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Int. J. Food System Dynamics 12 (2), 2021, 177-191

DOI: http://dx.doi.org/10.18461/ijfsd.v12i2.83

A Compra de Alimentos como Instrumento de Promoção de Sistemas

Alimentares Locais: Explorando uma Experiência Brasileira

Ricardo Serra Borsatto1, André de Camargo Macedo2, Leandro de Lima Santos1,

Wolney Felippe Antunes Júnior2, e Vanilde Ferreira Souza-Esquerdo2

1 Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), Centro de Ciências da Natureza, 18245-970, Buri, Brasil
2Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Faculdade de Engenharia Agronômica, Campinas, Brasil
ricardo.borsatto@ufscar.br ; andre_macedo11@hotmail.com ; leandro delima@ufscar.br ; wolney.antunes@gmail.com ;
vanilde@unicamp.br

Recebido em janeiro de 2021, aceito em abril de 2021, disponível online em maio de 2021

ABSTRATO
As compras públicas de alimentos ganham cada vez mais relevância entre os formuladores de políticas públicas como uma ferramenta
capaz de apoiar a agricultura familiar, incentivar práticas agrícolas sustentáveis e promover o desenvolvimento rural. O Brasil é
reconhecido como um dos primeiros países a desenvolver políticas nacionais baseadas na demanda de alimentos de seus
estabelecimentos públicos para apoiar a agricultura familiar. Pesquisas anteriores já demonstraram vários impactos positivos de
programas baseados em compras públicas de alimentos que estabelecem novos mercados institucionais voltados para os agricultores
familiares mais pobres. No entanto, ainda faltam pesquisas que avaliem os impactos das compras públicas de alimentos na criação de
sistemas alimentares locais que aproximem agricultores e consumidores. Nesta pesquisa, com base em dados primários e secundários,
buscou-se verificar se um programa baseado em compras de alimentos, o Programa de Aquisição de Alimentos do Brasil (PAA), contribui
para a constituição e consolidação dos sistemas locais de alimentação em três municípios brasileiros. Por um lado, nossos resultados
sugerem que o PAA é um importante instrumento de inclusão produtiva da agricultura familiar. Por outro lado, o PAA tem contribuído
pouco para o estabelecimento de sistemas alimentares mais localizados, indicando que outros direcionadores além do mercado
institucional são críticos para construir e apoiar sistemas alimentares locais.

Palavras-chave:Mercados Institucionais; Agricultura Familiar; Desenvolvimento Rural; Procuração pública; Política .

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1 Introdução
Pesquisadores e movimentos sociais de todo o mundo têm alertado sobre a incapacidade do sistema
alimentar hegemônico em cumprir as promessas de seu proponente de erradicar a fome no mundo,
mitigar a pobreza rural, garantir a segurança alimentar dos países e promover o desenvolvimento das
áreas rurais ( IPES-Food, 2016; McMichael, 2009a; Rosset & Martínez-Torres, 2012; Sauer, 2020).

A característica central do sistema alimentar hegemônico é a desconexão espacial entre a produção de alimentos
e seu consumo, formando cadeias produtivas de escala global nas quais grandes corporações – representadas
por fornecedores, agroindústrias, comerciantes, redes varejistas e bancos – estabelecem alianças estratégicas.
Essas grandes corporações passam a determinar os padrões de produção, comercialização e consumo de
alimentos. A natureza cada vez mais liberal-capitalista atribuída a todo o processo de produção de alimentos
constitui o que McMichael (2009a, 2009b) chama de “regime alimentar corporativo”, Ploeg (2010) chama de
“impérios alimentares” e Otero et al. (2013) denominam “dieta neoliberal”.

Em resposta às crescentes externalidades negativas do sistema alimentar hegemônico, as pressões da

sociedade civil têm levado formuladores de políticas de diferentes partes do mundo a criar políticas que
fomentem novas estruturas socioeconômicas para produção e circulação de alimentos, novas estruturas
que favoreçam o estabelecimento de sistemas mais localizados que reduzem as distâncias (geográficas e
sociais) entre quem produz e quem consome. Via de regra, essas políticas vão além da perspectiva setorial
e contam com uma abordagem mais complexa do desenvolvimento, apresentando múltiplos objetivos,
como estimular o desenvolvimento econômico local, garantir a segurança alimentar, apoiar a agricultura
familiar, fomentar processos produtivos ecologicamente sustentáveis, entre outras possibilidades
(Giacomini & Mancini, 2015; Maluf et al., 2015; Martin & Horst, 2017; Mendonça & Rocha, 2015; Stefani et
al., 2017; Morley, 2021). Uma iniciativa importante a esse respeito é a Estratégia Farm to Fork (F2F) da
União Europeia (UE), que aborda a sustentabilidade alimentar de forma abrangente, com o objetivo de
tornar o sistema alimentar da UE justo, saudável e ecologicamente correto (Moschitz et al., 2021 ;
Schebesta & Candel, 2020).

