muito prejudicadas as operações
de captação de novos recursos no mercado primário, uma vez que os poupadores teriam
dificuldade para alienar os valores mobiliários por eles adquiridos.2

1.3. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Ao lado das atribuições que a Lei ofereceu ao BACEN e à CVM, nota-se o poder
normativo, por meio do qual tais Autoridades regulam a atuação dos agentes no Mercado
Financeiro e no Mercado de Capitais, bem como o poder punitivo, através do qual as Autoridades
asseguram o integral cumprimento das normas e solidez dos mercados. O que nos interessa para
o desenvolvimento deste trabalho é o estudo do poder punitivo, que se dá por meio do processo
administrativo sancionador, que possui a seguintes fases: instauração, defesa, exame do processo,
decisão de primeira instância, recurso e decisão de segunda instância.

O processo administrativo sancionador decorre da identificação de uma possível

irregularidade que pode resultar em proposta de investigação através de inquérito administrativo,
quando não há elementos de autoria ou materialidade, ou termo acusação, quando os elementos
de autoria e materialidade da infração estiverem evidentes.

2EIZIRIK NELSON; GAAL, ARIÁDNA B; PARENTE, FLÁVIA; HENRIQUES, MARCUS DE FREITAS.

Mercado de Capitais – regime jurídico. 3 ed. Revista e ampliada – Rio de Janeiro: Renovar, 2011
 15

Assim, uma vez instaurado, o processo administrativo sancionador o investigado será

citado para apresentar defesa, instruída com documentos. Após a apresentação da defesa ou do
decurso do prazo fixado na citação, o processo é analisado e, posteriormente, é proferida decisão
a respeito a aplicação de penalidade ou não, cabe recurso contra esta decisão.

A princípio, esse é o trâmite de um processo administrativo sancionador, que será melhor

detalhado no decorrer do presente trabalho.

2. LEI Nº 13.506/2017

O inínico de toda agitação legislativa referente à alteração do processo administrativo

sancionador e mecaninos de supervisão do BACEN e da CVM deu-se com a publicação da MP
nº 784, cujo conteúdo era muito similar ao da Lei nº 13.506/17. Porém, em razão do esgotamento
do prazo de vigência e da omissão do Congresso Nacional a respeito da votação, a MP nº 784
perdeu sua eficácia.

Porém, estava inconstetável a necessidade de uma reforma legislativa a respeito do tema

abordado pela MP nº 784. Por esse motivo, após votação e aprovação do Projeto de Lei nº
8.843/17, que tratava do mesmo conteúdo inovador, originou-se a Lei nº 13.506/17, que realizou
alguns ajustes relevantes em relação à ideia inicial proposta pela MP nº 784, como, por exemplo,
a redução do teto das multas a serem aplicadas pela CVM, que nos termos da MP nº 784 era de
R$ 500 milhões e, agora, com a Nova Lei, reduziu para R$ 50 milhões.

Fato é que, com o advento da Lei nº 13.506/17, o BACEN e a CVM terão que
regulamentar sua aplicação por meio da elaboração de normas próprias, em seus respectivos
âmbitos de competência. Nota-se que o BACEN já editou as Circulares n.º 3.857 e 3.858.

Em linhas gerais, é possível apontar as principais alterações que a Nove Lei trouxe. Em
relação às infrações penais, observa-se que a Lei nº 13.506/17 criou novas modalidades e
consolidou, em um único diploma legal, outras que estavam espalhadas em normas infra legais.
Na esfera do BACEN, definiu as infrações graves.

Criminalmente, no âmbito da CVM, alterou substancialmente o tipo penal referente ao

crime de insider tranding, previsto anteriormente pelo artigo 27-D da Lei nº 6.385/76. Agora,
com essa modificação, pune-se também qualquer terceiro que se valer da informação sigilosa
para negociar no mercado de capitais e não só aquele que repassa tais informações (tipper).
 16

Quanto às penalidades, a Lei nº 13.506/17 possibilitou a aplicação da imposição da pena

de admoestação pública e de multa cominatória. No tocante às multas sancionatórias, houve
alterações significativas em relação à multa aplicada pelo BACEN, que foi elevada para R$ 2
bilhões ou 0,5% da receita de serviços e de produtos financeiros apurada no ano anterior ao da
consumação da infração. A Circular nº 3.857 já regulamentou a aplicação dessas multas. Para a
CVM, o limite da penalidade da multa foi elevado apra (i) R$ 50 milhões; (ii) três vezes o
montante da vantage econômica obtida com a operação; (iii) o dobro do valor da operação
irregular; ou (iv) o dobro do prejuízo causado aos investidores. Nos casos de reincidência, a CVM
poderá aplicar multa de até o três vezes os valores fixados originalmente.

Ainda, a Nova Lei implementou novos instrumentos de supervisão e monitoramento das

atividades submentidas ao controle das Autarquias, como a possiblidade de celebração do Termo
de Compromisso na esfera do BACEN, bem como dos Acordos Administrativos em Processo de
Supervisão tanto no âmbito do BACEN quanto da CVM.

Finalmente, não se pode esquecer que foram alteradas, na esfera do BACEN, as normas
cambiais aplicáceis não só a quaisquer pessoas físcias ou jurídicas, mas também às entidades
autorizadas a operar em câmbio. Aqui, além da Lei nº 13.506/17 reafirmar certas penalidades que
não eram mais aplicadas ela aumentou o valor da multa a ser aplicada em relação às
irregularidades e infrações penais de câmbio.

2.1 LEI Nº 13.506/2017 NO ÂMBITO DE ATUAÇÃO DO BACEN

2.1.1 APLICABILIDADE

Ao analisar o artigo 2º, da Lei nº 13.506/17, nota-se que este ampliou os agentes sujeitos
às punições do BACEN, vez que não só apenas as Instituições Financeiras, mas também pessoas
físicas como, por exemplo, administradores, membros da diretoria, do conselho de
administração, do conselho fiscal entre outros integrantes dos demais órgãos previstos nos
estatutos ou contratos sociais da Instituição.

Ademais, foram incluídas no rol dos sujeitos passivos as entidades supervisionadas pelo
BACEN. Aqui, cabe ressaltar que não há certeza a respeito das entidades supervisionadas, pois
o texto permite o entendimento de entidades equiparadas a instituições financeiras, bem como
outras entidades cuja atividades são supervisionadas pelo BACEN, ainda que indiretamente, em
razão do seu relacionamento com as instituições financeiras, como é o caso dos correspondentes
bancários.
 17

Quanto ao aspecto temporal relacionado à aplicabilidade, ressalta-se que as penalidades

serão aplicadas somente aos fatos que ocorreram depois da publicação da Lei nº 13.506/17, ou
seja, não se fala em efeito retroativo. Exceto os Acordos Administrativos que poderão retroagir
quando os fatos tiverem ocorridos em momento anterior à publicação da Lei nº 13.506/17,
incluindo, também, os processos que já estavam em trâmite.

2.1.2 INFRAÇÕES PUNÍVEIS

É inegável que, para que se tenha um ilícito administrativo, é necessária a definição prévia
em Lei. Assim, visando trazer maior segurança jurídica às decisões do BACEN nos processos
administrativos sancionadores, o artigo 3º, da Nova Lei, trouxe um rol com dezessete incisos,
definindo as condutas consideradas como infrações puníveis que, até o momento, eram previstas
em Resoluções e outros diplomas editados pelo CMN e BACEN, sem força de Lei.

Porém, da leitura do dispositivo é possível perceber que a redação do texto legal é bastante
genérica, fato que dá margem a interpretações extensivas pelo aplicador.

Basta analisar o inciso I do referido artigo que considera infração punível a realização de
operações em “desacordo com princípios previstos em normas legais e regulamentares que
regem a atividade autorizada pelo Banco Central do Brasil”. Logo, questiona-se quais seriam os
princípios que regem as atividades autorizadas pelo BACEN, pois não há clareza em relação aos
mesmos.

Outro ponto objeto de crítica desde a edição MP nº 784 é o inciso VIII pelo fato de
mencionar “preços destoantes dos praticados pelo mercado, em prejuízo próprio ou de
terceiros” sem ao menos esclarecer o que seria considerado preços destoantes para fins de
aplicações de penalidades.

Novamente, ao utilizar a expressão “ausência de fundamentação econômica”, a Lei nº

13.506/17 não definiu o alcance da redação de maneira clara e precisa no inciso IX, do artigo 3º.

Tais pontos foram largamente discutidos no âmbito da MP nº 784 e o motivo que justifica
a permanência do caráter abrangente do artigo 3º da Nova Lei é o fato de dificultar eventual
anulação das decisões sancionadoras prolatadas pelo BACEN, em sede de processo
administrativo sancionador, pelo Poder Judiciário por falta de previsão de tipos administrativos
em lei.

É o que vinha se observando até a edição da MP nº 784, pois o STJ estava anulando
decisões prolatadas pelo BACEN sob o argumento de as condutas que justificariam a aplicação
 18

de penalidades estavam previstas por normas infralegais, ao passo que a punição estava prevista
no artigo 44 da Lei nº 4.595/64.

Nas palavras do parecer do Agravo Interno em Recurso Especial nº

1216514/ES2010/0183599-9 “em direito sancionatório, apenas a lei pode estabelecer conduta
típica ensejadora de punição, sendo entendimento firme deste STJ que as sanções previstas no
artigo 44 da lei 4.595/64 somente se aplicam às hipóteses expressamente previstas nesse
dispositivo".3

Nesse raciocínio, ao fundamentar suas decisões com dispositivos amplos e imprecisos, o risco
de anulação das decisões é reduzido, já que o alcance da norma que a fundamenta é capaz de
atingir inúmeros tipos administrativos que não estão, necessariamente, expressos no texto legal,
mas é possível extrai-los por meio de uma interpretação extensiva das expressões genéricas.

