APOSTILA PARA CONCURSOS PÚBLICOS

ÉTICA

1. Ética e Moral
2. Ética e função pública
3. Cidadania e controle social. Importância da accountability.
4. Código de Ética Profissional do Serviço Público - Decreto nº1.171, de 22 de junho de 1999
 ÉTICA E MORAL

Nos dias de hoje, muitos citam a palavra "ética", mas, quando perguntados, não conseguem
explicá-la nem defini-la. Por isso, o objetivo deste tópico é colocar o conceito de Ética em crise com a
intenção de torná-lo mais radical e profundo.
Num primeiro momento, ética lembra-nos norma e responsabilidade. Dessa forma, falar de
ética significa falar de liberdade, pois não há sentido falar de norma ou de responsabilidade se não
partirmos da suposição de que o ser humano é realmente livre, ou pode sê-lo.
A norma diz-nos como devemos agir. E, se devemos agir de tal modo, é porque também
podemos não agir deste modo. Isto é, se devemos obedecer, é porque podemos desobedecer ou
somos capazes de desobedecer à norma.
Também não haveria sentido falar de responsabilidade, palavra que deriva de resposta, se o
condicionamento ou o determinismo fosse tão completo a ponto de considerar a resposta como
mecânica ou automática.
Se afirmarmos que o determinismo é total, não há o que falar de Ética; pois a Ética refere-se às
ações humanas, e, se elas são totalmente determinadas de fora para dentro, não há espaço para a
liberdade, como autodeterminação e, conseqüentemente, não há espaço para a Ética.
O extremo oposto ao determinismo, representado por uma concepção que acredita na
liberdade total e absolutamente incondicionada, nega igualmente a ética, porque se resumiria apenas à
liberdade de pensamento, sem a possibilidade de se agir, na prática, de acordo com os pensamentos.
Seria, então, uma liberdade abstrata, deixando que a liberdade real se resumisse a algo
meramente interior.
Desta forma, vamos abordar a questão da ética de acordo com a concepção original da
reflexão grega, que não é apenas teórica, mas que efetivamente se manifesta na conduta do ser
humano livre.
Para a maioria das pessoas, Ética e Moral têm o mesmo significado, mas, numa análise mais
rigorosa, podemos constatar que são conceitos diferentes. São palavras que diferem na origem e só se
aproximam no significado, porque as condutas morais acabam expressando um determinado tipo de
postura ética.
O termo mos, do latim, dá origem à palavra “moral”, relacionada aos costumes e hábitos,
enquanto o termo ethos, do grego, dá origem à palavra “ética”, relacionada ao modo de ser ou à
maneira pela qual alguém se expressa. Portanto, servem para nomear duas disciplinas distintas,
embora a primeira seja subordinada à segunda.
Os autores divergem, alguns afirmam que a Ética nada mais é do que a disciplina que
estabelece regras de conduta para a sociedade por influência de fatores de ordem religiosa, política,
econômica, enfim, ideológica. Dessa forma, o conceito tem sido usado em códigos de conduta
profissional ou partidária, compostos de alguns elementos éticos que, na verdade, são conjuntos de
normas que determinado grupo se dispõe a adotar.
Negam-lhe, assim, qualquer fundamento ontológico. Ao se tratar a Ética como Moral, e essa
como Religião, perde, aos olhos incrédulos dos homens da nossa época, o seu verdadeiro valor.
Políticos, governantes, líderes religiosos e mesmo professores empregam a palavra “ética”, nos seus
discursos, para impressionar os ouvintes, tal o peso que ela contém. Usam-na indevidamente e
deslocada do seu real significado.
A raiz da Ética é de natureza antropológica e tem como objeto o homem inserido
concretamente na vida prática. Mas é, também, ontológica porque tem como objeto o posicionamento
do ser humano, que exige reflexão, escolha e apreciação de valores.
A distinção entre Ética e Moral é mais nítida do que possa parecer à primeira vista, pois
enquanto a Moral limita-se ao estudo dos costumes e da variante das relações humanas, a Ética, como
disciplina filosófica, dedica-se à revelação de valores, que norteiam o dever-ser dos humanos.
Esses conceitos geralmente andam próximos e, por isso, têm sido empregados com
significados diferentes, nos mais diversos contextos, mas interpretados pelo público no sentido comum.
Portanto, é fundamental insistir na distinção entre Ética e Moral, para que possamos organizar os
nossos pensamentos.
Moral é o conjunto de regras que se impõem às pessoas por um impulso que move o grupo,
numa ação coletiva que tende a agir de determinada maneira. É a consolidação de práticas e
costumes, observadas no geral pelo receio de uma reprovação social (a pressão é externa). Partindo
desse pressuposto, todo ser humano é moral ao cumprir ou deixar de cumprir as regras sociais, sem
questionar.
Ética envolve reflexão, por isso não significa um conjunto qualquer de normas, mas sim, um
conjunto de juízos valorativos, assumidos e manifestados na ação individual de cada um (a pressão é
interna).
Os gregos referiam-se ao “ethos” como uma força de raiz ontológica, manifestada no indivíduo
determinando sua conduta. Havia um significado profundo, relacionado a um modo de ser remetido ao
princípio universal, pressupondo sempre que algo maior fala pelo humano, que é a expressão de algo
anterior a ele.
Dessa forma, a Ética grega, que também significa uma maneira de ser em sociedade, é um
campo de reflexão que envolve investigação e questionamento a respeito da conduta humana que se
determina a partir de princípios imutáveis.
Essa incompreensão, predominante nos dias de hoje, é um fator de confusão e prejuízo para o
próprio homem, porque este, desviado da visão nítida dos imperativos éticos, passou a compreender o
dever-ser, face a si mesmo, ao seu semelhante e, também, à natureza, como apenas questões a
serem reguladas por normas morais ou, com mais rigor, por normas legais, ambas estabelecidas por
outros seres humanos, geralmente, de forma arbitrária.
Todos esses, que assim entendem, deixam de reconhecer que a verdadeira essência do
homem continua sendo o dever-ser que se frustra diante da vontade. Assim, o que caracteriza a Ética é
a postura assumida pelo dever-ser autodeterminado por convicção, estabelecendo seus próprios
limites para a atuação no mundo.
 ÉTICA E FUNÇÃO PÚBLICA