Nesse contexto, os governos têm utilizado as compras públicas de alimentos como uma importante
ferramenta de apoio à construção de mercados socialmente eficientes, envolvendo mecanismos como
preços pré-definidos, condições de fornecedores, cotas de compra garantidas e restrições qualitativas aos
sistemas de produção e seus produtos .

Desde meados dos anos 2000, o Brasil implementou algumas políticas inovadoras usando compras públicas de
alimentos para atingir múltiplos objetivos, incluindo promover a produção local e a circulação de alimentos
produzidos por agricultores familiares1. Nesse contexto, o Programa Brasileiro de Aquisição de Alimentos (PAA)
foi desenvolvido e implementado com o objetivo de promover a segurança alimentar de pessoas socialmente
vulneráveis por meio do estabelecimento de sistemas alimentares mais localizados baseados na agricultura
familiar (Borsatto et al., 2019; Maluf et al., 2015; Rocha, 2009).

O PAA é simultaneamente uma política agrícola e social. Estabelece um mercado institucional de alimentos
produzidos por agricultores familiares e, por meio de mercearias, instituições de assistência social e outros
meios, disponibiliza esses alimentos para pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional no mesmo
território onde esses alimentos são produzidos. Pelo PAA, o governo brasileiro compra alimentos diretamente
das organizações da agricultura familiar, pagando-lhes preços equivalentes aos praticados nos mercados
regionais. Assim, os agricultores encaminham seus produtos para organizações locais de assistência social
encarregadas de distribuí-los a pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional (Bergamasco,
Borsatto, & Souza-Esquerdo, 2013; Grisa et al., 2010; Maluf et al., 2015; Menezes , Porto, & Grisa, 2016; Wittman &
Blesh, 2017).

Estudos sobre o PAA indicam que as compras públicas de alimentos, ao mesmo tempo em que promovem a
segurança alimentar de populações socialmente vulneráveis, podem aumentar o bem-estar econômico dos
agricultores familiares e contribuir para o estabelecimento de agroecossistemas mais biodiversos (Giraldo &
Rosset, 2018; Grisa & Zimmermann, 2015 ; Maluf et al., 2015; Mesquita & Bursztyn, 2017; Resque et al., 2019;
Rocha, 2009; Wittman & Blesh, 2017). No entanto, estudos específicos sobre os impactos das compras públicas
no fortalecimento dos sistemas alimentares locais – que devem se manter sustentáveis mesmo em cenários
sem compras públicas – ainda são escassos (Souza, Fornazier, & Delgrossi, 2020; Stefani et al., 2017).

1No Brasil, a agricultura familiar é definida pela Lei da Agricultura Familiar (Lei 11.326/2006), com base em quatro critérios: a posse máxima
da terra definida regionalmente; recurso predominante ao trabalho familiar não assalariado; parte significativa da renda advinda da
atividade agropecuária; e uma fazenda administrada pela família.

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Assim, este artigo busca verificar se um determinado programa baseado na aquisição de alimentos, o Programa Brasileiro de
Aquisição de Alimentos (PAA), contribui para a formação e consolidação de sistemas alimentares localizados.

2 Mercados e Sistemas Agroalimentares Locais

Em escala global, movimentos em diversas frentes (por exemplo, academia, grupos de consumidores,
movimentos sociais camponeses, ambientalistas, profissionais da saúde) questionam o sistema alimentar
hegemônico e promovem alternativas social e ambientalmente sustentáveis. Um ponto comum entre
esses movimentos é que eles defendem a constituição e o fortalecimento de mercados que reequilibram
as relações de poder entre produção e consumo, onde os interesses dos consumidores, agricultores
familiares e trabalhadores rurais se sobrepõem aos interesses das grandes corporações (Bell-Pasht , 2013;
Brinkley, 2017; IPES-Food, 2017; Martínez-Torres & Rosset, 2010; Trabalzi, 2007; Vaarst et al., 2018).

Pesquisadores que se dedicam ao estudo dos sistemas alimentares defendem que as dimensões sócio-
estruturais dos mercados constituem componentes-chave para a constituição de sistemas alimentares
social e ambientalmente sustentáveis. Apontam para a importância da criação de mercados que valorizem
os aspetos ambientais, sociais, culturais e éticos e não apenas a dimensão económica (Perez-Cassarino &
Ferreira, 2016; Renting, Marsden, & Banks, 2003; Sevilla Guzmán & Soler Montiel, 2010 ) . Pesquisadores
têm usado diferentes nomenclaturas e abordagens para definir e estudar as dimensões socioestruturais
de mercados alternativos, como mercados aninhados (Ploeg, Jingzhong, & Schneider, 2012), mercados
embutidos (Marsden, 2010), sistemas agroalimentares localizados ou sistemas alimentares locais (Martinez
et al., 2010; Muchnik, Cañada, & Salcido,

Duas características são identificadas como fundamentais para mercados alternativos competirem e coexistirem
com mercados hegemônicos de base corporativa. A primeira refere-se a uma maior proximidade entre quem
produz o alimento e quem o consome, tanto no que respeita à distância espacial como à diminuição do número
de agentes que medeiam o fornecimento do alimento ao consumidor final. A segunda diz respeito aos produtos
e serviços que circulam por mercados alternativos, pois devem apresentar atributos que os diferenciem daqueles
que circulam pelo sistema alimentar hegemônico (Marsden, Banks, & Bristow, 2000; Ploeg, 2010).