O que se pode concluir é que o fato de existir um rol taxativo tipificando as infrações para
fins de punibilidade, apesar de trazer uma ideia restritiva e delimitadora da norma, na realidade,
em razão dos termos utilizados possuírem um caráter abrange, abre-se oportunidades para
interpretações múltiplas e possíveis além daquela propriamente expressa no texto legal.

O artigo 4º, Lei nº 13.506/17, a seu turno, qualifica as infrações de natureza grave no âmbito
da fiscalização do BACEN as condutas que podem gerar os seguintes resultados:

(i) causar dano à liquidez, à solvência ou à higidez ou assumir risco incompatível com a
estrutura patrimonial de pessoa mencionada no caput do art. 2o desta Lei;

(ii) contribuir para gerar indisciplina no mercado financeiro ou para afetar a estabilidade
ou o funcionamento regular do Sistema Financeiro Nacional, do Sistema de
Consórcios, do Sistema de Pagamentos Brasileiro ou do mercado de capitais;

3
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. LEI 4.595/64. SANÇÃO
PECUNIÁRIA. NECESSIDADE DE TIPIFICAÇÃO NA PRÓPRIA NORMA LEGAL. INADMISSÃO DE
TIPIFICAÇÃO DE CONDUTAS INFRATORAS EM NORMAS INFRALEGAIS. AGRAVO INTERNO DA
UNIÃO DESPROVIDO. 1. O Plenário do STJ apreciou a aplicabilidade do CPC/2015 aos processos que já se
encontravam em andamento quando do início de sua vigência, decidindo ser aplicável a novel legislação processual
somente aos recursos que impugnem decisões publicadas a partir de 18.3.2016, o que não é o caso dos autos.
Perfeitamente possível, portanto, o julgamento monocrático com base no art. 557, § 1o-A do CPC/73. 2. Em Direito
Sancionatório, apenas a lei pode estabelecer conduta típica ensejadora de punição, sendo entendimento firme deste
STJ que as sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/64 somente se aplicam às hipóteses expressamente previstas
nesse dispositivo. Precedentes: REsp. 1.255.987/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 13.4.2012; REsp.
438.132/RS, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ 15.3.2004; AgRg no REsp. 1.560.441/PR, Rel. Min. HUMBERTO
MARTINS, DJe 12.9.2016; REsp. 1.255.987/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 13.4.2012. 3. Agravo
Interno da UNIÃO desprovido.
 19

(iii) dificultar o conhecimento da real situação patrimonial ou financeira de pessoa

mencionada no caput do art. 2o desta Lei; e

(iv) afetar severamente a finalidade e a continuidade das atividades ou das operações no

âmbito do Sistema Financeiro Nacional, do Sistema de Consórcios ou do Sistema de
Pagamentos Brasileiro.

Nos termos do artigo 36 da Lei nº 13.506/17, a Circular nº 3.587 delineou as infrações

puníveis no âmbito do Sistema de Consórcios, previstas no artigo 47 a seguir:

Art. 47. Para fins da gradação de penalidades previstas no art. 36, inciso I, da Lei nº
13.506, de 2017, constituem infrações puníveis no âmbito do Sistema de Consórcios:
I - vender cotas de consórcio, inclusive por meio de representantes, de forma
incompatível com a legislação em vigor;
II - utilizar recursos de grupo de consórcio em finalidade diversa das admitidas na
legislação em vigor;
III - desviar recursos do grupo em benefício da administradora ou de terceiros;
IV - deixar de depositar em instituição financeira os recursos dos grupos de consórcio
ou de aplicá-los na forma estabelecida na legislação em vigor;
V - promover ou deixar de promover contemplações, em desacordo com as exigências
da legislação em vigor;
VI - deixar de convocar ou de realizar assembleia geral ordinária ou extraordinária, nos
termos da legislação em vigor;
VII - deixar de prestar, de forma clara, objetiva e adequada, as informações necessárias
à livre escolha e à tomada de decisão por parte dos consorciados;
VIII - realizar operações sem observar os limites operacionais ou os padrões mínimos
de capital realizado e de patrimônio líquido ajustado; ou
IX - deixar de manter a autonomia patrimonial dos grupos de consórcio.

2.1.3 PENALIDADES

Aqueles que praticarem as condutas mencionadas no capítulo anterior estarão sujeitos às

penalidades previstas na Seção III, do Capítulo I, da Nova Lei, quais sejam:

(i) admoestação pública;

(ii) multa;

(iii) proibição de prestar determinados serviços para as instituições supervisionadas pelo

BACEN;

(iv) proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades de operação;

(v) inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto
em documentos constitutivos das instituições supervisionadas pelo BACEN; e
 20

(vi) cassação de autorização para funcionamento.

Em relação à pena de admoestação pública, cabe observar que esta substituiu a antiga
advertência. Essa nova modalidade de pena possui um caráter não só disciplinar, mas também
um caráter educativo, pois, diferentemente da pena de advertência, o teor da decisão condenatória
será publicado no site eletrônico da Autarquia, bem como em outras formas de publicação
previstas em regulamentação. O texto terá o nome do apenado, a conduta ilícita praticada e a
sanção imposta. Pontua-se que a publicação exaure a penaidade de admoestação pública, nos
termos previstos do artigo 40, da Circular nº 3.857.

Assim, a nova pena de admoestação pública gera efeitos relevantes para a reputação do
apenado, pois os agentes atuantes no mercado terão conhecimento da ilicitude praticada e de
eventuais reiterações.

Além disso, quanto à pena de multa, importante ressaltar o aumento substancial do valor
das penalidades pecuniárias, vez que o limite máximo passa a ser de R$ 2 bilhões ou de 0,5% das
receitas de serviços e de produtos financeiros apurado no ano anterior da consumação da infração.
A própria Lei nº 13.506/17 estabelece parâmetros para determinar a receita de serviços e de
produtos financeiros no § 1º, do artigo 7º de referido diploma legal.

Merece destaque, também, a multa cominatória que será aplicada em razão de

descumprimento das medidas cautelares determinadas pelo BACEN, com incidência diária,
limitada a um milésimo do valor do faturamento total individual ou consolidado do grupo
econômico, obtido no exercício anterior à aplicação da multa, ou R$ 100 mil, o que for maior.

A decisão que aplicar a multa cominatória deve pontuar o conteúdo mínimo previsto pelo
artigo 75, da Circular nº 3.857. São eles:

(i) a advertência de que seu não cumprimento no prazo fixado sujeita o administrado ao
pagamento de multa cominatória;

(ii) a indicação do valor diário da multa cominatória;

(iii) a norma que fundamenta sua imposição; e

(iv) a indicação do prazo para apresentação de impugnação.

 21

Da decisão que aplicar referida multa cominatória caberá impugnação dirigida à

autoridade que prolatou a decisão, dentro de 10 dias, nos termos da Circular nº 3.857. A
impugnação é desprovida de efeito suspensivo e, da decisão que a julgar, caberá recurso ao
Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, apenas com efeito devolutivo e, ainda,
deverá ser interposto dentro de 10 dias.

Ademais, a Circular nº 3.857 também delimita parâmetros para a fixação do valor da

multa cominatória. A aplicação da multa será diária, limitada ao prazo máximo 60 dias, no valor
entre R$ 10 mil e R$ 100 mil, variando de acordo com o tipo e o porte das instituições autorizadas
pelo BACEN, conforme o artigo 76 de referido diploma legal.

Art. 76. A fixação do valor da multa cominatória observará os seguintes limites:

I - até R$10.000,00 (dez mil reais) por dia, quando o destinatário da determinação for:
a) administradora de consórcio;
b) entidade de auditoria cooperativa;
c) administrador, membro da diretoria, do conselho de administração, do conselho
fiscal, do comitê de auditoria e de outros órgãos previstos no estatuto ou no contrato
social de instituição a que se refere o caput do art. 2º da Lei nº 13.506, de 2017;
d) pessoa física que preste serviço de auditoria independente;
e) sociedade distribuidora de títulos e valores mobiliários;
f) cooperativa de crédito clássica ou cooperativa de crédito de capital e empréstimo;
g) companhia hipotecária;
h) sociedade corretora de câmbio;
i) sociedade de crédito ao microempreendedor e à empresa de pequeno porte; ou
j) sociedade de crédito imobiliário;
II - até R$25.000,00 (vinte e cinco mil reais) por dia, quando o destinatário da
determinação for:
a) associação de poupança e empréstimo;
b) sociedade de arrendamento mercantil;
c) cooperativa de crédito plena, cooperativa central de crédito ou confederação de
central;
d) agência de fomento;
e) sociedade de crédito, financiamento e investimento;
f) sociedade corretora de títulos e valores mobiliários;
g) pessoa jurídica que preste serviço de auditoria independente, inclusive o de
auditoria cooperativa; ou
h) administrador ou responsável técnico de pessoa jurídica que preste serviço de
auditoria independente ou de auditoria cooperativa;
III - até R$50.000,00 (cinquenta mil reais) por dia, quando o destinatário da
determinação:
a) não estiver enquadrado no Segmento 1 (S1), nos termos da Resolução nº 4.553, de
31 de janeiro de 2017, e for banco múltiplo, banco comercial, banco de investimento,
banco de câmbio ou caixa econômica; ou
b) for banco de desenvolvimento, instituição de pagamento ou instituidor de arranjo de
pagamento;
IV - até R$100.000,00 (cem mil reais) ou um milésimo da receita de serviços e de
produtos financeiros, o que for maior, por dia, quando o destinatário da determinação
estiver enquadrado no Segmento 1 (S1), nos termos da Resolução nº 4.553, de 2017.§
1º Outros segmentos supervisionados pelo Banco Central do Brasil, seus
administradores e membros de órgão previsto no estatuto ou no contrato social, e as
pessoas físicas ou jurídicas que exerçam, sem a devida autorização, atividade sujeita à
supervisão ou à vigilância do Banco Central do Brasil, sujeitam-se à multa cominatória
de até R$50.000,00 (cinquenta mil reais) por dia.
 22

§ 2º A multa prevista no art. 18 da Lei nº 13.506, de 2017, terá sua incidência limitada
a sessenta dias.

