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ESTUDO 15: IMPACTOS E EXTERNALIDADES SÓCIO-

AMBIENTAIS DE PROJETOS ECONÔMICOS E PRODUTIVOS

(INCORPORAÇÃO DE EXTERNALIDADES AMBIENTAIS NA

ANÁLISE DE PROJETOS ECONÔMICOS)

Pesquisador

Carlos Eduardo F. Young

Coordenador

Duval Magalhães Fernandes

 2733

Introdução

Projetos de investimento podem gerar múltiplas externalidades e causar

grandes impactos ambientais, econômicos e sociais inesperados. Compreender
fenômenos como estes e identificar externalidades e impactos sociais diretos não são
um exercício trivial, embora sejam fundamentais para a estimação de custos e
benefícios sociais de determinada iniciativa privada ou pública, assim como para a
intervenção eficiente do governo via políticas públicas e desenho de incentivos.

A partir do momento em que o BNDES participa ativamente no financiamento

de importantes projetos de investimento no país, torna-se também um agente capaz
de ajustar preços relativos, intervir no sistema de incentivos de cadeias produtivas,
valorizar as externalidades sociais positivas e restringir as negativas. Através de
empréstimos condicionados a parâmetros de sustentabilidade social (e ambiental), e
direcionados a projetos de alto impacto direto não apenas sobre a capacidade
produtiva, como também sobre a geração de empregos decentes, renda e equidade, o
BNDES tem condições de aprimorar a qualidade de sua inserção na economia
brasileira.

As questões centrais que o estudo visa responder são:

• Quais os critérios e mecanismos utilizados pelo BNDES são adequados o

suficiente para selecionar projetos de investimento que tenham ênfase na
conservação ambiental?

• Ou, alternativamente, como evitar projetos não desejáveis ambientalmente?

Neste contexto, os objetivos deste estudo consistem em:

o Sistematizar o conhecimento sobre a incorporação de impactos e

externalidades sociais (inclusive ambientais) em projetos econômicos;

o Propor mecanismos de incorporação de impactos e externalidades na rotina de

procedimentos de análise de projetos de investimento do BNDES;

o Propor indicadores de desempenho, acompanhamento e avaliação (processo e

impacto) de projetos com base em critérios sociais e ambientais; e
 2734

o Discutir possíveis novos instrumentos estratégias para o BNDES para fazer

frente/interferir sobre os impactos e externalidades sociais, com a finalidade
desenhar novos contratos (interpretados como parâmetros de uma negociação
formal na relação agente-principal) que aumentem a eficiência, a equidade e o
bem-estar social da inserção do Banco.

1.1 Diagnóstico Geral: financiamento ao desenvolvimento e sustentabilidade

no Brasil

O financiamento ao setor produtivo é caracterizado pela forte dependência das

instituições federais de financiamento, especialmente para projetos de longo prazo.
Por outro lado, isso significa que o BNDES tem enorme potencial inovador, pois as
práticas de análise de investimento adotadas pelo banco deverão ser rapidamente
assimiladas pelos empreendedores.

Contudo, ainda há uma enorme distância entre o discurso de incorporação de

temas socioambientais e a efetiva implementação de normas e diretrizes na rotina das
instituições de financiamento a empreendimentos produtivos. Embora a estrutura atual
da área de meio ambiente ainda esteja se estruturando (ver seção seguinte), é
evidente que o BNDES está bastante a frente das demais instituições financeiras
brasileiras, tanto privadas quanto públicas. Isso acentua ainda mais a importância de
avanços no BNDES, pois ele é percebido como o “líder a ser seguido”, com forte efeito
demonstração.

1.2 Diagnóstico do quadro institucional

Problemas:

• Falta de padronização dos critérios de análise de impactos ambientais;

• Desequilíbrio na análise de grandes e pequenos projetos;

• Falta de monitoramento ex-post; dificuldades para a fiscalização dos mesmos

após o empreendimento ter sido aprovado, (questão ambiental acaba se
referindo apenas à comprovação da obtenção das licenças ambientais);

• Falta de fiscalização (órgãos ambientais, que deveriam assumir papel

fundamental no esforço de fiscalização, carecem de recursos materiais e
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humanos para realizar uma fiscalização ambiental contínua e eficiente dos

projetos, e oferecem apoio bastante limitado).

• Distanciamento entre órgãos financiadores e as agências de controle ambiental

• Falta de seletividade na definição de setores estratégicos, que deveriam

receber tratamento diferenciado, nem de setores que deveriam ser
desestimulados, com a recusa de crédito para projetos mesmo que todos os
requerimentos legais sejam atendidos.

• Ainda existe forte pressão de setores governamentais para o direcionamento

de créditos que não são, necessariamente, compatíveis com a visão de longo
prazo do BNDES. O exemplo da Usina Hidrelétrica de Belo Monte demonstra
que pressões externas ao Banco podem minar a credibilidade dos esforços
feitos para exigir excelência ambiental de projetos. Portanto, é preciso “blindar”
as ações dos analistas de projetos contra essas influências externas, de modo
que as decisões sejam tomadas por critérios estritamente técnicos, consoantes
com os princípios do desenvolvimento sustentável.

Por outro lado, as demandas ainda superam em muito a capacidade de

atendimento. As equipes especializadas ainda são pequenas em relação às
demandas, e o tema “conservação ambiental” ainda não foi plenamente incorporado à
cultura da instituição. Isso dificulta a adoção de práticas ambientais no “coração” das
operações, visto que os analistas de projeto ainda não foram capacitados para
incorporar os temas socioambientais na análise dos projetos.