Quanto à primeira característica, a proximidade entre agricultores e consumidores deve oferecer alguma
forma de ligação entre esses agentes, de forma que o alimento chegue ao consumidor com informações
sobre suas especificidades, por exemplo, sobre o local onde foi produzido, os processos envolvidos, o
valores e as pessoas que fizeram parte dessa cadeia (Renting et al., 2003). Em outras palavras, os
mercados alternativos serviriam de contraponto ao chamado “regime de comida do nada”, caracterizado
pela desconexão espacial entre produção e consumo de alimentos (McMichael, 2009a). Assim, mercados
alternativos ao sistema alimentar hegemônico devem promover um sistema pelo qual os consumidores
identifiquem de onde, como e por quem os alimentos que estão consumindo foram produzidos (Campbell,
2009; McMichael, 2009b).

Esse processo de religação entre produção e consumo resgata a confiança dos consumidores nos alimentos que
estão adquirindo, a partir de novas concepções e construções de qualidade. As características dos produtos, das
pessoas, das organizações e das relações sociais que conectam os alimentos e o local de produção assumem o
papel de garantir essa qualidade. Como resultado, espera-se que essas cadeias mais curtas reequilibrem as
relações de poder nos sistemas alimentares, favorecendo agricultores familiares e consumidores em detrimento
das grandes corporações (Giacomini & Mancini, 2015; Perez-Cassarino & Ferreira, 2016; Sevilla Guzmán & Soler
Montiel, 2010 ).

No entanto, uma maior proximidade geográfica e estrutural entre produtores e consumidores por si só
não é suficiente para permitir que os sistemas alimentares locais possam competir adequadamente com o
hegemônico de base empresarial. Também é crucial que os produtos e serviços que circulam por esses
sistemas locais tenham características distintas, diferenciando-os dos produtos e serviços que circulam no
sistema hegemônico (Hebinck, Schneider, & Ploeg, 2019; Ploeg et al., 2012).

Enquanto uma grande corporação é responsável por diferenciar seus produtos dos concorrentes no
sistema alimentar hegemônico, nos sistemas alimentares localizados a diferenciação surge a partir da
articulação comunitária. A diferenciação dos produtos que circulam nesses sistemas locais é criada,
estruturada, desenvolvida e funciona como um recurso comum – o que evita que seja apropriado por
ações oportunistas –, servindo assim como benefício material e social de uso comunitário (Engelseth &
Sandvik, 2017; Ploeg et al., 2012). Em suma, a diferenciação deriva de elementos constitutivos do capital
social ligados a uma rede durável de instituições mais ou menos institucionalizadas.

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Relações sociais. Esses vínculos não são redutíveis a relações objetivas de proximidade no
espaço físico (geográfico) ou mesmo no espaço econômico e social. Eles são baseados em
trocas materiais e simbólicas (Bourdieu, 1980, 2007).
Ploeg et al. (2012) apontaram que os sistemas alimentares locais emergem por meio de um processo de luta social e
podem ser vistos como um conjunto evolutivo de respostas a falhas de mercado. Assim, promover sistemas alimentares
locais por meio de políticas públicas não é uma tarefa trivial. Uma intervenção exógena para a criação de um mercado
institucional localizado pode ser insuficiente para desenvolver os sistemas alimentares locais se este novo mercado não
se basear num tecido social com elevada articulação comunitária.

A título de exemplo, nos sistemas alimentares locais há espaço para diferenciação: quanto ao preço dos
alimentos, que podem ser significativamente mais baratos (pela eliminação de intermediários) ou mais caros (por
terem atributos considerados únicos); com base na qualidade dos alimentos (processos de produção específicos
devido à organização social local e às condições específicas de um determinado território); e aposta na
proximidade entre a produção e o consumo (comida local). Também pode haver diferenciação pela oferta de
produtos frescos ou exóticos (produzidos apenas em uma determinada região) ou pela disponibilidade de
produtos escassos em outras regiões (Ploeg, 2015).

Assim, uma característica importante das políticas que visam promover sistemas alimentares locais por meio de
compras públicas é que elas devem favorecer tanto a criação de mercados que aproximem consumidores e
agricultores quanto a circulação, por meio desses mercados, de alimentos diferentes dos existentes nos
mercados dominado por grandes corporações.