Vale lembrar que a Lei nº 13.506/17 determina que a decisão que aplicar multa superior
a R$ 50 milhões deverá ser automaticamente submetida a reexame por órgão colegiado previsto
no seu regimento interno, do qual faça parte ao menos um diretor do BACEN, e somente após o
reexame é que a notificação às partes a respeito da decisão será considerada efetiva.

As penas de proibições, inabilitação e cassação serão aplicadas somente nos casos de

infrações graves e, ainda, não poderão exceder o período de 20 anos, excluindo a penalidade de
cassação.

Ao aplicar as penalidades, o artigo 10, da Nova Lei, dispõe que deve-se considerar os
seguintes critérios:

(i) a gravidade e a duração da infração;

(ii) o grau de lesão ou o perigo de lesão ao Sistema Financeiro Nacional, ao Sistema de

Consórcios, ao Sistema de Pagamentos Brasileiro, à instituição ou a terceiros;

(iii) a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;

(iv) a capacidade econômica do infrator;

(v) o valor da operação;

(vi) a reincidência; e

(vii) a colaboração do infrator com o Banco Central do Brasil para a apuração da infração.

Porém, no que tange à dosimetria da pena, a Lei nº 13.506/17 carece de maior

detalhamento, incumbindo ao BACEN editar norma específica para tal. Assim, a Circular nº
3.857 trouxe do Direito Penal o sistema trifásico, ou seja, a pena será apurada em três fases
distintas, apesar de seus elementos serem interligados. São elas: a fixação da pena-base; a
incidência de circunstâncias agravantes e atenuantes; e a incidência de causas de aumento de
pena.
 23

Sobre o método trifásico para a aplicação da pena, explica o doutrinador penalista

Fernando Capez em uma de suas obras:

O Código Penal, em seu art. 68, adotou o sistema trifásico de cálculo da pena,
acolhendo, assim, a posição de Nélson Hungria, que sustentava que o processo
individualizador da pena deveria desdobrar-se em três etapas: 1ª) o juíza fixa a pena de
acordo com as circunstâncias judiciais; 2ª) o juiz leva em conta as circunstâncias
agravantes e atenuantes legais; 3ª) o juiz leva em conta as causas de aumento ou de
diminuição de pena. Esse é o sistema que deverá ser respeitado pelo juiz ao calcular a
pena imposta ao réu na sentença condenatória, em atenção à norma constitucional que
obriga a lei a regularizar a individualização da pena (CF, art. 5º, XLVI) 4.

Nesse sentido, o cálculo da pena-base de multa está sujeito à gradação do Anexo I, da

Circular nº 3.857, que possui um “quadro de fatores de ponderação para aplicação da pena-
base de multa” composto por faixas que variam de acordo com o tipo de infração. Assim, a partir
da fixação de um valor nominal dentro de uma faixa, o valor da pena-base será multiplicado por
um fator de ponderação relativo ao infrator, que considera o tipo de instituição ou atividade.

Vale ressaltar que a Circular nº 3.857, em seu artigo 59, também propõe um limite para o
valor máximo da soma das penalidades de multa aplicadas em um único PAS, visando garantir
que, ao final, a pena não exceda o valor necessário e suficiente para atingir a finalidade educativa
e dissuasiva e não comprometa a continuidade da instituição.

Por sua vez, a Circular nº 3.858 trouxe a possibilidade de aplicação cumulativa das penas
de: (i) advertência; (ii) multa pecuniária variável, não superior ao dobro do valor da operação, ao
dobro do lucro real obtido ou que presumivelmente seria obtido pela realização da operação, ou
ao valor de R$20.000,00; (iii) inabilitação temporária para o exercício de cargos de administração
pelo prazo de até 10 anos; e (iv) cassação da autorização para exercício de atividade, operação
ou funcionamento.

Ambas Circulares estabelecem circunstâncias agravantes e atenuantes e serão levadas em

consideração para redução ou majoração das penas em até 50%.

Assim, a Circular nº 3.857 prevê as circunstâncias agravantes e atenuantes referentes às

penalidades de multa e de proibições, nos termos dos artigos 55 e 56, respectivamente.

Art. 55. São circunstâncias que agravam as penalidades de multa, de proibição de prestar
determinados serviços, de proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades
de operação e de inabilitação, quando não constituírem infrações autônomas:
I - a reincidência;
II - a prática sistemática ou reiterada;

4
CAPEZ, Fernando: - Curso de Direito Penal, Parte Geral 1; 21ª Edição; Ano 2017; Autor:, Editora: Saraiva pg.
474/501
 24

III - a ocorrência de dano à imagem da instituição ou do segmento em que atua;

IV - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; e
V - o cometimento de infração mediante fraude ou simulação
§ 1º A penalidade de multa será acrescida em 20% (vinte por cento) para cada agravante
verificada.
§ 2º As penalidades de inabilitação, de proibição de prestar determinados serviços e de
proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades de operação serão
acrescidas de um ano para cada agravante verificada.
§ 3º Ocorre reincidência quando o agente comete nova infração depois de ter sido
punido por força de decisão administrativa definitiva, salvo se decorridos três anos do
cumprimento da respectiva punição ou da extinção da pena.
§ 4º No caso das infrações relacionadas a auditoria independente ou a auditoria
cooperativa, também será considerada como agravante a ocorrência de dano à imagem
da instituição auditada ou do segmento em que atua.

Art. 56. São circunstâncias que atenuam as penalidades de multa, de proibição de prestar
determinados serviços, de proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades
de operação e de inabilitação:
I - a colaboração do infrator que resulte na identificação dos demais envolvidos na
infração, se for o caso, e na obtenção de informações e de documentos que comprovem
o cometimento de infração punível com base na legislação em vigor, desde que não
sejam de conhecimento prévio do Banco Central do Brasil;
II - os bons antecedentes do infrator; e
III - a regularização da infração antes da sua detecção pelo Banco Central do Brasil.
§ 1º A incidência de circunstâncias atenuantes não resulta na descaracterização da
gravidade da conduta.
§ 2º A penalidade de multa será reduzida em 20% (vinte por cento) a cada circunstância
atenuante verificada.
§ 3º As penalidades de inabilitação, de proibição de prestar determinados serviços e de
proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades de operação serão
reduzidas de um ano para cada atenuante verificada.
§ 4º A circunstância atenuante prevista no inciso I do caput não será aplicada na
dosimetria da penalidade aplicada a infrator que tenha celebrado acordo administrativo
em processo de supervisão quanto aos fatos tratados no processo.

Já, a Circular nº 3.858, em seus artigos 5º e 6º, estabelece as causas que podem implicar em
circunstâncias agravantes e atenuantes referentes às penalidades de multa e inabilitação.

Art. 5º São circunstâncias que agravam as penalidades de multa e de inabilitação,

quando não constituírem infrações autônomas:
I - a prática sistemática ou reiterada;
II - a representatividade das operações irregulares; e
III - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator.
§ 1º A penalidade de multa será acrescida em 20% (vinte por cento) para cada agravante
verificada.
§ 2º A penalidade de inabilitação será acrescida de um ano para cada agravante
verificada.

Art. 6º São circunstâncias que atenuam as penalidades de multa e de inabilitação:

I - a colaboração do infrator que resulte na identificação dos demais envolvidos na
infração, se for o caso, e na obtenção de informações e de documentos que comprovem
o cometimento de infração punível com base na legislação em vigor, desde que não
sejam de conhecimento prévio do Banco Central do Brasil;
II - os antecedentes do infrator; e
III - a regularização da conduta antes da sua detecção pelo Banco Central do Brasil, de
modo a evitar ou minorar as consequências da infração.
 25

§ 1º A incidência de circunstâncias atenuantes não resulta na descaracterização da

gravidade da conduta.
§ 2º A penalidade de multa será reduzida em 20% (vinte por cento) a cada circunstância
atenuante verificada.
§ 3º A penalidade de inabilitação será reduzida de um ano para cada atenuante
verificada.
§ 4º A circunstância atenuante prevista no inciso I do caput deste artigo não será
aplicada na dosimetria da penalidade do indiciado que tenha celebrado acordo
administrativo em processo de supervisão de que trata o art. 30 da Lei nº 13.506, de 13
de novembro de 2017, quanto aos fatos tratados no processo.

2.1.4 MEDIDAS COERCITIVAS E ACAUTELATÓRIAS

A Nova Lei, visando garantir a efetividade da fiscalização, estabelece a possibilidade de

adoção de medidas coercitivas e acautelatórias, quando presentes os requisitos de
verossimilhança. Assim, são consideradas medidas coercitivas:

(i) a prestação de informações ou esclarecimentos necessários ao desempenho de suas

atribuições legais;

(ii) a cessação de atos que prejudiquem ou coloquem em risco o funcionamento regular

de pessoa mencionada no caput do art. 2o desta Lei, do Sistema Financeiro Nacional,
do Sistema de Consórcios ou do Sistema de Pagamentos Brasileiro; e

(iii) a adoção de medidas necessárias ao funcionamento regular de pessoa mencionada

no caput do art. 2o desta Lei, do Sistema Financeiro Nacional, do Sistema de
Consórcios ou do Sistema de Pagamentos Brasileiro.

Os requisitos para a aplicação das medidas acautelatória estão previstos no artigo 68, da
Circular nº 3.857. Nesse sentido tais medidas poderão ser decretadas pelo BACEN antes da
instauração ou durante a tramitação do processo administrativo sancionador, desde que haja a
presença de indícios de autoria e de materialidade da infração (fumus boni iuris e periculum in
mora), bem como a atualidade ou iminência de lesão ao Sistema Financeiro Nacional, ao Sistema
de Consórcios, ao Sistema de Pagamentos Brasileiro, à instituição ou a terceiros.