Considerações Iniciais
A ação estatal encontra-se norteada por diversos princípios dentre os quais destaca-se o da
legalidade, que delimita o campo de atuação possível do Estado e garante aos cidadãos a titularidade
de direitos. No entanto, sendo o Estado um ser ético-político, a avaliação da conduta de seus agentes
não pode pautar-se, apenas, pelo aspecto da legalidade. Revela-se imperiosa a verificação quanto a
obediência à preceitos éticos que estejam disseminados na própria sociedade. A ética na condução da
res publica emerge como instrumento eficaz de proteção dos direitos fundamentais, a exemplo da
liberdade e da igualdade.
A Administração Pública se constitui no instrumental de que dispõe o Estado para implementar
as prioridades do Governo. Assim, merece atenção especial o estudo acerca das ações empreendidas
pelo gestor da coisa pública, sobretudo em relação ao grau de aderência ao interesse público
(efetividade). Deve haver compatibilidade entre as prioridades de governo e o querer da coletividade.
Verifica-se grande dificuldade da sociedade em avaliar a conduta dos gestores públicos,
notadamente em função da ausência de informações tempestivas, suficientes e confiáveis. Até mesmo
o processo de escolha dos governantes nas democracias, através de eleições seguras e livres, vem
sendo objeto de ressalvas quanto a sua eficácia como mecanismo garantidor de que os escolhidos
trabalharão em função dos melhores interesses da coletividade, uma vez que os cidadãos não
possuem todas as informações necessárias a uma escolha correta. O que reforça a importância do
acesso às informações.
Dentro deste contexto torna-se imprescindível a existência de órgãos integrantes da estrutura
estatal que componham uma verdadeira rede de agências de accountability incumbidas de
supervisionar, controlar, aplicar sanções, e sobretudo prover o cidadão das informações relativas a
conduta do gestor público.
No caso brasileiro, esta rede de agencias de accountability englobaria, dentre outros, o
Ministério Público, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judiciário e os Tribunais de
Contas. Estes últimos foram, sobretudo a partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, alçados à
condição de grandes provedores de informações sobre a gestão pública.
Aos Tribunais de Contas compete verificar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
que está erigida sobre alguns pilares, dentre os quais o da transparência. Assim entendida, não só a
disponibilização de informações, mas sobretudo a compreensão dos dados divulgados por parte do
cidadão mediano. O objetivo mais nobre do princípio da transparência é permitir e estimular o exercício
do controle social, a mais eficaz das formas de controle da conduta do gestor público.