3 Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

O PAA foi elaborado no âmbito do programa Fome Zero em 2003, uma das principais prioridades e estratégia
nacional para a erradicação da fome no Brasil. No Fome Zero, os debates e ideias relacionadas à segurança
alimentar foram traduzidos em políticas e programas (Mendonça & Rocha, 2015; Menezes et al., 2016; Wittman &
Blesh, 2017).

O PAA foi a primeira experiência brasileira de utilização de compras públicas de alimentos para fomentar
mercados socialmente eficientes. O programa estabelece um mercado institucional exclusivo para a agricultura
familiar, garantindo uma cota anual de aquisição por agricultor e pagando preços pré-fixados equivalentes aos
praticados nos mercados convencionais. Entre 2011 e 2018, o PAA beneficiou quase 450 mil agricultores
familiares, adquiriu 2 milhões de toneladas de alimentos, abrangendo 80% dos municípios brasileiros (Sambuichi,
Almeida, Perin, Moura, & Alves, 2020).

Em comparação com programas semelhantes, as aquisições do PAA envolvem pouca burocracia. Os preços pagos pelas
mercadorias no âmbito do PAA são comparáveis aos praticados nos respectivos mercados regionais. Tanto os
alimentos in natura quanto os processados podem ser comercializados por meio do programa. Para participar, a
organização de agricultores familiares deve apresentar uma proposta descrevendo os agricultores participantes, os
alimentos a serem entregues, suas respectivas quantidades, as organizações que receberão as doações e o prazo de
entrega. Aprovada a proposta, os recursos são disponibilizados na conta bancária da organização dos agricultores após
a confirmação da entrega dos produtos. A organização então paga seus agricultores participantes de acordo com suas
vendas. O programa especifica uma cota monetária fixa anual por agricultor, portanto, a quantidade de alimentos que
um agricultor pode vender por meio do programa é limitada. Na modalidade que estudamos, cada agricultor pode
vender até US$ 2.300 em alimentos por ano2.

Considerado uma inovação política, o PAA representou uma mudança de paradigma nas compras governamentais
brasileiras (Hespanhol, 2013; Maluf et al., 2015; Porto, 2014). Por meio do programa, (a) o governo compra, diretamente
e com pouco constrangimento burocrático, alimentos de organizações de agricultura familiar, assentamentos de
reforma agrária, quilombolas (comunidades de descendentes de escravos fugidos ou libertos) e comunidades indígenas;
(b) os preços pagos pelos alimentos não orgânicos são equivalentes aos pagos nos mercados locais da região; e (c) como
o programa visa estimular a produção e o consumo de alimentos orgânicos, o preço pago por qualquer alimento
orgânico certificado inclui um incentivo obrigatório de pelo menos 30% sobre o preço local de um similar. Os alimentos
adquiridos no âmbito do PAA são distribuídos por meio de órgãos sociais (ex: abrigos, asilos, hospitais públicos, e
orfanatos) para aqueles em situação de insegurança alimentar; também é usado em programas governamentais de
alimentação, como despensas de alimentos,

2Recentemente, os gestores do PAA têm incentivado uma nova forma de acesso ao programa em que os agricultores possam participar
individualmente, com o pagamento feito diretamente na conta bancária pessoal do agricultor. Ou seja, o programa não exige mais que
os agricultores estejam organizados em associações ou cooperativas para participar.

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cozinhas comunitárias e refeições escolares; ou é direcionado para reabastecer estoques públicos estratégicos.

Entre os múltiplos objetivos do programa está a meta de “fortalecer circuitos locais e regionais e redes de
mercados locais” (Tabela 1). Entretanto, o programa também possui outros objetivos implícitos,
perceptíveis em sua estrutura operacional, quais sejam: distribuição de renda; circulação do dinheiro na
economia local; uso mais racional das áreas rurais; e preservação da cultura alimentar regional (Batista et
al., 2016; Becker & dos Anjos, 2010; Marques, Le Moal, & Andrade, 2014; Vinha & Schiavinatto, 2015)

Tabela 1.
objetivos do PAA

I- fortalecer a agricultura familiar, promovendo sua inclusão econômica e social, com produção
sustentável, processamento de alimentos, industrialização e geração de renda;

II - estimular o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar;

III - promover o acesso regular à alimentação, em quantidade e qualidade, pela população em situação de
insegurança alimentar e nutricional;

IV - promover o abastecimento de alimentos por meio de compras públicas, inclusive o fornecimento de alimentação escolar;

V - constituir estoques públicos de alimentos produzidos por pequenos agricultores;

VI - apoiar a constituição de estoques por cooperativas/associações de agricultores familiares;

VII - fortalecer circuitos locais e regionais e redes de mercados locais;

VIII - promover e valorizar a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica e estimular a

alimentação saudável em nível local e regional;

IX - estimular o cooperativismo e outras formas de associação.