Preenchido referidos requisitos, o BACEN poderá, cautelarmente:

(i) determinar o afastamento de quaisquer das pessoas mencionadas no inciso III do §

1o do art. 2o desta Lei;
 26

(ii) impedir que o investigado atue - em nome próprio ou como mandatário ou preposto -
como administrador ou como membro da diretoria, do conselho de administração, do
conselho fiscal, do comitê de auditoria ou de outros órgãos previstos no estatuto ou
no contrato social de instituição mencionada no caput do art. 2o desta Lei;

(iii) impor restrições à realização de determinadas atividades ou modalidades de

operações a pessoa mencionada no caput do art. 2o desta Lei; ou

(iv) determinar à instituição supervisionada a substituição: a) do auditor independente ou

da sociedade responsável pela auditoria contábil; ou b) da entidade responsável pela
auditoria cooperativa.

Cabe ressaltar que o item (iv) é a única novidade trazida pela Lei nº 13.506/17.

Nos termos do § 1º, do artigo 17, da Nova Lei, para que a medida cautelar conserve sua
eficácia até que a decisão de primeira instância comece a produzir efeitos, o PAS deve ser
instaurado dentro do prazo de 120 dias, contados a partir da data da intimação da decisão cautelar.
Esta, a seu turno, poderá ser revista de ofício ou a requerimento do interessado, se cessarem as
circunstâncias que as determinaram.

Caso o processo administratico sancioandor não seja instaurado no prazo mencionado, as

medidas cautelares perderão automaticamente sua eficácia, sendo vedada sua aplicação
novamente se não forem modificadas as circunstâncias de fato que as determinaram.

Da decisão cautelar caberá impugnação, desde que apresentada no prazo de 10 dias. A

impugnação é desprovida de efeito suspensivo e, da decisão que a julgar, caberá recurso ao
Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, apenas com efeito devolutivo e, ainda,
deverá ser interposto dentro de 10 dias.

No que diz respeito ao descumprimento das medidas cautelares, vale lembrar que o artigo
18, da Nova Lei, permite que o BACEN aplique multa cominatória, conforme já explicado
anteriormente no tópico “2.1.3 Penalidades” do presente trabalho.

2.1.5 TERMOS DE COMPROMISSO

De acordo com o artigo 11, da Lei nº 13.506/17, o BACEN passa a dispor de um novo
meio de solução alternativo ao processo administrativo, o Termo de Compromisso. Esse
instrumento já era utilizado por outros Agentes Reguladores, como a CVM e CADE.
 27

O BACEN, em juízo de conveniência e oportunidade, visando atender o interesse público,

poderá suspender ou deixar de instaurar, em qualquer fase que preceda a tomada da decisão de
primeira instância, o processo administrativo, quando o acusado propor a celebração do Termo
de Compromisso no qual se obrigue a, cumulativamente: (i) cessar a prática sob investigação ou
os seus efeitos lesivos; (ii) corrigir as irregularidades apontadas e indenizar os prejuízos; e (iii)
cumprir as demais condições que forem acordadas no caso concreto, com obrigatório
recolhimento de contribuição pecuniária.

Nota-se que há uma discricionariedade conferida pela Nova Lei, em que permite que o
BACEN avalie as condições do caso concreto, podendo optar pelo Termo de Compromisso ou
não, pois não está vinculado à celebração do Termo de Compromisso, ou seja, ele vai utilizar tal
instrumento se e quando for mais conveniente ao mercado e ao interesse público.

O principal objetivo do Termo de Compromisso é a efetividade, no sentido de cessar a

conduta irregular o mais rápido possível, buscando sempre algum tipo de reparação do dano,
trazendo ao processo administrativo eficácia e efetividade do ponto de vista daquilo que se quer
em sede de disciplina de mercado.

Uma das novidades, em relação à MP nº 784, é o fato de o BACEN estar proibido de

firmar Termo de Compromisso nos casos em que envolver infrações graves estabelecidas na
Nova Lei. Ainda, a Circular nº 3.857 também impede a celebração do Termo de Compromisso
quando tratar sobre as infrações graves quanto ao cumprimento das obrigações, previstas na Lei
nº 9.613/98.

Além disso, importante lembrar que a celebração do Termo de Compromisso não é

considerado confissão quanto à matéria de fato, nem reconhecimento da ilicitude da conduta
analisada, vez que, aqui, o Regulador Bancário, por meio de sua supervisão, já terá conhecimento
a respeito da irregularidade, isso é, o BACEN já detém elementos probatórios suficientes para a
instauração ou prosseguimento do processo administrativo.

No que diz respeito aos efeitos do Termo de Compromisso, vale apontar que a mera
apresentação de proposta não tem condão de suspender o andamento do processo administrativo.

Ainda, a Lei nº 13.506/17 deixa claro que a celebração do Termo de Compromisso em

processo administrativo não interfere na esfera penal, ao passo que o BACEN deve comunicar
Ministério Público e aos demais órgãos públicos competentes caso verifique que a infração em
questão consiste em crimes ou possui indícios de crime de ação pública.
 28

Em relação à publicidade, observa-se que muito se debateu a respeito da possibilidade de

sigilo. A MP nº 784 previa que em casos excepcionais o Regulador Bancário poderia guardar
sigilo do Termo de Compromisso. Porém, após discussões, ficou entendido que uma vez firmado
o Termo de Compromisso, deve-se dar ampla publicidade de seu teor. Portanto esse ponto é algo
que ficou mais claro com o advento da Lei nº 13.506/17.Vale pontuar que a proposta do Termo
de Compromisso corre em sigilo e somente a partir da assinatura é que seu teor será amplamente
publicado no site eletrônico do BACEN, em 5 dias.

A Circular nº 3.857, em seu Capítulo V, dispõe sobre o procedimento do Termo de

Compromisso. Nesse sentido, ao receber a proposta o BACEN terá o prazo de 90 dias para avaliar
seus termos e decidir a respeito da celebração ou rejeição. Além disso, poderá oferecer ao
investigado ajuste na proposta apresentada. Uma vez celebrado, o Termo de Compromisso
constituirá titulo executivo.

Ressalta-se que da decisão que rejeitar a celebração do Termo de Compromisso, não há

previsão de recurso na Nova Lei.

2.1.6 ACORDOS ADMINISTRATIVOS EM PROCESSO DE SUPERVISÃO

De fato, uma das principais inovações e objeto de discussão é o instrumento de Acordo

Administrativo em Processo de Supervisão. Na MP nº 874, esse instituto tinha a denominação de
Acordo de Leniência, que foi alterado em razão das especificidades do Sistema Financeiro
Nacional.

O que difere o Acordo Administrativo em Processo de Supervisão do Termo de

Compromisso é a confissão. Aqui, o Regulador Bancário tem o conhecimento da ocorrência de
uma infração à norma legal, porém não possui provas suficientes para instaurar um processo
administrativo ou para levar à punição do infrator. Por esse motivo, o Acordo Administrativo em
é uma confissão.

Nos termos do artigo 30, da Lei nº 13.506/17, é permitido ao BACEN a celebração de

Acordo Administrativo em Processo de Supervisão com pessoas físicas ou jurídicas que
confessarem a práticas de infração às normas legais ou regulamentares de fiscalização do BCEN,
bem como cooperarem de forma efetiva, plena e permanente para a apuração dos fatos, visando
à utilidade para o processo, principalmente com a identificação dos demais envolvidos na prática
da infração e a obtenção de informações e de documentos que comprovem a infração noticiada
ou sob investigação.
 29

A celebração do acordo traz ao proponente o benefício da extinção da ação punitiva ou

redução de 1/3 a 2/3 da penalidade aplicável. Quando o Regulador Bancário não tiver
conhecimento prévio da infração noticiada, a redução das penalidades aplicáveis na esfera
administrativa será de 2/3 ou, então, a ação punitiva será extinta. Já, nos casos em que o BACEN
tiver conhecimento prévio da infração noticiada, a pena a ser aplicada aos infratores poderá ser
reduzida e de 1/3 a 3/5.

Para fins de orientação na aplicação do benefício anteriormente mencionado, conforme a

Circular nº 3.857, considerar-se-á que o BACEN tenha conhecimento prévio da infração
noticiada quando, no momento da propositura do Acordo Administrativo, estiver em curso,
perante o Regulador Bancário, procedimento de supervisão que abranja a infração noticiada.

Nesses casos de conhecimento prévio, serão ponderados alguns critérios para a fixação
do percentual de redução das penas a serem aplicadas. Assim, considerando que já existem
informações, ainda que insuficientes para fins de condenação, bem como diretrizes traçadas pelo
processo de supervisão, o BACEN deve certificar se, de fato, as informações, documentos e
provas apresentadas pelo proponente vão realmente colaborar para os fins do processo de
supervisão instaurado.

Outro critério a ser analisado é o momento em que o signatário apresenta a proposta, já

que uma das finalidades da ferramenta do acordo é trazer a celeridade processual. Ainda, a
Circular nº 3.857 também inclui como ponto a ser observado a boa-fé do signatário.

Além disso, vale lembrar que as primeiras pessoas físicas a proporem a celebração de
Acordo Administrativo em Processo de Supervisão poderão beneficiar-se da redução de 1/3 a 3/5
da penalidade a ser aplicada.

Já, a pessoa jurídica que não for a primeira a se qualificar, terá a oportunidade de celebrar
o Acordo Administrativo em Processo de Supervisão, mas nesse caso poderá beneficiar-se da
redução de apenas 1/3 da penalidade a ser aplicada.