1.3 Perspectivas

• Maior pressão por consumidores, órgãos reguladores e entidades do Terceiro

Setor demandando maior controle acerca das externalidades socioambientais
dos financiamentos, especialmente quando efetuados com recursos públicos.

• Possibilidades de novos negócios “verdes” surgem com a perspectiva de

lucratividade em ações que simultaneamente atendam demandas de mercado
e gerem externalidades positivas.
 2736

• Políticas públicas deverão ser mais coerentes na exigência de critérios de

sustentabilidade, especialmente devido ao agravamento de problemas como
aquecimento global, desmatamento e perda acelerada da biodiversidade.

Parte 2

2.1. Atividade 1: Políticas e Melhores Práticas - Experiências Nacionais

(municipal, estadual ou federal)

Políticas e melhores práticas: Desenho institucional, governança e gestão

A administração moderna não pode considerar a empresa como um feudo

isolado da vida comunitária. Neste sentido, ganharam importância, nos últimos anos,
os impactos sociais e ambientais sobre a comunidade que circunda a companhia,
motivados pelas decisões corporativas. A companhia e seus gestores, portanto,
devem levar em consideração qual a repercussão das atividades da companhia no
âmbito comunitário, devendo diligenciar para evitar modificações danosas para os
membros da comunidade e ambiente no qual estão inseridos.

O fundamental é que a empresa possua processos de prevenção e tratamento

de danos ambientais, de acordo com sua atividade. O mesmo se aplica à questão
social, pois a empresa deve compreender qual o seu papel e impacto na comunidade
local, devendo atuar para a melhoria de suas condições de vida.

Para isso, é preciso ir além de simplesmente pautar sua atuação pelo

atendimento dos requerimentos mínimos exigidos legalmente, tanto na área social
quanto na área ambiental: o conceito de sustentabilidade precisa ser incorporado na
esfera microeconômica, na ação cotidiana da empresa. Assim, ao invés de adotar uma
atitude defensiva, respondendo de forma passiva, a postura da empresa que quer
projetar sua imagem associada ao conceito de responsabilidade socioambiental deve
ser pro-ativa, buscando identificar sua inserção no meio e na sociedade como um
elemento definidor de sua competitividade, e não como mero atendimento de normas
burocráticas.

As corporações financeiras têm papel chave na incorporação dos princípios de

responsabilidade socioambiental por parte das empresas financiadas. Em primeiro
 2737

lugar, isso reduz consideravelmente riscos futuros, visto que demandas ambientais e
sociais tornar-se-ão cada vez mais determinantes para o sucesso de um negócio. Ou
seja, uma visão de longo prazo deve se preocupar em não acumular passivos futuros
que possam inviabilizar o empreendimento no futuro, ainda que correntemente tais
problemas sócio-ambientais não sejam ainda considerados rotineiramente no
processo decisório. Por exemplo, empresas hoje podem ser processadas pelos danos
causados pelo acúmulo de resíduos tóxicos, ainda que tais resíduos tenham se
originado em um momento em que havia pouca efetividade na implementação das
normas ambientais.

Por isso, a origem do envolvimento das instituições financeiras com temas

ambientais ocorreu inicialmente como forma de evitar a responsabilização legal por
danos ambientais produzidos por bens que eram recebidos como garantia de
empréstimos. Posteriormente, aumentou-se a preocupação com a “cadeia de
custódia”, na medida em que a responsabilidade dos produtores de bens finais foi
também estendida à cadeia de fornecedores. Por fim, a questão da imagem da
empresa passou a ser cada vez mais considerada, pois tornaram-se cada vez mais
freqüentes campanhas denunciando os efeitos perversos dos empreendimentos,
mesmo que não sejam considerados ilegais.

A experiência internacional

As agências de financiamento ao desenvolvimento, como o Banco Mundial e o

Banco Interamericano de Desenvolvimento, tomaram a liderança no processo de
resposta às pressões crescentes de incorporação de princípios de responsabilidade
socioambiental. Dessa forma, acabaram influenciando os bancos comerciais e de
investimento em todo o mundo, estabelecendo no mundo financeiro uma nova visão: a
de que garantir a proteção ambiental e dos grupos sociais mais frágeis poderia trazer
bons resultados para os investidores, e não ser apenas um “entrave” a mais da
burocracia.

Assim, a exigência de critérios de sustentabilidade em operações de

financiamento passou a se tornar cada vez mais freqüente como forma de evitar
prejuízos em operações que possam ser bloqueadas no futuro por razões de política
ambiental, ou que, mesmo legais, tragam danos à imagem da corporação.. Na esfera
internacional, a iniciativa de maior destaque são os “Princípios do Equador”
 2738

(http://www.equator-principles.com), que estabelecem critérios mínimos para a

concessão de crédito, assegurando que os projetos financiados sejam desenvolvidos
de forma socialmente e ambientalmente responsável.