Fonte: Decreto 7.775, de 2012

Com a exposição de seus resultados positivos em fóruns internacionais, o PAA passou a ser
divulgado para outras localidades. Os países do Sul Global implementaram mercados institucionais
inspirados no PAA, sendo o exemplo mais marcante a “Compra dos Africanos para a África”, mais
conhecida como PAA África (Clements, 2015; Miranda, Gyori, & Soares, 2017; Rahmanian, Gomez,
Bannò, & Meybeck, 2016; Swensson, 2015).
Em tese, ao promover circuitos curtos de comercialização de alimentos a partir da produção da agricultura
familiar, o PAA pode promover a aproximação entre consumidores e agricultores, o que pode permitir o
surgimento de novas relações de mercado construídas a partir de uma nova institucionalidade, potencializando
os sistemas de produção agrícola da família e agricultura camponesa e fortalecimento dos mecanismos de
reciprocidade entre produção e consumo (Perez-Cassarino & Ferreira, 2016; Vaarst et al., 2017; Ploeg et al., 2012).
Assim, escolhemos o PAA para explorar os desafios que os mercados institucionais baseados em compras
públicas enfrentam para promover sistemas alimentares localizados.

Em 2012, o PAA atingiu o pico quando o número de agricultores familiares beneficiados, a quantidade de
alimentos adquiridos e as entidades de assistência social atendidas foram os mais expressivos em relação aos
outros anos. (Sabourin et al., 2020). Desde 2013, o PAA vem passando por um processo gradual de desmonte,
mais acentuado a partir de 2016, sofrendo reduções drásticas nas transferências orçamentárias e fortes ataques
políticos (Camargo et al., 2020; Sabourin et al., 2020; Triches & Grisa, 2015 ) .

4 Metodologia
Focamos nossa análise em três municípios brasileiros localizados no sudoeste do estado de São Paulo:
Angatuba, Buri e Campina do Monte Alegre (Figura 1). A região onde se localizam esses municípios é
marcada por baixos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) e grandes desigualdades sociais e de
renda (Borsatto, Antunes Junior, & Souza-Esquerdo, 2020). Esses e outros fatores fizeram com que essa
região fosse conhecida como "Ramo da Fome".

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Figura 1.Localização geográfica de Angatuba, Buri e Campina do Monte Alegre, São Paulo, Brasil.

Escolhemos os municípios de Angatuba, Buri e Campina do Monte Alegre para realizar esta pesquisa com
base na sua participação contínua no PAA (Borsatto et al., 2020; Macedo et al., 2017) e na presença
significativa da agricultura familiar na região. seus territórios (Kassaoka, 2018), que é constituído tanto por
agricultores descapitalizados quanto por produtores integrados aos sistemas agroalimentares
hegemônicos (Borsatto et al., 2020; Porto, 2014). Nesses municípios, a agricultura familiar produz grãos,
hortaliças e leite, convivendo com uma agricultura comercial altamente tecnificada e especializada em
soja, milho e madeira (Borsatto et al., 2020; Castro, 2019).

Os três municípios são pequenos, com perfil tipicamente rural e população variando de
aproximadamente 6.000 (Campina do Monte Alegre) a 24.400 habitantes (Angatuba). Os municípios
apresentam alta concentração fundiária (Matheus & Feliciano, 2018) e aproximadamente 1.000
agricultores familiares em seu território (Tabela 2).
Mesa 2.
Distribuição das unidades e áreas agropecuárias nos municípios estudados

município tipologia % Agricultores % Área

Agricultura não familiar 31.7 88.2

Angatuba
agricultura familiar 68.3 11.8
Agricultura não familiar 33,8 93,6
Buri
agricultura familiar 66.2 6.4
Agricultura não familiar 31.2 89,4
Campina do Monte Alegre
agricultura familiar 68,8 10.6
Fonte: Censo Agropecuário, 2017.

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Na época da pesquisa, cada município tinha uma associação de agricultores familiares

responsável pelas vendas para o PAA. A primeira fase desta pesquisa consistiu na realização de
entrevistas em profundidade com os dirigentes dessas três associações. Em Angatuba, a
organização foi a Cooperativa dos Produtores Rurais de Angatuba (COLANG); em Buri, foi a
Associação dos Produtores Plásticos do Buri (APLAB), e em Campina do Monte Alegre, a
Associação dos Produtores Rurais da Bacia Hidrográfica do Ribeirão do Barreiro (APHRMB). As
três organizações eram relativamente novas, criadas há menos de 20 anos, e sua constituição
foi estimulada pelo poder público local, buscando arrecadar recursos públicos para apoiar a
agricultura familiar.