Importante ressaltar que os Acordos Administrativos somente poderão ser celebrados

quando preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:

(i) a pessoa jurídica for a primeira a se qualificar com respeito à infração noticiada ou
sob investigação;
 30

(ii) o envolvimento na infração noticiada ou sob investigação a partir da data de

propositura do acordo cessar completamente;

(iii) o Banco Central do Brasil não dispuser de provas suficientes para assegurar a
condenação administrativa das pessoas físicas ou jurídicas por ocasião da propositura
do acordo; e

(iv) a pessoa física ou jurídica confessar participação no ilícito, cooperar plena e

permanentemente com as investigações e com o processo administrativo e
comparecer, sob suas expensas, sempre que solicitada, a todos os atos processuais,
até seu encerramento.

Conforme dispõe a Circular nº 3.957, a proposta deve ser feita por escrito em meio físico
ou eletrônico, contendo a qualificação completa do proponente, podendo ser apresentada em
qualquer momento anterior à instauração do processo administrativo ou até a decisão de primeira
instância, nos casos em que o processo administrativo tenha sido instaurado. Em relação à
documentação juntada pelo proponente, caso a proposta de Acordo Administrativo for rejeitada,
todos os documentos eletrônicos serão descartados e, quando forem apresentados em via física,
serão devolvidos ao acusado.

Além disso, o proponente poderá desistir da proposta a qualquer momento, desde que o
faça antes da assinatura do acordo. Nesse caso, os documentos apresentados não poderão ser
utilizados para fins de responsabilização, exceto quando a administração pública federal tiver
conhecimento dos mesmos por outros meios de informação que não os apresentados perante a
proposta.

Ainda, o artigo 83, da Circular nº 3.957, prevê a hipótese de apresentação de mais de uma
proposta de Acordo Administrativo, caso em que serão analisadas na ordem em que forem
recebidas. Vale pontuar que a mera propositura de celebração do Acordo Administrativo não
suspende a tramitação do processo administrativo e não dispensa a obrigação da pessoa jurídica
de reparar eventuais danos decorrentes da infração.

Quanto à publicidade do Acordo Administrativo em Processo de Supervisão, aplica-se a

mesma regra prevista para os Termos de Compromisso, ou seja, a proposta permanecerá em
sigilo até o momento em que o acordo seja celebrado. Após a assinatura, todo o acordo
 31

administrativo será publicado no site eletrônico do Regulador Bancário, exceto o histórico de

conduta, conforme determina o parágrafo único, do artigo 89, da Circular nº 3.857.

Nesse ponto, vale esclarecer que o histórico de conduta é um documento que contém a
exposição detalhada fatos referentes à infração noticiada, bem como a identificação dos demais
envolvidos e o detalhamento da participação de cada um deles-nos casos em que mais de um
indivíduo participar a infração legal. Nesse sentido, o histórico pode conter informações sensíveis
relacionadas ao direito à intimidade, sigilo bancário e sigilo fiscal, razão pela qual não será
publicado tal documento.

Relevante observar que, mais uma vez, a Lei nº13.506/17 foi clara no sentido o sigilo do
Acordo Administrativo em Processo de Supervisão e demais documentos fornecidos não podem
ser opostos ao Ministério Público e demais órgãos de controle.

Em relação aos efeitos produzidos pelo Acordo Administrativo, destaca-se a possibilidade

estendê-los às empresas do mesmo grupo e aos respectivos administradores e ex-administradores
envolvidos na infração, somente se firmarem o instrumento em conjunto com a pessoa jurídica
proponente ou, ainda, venham a aderir ao acordo posteriormente e em documento apartado. Por
outro lado, nos casos em que o proponente for a pessoa do administrador ou ex-administrador da
pessoa jurídica, os efeitos do acordo firmado não serão estendidos à pessoa jurídica.

A tomada da decisão a respeito da assinatura do Acordo Administrativo será feita por órgão
colegiado previsto no regimento interno do BACEN, dentro do prazo de 45 dias. Após a
celebração do Acordo Administrativo, o processo de supervisão que tramita perante o BACEN
terá seu prazo prescricional suspenso em relação ao signatário. Assim, o cumprimento do Acordo
Administrativo firmado fica sob supervisão do Regulador Bancário.

Tendo em vista a discricionariedade do Regulador Bancário, ressalta-se que nos casos em

que o Acordo Administrativo não seja alcançado, o BACEN poderá instaurar processo
administrativo sancionador visando apurar a mesma infração relacionada à proposta de Acordo,
desde que o fundamente com informações, documentos e provas autônomas.

Ao verificar o cumprimento do Acordo Administrativo celebrado, o BACEN deve observar

os três requisitos seguintes, cumulativamente: (i) se as condições estipuladas foram atendidas;
(ii) se a cooperação prestada foi realmente efetiva; e (iii) boa-fé do infrator quanto ao
cumprimento do acordo. Somente com a presença dessas condições é que o BACEN declarará o
cumprimento do Acordo Administrativo e aplicará os benefícios que o signatário tem direito.
 32

Por fim, caso o Acordo Administrativo seja descumprido, o acusado ficará impedido de
celebrar novo Acordo Administrativo pelo prazo de 3 anos, contados a partir do conhecimento
do descumprimento pelo Regulador Bancário.

2.1.7 RITO PROCESSUAL

Após os novos parâmetros determinados pela Lei nº 13.506/17, pode-se dizer que houve
o aperfeiçoamento no que diz respeito às regras do rito processual dos processos administrativos
sancionadores, vez que harmonizou a legislação com a realidade eletrônica, trouxe clareza e
transparência por meio das exigências de publicação de diversos atos processuais, bem como
adequou as regras e critérios para fixação das penalidades para os diversos segmentos que
integram o Regulador Bancário.

O processo administrativo será instaurado quando houver indícios de ocorrência de uma

das infrações legais previstas pela Nova Lei. Lembrando que o BACEN possui outros meios de
supervisão que poderão ser utilizados caso considere baixa a lesão do bem jurídico tutelado e
mais eficiente outras medidas de supervisão para o caso concreto. Assim, em sede de juízo,
observando sempre a eficiência, razoabilidade e finalidade, o Regulador Bancário poderá deixar
de instaurar o processo administrativo.

As diretrizes a serem consideras pelo Regulador Bancário para a instauração do processo

administrativo estão regulamentadas pela Circular nº 3.857, em seu artigo 3º, transcrito abaixo:

Art. 3º O Banco Central do Brasil considerará as seguintes diretrizes para deixar de

instaurar processo administrativo sancionador:
I - baixa lesão ao bem jurídico tutelado; e
II - efetividade e eficiência do instrumento ou da medida de supervisão alternativo
utilizado tanto para o saneamento da irregularidade administrativa quanto para
dissuasão da reincidência.
§ 1º Constituem bens jurídicos tutelados, para fins desta Circular:
I - a estabilidade e a solidez do Sistema Financeiro Nacional, do Sistema de Consórcios
e do Sistema de Pagamentos Brasileiro;
II - o regular funcionamento das instituições supervisionadas pelo Banco Central do
Brasil; e
III - o adequado relacionamento das instituições supervisionadas pelo Banco Central do
Brasil com clientes e usuários de produtos e de serviços financeiros.
§ 2º O grau de lesão ao bem jurídico tutelado deve ser verificado, no caso concreto, a
partir da natureza, do alcance, da gravidade, da relevância, da reiteração da conduta
irregular e da reincidência.

O artigo 4º, da Nova Lei, estabelece que no caso de sucessão de pessoa jurídica autorizada
a funcionar pelo BACEN, não será instaurado o processo administrativo em relação à pessoa
 33

jurídica sucessora, quando se tratar de irregularidade anterior à reorganização, exceto quando

verificada a ocorrência de fraude ou simulação.

A citação é o marco inicial do processo administrativo, e poderá ser efetuada por via
postal, meio eletrônico ou por ciência no processo. Nota-se que os atos e termos processuais
poderão ser formalizados, comunicados e transmitidos em meio eletrônico.

Nesse sentido visando implementar plenamente o processo eletrônico, a Circular nº 3.857

especificou que certas entidades devem possuir cadastro no sistema eletrônico no BACEN. São
elas: (i) as instituições supervisionadas pelo BACEN e os integrantes do Sistema de Pagamentos
Brasileiro; (ii) as pessoas jurídicas que prestem serviço de auditoria independente para
instituições supervisionadas pelo BACEN e integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro; e
(iii) as entidades de auditoria cooperativa e as empresas de auditoria independente credenciadas
pelo Bacen para a execução de atividades de auditoria cooperativa.

Informa-se que o cadastro envolve informações não só referente ao endereço, telefone e

endereço eletrônico, mas também ao procurador constituído pela parte, quando houver.

Assim, o acusado será citado para apresentar defesa, em 30 dias, sob pena de preclusão,
devendo instruí-la com documentos e indicar provas que pretenda produzir. Ressalta-se que o ato
praticado após a preclusão será considerado como inexistente. Ainda, se apresentar defesa no
prazo legal, o acusado será considerado revel, fato que não implica em confissão e nem retira a
possibilidade do revel de intervir, em qualquer momento, no processo. Aqui, apesar de poder
intervir em qualquer fase processual, o revel não tem o direito à repetição dos atos já praticados.

Tendo em vista a transparência, o contraditório e ampla defesa, a Circular nº 3.857 exige

que a citação e a intimação referentes à imposição de deveres, ônus, sanções ou restrições de
direitos e atividades do acusado, sejam fundamentadas e detalhadas, contendo informações como
dispositivo legal, fundamento de direito, condições para o acesso ao processo, indicação de
prazos entre outras.