Ética na Gestão Pública e Exercício da Cidadania

A palavra ética deriva do grego e expressa a idéia de conformidade aos costumes. Segundo
Masip é o “conjunto de hábitos, costumes, normas e leis que regulam o modo de proceder das
pessoas, individual e coletIvamente.”.
A avaliação quanto a conduta ética tem fundamento na assertiva de que as ações refletem os
valores de quem as pratica. Devemos dissociar a ética social caracterizada pela unilateralidade de
suas normas da ética legal , cuja bilateralidade expressa-se pela imposição de deveres e concessão de
direitos.
A este trabalho interessa a ética na gestão dos negócios do Estado, assim entendida como o
conjunto de regras de conduta estabelecidas para a atuação da Administração Pública.
No caso brasileiro a Constituição federal define, expressamente, os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência como norteadores da conduta administrativa.
A moralidade como princípio explícito conduz ao entendimento de que o ato administrativo,
além da conformação à lei, deve obediência à moral pública, aos bons costumes e ao senso comum de
honestidade.
A conduta do agente público deve ser dirigida para a consecução do bem comum, e sob esta
perspectiva encontra sua interface com a cidadania, cujo conceito tem sido objeto de muitos estudos
que indicam o surgimento de um novo conceito de cidadania.
Fundamentalmente, a acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões. A primeira
está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos sociais. Dessa experiência,
boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que, aliás, encampa o conceito clássico de
cidadania, que é a titularidade de direitos.
 A essa experiência dos movimentos sociais, tem-se agregado uma ênfase mais ampla na
consolidação da democracia. O exercício da cidadania relaciona-se, intimamente, com a consolidação
de uma conduta democrática.
Uma segunda dimensão, além da titularidade de direitos, é aquela que deriva do
republicanismo clássico, enfatizando a preocupação com a coisa pública, com a res publica.
Constata-se, na realidade, um certo desconhecimento da população em relação a titularidade
de direitos.
Em uma pesquisa realizada na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, pedia-se que o
entrevistado citasse 3 (três) direitos constitucionais. As respostas não podiam ter sido mais
preocupantes. Não menos do que 56,7% dos entrevistados não conseguiram relacionar um único
direito constitucional. Dentre aqueles direitos citados, os direitos sociais ligados à saúde, à educação, à
previdência aparecem com 25,8% dos entrevistados.
No segundo lugar, já bem distante, aparecem os direitos civis com 11,7% e os direitos políticos,
notadamente votar e ser votado, com 1,6% de referência pelos entrevistados. Uma das conclusões da
pesquisa é de que a baixa percepção dessa titularidade de direitos políticos se deve até pelo fato de
que no Brasil o voto, por ser obrigatório, muito mais é entendido como um dever do que como um
direito.
Parece que dentro dessa perspectiva da baixa percepção da população em relação à
titularidade desses direitos, não restam dúvidas de que estamos vivenciando um processo, que ainda é
de descoberta, de conhecimento para o exercício da cidadania.
Esse processo envolve muitos atores e não restam dúvidas de que os Tribunais de Contas se
constituem um desses atores, diretamente envolvidos no processo de difusão de direitos, de garantia
de exercício de direitos e sobretudo de exercício pleno de cidadania.
Kant, teórico clássico do pensamento político, já no final do século XVIII, enumerava algumas
características comuns do que ele entende ser um cidadão. A primeira dessas características é a
autonomia. Os cidadãos têm de ter capacidade de conduzir-se segundo o seu próprio arbítrio. A
segunda é a igualdade perante a lei. E a terceira é a independência, ou seja, a capacidade de
sustentar-se a si próprio. A simples observação dessas três características citadas por Kant,
dificilmente permitiria identificarmos um número expressivo de cidadãos que as atendesse.
John Stuart Mill, no século XIX , também um clássico do pensamento político, dividia o cidadão
em duas categorias: os ativos e os passivos. Ele diz que os governantes, em muitos casos, preferem
os cidadãos passivos, embora a democracia necessite dos cidadãos ativos, sobretudo na democracia
que tem a regra da maioria como uma de suas regras fundamentais. Seu pressuposto é a participação
ativa.
Não havendo participação ativa, será desvirtuada a regra da maioria. Nesse caso, uma minoria
passa a tomar as decisões. A abstenção não é condizente com regime democrático consolidado e
cidadania efetiva.
Diante destas constatações, parece-nos que os Tribunais de Contas têm um espaço
institucional, a ser ocupado, de promoção da ética na gestão pública e garantia do exercício pleno da
cidadania.
Sob o aspecto do republicanismo clássico, da preocupação com a coisa pública que revela a
face da cidadania comprometida com o aperfeiçoamento democrático e o bem estar coletivo construído