Realizamos as entrevistas no ano de 2016, quando as respectivas associações ainda tinham

contratos em cumprimento no âmbito do PAA. O foco das entrevistas foi compreender os desafios
enfrentados pelo mercado institucional do PAA em constituir uma base para a construção de novos
mercados mais localizados, nos quais haveria um melhor equilíbrio de poder nas relações de
produção - consumo. Assim, as entrevistas buscaram entender se as associações de agricultores
estavam acessando ou construindo novos mercados locais e se os produtos que circulavam nos
mercados locais apresentavam alguma diferenciação. Utilizou-se um roteiro estruturado em três
categorias analíticas: a) iniciativas de promoção de sistemas agroalimentares localizados; b) como os
agricultores estão organizados e o nível de participação na associação; c) a operacionalização do
PAA.
Num segundo momento, sistematizamos e analisamos os dados secundários sobre o funcionamento
do PAA nos municípios estudados. A partir das informações extraídas do banco de dados de
Transparência Pública do PAA (CONAB, 2017), analisamos a participação dos agricultores locais, os
alimentos adquiridos e o destino dos alimentos em seis anos (2013-2018). Vale ressaltar que após
2016, devido à intensificação do desmonte do programa, as associações de agricultores dos
municípios estudados deixaram de firmar contratos de comercialização com o PAA, mas os contratos
firmados entre 2015 e 2016 foram firmados até 2018.

5 Resultados e discussões

5.1 Compra de Alimentos do PAA: um mercado importante para a agricultura familiar local

Os resultados deste estudo mostram que o PAA foi um programa relevante para os municípios estudados,
confirmando seu alto impacto tanto no apoio à agricultura familiar quanto na garantia da segurança alimentar e
nutricional de suas populações.

Segundo o Censo Agropecuário (2017), os municípios estudados possuíam 1.084 agricultores familiares
em seu território; no período estudado, 44% desses agricultores (477) comercializaram parte de sua
produção por meio do PAA. Além disso, entre 2013 e 2018, o PAA adquiriu cerca de 4.200 toneladas de
alimentos de agricultores locais, quase todos distribuídos gratuitamente na forma de cestas básicas para
famílias em situação de insegurança alimentar nos mesmos municípios (Tabela 3).

Assim, os dados mostram que o PAA tem cumprido com êxito alguns de seus principais objetivos, como
fortalecer a agricultura familiar, promover a inclusão econômica e social e promover o acesso regular a
alimentos, em quantidade e qualidade, para populações em situação de insegurança alimentar e nutricional.

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Tabela 3.
Descrições dos contratos do PAA nos municípios estudados (2013-2018)

Volume de
Agricultores' Destino Número de Número de
Municipal Contrato comprado
Ano organiza- de comprado comida itens alimentares
idades número produtos
ção comida fornecedores * comprado
(kg)
2013 colang Angatuba 2013/0350 89.064 24 25
2013 colang Angatuba 2013/0080 347.281 93 43
Angatuba 2014 colang Angatuba 2014/0161 537.331 142 29
2015 colang Angatuba 2015/0184 1.155.482 237 34
2016 colang Angatuba 2016/0339 424.615 187 31
2013 Aplab Buri 2013/0349 93.960 28 12
Buri 2014 Aplab Buri 2014/0289 27.190 28 12
2015 Aplab Buri 2015/0019 125.750 31 11
campina 2013 APRMHRB CMA 2013/0182 421.997 121 24
do Monte 2014 APRMHRB Angatuba 2014/0069 332.596 76 25
alegre
2014 APRMHRB Tatuí; CMA 2014/0236 633.346 127 26
4.188.612
Fonte: Dados da pesquisa (CONAB, 2017)
* Há uma sobreposição de agricultores e alimentos entre os contratos

A partir dos dados secundários, podemos inferir que os agricultores familiares consideram o PAA um canal
alternativo relevante para escoar parte de sua produção, pois 70% deles já venderam para o programa em
diferentes contratos e anos. Essa informação é consistente com os resultados de outras pesquisas, que
identificaram que os agricultores consideram o PAA um mercado de fácil acesso e que garante uma
remuneração adequada à sua produção (Bergamasco et al., 2013; Borsatto et al., 2020; Camargo et al.,
2020; Mota et al., 2014).

Além disso, nossas análises mostram que o PAA valoriza a diversificação da produção de alimentos nos
territórios. Em relação aos municípios estudados, 63 diferentes gêneros alimentícios foram adquiridos pelo PAA
no período abrangido. Essas informações corroboram resultados de outras pesquisas que afirmam que o
programa promove a diversificação da produção dos agricultores, promove a segurança alimentar e nutricional
dos agricultores familiares e mitiga os riscos de produzir uma pequena diversidade de culturas (Camargo,
Baccarin, & Silva, 2016; Camargo et al., 2020; Macedo et al., 2017). A Tabela 4 apresenta a relação dos principais
alimentos adquiridos pelo programa na área analisada.