Em relação à contagem dos prazos, observa-se que o dia de início será excluído, ao passo
que o dia de vencimento será incluído, conforme estabelece o artigo 24, da Lei nº 13.506/17.
Assim, referido diploma legal considera o dia de início do prazo:

(i) a data da ciência pelo interessado ou por seu procurador;

(ii) a data da entrega no endereço do destinatário ou do recebimento por meio eletrônico;

 34

(iii) o sexto dia subsequente à data da disponibilização do ato no sistema eletrônico do

Banco Central do Brasil ou a data do acesso ao referido sistema, o que ocorrer
primeiro;

(iv) o sexto dia subsequente à disponibilização do ato no sítio eletrônico do Banco Central
do Brasil; ou

(v) o trigésimo primeiro dia subsequente à data de publicação do edital de citação no

Diário Oficial da União ou no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil.

Importante esclarecer que os prazos serão prorrogados para o primeiro dia útil seguinte
nos casos em que o primeiro dia da contagem e o dia do vencimento, coincidirem com fim de
semana ou feriado.

O BACEN poderá instaurar vários processos para apurar as responsabilidades quando

houver a prática de várias infrações ou mais de um acusado. Nesses casos que envolverem dois
ou mais acusados em um único processo, os prazos serão contados individualmente.

Já, em relação à data de entrega de documentos ao BACEN, a Circular nº 3.857 considera

como tal a data do protocolo físico ou eletrônico, bem como a data da postagem nos Correios ou
em outros serviços regular de despacho e de entrega de documentos.

Nos casos que ocorrer situações supervenientes, alheias à vontade do acusado, este poderá
solicitar a concessão de prazo novo ao Regulador Bancário o qual autorizará, desde que esteja
devidamente comprovada a ocorrência do imprevisto.

Inspirado no princípio da instrumentalidade das formas, o BACEN poderá convalidar os

atos processuais que apresentarem defeitos sanáveis e não acarretaram prejuízo ao acusado.
Quanto aos atos processuais considerados nulos, nota-se que seus efeitos prejudicarão somente
os atos processuais subsequentes que dele dependam ou decorram.

Sobre o princípio da instrumentalidade das formas, cabe esclarecer que esta parte da ideia
de que o processo não constitui um fim em si mesmo, mas sim um mecanismo utilizado para se
atingir determinado objetivo. Assim, se o ato processual imperfeito atingir seu objetivo sem
 35

causar prejuízo às partes, poderá o juiz validá-lo, ainda que contenha vícios. É nesse sentido aque
a Ministra Nancy Andrighi fundamenta o seu voto em sede de Recurso Especial:

Tenho sempre ressaltado, em diversos precedentes, a urgente necessidade de se

simplificar a interpretação e a aplicação dos dispositivos do Código de Processo Civil. O
processo, repito sempre, tem de viabilizar, tanto quanto possível, a decisão sobre o mérito
das causas.5

Ademais, a Circular nº 3.857 prevê que a defesa apresentada por procurador sem o
acompanhamento do instrumento de mandato será considerada válida, desde que tal instrumento
seja juntado nos próximos 10 dias. Assim, caso o instrumento de mandato não for juntado no
prazo estabelecido, a defesa será considerada inexistente, sendo desentranhada dos autos e, ainda,
o acusado será considerado revel.

No que diz respeito às provas, que estas estão previstas ne Seção VII, do Capítulo II, da
Circular nº 3.857, sabe-se que o BACEN indeferirá, de forma fundamentada, provas ilícitas,
impertinentes, desnecessárias ou protelatórias. No mais, as provas ilícitas serão desentranhadas
do processo.

É facultado ao BACEN produzir provas e realizar diligências que entender pertinentes e

necessárias, durante o trâmite do processo. Nesse sentido, quando o Regulador Bancário colher
instrumento de prova em momento posterior à apresentação da defesa, o acusado poderá se
manifestar a respeito do material probatório produzido.

Já, em relação às provas testemunhais, quando requeridas, caberá ao acusado apresentar

a relação das testemunhas a serem arroladas com as devidas qualificações, juntamente com a
defesa. Porém, se for possível a comprovação dos fatos por documento, o pedido de produção de
prova testemunhal será indeferido. O número máximo de testemunhas é de 3 para cada infração
legal e a 10 para cada acusado.

Novamente, visando aprimorar os instrumentos processuais, a norma permite que o

Regulador Bancário registre o depoimento das testemunhas em mídia digital ou por escrito.
Independentemente da forma, o depoimento colhido será acompanhado do termo de produção de
prova testemunhal devidamente assinado pela testemunha, servidores que conduzirem a
audiência e acusado, representante legal ou procurador. Lembrando que o BACEN, caso entenda
necessário, poderá colher depoimento de qualquer pessoa que possa auxiliar na investigação.

5
REsp 975.807/RJ, Min. Nancy Andrighi – 3ª. Turma do STJ (AC. De 02.09.2008, DJe 20.10.2008)
 36

Quando o processo estiver maduro e suficientemente instruído, os autos serão

encaminhados para decisão, conforme determina o artigo 31, da Lei nº 13.506/17, isso é, será
enviado para decisão ao órgão colegiado específico nos casos em que o processo administrativo
for instaurado em face das pessoas relacionadas pelo artigo 2º, da Lei nº 13.506/17. Nos demais
casos, o feito processual será encaminhado para decisão monocrática.

Se o feito envolver apuração de infração grave, pelo menos 1 diretor do Regulador

Bancário fará parte da sessão de julgamento, junto ao órgão colegiado previsto no Regimento
Interno do BACEN. Cabe lembrar que as sessões de julgamento serão públicas, porém,
eventualmente, será o acesso de terceiros que possam comprometer o interesse público
envolvido, seguindo o disposto no artigo 27, da Nova Lei.

Ao tratar da publicidade, o artigo 28, da Lei nº 13.506/17, determina que, como regra, as
decisões condenatórias e absolutórias serão publicadas, em resumo, no site eletrônico do
BACEN, exceto se houver ameaça para a higidez da instituição, do Sistema Financeiro Nacional,
do Sistema de Consórcios ou do Sistema de Pagamentos Brasileiro, hipótese em que poderá não
publicar a decisão enquanto esta não se for definitiva, desde que fundamente a razão do sigilo.
Ainda, também serão publicadas somente no momento em que se tornarem definitivas as decisões
que apliquem a penalidade de admoestação pública.

Além das hipóteses de cabimento de recurso expostas nos tópicos anteriores do presente
trabalho – contra decisão que julgar a impugnação referente à aplicação da multa cominatória e
decisão que julgar a impugnação acerca da cautelar – a Lei nº 13.506/17 prevê, no artigo 29,
expressamente, a possibilidade de interposição de recurso das decisões condenatórias, dentro do
prazo de 30 dias, recebido com efeitos devolutivo e suspensivo, sem comprometer a eficácias das
medidas acautelatórias estipuladas pelo BACEN.

O recurso deve ser dirigido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional,

cuja sessões e decisões serão públicas. Vale lembrar somente o apenado poderá recorrer das
decisões, sendo expressamente vedada a reforma da decisão para o agravamento da penalidade
em razão do recurso.

Ressalta-se o § 5º do artigo 29, da Nova Lei, estabelece nos casos em que forem aplicadas
as penalidades de cassação, inabilitação ou proibição de realizar determinadas atividades ou
modalidades de operação, os recursos serão recebidos apenas com efeito devolutivo, fato que não
exclui a possibilidade do apenado requerer o efeito suspensivo, dentrodo prazo previsto pelo
artigo 36, da Circular nº 3.857, de 10 dias, contados da intimação da decisão que aplicou a
 37

penalidade. A apreciação do requerimento do efeito suspensivo se dará em autos apartados do

processo original e deve ser dirigida à autoridade que proferiu a decisão, a qual decidirá, em 10
dias, contados do recebimento do requerimento. Ainda, cabe recurso contra a decisão que negar
o pedido de efeito suspensivo, devendo ser interposto em 5 dias, contados da intimação da
decisão de indeferimento do requerimento. Nesse sentido, o recurso será endereçado ao colegiado
do órgão específico, que decidirá emm 15 dias, contados do recebimento do recurso.

Em relação à eficácia das decisões condenatórias que aplicarem as penalidades de

cassação, inabilitação ou proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades de
operação, terão seus efeitos produzidos, nos termos do artigo 39, da Circular nº 3.857, somente
após:

(i) esgotado o prazo para interposição do recurso mencionado no parágrafo anterio, sem
que o mesmo tenha sido interposto;

(ii) esgotados os prazos para apresentação do requerimento mencionado no parágrafo

anterior ou para interposição do recurso contra a decisão que negar o pedido de efeito suspensivo,
sem que tenha sido apresentado o requerimento ou interposto o recurso; e

(iii) após a intimação da decisão final do BACEN que negar efeito suspensivo ao recurso.