sobre sólidos padrões éticos, não resta dúvida de que se trata do campo próprio de atuação das Cortes
de Contas.
Mas, a ação dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania, também encampa a
dimensão da titularidade de direitos.
Trabalhos recentes que analisaram a questão das eleições e da representação, têm apontado
para o fato de que as eleições não são um mecanismo suficiente para garantir que os governantes
atuem naquilo que é de melhor interesse para população. Parte-se do pressuposto de que parcela,
significativa, dos eleitores, não tem informação suficiente para escolher de forma mais adequada os
seus governantes. Dessa forma, as eleições não seriam suficientes para consolidação do processo
democrático. Não se trata de rejeição do modelo, mas de um incentivo à inovação institucional. É um
estímulo à criação de novos mecanismos que permitam ao cidadão ter acesso a todas as informações
que lhe sirvam de parâmetro para escolha, correta, de seus governantes.
Parece-nos clara a necessidade de instituições que levem ao cidadão essas informações, que
confiram transparência à gestão da coisa pública, que sirvam como verdadeiras agências de
accountability, agências de transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos
públicos.
 A informação disponibilizada em quantidade e qualidade adequadas implicam aumento da
confiança do cidadão em seus governantes. Nesse mesmo sentido, O’Donnell desenvolveu o conceito
de accountability horizontal. Segundo ele, não é mais suficiente apenas o conceito clássico de
accountability vertical, que se refere, sobretudo, ao controle, por parte da população, dos atos de seus
governantes. É preciso que, no âmbito do Estado, dentro do aparelho estatal, exista uma teia, uma
rede de agências interligadas que se comuniquem com regularidade para permitir o controle
permanente da administração pública e da gestão dos recursos públicos. Os Tribunais de Contas
integram essa teia da accountability horizontal , que passa a ser mecanismo essencial de transparência
e promoção da ética na gestão pública. Devemos atentar para o fato de que a escolha do governante,
em eleições livres, não encerra o direito/dever do cidadão. Torna-se imprescindível um
acompanhamento, rigoroso, das ações do eleito.
Dentro dessa perspectiva, os Tribunais de Contas possuem os atributos necessários para
serem os provedores de informações para os cidadãos, capazes de lastrear às suas decisões na hora
da escolha dos governantes e consequente avaliação de sua gestão. As informações devem ser
disponibilizadas tempestivamente e em linguagem compreensível pelo cidadão mediano, constituindo-
se, de fato, em instrumento de transparência. Não basta só divulgar os dados, não basta só publicar,
não se trata do amesquinhamento do princípio constitucional da publicidade. Trata-se da possibilidade
de que os dados divulgados sejam compreensíveis e tenham um objetivo bastante nobre, que é
permitir controle e, sobretudo, o controle social, a mais eficaz das formas de controle da Administração
Pública.
É preciso que os Tribunais de Contas utilizem linguagem acessível pelo cidadão comum.
Moreira Neto ensina que a grande preocupação em relação ao exercício da cidadania deve ser com o
chamado estrato apolítico da sociedade. Esse estrato apolítico encontra-se dividido em apáticos,
abúlicos e acráticos. Os apáticos são aqueles aos quais falta sensibilidade para participar, não têm
interesse em participar. Os abúlicos são aqueles nos quais falta o desejo de atuar politicamente, não
querem participar. E, finalmente, os acráticos são aqueles que não têm condições de participar, não
podem se integrar ao processo. O trabalho dos Tribunais de Contas pode contribuir para trazer estes
cidadãos para o debate, constituindo-se em garantidores de uma participação popular efetiva,
notadamente na gestão fiscal.
A título de exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a participação popular no
processo de elaboração dos orçamentos. O que, no passado, era prática de alguns gestores na busca
da legitimação da decisão político-administrativa passa a ser uma obrigação legal. Não é mais possível
elaborar orçamento, sem a participação popular. Os Tribunais de Contas apresentam-se como a
instituição capaz de comprovar esta participação e impor sanções pelo seu descumprimento.
A realização de audiências públicas, a cada quatro meses, com o objetivo de demonstrar o
cumprimento das metas fiscais , também expressa outro exemplo da importância dos Tribunais de
Contas, que são os responsáveis pela aferição e pela verificação do cumprimento desses comandos
legais.
Na realidade, a atuação dos Tribunais na promoção da ética e na garantia do exercício pleno
da cidadania constrói uma via de mão dupla. Não só os Tribunais servem como provedores de
informações e garantidores de que esses mecanismos de participação popular estejam sendo
respeitados, como também os Tribunais se legitimam junto a sociedade, maximizando suas ações.
 CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL: IMPORTÂNCIA DA “ACCOUNTABILITY”