Tabela 4.
Principais alimentos adquiridos pelo PAA nos municípios estudados entre 2013-2016

produtos Volume (kg) Participação

Milho doce 946.594 22,6%

Banana 282.318 6,7%
Tomate 267.727 6,4%
Melancia 233.660 5,6%
Abobrinha 178.840 4,3%
Mandioca 173.184 4,1%
Alface 173.081 4,1%
Abóbora 147.589 3,5%
Pimentão 146.897 3,5%
Pepino 138.887 3,3%
Fonte: Dados da pesquisa (CONAB, 2017)

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5.2 Desafios na promoção de sistemas alimentares localizados por meio da aquisição de alimentos

Por outro lado, nossa pesquisa mostra que os atores locais enfrentam dificuldades em construir mercados
alternativos que permitam maior autonomia e protagonismo para comercializar seus produtos.

Embora o PAA também compre alimentos de origem animal (ex.: mel, ovos, leite, carnes e embutidos) e com algum nível
de processamento (ex.: polpa de fruta congelada, mandioca descascada, farinha e pão), durante o período do estudo,
quase todos os alimentos comercializados pelo programa eram produtos hortícolas frescos, sem nenhum tipo de
processamento (Tabela 4). Além disso, não foram identificados produtos certificados como orgânicos entre os alimentos
comercializados, o que possibilitaria o pagamento de um sobrepreço de 30%.

A produção e comercialização de alimentos de origem animal, com algum grau de processamento

ou certificados como orgânicos, exigem maior conhecimento técnico e organização do agricultor
familiar, o que os agricultores não conseguiram nos municípios estudados. Os dados secundários
indicam que os agricultores locais e suas organizações não conseguiriam criar condições para
diferenciar seus produtos ou agregar valor à sua produção.
Entrevistas em profundidade com gestores de organizações de agricultores confirmaram que não era feito nenhum
processamento de alimentos, o que poderia agregar algum valor aos produtos. Os únicos serviços dessas organizações
eram coordenar a comercialização por meio de mercados institucionais, administrar a distribuição de alimentos e
processar o pagamento aos agricultores.

Nenhuma das três organizações prestou qualquer serviço adicional aos agricultores, como prospecção/
construção de outros mercados, assistência técnica e compra conjunta de insumos. Assim, as associações
dependiam exclusivamente do PAA, uma vez que sua única renda auferida provinha do programa. As
entrevistas revelaram que o mercado institucional do PAA não foi utilizado para subsidiar a constituição ou
acesso a outros mercados além do programa.

A Aplab, entidade responsável pelo PAA no município de Buri, que foi criada com a função de organizar os
agricultores para a comercialização de seus produtos por meio de mercados institucionais de compras públicas,
suspendeu suas atividades por tempo indeterminado a partir de 2017 por não ter obtido novos contratos devido
à diminuição dos repasses orçamentários para a operacionalização do programa.

Situação semelhante é observada na associação que representa os agricultores familiares do município de

Campina do Monte Alegre, APRMHRB, cujo gestor afirmou que a não obtenção de novos contratos do PAA
em 2017 desestimulou significativamente os agricultores a realizarem investimentos em seus sistemas de
produção.

A percepção de dependência do programa também é compartilhada pelo gestor do COLANG, de

Angatuba, que, apesar de ter fechado novo contrato com o PAA em 2017, ao ser questionado sobre as
perspectivas dos agricultores familiares caso o PAA termine, manifestou sua preocupação: “É uma
dependência muito grande No primeiro semestre de 2019, o COLANG encerrou suas atividades devido à
não obtenção de novos contratos do PAA, consequência direta do processo de desmonte do programa
(Sabourin, Craviotti, & Milhorance, 2020; Sabourin et al ., 2020).

Se, por um lado, percebemos que as compras públicas de alimentos do PAA foram um importante
instrumento para incentivar a produção e garantir a renda dos agricultores familiares, por outro,
fica evidente que a implantação de sistemas agroalimentares locais depende outros fatores.
A participação no PAA requer o estabelecimento de um arranjo institucional local, incluindo diversos
atores. Esse arranjo institucional envolve servidores municipais de diversas áreas (agricultura, assistência
social, administração), organizações de agricultores e representantes da população beneficiária. Nos três
municípios, esses arranjos institucionais locais estavam presentes, mas ficou evidente que seu foco
exclusivo era a participação no PAA. Os agricultores ficaram satisfeitos em encontrar um mercado para
vender sua produção a um preço considerado justo; da mesma forma, os consumidores ficaram satisfeitos
em receber comida de graça; e os funcionários públicos locais consideraram cumpridos os seus objetivos
de promover a segurança alimentar, pelo que se sentiram satisfeitos em servir a população vulnerável do
município.