Esses Princípios são resultado da iniciativa International Finance Corporation

(IFC), braço financeiro do Banco Mundial, junto com instituições financeiras privadas,
com o objetivo de incorporar critérios de responsabilidade socioambiental nas
estruturas de avaliação de Project Finance, buscando garantir a sustentabilidade, o
equilíbrio ambiental, o impacto social e a prevenção de acidentes de percurso que
possam causar embaraços no transcorrer dos empreendimentos, reduzindo também o
risco de inadimplência (Louette 2007).1

Os projetos devem receber uma categoria (A, B ou C) em função de seus

impactos previstos:

• Categoria A – Projetos com possíveis impactos sociais ou ambientais

significativos que sejam heterogêneos, irreversíveis ou sem precedentes.

• Categoria B – Projetos com potencial de impactos sociais ou ambientais

limitados que sejam em número reduzido, geralmente específicos do local,
amplamente reversíveis e prontamente tratados por meio de medidas
mitigadoras.

• Categoria C – Projetos sem impactos sociais ou ambientais, ou com impactos

mínimos.

A base da classificação é um conjunto de regras chamadas salvaguardas,

criado pelo International Finance Corporation (IFC), e sua aplicação é de
responsabilidade dos bancos que devem investir na qualificação dos analistas de
crédito para atender a essas exigências. Nos projetos classificados como A ou B, os
bancos se comprometem a fazer um relatório socioambiental sugerindo mudanças no
projeto para reduzir os riscos à comunidade onde será implantado, no qual pode estar
incluída a alternativa de não concluir o projeto. Para todos os projetos de categoria A
deverá ser elaborado um Plano de Gestão Ambiental e, caso o Banco considere

1
Louette, Anne (org.) Gestão do Conhecimento: compêndio para a sustentabilidade: ferramentas de gestão
de responsabilidade socioambiental. São Paulo: Antakarana Cultura Arte e Ciência, 2007.
 2739

aconselhável, para qualquer projeto de categoria B. Caso o tomador deixe de cumprir

uma das cláusulas sociais e ambientais, o financiador trabalhará junto a ele, na busca
de soluções para que tal cláusula seja cumprida (Louette 2007).

A classificação de um projeto nas categorias acima deve se dar em um

processo transparente, através de diversos critérios objetivamente definidos pela
instituição financeira, que levem em consideração elementos como:

a) avaliação das condições socioambientais básicas;

b) consideração de alternativas viáveis e preferíveis sob o ponto de vista

socioambiental;

c) exigências legais do país-sede, bem como de tratados e acordos

internacionais aplicáveis;

d) proteção dos direitos humanos e da saúde pública e segurança da

comunidade (incluindo riscos, impactos e gestão do uso de equipes de segurança pelo
projeto);

e) proteção do patrimônio cultural e arqueológico;

f) proteção e conservação da biodiversidade, incluindo espécies ameaçadas e

ecossistemas sensíveis em habitats modificados, naturais e críticos, bem como a
identificação de áreas legalmente protegidas;

g) gestão e uso sustentável de recursos naturais renováveis (incluindo a gestão

sustentável de recursos por meio de sistemas de certificação independente
apropriados);

h) utilização e manejo de substâncias perigosas;

i) avaliação e administração de grandes riscos;

j) questões trabalhistas (inclusive os quatro princípios e direitos fundamentais

no trabalho) e de saúde e segurança ocupacional;

k) prevenção de incêndios e proteção à vida;

l) impactos socioeconômicos;

m) aquisição de terras e reassentamento involuntário;

 2740

n) impactos nas comunidades afetadas e em grupos de pessoas deficientes ou

vulneráveis;

o) impactos em povos indígenas e em sua cultura, suas tradições e seus

valores;

p) impactos cumulativos de projetos já existentes, do projeto proposto e de

futuros projetos previstos;

q) consulta e participação das partes afetadas no desenho, análise e

implementação do projeto;

r) geração, transmissão e uso eficientes de energia;

s) prevenção da poluição e minimização de resíduos, controles de poluição

(efluentes líquidos e emissões atmosféricas) e gestão de resíduos sólidos e químicos.

(Obs.: A lista acima é apenas ilustrativa. O processo de avaliação

socioambiental de cada projeto pode, ou não, identificar todos os temas acima
relacionados, assim como ser relevante, ou não, a todo e qualquer projeto).

Uma outra forma de iniciativa é a criação de índices de desempenho financeiro

diferenciados para empresas com responsabilidade socioambiental. O mais famoso
desses índices é o Dow Jones Sustainability Index (DJSI) (Índice Dow Jones de
Sustentabilidade), estabelecido em 1999, que ajudou a demonstrar que as empresas
mais comprometidas com temas socioambientais tinham uma performance acima da
média.

A idéia acabou se disseminando em outros mercados financeiros. No caso

brasileiro, o Índice de Sustentabilidade Empresarial foi criado em 2005 pela Bolsa de
Valores de São Paulo (Bovespa) em parceria com a Fundação Getúlio Vargas, o
Instituto Ethos e o Ministério do Meio Ambiente, com apoio do International Finance
Corporation (IFC). Para ser aceito no Índice, a empresa precisa ser avaliada não
apenas em função a eficiência econômica e governança corporativa, mas também seu
desempenho ambiental e sua contribuição para a justiça social.

Na esfera das Nações Unidas, o Pacto Global é uma iniciativa com o objetivo
de mobilizar a comunidade empresarial internacional para a promoção de valores
fundamentais nas áreas de direitos humanos, trabalho e meio ambiente, ajudando as
organizações a redefinirem suas estratégias e ações, a fim de que todas as pessoas
 2741

possam compartilhar dos benefícios da globalização, evitando que estes sejam

aproveitados por poucos. Tem caráter geral, não se restringindo apenas a empresas,
mas incluindo também associações e organizações não governamentais, com o
objetivo de disseminar os dez princípios básicos do Pacto.