Considerações Iniciais
É através da Administração Pública que o Estado dispõe dos elementos necessários para
implementar as prioridades do Governo. Assim, é de extrema relevância o estudo acerca das ações
empreendidas pelo gestor da coisa pública, destacando especial atenção ao grau de aderência ao
interesse público (efetividade).
Estudaremos, então, a evolução do controle interno como instrumento de accountability,
centrando atenção à ética na condução da res publica.

O Controle Interno
O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações ilícitas,
incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da República Federativa
do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos.
Segundo Gomes, um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A
estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis-chave que derivam do contexto
social e da estratégia da organização, além de levar em consideração as responsabilidades de cada
administrador ou encarregado por centros de competência. A estrutura contém, ainda, o sistema de
indicadores de informações e de incentivos.
O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem
controle não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A responsabilidade
pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado.
Neste contexto o controle interno opera na organização compreendendo o planejamento e a
orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação.
O controle é instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico brasileiro.
Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada poder (grifos nossos).
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
da União.
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno [...] (grifo nosso).
Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei nº
4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução
orçamentária: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa,
o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da
administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A Lei nº 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do
controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos.
Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-
Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-los, a fim de buscar
uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da gestão. Mais de 30 anos se
passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a
exigir a apuração dos custos, como se nunca tivesse havido legislação anterior.
A aprovação da LRF deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação com
os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais. A lei veio
regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de gestão fiscal
responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da
arrecadação e execução dos orçamentos públicos.
A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal
brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os orçamentos públicos
deverão apresentar superavit primário. Assim, espera-se que os ciclos históricos de deficits nos
orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste novo sistema de monitoramento e
responsabilização.
Para Motta, o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio jurídico
da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a execução de metas
fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de resultados. Torna concreto e palpável o
princípio da economicidade, pela conceituação mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a
noção de continuidade administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e
mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsividade
("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.