2.2. LEI Nº13.506/2017 NO ÂMBITO DE ATUAÇÃO DA CVM

2.2.1. INFRAÇÕES PUNÍVEIS

De fato, o ponto principal a ser destacado no campo de atuação da CVM é a alteração

material em relação a dois tipos penais, quais sejam: o de manipulação de mercado e o de
negociar com informações privilegiadas (insider tranding). No que diz respeito ao primeiro
crime, a Nova Lei simplificou a redação do artigo 27-C, da Lei nº 6.385/76, já que, anteiormente,
exigia-se que o infrator realizasse a contduta com o intuito de “alterar artificialmente o regular
funcionamento dos mercados de valores mobiliários em bolsa de valores, de mercadorias e de
futuros, no mercado de balcão ou no mercado de balcão organizado”. Assim, a nova redação
que prevê referido tipo penal é:

Realizar operações simuladas ou executar outras manobras fraudulentas destinadas a

elevar, manter ou baixar a cotação, o preço ou o volume negociado de um valor
mobiliário, com o fim de obter vantagem indevida ou lucro, para si ou para outrem, ou
causar dano a terceiros.6

6
BRASIL, Lei nº 13.506/17. de 13 de novembro de 2017. Dispõe sobre o processo administrativo sancionador na
 38

Quanto à redação do crime de insider tranding, observa-se que esta adquiriu um caráter
mais abrangente ao excluir da descrição do tipo penal o requisito de “dever manter sigilo” e
inclui-lo como uma agravante da pena em 1/3. Além disso, também estão sujeitos à punição o
“insider secundário”, isso é, aqueles que repassarem a informação privilegiada obtida por meio
de indivíduos diretamente ligados à companhia. Ainda, ciou-se um novo tipo penal em que o
agente que repassa a informação sigilosa acerca de fato relevante teve acesso à informação em
razão do cargo ou posição que ocupe no emissor, ou relação comercial, profissional ou de
confiança com o emissor. Assim, o artigo 27-D, da Lei nº 6.385/76, ganhou a seuinte redação:

Utilizar informação relevante de que tenha conhecimento, ainda não divulgada ao

mercado, que seja capaz de propiciar, para si ou para outrem, vantagem indevida,
mediante negociação, em nome próprio ou de terceiros, de valores mobiliários:
§ 1o Incorre na mesma pena quem repassa informação sigilosa relativa a fato relevante
a que tenha tido acesso em razão de cargo ou posição que ocupe em emissor de valores
mobiliários ou em razão de relação comercial, profissional ou de confiança com o
emissor.
§ 2o A pena é aumentada em 1/3 (um terço) se o agente comete o crime previsto
no caput deste artigo valendo-se de informação relevante de que tenha conhecimento e
da qual deva manter sigilo. 7

2.2.2. PENALIDADES

Além da possibilidade da CVM aplicar as penalidades cumulativamente, conforme a

alteração feita no caput do artigo 11, da Lei nº 6.385/76, foram incluídas no rol das penas
restritivas de direito, as seguintes modalidades, de acordo com §13 do dispositivo mecionado: (i)
a proibição de contratar com instituições financeiras oficiais pelo período de até 5 anos; e (ii) a
proibição de participar de licitações com as administrações públicas federal, estadual, distrital e
municipal e entidades da administração pública indireta que tenham por objeto aquisições,
alienações, realizações de obras e serviços e concessões de serviços públicos.

Uma das alterações que mais chama atenção é o aumento do valor máximo da penalidade
de multa, que passou a ser: (i) R$ 50 milhões, que na MP nº 874 era de R$ 500 milhões; (ii) o
dobro do valor da emissão ou da operação irregular, que na Lei nº 6.385/76 era metade; (iii) 3

esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários. Disponível em:<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13506.htm>. Acesso em: 19 mai.2018
7
BRASIL, Lei nº 6.385/76. de 7 de dezembro de 1976. Dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a
Comissão de Valores Mobiliários. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6385.htm>. Acesso
em: 19 mai.2018.
 39

vezes o montante ou a vantagem econômica obtida ou da perda evitada; ou (iv) o dobro do

prejuízo causado aos investidores. Nos casos de reincidência, tais valores poderão ser triplicados.

A Lei nº 13.506/17 manteve o aumento da multa cominatória anteriormente previsto pela

MP nº 784 nos casos de inexecução de ordens emanadas pela CVM, em que serão aplicadas
multas cominatórias, que não excedam, por dia de descumprimento, o valor máximo entre: (i)
um milésimo do valor do faturamento total individual ou consolidado do grupo econômico,
obtido no exercício anterior à aplicação da multa; ou (ii) R$ 100 mil, que na Lei nº 6.385/76 era
de R$ 5 mil.

Cabe lembrar que a Nova Lei estabelece que a CVM, ao dosar as multas a serem
aplicadas, leve em consideração o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, a
capacidade do infrator e os motivos que justificam a imposição da multa.

Quanto à contagem do prazo de cumprimento da pena de inabilitação temporária, nota-se

que ele se iniciará a partir da data em que a CVM receber, do apenado ou de cada entidade em
que ele atuou como administrador ou conselheiro fiscal, a comunicação devidamente
comprovada de que houve o efetivo afastamento. Ainda, nos casos em que houver
descumprimento da decisão de condenação, tal prazo poderá ser suspenso.

2.2.3 ACORDO ADMINISTRATIVO EM PORCESSO DE SUPERVISÃO

Após longas discussões e críticas do Ministério Público acerca da ferramenra do Acordo

Administrativo e sua interação entre BACEN, CVM e Ministério Público, o instituto foi
aprovado, sofrendo algumas alterações. Vale dizer que apesar do capítulo que dispõe sobre o
Acordo Administrativo ser direcionado para o âmbito do BACEN, o mesmo será aplicado, no
que couber, à CVM, conforme determina o artigo 34, da Lei nº 13.506/17.

Assim, as regras e peculiaridades do Acordo Administrativo em Processo de Supervisão estão

desenvolvidas e aprofundadas neste Capítulo, no tópico “2.1.6. Acordo Administrativo em
Processo de Supervisão”.

2.2.4. RITO PROCESSUAL

Outra novidade interessante que reflete no âmbito de atuação da CVM é a possibilidade

da Autarquia, a seu critério, não instaurar processo administrativo sancionador quando houver
baixo risco de lesão ao bem jurídico tutelado, pouca relevância da conduta e a disposição de
outros mecanismos de supervisão mais efetivos.
 40

Além disso, nota-se um aperfeiçoamento em relação à citação e intamação do acusado,

pois a Lei nº 13.506/17 dá preferêmcia à utilização dos meios eletrônicos. Aqui, utiliza-se as
mesmas regras previstas para aplicação no âmbito do BACEN, estudadas neste Capítulo, no
tópico “2.1.7. Rito Processual”.

Sem dúvidas, a novidade que causou muita polêmica no tocante ao rito processual foi a
modificação do §4º do artigo 11, da Lei nº 6.385/76, que retirou o efeito suspensivo automático
da decisão do Colegiado da CVM nos casos de imputação das penas de suspensão de autorização,
inabilitação e proibição temporária. Em outras palavras, as decisões que aplicarem as penalidades
mais graves, independentemente da interposição de recurso, produzirão seus efeitos de imediato.
Não obstante, o apenado poderá elaborar requerimento solicitando a aplicação do efeito
suspensivo, conforme regulamentação a ser editada pela CVM. Já, quando a decisão aplicar as
penalidades de multa ou advertência, caberá recurso ao Conselho de Recurso do Sistema
Financeiro Nacional com efeito devolutivo e suspensivo.

3. PONTOS A SEREM APRIMORADOS

Após o estudo dos dispositivos da Lei nº 13.506/17, fica evidente que a norma conseguiu
atender a maior parte dos anseios do mercado por maior efetividade, segurança jurídica e
credibilidade às Autarquias. Porém, este Capítulo pretende analisar alguns pontos de falhas e
desafios que podem ser antevistos.

Inicia-se com a abordagem de um dos meios alternativos de supervisão, o Acordo

Administrativo em Porcesso de Supervisão. Sabe-se que a utilidade de tal instrumento para as
Autoridades está diretamente ligada ao fator tempo, ou melhor, ao momento em que o signatário
comunica a Autoridade a respeito da conduta desviante. Nesse sentido, é mais interessante
quando a Autoridade recebe a informação a respeito da infração legal em um estágio inicial da
investigação, ou, até mesmo, quando ela é desconhecida. Porém, nota-se que a Lei nº 13.506/17
não criou nenhum benefício ou incentivo para que o signatário leve a informação à Autoridade o
quanto antes.

Assim, visando potencializar a efetividade do Acordo Administrativo, é preciso aprimorá-

lo no sentido de estabelecer uma premiação ou vantagem para aqueles que apresentarem a
proposta de celebração de Acordo Administrativo no momento inicial do processo
administratico, antes dele estar instruído e pronto para o julgamento. Aqui, cita-se o método
adotado pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica nos Termos de Compromisso de
 41

Cessação, previsto pelo artigo 85, da Lei nº 12.529/11, em que há uma tabela de pontuação para
orientar na quantificação da colaboração e na definição do desconto a ser aplicado.

Tratando-se ainda sobre Acordo Administrativo em Porcesso de Supervisão, vale pontuar

um vácuo na Lei nº 13.506/17 que exige maior atenção e cautela das Autoridades ao levarem as
provas oriundas do acordo celebrado com terceiro quando o processo administrativo sancionador
já estiver instaurado. Nesses casos, nota-se que a norma não exige que a Autoridade intime o
acusado para tomar ciência a respeito das provas novas obtidas com a celebração do acordo, que
até o momento não existiam, mas poderão ser utilizadas para condená-lo. Assim, visando evitar
nulidades quanto à violação de defesa, é necessário que a Autoridade que estiver presidindo o
processo administrativo sancionador, nesses casos, garanta a ampla defesa, permitindo ao
acusado o conhecimento da prova obtida por meio de acordo com terceiro.

Além disso, no que tange à origem da prova trazida pelo signatário, cabe à Autoridade
realizar um crivo da prova levada em âmbito de Acordo Administrativo, vez que, visando a
obtenção das vantagens previstas em Lei, o signatário pode valer-se de provas ilícitas. Assim,
alerta-se a Autoridade no sentido de averiguar se a prova obtida em sede de Acordo
Administrativo tem potencial de contaminação das demais provas, que levaria ao inssucesso do
processo administrativo sancionador. Outro cuidado a ser observado diz respeito ao peso da
confissão dos agentes que participaram da ilegalidade. As confissões devem ser vistas como um
princípio de prova, isso é, não podem ser banalizadas e utilizadas para a condenação do infrator
como único pilar da fundamentação da decisão condenatória. Desse modo, a Autoridade que
estiver presidindo o processo administrativo sancionador deve se atentar para não se apegar à
confissão como uníco meio suficiente para se obter uma condenação. Logo deve-se realizar
ampla investigação a partir da confissão trazida para obter a maior quantidade de elementos aptos
a fundamentarem a condenação.