Princípios do Pacto Global (Fonte: The Global Compact.):

Princípios de Direitos Humanos

1. Respeitar e proteger os direitos humanos.

2. Impedir violações de direitos humanos.

Princípios de Direitos do Trabalho

3. Apoiar a liberdade de associação no trabalho.

4. Abolir o trabalho forçado.

5. Abolir o trabalho infantil.

6. Eliminar a discriminação no ambiente de trabalho.

Princípios de Proteção Ambiental

7. Apoiar uma abordagem preventiva aos desafios ambientais.

8. Promover a responsabilidade ambiental.

9. Encorajar tecnologias que não agridem o meio ambiente.

Princípio contra a Corrupção

10. Combater a corrupção em todas as suas formas inclusive extorsão e

propina.

Há ainda uma série de iniciativas por parte de Organizações Não

Governamentais (ONGs) que buscam incentivar princípios de sustentabilidade nas
ações empresariais. As mais conhecidas são as certificações (“selos”) ambientais,
que visam assegurar o correto desempenho da empresa verificado por entidade
independente. Esses selos podem variar consideravelmente, sendo mais gerais, como
por exemplo a série ISO 14000, que garante que a empresa dispõe de gestão
 2742

ambiental adequada, ou mais específicos, como o selo FSC (Forest Stewardship

Council), que verifica ações empresariais ligadas a florestas.

Também merece destaque a iniciativa brasileira dos Indicadores Ethos, que

servem de instrumento de avaliação de responsabilidade socioambiental para as
empresas, reforçando a tomada de consciência dos empresários e da sociedade
brasileira sobre o tema. O Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social é
uma organização não-governamental criada com a missão de mobilizar, sensibilizar e
ajudar as empresas a gerir seus negócios de forma socialmente responsável,
tornando-as parceiras na construção de uma sociedade sustentável e justa, sendo um
pólo de organização de conhecimento, troca de experiências e desenvolvimento de
ferramentas que auxiliam as empresas a analisar suas práticas de gestão e aprofundar
seus compromissos com a responsabilidade corporativa.

O Instituto atua em cinco áreas:

1. Ampliação do movimento de Responsabilidade Social Empresarial (RSE).

2. Aprofundamento de práticas em RSE.

3. Influência sobre mercados e seus atores mais importantes no sentido de criar

um ambiente favorável à prática da RSE.

4. Articulação do movimento de RSE com políticas públicas.

5. Produção de informação sobre RSE.

Os Indicadores Ethos - compõem um instrumento de diagnóstico sobre a

situação específica da empresa, indicando o grau de efetivação da responsabilidade
social em suas atividades, indicando prospectivamente - a partir da situação da
empresa - políticas e ações voltadas para o aprofundamento de seus compromissos
sociais. Os indicadores referem-se aos seguintes temas:

1. Valores e Transparência.

2. Comunidade Interna.

3. Meio Ambiente.

4. Fornecedores.
 2743

5. Consumidores.

6. Comunidade.

7. Governo e Sociedade.

A implementação desses princípios no Brasil, contudo, ainda é muito incipiente.

Um exemplo disso no Brasil é o Protocolo Verde, instituído pelo Governo Federal em
1995. Seu objetivo é elaborar uma proposta contendo diretrizes, estratégias e
mecanismos operacionais para a incorporação de dimensões ambientais no processo
de gestão e concessão de crédito oficial, e benefícios fiscais às atividades produtivas.
A intenção é implementar mecanismos financeiros que complementem a legislação
ambiental existente, ou seja, realizar uma integração entre os tradicionais dispositivos
de comando e controle e os instrumentos econômicos, de forma que as políticas
públicas se tornem mais coerentes e consistentes.

Em consonância com os objetivos do Protocolo, foi assinada no mesmo ano a

Carta de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável, na qual as instituições
participantes se comprometem a realizar políticas e práticas que estejam de acordo
com o modelo de desenvolvimento proposto. Esse documento foi uma iniciativa
pioneira na América Latina, onde o governo promove uma alteração em suas
atribuições, já que o Estado amplia o seu papel na área ambiental, passando de um
órgão que apenas regulamenta e fiscaliza, para um ator que promove e garante o
desenvolvimento sustentável.

Compõem o grupo de instituições que assinou a Carta os Ministérios do Meio

Ambiente, da Agricultura, do Planejamento e da Fazenda, juntamente com o BNDES,
a Caixa Econômica Federal, o Banco Central e os bancos gestores dos Fundos
Constitucionais (Banco do Nordeste e Banco da Amazônia). Posteriormente, a FINEP
também aderiu ao Protocolo Verde.