Ética e Accountability na Gestão Pública

A ética, entendida como conjunto de princípios que direcionam o agir do homem, apresenta,
quando estudada no âmbito da gestão pública, a interligação, profunda, com a relação entre o Estado e
a sociedade, notadamente, quanto ao exercício da cidadania.
O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam mais ao
tema são capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a
acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões.
A primeira está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos sociais;
dessa experiência, boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que, aliás, encampa o
conceito clássico de cidadania, que é a titularidade de direitos.
A essa experiência dos movimentos sociais tem-se agregado uma ênfase mais ampla na
conciliação da democracia. Assim, podemos dizer que a construção da cidadania aponta para a
edificação e a difusão de uma conduta democrática, ou seja, as coisas estão intimamente relacionadas.
O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão
informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema integrado
de controle interno deve servir como agência de accountability, agência de transparência, de
responsividade e prestação de contas de recursos públicos.
Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os
mecanismos de accountability verticais — da sociedade em relação ao Estado — e os de accountability
horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.
A palavra accountability é um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe:
"Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigação de que alguém
responda pelo que faz (...) obrigação dos agentes do Estado em responder por suas decisões, ações e omissões, o
que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas".
Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados
obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. Na conceituação
de Tinoco apud Nakagawa:
"A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de executar algo, que decorre
da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de contas dos resultados alcançados e mensurados pela
Contabilidade. A autoridade é a base fundamental da delegação e a responsabilidade corresponde ao
compromisso e obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente."
Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar contas dos resultados
conseguidos em função da posição que o indivíduo assume e do poder que detém.
A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão
eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a
existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos
que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades
públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais
possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até
sanções legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado.
Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois são considerados mecanismos
essenciais de transparência e promoção da ética na gestão pública. Podem ser classificados em quatro
tipos principais: a) os controles administrativos, que são um autocontrole, pois exercidos pelos próprios
poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que são representados pelo apoio ou
rejeição às iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); c) os
controles de contas, que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas
públicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do
patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades.
Os "controles administrativos" são denominados genericamente de controles internos. Fazem
parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus
atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com
vistas ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder executivo, os poderes que o controlam
são os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, são órgãos
independentes da administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a
eles exercer a fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente
institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.

Transparência e Accountability
Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, além de
conhecer o funcionamento, o custo-benefício e a performance de cada setor e seus aspectos legais,
poderá oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administração Pública como
um todo.
A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da
transparência e da probidade administrativa.
O sistema de accountability não se detém somente na preocupação com a probidade dos
gestores públicos. Um sistema de accountability, na visão de Peixe apud Behn "... que estabeleça e
reforce a confiança pública no desempenho governamental", além de outras formas para envolver os
cidadãos, uma vez que são estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo.
A visão de Administração Pública, em accountability, está diretamente ligada à
descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à base da administração, à sociedade
organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associações, cooperativas, organizações não-
governamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania.
Para Peixe ao citar Trosa,
"...essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada de prestar contas dos resultados, a não
ser que se lance mão da entropia, ou explosão, ou da corrupção no serviço público. A obrigação de prestar
contas é para o serviço público uma espécie de substituto do mercado. Ela é também o corolário normal de um
sistema democrático em que os funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades."
A transparência se impõe como fundamental para substituir controles burocráticos por
controles sociais. Se a Administração Pública se torna acessível, faz-se necessário dar maior
publicidade às suas ações para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, além de estimular a
concorrência entre os fornecedores e a participação da sociedade no processo decisório, dando mais
legitimidade à ação estatal.
A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à documentação relativas aos atos
públicos, as formas pelas quais seus governantes estão decidindo em seu nome ou gastando o
dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na
sociedade depende o grau de transparência das ações governamentais.