A compra pública de alimentos via PAA não tem conseguido, nos municípios estudados, gerar
incentivos além da participação no próprio programa. Nesses municípios, identificamos uma
incapacidade dos arranjos locais em aproveitar o programa para desenvolver uma ampla
estratégia de comercialização baseada em circuitos curtos (ex. ou mesmo outros mercados
institucionais) e na diferenciação dos produtos comercializados (por exemplo, promoção da
agricultura orgânica e da agricultura familiar

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industrialização). Consequentemente, o fim do programa nos municípios provocou a desarticulação

das organizações dos agricultores familiares, e as relações voltaram aos níveis pré-programa.
Nossos resultados indicam que as políticas baseadas na compra de alimentos, que criam mercados
institucionais exclusivos para a agricultura familiar local, não são suficientes por si só para garantir a
consolidação dos sistemas agroalimentares locais. Outros fatores são cruciais nesse processo. Outras
pesquisas apontaram que as compras públicas de alimentos podem ser uma porta de entrada para a
constituição de sistemas agroalimentares locais, desde que outros drivers estejam presentes, como um
forte capital social entre os agricultores (Boossabong, 2019; Grisa et al. 2010; Simão , Silva, & Silveira,
2014), assistência técnica para diferenciar produtos (Brandão, Santos, & Rist, 2020), suporte para acessar
outros mercados (Izumi, Wynne Wright, & Hamm, 2010; Valencia, Wittman, & Blesh, 2019; Wittman &
Blesh, 2017) e/ou consumidores engajados (Rossi, Bui, & Marsden, 2019). Infelizmente,

Em suma, o exemplo do PAA revela que as compras públicas de alimentos podem ser um estímulo para a
constituição de sistemas alimentares nos quais alimentos e serviços circulem com algum grau de
diferenciação e que aproximem agricultores e consumidores. No entanto, a constituição de sistemas
alimentares locais requer uma série de pré-condições nas quais os mercados institucionais de compras
públicas devem se basear.

6 Conclusões
Os resultados de nossa pesquisa apontam para os desafios de usar a aquisição pública de alimentos como uma ferramenta para promover
os sistemas alimentares locais, indicando que outros impulsionadores além do mercado institucional são críticos para construir e apoiar os
sistemas alimentares locais de forma eficaz.

O programa estudado, PAA, é reconhecido como inovador em muitos aspectos, servindo inclusive como referência para
diversos outros países (Milhorance, 2020). Esse reconhecimento se deve principalmente à sua capacidade de trabalhar
simultaneamente com diferentes demandas sociais, como garantir a segurança alimentar, promover o desenvolvimento
local, apoiar a agricultura familiar, fomentar processos produtivos mais sustentáveis, desenvolver a organização social,
entre outras qualidades. Nossos resultados confirmam que programas baseados em compras públicas de alimentos
podem ser um importante instrumento para a inclusão produtiva da agricultura familiar, proporcionando uma renda
garantida e justa de sua produção.

No entanto, esta pesquisa se concentrou em saber se esse processo de inclusão produtiva tem
levado ao desenvolvimento de estruturas sócio-materiais de mercado que possibilitem o
estabelecimento de sistemas alimentares mais localizados, que possam servir como alternativa
ou complemento ao hegemônico. Em outras palavras, buscou-se explorar os desafios das
compras públicas em fornecer estratégias de desenvolvimento rural baseadas na criação de
mercados que promovam maior proximidade entre agricultores e consumidores. Os resultados
desta pesquisa indicam que o PAA pouco tem contribuído nesse sentido. As organizações de
agricultores familiares dos municípios estudados não desenvolveram ou acessaram outros
mercados (além das compras públicas) que aproximassem os agricultores dos consumidores,

Esta pesquisa conclui que os impactos das políticas de aquisição de alimentos tendem a apresentar resultados
diferentes na promoção de novos mercados e mais localizados, provavelmente devido ao capital social
constituído nas redes sociais existentes nos territórios rurais. Nosso estudo mostra que nos municípios
estudados, onde o capital social dos agricultores familiares é baixo, o mercado de compras públicas acaba
atuando como um mercado pouco influente nos processos de desenvolvimento rural que poderiam ser
promotores de um tecido social centrado na localidade.

Em linha com a literatura internacional, nossa pesquisa aponta que ainda é um desafio em aberto entender como as
políticas públicas podem ser efetivas na promoção dos sistemas alimentares locais.

Finalmente, a experiência do Brasil destaca o risco de políticas baseadas na aquisição de alimentos quando não
conseguem avançar na constituição de sistemas agroalimentares locais. Após a crise política no Brasil, que
culminou com a tomada do governo em 2016 por um grupo político comprometido com o setor agroexportador,
as políticas voltadas para o incentivo à agricultura familiar passam por intenso corte orçamentário.

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O recente processo de desmonte do PAA tem afastado o mercado primário de muitos agricultores familiares, reforçando
a relevância do entendimento, por parte dos gestores públicos, sobre o papel limitado das compras públicas, para que
estes passem a utilizá-lo não como um fim em si mesmo , mas como uma ferramenta de apoio ao desenvolvimento dos
sistemas alimentares locais.

Reconhecimentos
Gostaríamos de agradecer aos administradores das organizações da agricultura familiar por compartilhar
informações conosco. Esta pesquisa foi financiada pela bolsa nº 427726/2016-6, Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) - Brasil. O primeiro autor foi apoiado nesta pesquisa pela bolsa
nº 2017/04577-1, Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).

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