São estabelecidas as seguintes recomendações para as instituições financeiras

que compõem o Grupo:

1) Explicitar seu compromisso com a variável ambiental, por intermédio de uma

Carta de Princípios (anexo 1), que serviria tanto como guia interno para suas
operações, como de estímulo aos clientes sobre a relevância do meio ambiente
na elaboração e gestão de projetos. Esta atitude tem sido tomada por vários
 2744

bancos públicos e privados em todo o mundo, ao aderirem à Declaração

Internacional dos Bancos para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável, patrocinada pelo Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA).
2) Constituir unidades ou grupos de técnicos que se dediquem especialmente
para identificar a relação entre meio ambiente e as atividades econômicas,
atuando internamente para a promoção e coordenação de atividades
estratégicas quanto ao tema e participando de atividades externas com outras
instituições. Tal providência é necessária para a plena incorporação da variável
ambiental nas estruturas das instituições financeiras federais e executar os
compromissos firmados pela diretoria na Carta de Princípios. As instituições
financeiras poderão buscar apoio para o treinamento dessas unidades junto a
fontes internacionais ou nacionais privadas.
3) Promover a difusão de conhecimentos sobre o meio ambiente para os
empregados, por intermédio de treinamento, intercâmbio de experiências,
elaboração e análise de projetos ambientais etc. Seria também desejável a
utilização da rede de agências para complementar iniciativas de educação
ambiental.
4) Adotar sistemas internos de classificação de projetos, que levem em conta o
impacto sobre o meio ambiente e suas implicações em termos de risco de
crédito. Este procedimento facilitará a análise dos projetos nas diversas áreas
operacionais dos bancos e permitirá priorizar propostas que utilizarem técnicas
e procedimentos ambientalmente sustentáveis.
5) Identificar mecanismos de diferenciação nas operações de financiamento, em
termos de prazos e taxas de juros, com base na mensuração dos custos
decorrentes de passivos e riscos ambientais.
6) Promover a criação de linhas de financiamento para as atividades de
reciclagem, recuperação de resíduos e recuperação das áreas de disposição.

Porém, não foi estabelecida uma agência de controle sobre seus resultados e
ações, e cada instituição financeira passou a agir de forma separada nas questões
relacionadas ao desenvolvimento sustentável. Assim, apesar do compromisso formal
declarado com a adesão ao Protocolo Verde, poucos resultados efetivos foram
 2745

alcançados em termos de atendimento às boas práticas ambientais (Young et al.

2008)2.

Parte 3

3.1. Atividade 1: Identificação de necessidades de modificações e

inovações institucionais

3.2. Atividade 2: Identificação de oportunidades de investimento

3.3. Atividade 3: Exercício prospectivo com superação de “gargalos”

institucionais

3.4. Atividade 4: Exercício prospectivo com mudança de tendências

Necessidades, oportunidades, gargalos e tendências

Por que mudar

O BNDES precisa expandir suas ações na área ambiental porque:

• Espera-se grande expansão da área de negócios que tem por base a questão
ambiental. Existe forte potencial para ações em áreas como financiamento a
ações de recuperação florestal: (a) BNDES florestal - linha de financiamento
para apoiar reflorestamento com espécies exóticas para florestas energéticas,
reflorestamento com espécies nativas, e manejo florestal - incluindo as
concessões florestais (BNDES já tem modelo para financiar a concessão da
Floresta Nacional de Jamari e outras concessões florestais); (b) compensação
florestal: permite o financiamento da compra de áreas florestadas ou para
mecanismos de servidão florestal, visando o cumprimento das exigências de
reserva legal previstas no Código Florestal; (c) eficiência energética -
PROESCO: linha de financiamento para projetos de eficiência energética das
ESCOs (a inovação para as ESCOs é abrir mão das garantias reais para as
ESCOS em cima do contrato de fornecimento), financiamento não está restrito
as ESCOs, pode ser também para empreendedores diretos; (d) linha de meio
2
Uma análise mais detalhada sobre o Protocolo Verde encontra-se em Parreira e Alimonda (2005).
 2746

ambiente: qualquer projeto de ecoeficiência, investimentos em sistemas de

gestão ambiental, certificação, etc, com base em juros diferenciados (projetos
de carbono podem ser incluídos nessa linha).

• Busca de novas formas de captação (por exemplo, CPRs "verdes") que vão
exigir a atuação da área de meio ambiente para definir os critérios de aplicação
do que é ou não "socioambiental”.

• Além da expansão dos negócios ambientais, existe grande necessidade e

pressão social para que efetivar componentes de aspectos socioambientais na
análise de empreendimentos em geral. Isso exige uma transformação radical
na forma de atuação do BNDES, e esse processo já se iniciou.

Para atender essas demandas, BNDES precisa de transformação radical na

área ambiental, e o momento para mudanças radicais é agora, quando a economia
está crescendo, e não quando a economia está em crise. As mudanças têm que ser
compatíveis com a grande expansão esperada de ações. O primeiro passo foi dado
com a elaboração e implementação de guias setoriais, o que permitirá que normas e
diretrizes ambientais sejam efetivadas na pratica.

A operacionalização dessa implementação ficará a cargo dos analistas do

próprio setor, o que constitui simultaneamente em desafio e oportunidade. É preciso
capacitar e "internalizar a motivação" da analise socioambiental. Para tal, será preciso
vencer a inércia institucional: a "cultura" do banco foi a de "torcer pelo investimento", e
percebe-se a recusa de um financiamento como "fracasso". Além disso, existe
resistência contra "novidades" tanto interna –a tecnocracia foi criada em outro
momento histórico quando a questão ambiental era percebida como empecilho ao
desenvolvimento-, quanto externa -empreendedores irão pressionar contra a
implementação dessas restrições que são entendidas como redutoras da lucratividade,
e acionistas deverão se posicionar contrariamente também.