Quanto à recorribilidade das decisões que aplicam medidas coercitivas e acautelatórias,

considerando a presunção da inocência, a ampla defesa e que, nesse momento, não há formação
de culpa, questiona-se como vai se aplicar uma sanção sem possibilitar a interposição de recurso
imediato, antes mesmo de se permitir que o acusado apresente a defesa. É fato que a Lei nº
13.506/17 prevê a possibilidade de interposição de recurso contra tais decisões, porém tal
possibilidade aparenta uma solução morosa e um incentivo à judicialização, pois, nos termos da
norma, deve-se apresentar impugnação à Autoridade que adotou a medida acautelatória e só
depois que esta julgar a impugnação é que o acusado poderá recorrer para o Colegiado e pacificar
 42

a situação. Ou seja, há um forte incentivo à judicialização no sentido de se obter um “Mando de

Segurança Ponte”, que não visa a análise do mérito da questão, mas tão somente a conquista do
efeito suspensivo até que o recurso seja julgado. Aqui, a Circular nº 3.857 adotou uma medida
que minimiza essa desvantagem ao estabelecer um prazo para a resposta da impugnação.
Ressalta-se que já havia um prazo para a apresentação da impugnação, porém, não havia um
prazo para a resposta da impugnação, que agora é de 10 dias.

Já, no âmbito da CVM, questiona-se a penalidade nova referente à proibição de contratar,

até o máximo de 5 anos, com instituições financeiras oficiais e de participar de licitações
envolvendo a administração pública direta e indireta. Apesar da reforma refletir os movimentos
nacionais de reação aos recentes casos de corrupção, numa primeira análise parece que essa
penalidade extrapolo o limite de competência da CVM, que se limita a regulação de questões
relacionadas ao Mercado de Capitais e, não à Administração Pública.

Em relação à extinção do efeito suspensivo automático dos recursos interpostos contra

decisões que aplicarem as penalidades de suspensão, inabilitação e proibição, no âmbito da CVM,
tal extinção parece ferir o execício do duplo grau de jurisdição, ainda que seja permitido ao
recorrente solicitar o efeito suspensivo. Além disso, poderá causar alguns resultados de difícil
revevrsão até o julgamento final do efeito suspensivo.

Finalmente, abordando um pouco do rito processual, em relação à possibiliade das

Autarquias deiraxem de exercer a pretensão punitiva referente às infrações de menor grau
ofensivo, destaca-se a importância da publicidade das decisões de primeira instância em que os
processos administrativos nem se quer foram instaurados, pois o acusado precisa ter
conhecimento dos tipos de condutas e infrações que justificam a não instauração do processo
administrativo. Isso até para fins de transparência, previsibilidade e verificação da aplicação de
forma isonômica de tal critério pela Autoridade. Assim, para que a Autoridade possa exercer com
tranquilidade essa hipótese e para que os acusados tenham certa previsibilidade a seu respeito,
deve-se ampliar as decisões que optarem pela não instauração do processo administrativo
sancionador, a fim de construir um banco de decisões que, com o tempo, tarão concretude às
hipóteses abstratas previstas na Lei nº 13.506/17.

4. CONCLUSÃO

Inicialmente, cumpre esclarecer que em razão do tema objeto do presente estudo ser
 43

extremamente extenso, buscou-se abordar, de forma objetiva, a maior parte do conteúdo

relacionado à Lei nº 13.506/17, suas inovações e objetivos.

Ressalta-se que apesar de alguns dispositivos possuírem uma redação ousada ou abstrata
que causam certo receio a respeito de sua aplicação na prática, pelo estudo realizado, é possível
concluir que a Lei nº 13.506/17 conseguiu cumprir com o propósito que lhe foi atribuído,
resultando em um saldo positivo em relação às suas expectativas. Isso porque anteriormente, o
processo administrativo sancionador muitas vezes era falho, ineficaz, moroso, obscuro, carente
de instrumentos alternativos de solução de controvérsia e inflexível em razão da norma estar
ultrapassada, pois as operações vedadas à época da legislação anterior soferam alterações e
tornaram-se mais complexas, sem que a legislação acompanhasse esse desenvolvimento.

Assim, é possível notar a busca pela celeridade do rito processual moderno, por meio da
priorização do sistema eletrônico que a norma confere ao trâmite processual, citações, intimações
e publicações. Além disso, é nítida a preocupação da norma com a transparência de suas decisões,
sendo exigida a ampla publicação nos sites eletrônicos das Autarquias. Ainda, os parâmetros e
critérios estabelecidos para a dosimetria da pena e os esclarecimentos a respeito das operações
proibidas são exemplos de previsibilidade aqueles que se submentem à supervisão das
Autarquias.

Nesse contexto, considerando o aprimoramento da legislação bem como a eficiência dos

procedimentos de supervisão, nota-se, cada vez mais, a relevância e necessidade de
implementação de políticas de boa governança em ambientes corporativos, visando não só a
adequação interna com a regulamentação, mas também, agregar valor à companhia.
 44

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Livros

ANDREZO, A. F.; LIMA, I. S. Mercado financeiro: aspectos históricos e conceituais. São

Paulo.

ASSAF NETO, A. Mercado Financeiro. São Paulo: Atlas, 7 ed. 2006. 302.

BULHÕES PEDREIRA, J. L.; LAMY FILHO, A. A lei das S/A. Rio de Janeiro: Renovar,
1992.

CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal, Parte Geral 1; 21ª Edição; Ano 2017; Editora:
Saraiva.

CANTIDIANO, Luiz Leonardo. “Direito Societário e Mercado de Capitais”. Rio de Janeiro:

Renovar.

COVAS, Silvânio; CARDINALI, Adriana Laporta. O Conselho de Recursos do Sistema

Financeiro Nacional: Atribuições e Jurisprudência. São Paulo: Quartier Latin.

DUBEUX, Júlio Ramalho. A Comissão de Valores Mobiliários e os principais instrumentos

regulatórios do Mercado de Capitais Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris.

EIZIRIK NELSON; GAAL, ARIÁDNA B; PARENTE, FLÁVIA; HENRIQUES, MARCUS DE

FREITAS. Mercado de Capitais – regime jurídico. 3 ed. Revista e ampliada – Rio de Janeiro:
Renovar, 2011.

EIZIRIK, Nelson. Questões de Direito Societário e Mercado de Capitais. Rio de Janeiro:

Forense.

FARIA, Rogério Gomes de. Mercado Financeiro: Instrumentos & Operações. São Paulo:
Prentice Hall.

FIPECAFI/USP, 1999. ASSAF NETO, A. Mercado financeiro. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2008.

FORTUNA, E. Mercado financeiro, produtos e serviços. 16. ed. Rio de Janeiro: Qualitymark,
2005.

LAMY FILHO, Alfredo e BULHÕES PEDREIRA, José Luiz. Direito das Companhias. Rio de
Janeiro:Forense.

LORIA, Eli e KALANSKY, Daniel. Processo Sancionador e Mercado de Capitais. Editora

Quartier Latin.

LUIZ ALFREDO PAULIN, “Evolução do Sistema Financeiro Nacional”, Revista de Direito

Bancário, do Mercado de Capitais e da Arbitragem. São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 17,
 45

julho/setembro, 2002, p. 76 a 89.

Documentos disponíveis na internet:

BM&FBOVESPA. Mercado de capitais. Cap 5. 2012. 58 p.Disponível em: Mai. lojavirtual.

bmf.com.br/LojaIE/portal/pages/pdf/Apostila_PQO_Cap_05_V2.pdf . Acesso em 17 mai. 2018.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, Código das Melhores

Práticas de Governança Corporativa, 2004. Disponível em:<www.ibgc.org.br>. Acesso em 17
mai. 2018.

Legislação

BRASIL, Lei nº 13.506/17. Dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de

atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários. Disponível em:<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13506.htm>. Acesso em: 22
mai.2018.

BRASIL, Lei nº 4.595/64. de 31 de dezembro de 1964. Dispõe sobre a Política e as Instituições

Monetárias, Bancárias e Creditícias, Cria o Conselho Monetário Nacional e dá outras
providências.. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2017/lei/L13506.htm>. Acesso em: 19 mai.2018.

BRASIL, Lei nº 6.385/76. de 7 de dezembro de 1976. Dispõe sobre o mercado de valores

mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. Disponível em:<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6385.htm>. Acesso em: 19 mai.2018.

BRASIL, PL nº 8.843/17.Dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de

atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários.
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2156331
Disponível em:< http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProp
osicao=2156331 Acesso em: 19 mai.2018.

BRASIL, Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998. Dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação
de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos
previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, e dá outras
providências. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9613.htm Acesso
em: 19 mai.2018.
 46

BRASIL, Lei nº 12.529/11 de 30 de novembro de 2011. Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa

da Concorrência; dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica;
altera a Lei no 8.137, de 27 de dezembro de 1990, o Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de
1941 - Código de Processo Penal, e a Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985; revoga dispositivos
da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994, e a Lei no 9.781, de 19 de janeiro de 1999; e dá outras
providência. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/Lei/L12529.htm> Acesso em: 19 mai.2018.

BRASIL, Circular nº 3.857 Dispõe sobre o rito do processo administrativo sancionador, a

aplicação de penalidades, o termo de compromisso, as medidas acautelatórias, a multa
cominatória e o acordo administrativo em processo de supervisão previstos na Lei nº 13.506, de
13 de novembro de 2017. Disponível em:<
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?numero=3857&tipo=Circular&dat
a=14/11/2017> Acesso em: 19 mai.2018.

BRASIL, Circular nº 3.858 Regulamenta os parâmetros para a aplicação das penalidades

administrativas previstas na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998. Disponível em:<
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?numero=3858&tipo=Circular&dat
a=14/11/2017> Acesso em: 19 mai.2018.

BRASIL, Programa de Integridade – Diretrizes para Empresas Privadas – Controladoria Geral

da UniãoResolucao Bacen nº 2554