Conclusão
Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente
com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos aos quais devem prestar contas
permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability. Para atender a essa premissa devem
estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos
recursos públicos.
O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da
moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro
cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos.
A idéia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete
integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma política consistente de
controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam
o controle sustentável da corrupção.
 ANEXO

CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL

DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

CAPÍTULO I

Seção I

Das Regras Deontológicas

I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados
maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já
que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes
serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos.

II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá
que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras
contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal.

III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo
ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a
finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato
administrativo.

IV- A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por
todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa
se integre no Direito, como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se,
como conseqüência em fator de legalidade.

V - O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve ser entendido como
acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse
trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio

VI - A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se integra na vida
particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua
vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.

VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e
da Administração Pública, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos
termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e
moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem
a negar.

VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que
contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública. Nenhum Estado
pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão, ou da
mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação.

IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público caracterizam o

esforço pela disciplina.

Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano
moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimônio público,
deteriorando-o, por descuido ou má vontade, não constitui apenas uma ofensa ao equipamento e às
instalações ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligência,
seu tempo, suas esperanças e seus esforços para construí-los.

X - Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que
exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na
prestação do serviço, não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas
principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos.

XI - 0 servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus superiores, velando
atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente Os repetidos erros, o
descaso e o acúmulo de desvios tornam-se, às vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo
imprudência no desempenho da função pública.

XII - Toda ausência injustificada do servidor de seu local de trabalho é fator de desmoralização do
serviço público, o que quase sempre conduz à desordem nas relações humanas.

XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas
e cada concidadão, colabora e de todos pode receber colaboração, pois sua atividade pública é a
grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nação.

Seção II

Dos Principais Deveres do Servidor Público

XIV - São deveres fundamentais do servidor público:

a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou emprego público de que seja titular;

b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando
prioritariamente resolver situações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de qualquer
outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o
fim de evitar dano moral ao usuário;

c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre,
quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;

d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão dos bens, direitos e
serviços da coletividade a seu cargo;

e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços, aperfeiçoando o processo de comunicação e

contato com o público;

f) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se materializam na adequada
prestação dos serviços públicos;

g) ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações

individuais de todos os usuários do serviço público, sem qualquer espécie de preconceito ou
distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abstendo-
se, dessa forma, de causar-lhes dano moral;

h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer
comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal;

i) resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contratantes, interessados e outros que

visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrência de ações morais,
ilegais ou aéticas e denunciálas;
j) zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa da vida e da
segurança coletiva;

l) ser assíduo e freqüente ao serviço, na certeza de que sua ausência provoca danos ao trabalho
ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema;

m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrário ao interesse
público, exigindo as providências cabíveis;

n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os métodos mais adequados à sua
organização e distribuição;

o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercício de suas
funções, tendo por escopo a realização do bem comum;

p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exercício da função;

q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação pertinentes ao órgão

onde exerce suas funções;

r) cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as tarefas de seu cargo
ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança e rapidez, mantendo tudo sempre em boa
ordem.

s) facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito;

t) exercer, com estrita moderação, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribuídas, abstendo-se
de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses dos usuários do serviço público e dos
jurisdicionados administrativos;

u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha
ao interesse público, mesmo que observando as formalidades legais e não cometendo qualquer
violação expressa à lei;

v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência deste Código de Ética,
estimulando o seu integral cumprimento.