Contudo, essa resistência deve ser transitória: uma vez que as diretrizes e
normas sejam efetivadas na rotina do financiamento, os projetos já virão adequados
às novas exigências, e o papel do BNDES na transformação do financiamento
produtivo será alastrado às demais instituições financiadoras.

Guias ambientais na seleção de projetos

 2747

A deliberação acerca das normas e diretrizes previstas nas guias permitirá a

implementação de políticas socioambientais específicas aos setores. Essa é uma
inovação importante pois permitirá que o BNDES vá "além" da simples exigência de
cumprimento da legislação ambiental, liderando a efetiva implementação do Protocolo
Verde. Mas isso só será possível se a alta direção do banco sinalizar de forma
consistente a importância da área ambiental, e que esta não é um elemento "externo"
às operações do BNDES, mas pelo contrário, uma forma de aumentar a eficiência e
reduzir riscos das operações. Esse movimento só será possível se, ao menos, dois
condicionantes forem atendidos:

(a) treinamento dos analistas operacionais em questões socioambientais – a

preocupação socioambiental tem que estar internalizada por todo o corpo técnico, e
não apenas na área específica de meio ambiente; e

(b) constituição de uma base de dados, que deverá ser adequada para ser
alimentada a partir de questionários padronizados a serem preenchidos durante o
processo de solicitação de financiamento.

A questão da informação é crucial porque, hoje, nem o BNDES nem os

reguladores ambientais dispõem de informação sobre quem é o "poluidor" (ou seja,
quem opera fora das melhores práticas). A base de dados poderá estabelecer o
benchmarking para que as normas previstas nas guias sejam revisadas em bases
reais. Novamente isso deverá ser sistematizado através dos setores operacionais - a
área de meio ambiente pode dar suporte mas não tem como fazer todo o trabalho
sozinha - e só será efetivo se os setores operacionais "vestirem a camisa" da
internalização dos temas socioambientais na análise de projeto.

É de extrema relevância a ampliação das vantagens aos projetos sustentáveis, com a

implementação de critérios de aprovação claros e bem direcionados. Também é
necessário que os pequenos produtores recebam tratamento especial, pois muitas
vezes são negligenciados frente a grandes projetos, fato que pode contribuir
efetivamente para a realização dos objetivos de ampliar a integração e dinamizar a
economia regional.

Acompanhamento de projetos

Um dos principais problemas na implementação desses princípios é o

acompanhamento ex-post dos projetos. Para isso, mecanismos de monitoramento
 2748

devem ser introduzidos, envolvendo parcerias entre o BNDES, agentes financeiros

associados, agências de regulação ambiental e organizações não governamentais,
pois os gestores dos fundos não dispõem da capacidade técnica de fazer essa
avaliação.

Assim, com mais integração entre os órgãos reguladores e os financiadores, a

avaliação da sustentabilidade do projeto será muito mais eficiente, pois tornará o
acompanhamento dos impactos ambientais dos projetos menos dependentes do
licenciamento, que é sempre baseado numa avaliação antecipada dos efeitos
esperados.

Portanto, para um melhor funcionamento dos critérios ambientais para concessão de

crédito é necessário a melhoria do sistema de licenciamento ambiental, pois o atual
sistema dificulta a padronização dos projetos devido à ausência de critérios ambientais
claros e favorece os grandes projetos que têm maior facilidade de acesso à
burocracia. Portanto, é fundamental a elaboração de metodologias e procedimentos
ambientais unificados, para possibilitar a melhoria da análise e da qualidade dos
projetos aprovados.

Políticas de indução

Outra forma de melhoria no sistema de aprovação de projetos é o fortalecimento das

políticas de indução, concedendo maiores vantagens e agilidade na obtenção de recursos
para projetos sustentáveis. Para que esses critérios especiais possam ser efetivamente
implantados, é necessário que os canais de comunicação entre agentes de regulação
ambiental e gestores de fundos sejam ampliados. Essa lacuna pode ser preenchida com
apoio do MMA, que pode desempenhar papel chave na integração das Instituições
Financeiras Federais, dando suporte técnico ao processo.

A criação de um Fórum de Finanças Sustentáveis, por exemplo, poderá contribuir com a

transferência de práticas de avaliação de impactos ambientais e análise de projetos, a
partir de experiências nacionais (BNDES) e internacionais (Banco Mundial, Banco
Interamericano), constituindo incentivos para ir além simplesmente de observar os
parâmetros mínimos da legislação ambiental.
 2749

Nessa rede, que pode ser promovida com o auxílio do MMA e liderada pelo BNDES,
que dispõe de maiores recursos humanos, seriam realizadas atividades de
treinamento contínuo dos gestores, a partir de workshops, palestras e cursos, visando
ampliar o conhecimento dos agentes relacionados e criar uma cultura de
desenvolvimento sustentável entre os participantes. Também poderiam ser oferecidos
cursos específicos para os gestores dos fundos, visando à ampliação da experiência
na área de meio ambiente, o que diminuiria a heterogeneidade dos projetos
aprovados, facilitando sua padronização e adequação aos moldes pretendidos.

Mercados de serviços ambientais: nicho a ser explorado

A idéia de cobrar por bens e serviços que a natureza provê gratuitamente às

sociedades era comumente rechaçada por diversos segmentos do movimento
ambientalista como uma forma disfarçada de “privatizar” o meio ambiente. Hoje, é
percebida como importante ferramenta para execução de políticas ambientais. Em
alguns casos, inclusive, o pagamento por serviços ambientais é explicitamente
definido pela legislação que versa sobre o manejo sustentável de recursos naturais. A
tendência de difusão de pagamentos por serviços ambientais (PSAs) é mundial e, aos
poucos, as experiências se acumulam por toda América Latina.