Seção III

Das Vedações ao Servidor Público

XV - E vedado ao servidor público;

a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer
favorecimento, para si ou para outrem;

b) prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos que deles

dependam;

c) ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou infração a este Código de
Ética ou ao Código de Ética de sua profissão;

d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa,
causando-lhe dano moral ou material;
e) deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu conhecimento para
atendimento do seu mister;

f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses de ordem

pessoal interfiram no trato com o público, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas
hierarquicamente superiores ou inferiores;

g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação,
prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa,
para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providências;

i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em serviços públicos;

j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular;

l) retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem
pertencente ao patrimônio público;

m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício
próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;

n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente;

o) dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade
da pessoa humana;

p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.

CAPÍTULO II

Das Comissões de Ética

XVI - Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta autárquica e
fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público,
deverá ser criada uma Comissão de Ética, encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética
profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe
conhecer concretamente de imputação ou de procedimento susceptível de censura.

XVII -- Cada Comissão de Ética, integrada por três servidores públicos e respectivos suplentes,
poderá instaurar, de ofício, processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passível de
infringência a princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda conhecer de consultas, denúncias
ou representações formuladas contra o servidor público, a repartição ou o setor em que haja ocorrido
a falta, cuja análise e deliberação forem recomendáveis para atender ou resguardar o exercício do
cargo ou função pública, desde que formuladas por autoridade, servidor, jurisdicionados
administrativos, qualquer cidadão que se identifique ou quaisquer entidades associativas
regularmente constituídas.

XVIII - À Comissão de Ética incumbe fornecer, aos organismos encarregados da execução do quadro
de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta Ética, para o efeito de instruir e
fundamentar promoções e para todos os demais procedimentos próprios da carreira do servidor
público.

XIX - Os procedimentos a serem adotados pela Comissão de Ética, para a apuração de fato ou ato
que, em princípio, se apresente contrário à ética, em conformidade com este Código, terão o rito
sumário, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se a apuração decorrer de
conhecimento de ofício, cabendo sempre recurso ao respectivo Ministro de Estado.

XX - Dada a eventual gravidade da conduta do servidor ou sua reincidência, poderá a Comissão de

Ética encaminhar a sua decisão e respectivo expediente para a Comissão Permanente de Processo
Disciplinar do respectivo órgão, se houver, e, cumulativamente, se for o caso, à entidade em que, por
exercício profissional, o servidor público esteja inscrito, para as providências disciplinares cabíveis. O
retardamento dos procedimentos aqui prescritos implicará comprometimento ético da própria
Comissão, cabendo à Comissão de Ética do órgão hierarquicamente superior o seu conhecimento e
providências.

XXI - As decisões da Comissão de Ética, na análise de qualquer fato ou ato submetido à sua
apreciação ou por ela levantado, serão resumidas em ementa e, com a omissão dos nomes dos
interessados, divulgadas no próprio órgão, bem como remetidas às demais Comissões de Ética,
criadas com o fito de formação da consciência ética na prestação de serviços públicos. Uma cópia
completa de todo o expediente deverá ser remetida à Secretaria da Administração Federal da
Presidência da República.

XXII - A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de censura e sua
fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com ciência
do faltoso.

XXIII - A Comissão de Ética não poderá se eximir de fundamentar o julgamento da falta de ética do
servidor público ou do prestador de serviços contratado, alegando a falta de previsão neste Código,
cabendo-lhe recorrer à analogia, aos costumes e aos princípios éticos e morais conhecidos em
outras profissões;

XXIV - Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por servidor público todo aquele
que, por força de lei, contrato ou de qualquer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente,
temporária ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou
indiretamente a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, as
entidades paraestatais, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer
setor onde prevaleça o interesse do Estado.

XXV - Em cada órgão do Poder Executivo Federal em que qualquer cidadão houver de tomar posse
ou ser investido em função pública, deverá ser prestado, perante a respectiva Comissão de Ética, um
compromisso solene de acatamento e observância das regras estabelecidas por este Código de
Ética e de todos os princípios éticos e morais estabelecidos pela tradição e pelos bons costumes.

D.O.U., 23/06/1994
REP., 08/07/1994