Um aspecto interessante é saber o porquê da tendência em adotar pagamentos

por serviços ambientais. A escassez de recursos financeiros é um obstáculo
significativo para políticas de conservação do meio ambiente nos países em
desenvolvimento. Apesar de avanços em ações privadas voltadas para a proteção
ambiental, o gasto em conservação da natureza é majoritariamente oriundo do setor
público. Por causa dessa dependência em relação ao gasto público, as ações de
conservação ficam extremamente vulneráveis a situações de crise fiscal e
conseqüente redução na capacidade de financiamento dos governos. Esse é um
fenômeno percebido na América Latina nas últimas décadas, o que acabou resultando
na redução dos recursos disponíveis para a conservação ambiental.

Por isso, entidades públicas e privadas, voltadas à proteção ambiental,

passaram a se interessar cada vez mais pelo conceito de pagamentos por serviços
ambientais.
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A idéia não é que os PSAs substituam o papel do governo na proteção do meio

ambiente, mas sim que os complemente. É fundamental que a administração pública
continue a adotar políticas de gestão ambiental a serem financiadas por recursos de
seu próprio orçamento, enquanto que os PSAs deveriam atuar como um fator
incremental de receitas e de educação ambiental. Como tratam-se de mercados
altamente regulados, é necessário antecipar a alavancagem de recursos para que se
estabeleçam as condições propícias para sua consolidação, um espaço que pode (e
deve) ser ocupado pelo BNDES.

Os sistemas de PSAs poderão cooperar também para o aumento da

contribuição de fontes internacionais no financiamento da conservação ambiental no
Brasil. Um modelo mais justo na medida em que evitaria que os países em
desenvolvimento, detentores das principais florestas naturais, arquem sozinhos com a
proteção de um meio ambiente que favorece a todos. A bem sucedida experiência do
Fundo Amazônia mostra que essa cooperação pode se dar desde que as condições
de governança sejam estabelecidas, sem prejuízo da autonomia nacional sobre o
controle dos projetos.

Uma segunda razão para a atual popularidade dos PSAs foi a “descoberta” do
potencial de arrecadação de recursos financeiros pela prestação de serviços
ambientais. Esse processo aconteceu devido ao maior envolvimento de cientistas
sociais com a questão ambiental, fornecendo o embasamento teórico de princípios de
Economia e Gestão que passaram a ser incluídos em um debate antes restrito às
áreas de ciências naturais. Discutir idéias, como o princípio do usuário/poluidor-
pagador e a maximização da eficiência no uso dos recursos naturais, tornou-se algo
cada vez mais comum no cotidiano dos ambientalistas, culminando com a enorme
curiosidade despertada pelos mecanismos de comércio de direitos de emissão de
gases de efeito estufa previstos pelo Protocolo de Quioto, o chamado mercado de
carbono. Esses temas “migraram” também para outras áreas da agenda verde,
resultando em um número cada vez maior de estudos voltados para o
desenvolvimento e análise de PSAs.

O BNDES tem um enorme potencial como catalisador e organizador desses

novos mercados, sendo os mercados de créditos de carbono sua demonstração mais
evidente, tanto nos mercados já estabelecidos (Mecanismo de Desenvolvimento
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Limpo) quanto nos incipientes (por exemplo, créditos por redução de desmatamento, e
o BNDES já acumula experiência no tema através da gestão do Fundo Amazônia).

Além disso, a implementação de sistemas de PSAs aconteceu de forma bem

mais espontânea do que a estritamente prevista pela literatura acadêmica, resultando
em uma maior diversidade de mecanismos e de agentes sociais envolvidos. Os
mercados ligados aos PSAs incluem não só empresas, mas também governos locais,
cooperativas, associações de pequenos produtores e outras formas de organizações
sociais. Em comum, desenvolveu-se a percepção de que práticas conservacionistas
bem sucedidas precisam de fontes financeiras estáveis, e quanto maior a autonomia
em relação aos órgãos governamentais, maior a capacidade de gestão no longo
prazo.

Por outro lado, não se pode perder o caráter prático do financiamento de

projetos relacionados ao desenvolvimento sustentável: eles devem ter um caráter
prático que visa, antes de tudo, garantir fontes estáveis e suficientes de recursos para
a gestão sustentável de recursos naturais.

Nessa linha, Gutman (2003, p.11) sugere cinco “princípios de senso comum”
que deveriam ser considerados para o financiamento de projetos sustentáveis de
manejo de recursos naturais:

1. Financiamento é importante: nunca iniciar um projeto de gestão de recursos

naturais sem antes ter garantido o financiamento de curto prazo, ter
compreendido suas necessidades financeiras de longo prazo, e considerar
perspectivas de sucesso.
2. Financiamento não é tão importante: nunca iniciar um projeto simplesmente
porque o dinheiro está disponível.
3. Pensar o curto e o longo prazo: normalmente as necessidades de curto prazo
são levadas em conta, mas, raramente, a questão do financiamento de longo
prazo é considerada sob a perspectiva da incerteza em relação ao futuro.
Compreender as necessidades financeiras de longo prazo não é saber o que
será o futuro, mas preparar o projeto para lidar com situações diferentes das
originalmente previstas.
4. Financiamento é parte integral do projeto: o arranjo financeiro deve ser feito
“sob medida”, porque se existir descompasso entre o desenho do projeto e sua
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capacidade de financiamento, seu sucesso é seriamente ameaçado. Tais

descompassos podem ser originados tanto pela incompreensão de assuntos
financeiros por parte de quem desenvolve o projeto, quanto pela falta de
entendimento de seus objetivos e contexto por parte do especialista financeiro.
5. Financiar projetos requer mais atenção do que a usualmente dispensada: isso
se dá porque existem múltiplas fontes de financiamento, sendo que as novas
formas que estão sendo criadas são mais complexas do que as tradicionais.
Sistemas de pagamentos por serviços ambientais envolvem uma complexidade
bem maior do que pleitear diretamente recursos do orçamento do governo ou
solicitar uma doação de entidades filantrópicas.

O papel dos demais agentes econômicos

O BNDES não está isolado em suas ações, e por isso deve haver papel ativo
para os demais entes federais e para o restante da sociedade. Nesse sentido, vale a
pena revisar as recomendações estabelecidas no Protocolo Verde para os gestores
ambientais (no caso, o Ministério do Meio Ambiente), que permanecem extremamente
atuais:

1) Propor ao Ministério da Fazenda a submissão de voto ao Conselho Monetário

Nacional contendo proposta de norma que estabeleça obrigatoriedade para as
instituições financeiras do país, no financiamento de projetos que apresentem
risco ambiental, exigirem dos tomadores de créditos o cumprimento da
legislação ambiental. (Obs: De fato, o Conselho Monetário Nacional já
estabeleceu a Resolução 3.545, de 2008, definindo que todo o crédito rural, de
bancos públicos ou privados nos municípios do Bioma Amazônia terá que
obedecer a critérios ambientais - licença ambiental do imóvel rural, respeito à
reserva legal e a comprovação de que a fazenda tem Certificado de Cadastro
do Imóvel Rural (CCIR) válido. Contudo, falta efetivar essa resolução, que
ainda carece de resultados práticos)
2) Propor ao Presidente do Banco Central que representantes do Ministério do
Meio Ambiente participem do monitoramento da exigência do Manual de
Crédito Rural e Industrial de observância da variável ambiental na concessão
de crédito.
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3) Propor ao Ministério do Planejamento e Orçamento o estabelecimento de

mecanismos para que as aplicações de recursos bilaterais, multilaterais e
públicos de origem nacional destinados à recuperação, preservação e melhoria
do meio ambiente, fiquem a salvo de restrições de controle monetário de
natureza conjuntural.
4) Propor aos conselhos gestores dos diferentes fundos constitucionais, regionais
e setoriais uma melhor identificação dos recursos aplicados no meio ambiente,
além da criação de programas específicos objetivando a proteção,
conservação e melhoria ambiental.
5) Articular, juntamente com o Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da
Reforma Agrária e demais órgãos responsáveis, uma política de financiamento
das atividades que envolvam a exploração de recursos naturais renováveis
(atividades pesqueiras, florestais e de extrativismo vegetal e animal), de forma
a levar em conta os limites impostos pelos ecossistemas, com vistas a impedir
a superexploração e o desperdício freqüentemente encontrados nesses
setores.
6) Desenvolver uma política de incentivo às atividades de reciclagem,
recuperação de resíduos e recuperação das áreas de disposição.
7) Incluir no Cadastro de Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público
Federal (CADIN), os responsáveis por obrigações pecuniárias referentes a
meio ambiente, segundo as determinações da Medida Provisória 1.110, de 30
de agosto de 1995. O acesso das instituições financeiras oficiais a estas
informações impedirá que os inadimplentes realizem operações com linhas
oficiais de crédito até a regularização de suas pendências.
8) Propor ao Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária /
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA e ao Ministério
da Fazenda a compatibilidade da Lei 8 629, de 25 de fevereiro de 1993, (que
dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à
reforma agrária), da Lei 8847, de 28 de setembro de 1994, (que dispõe sobre o
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR), e do Decreto 1.282, de 19
de outubro de 1994 (que dispõe sobre a exploração das florestas na
Amazônia).
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9) Propor ao Ministério da Ciência e Tecnologia ação conjunta para difundir os

mecanismos do Programa de Desenvolvimento Científico e Tecnológico para a
pesquisa de novas tecnologias e procedimentos mais limpas e mais eficientes.
10) Propor a criação de comissão permanente, com a mesma composição deste
Grupo de Trabalho, com o objetivo de:
a) Acompanhar e apoiar a incorporação da variável ambiental nas
instituições financeiras, convidando, eventualmente, a participação das
demais agências federais (FINEP, SUDENE, SUDAM, Secretaria de
Política Urbana, etc.) e representantes de instituições financeiras
estaduais e privadas, para o aperfeiçoamento da gestão do crédito em
relação ao meio ambiente;
b) Acompanhar a consolidação das normas legais e de gestão sobre o
meio ambiente para uso das instituições financeiras;
c) Promover iniciativas junto aos órgãos federais responsáveis para
compatibilizar legislações conflitantes intra e extra-ambientais;
d) Buscar o aumento dos recursos para projetos ambientais e de
desenvolvimento sustentável, ampliando o acesso dos clientes das
instituições financeiras federais a fundos nacionais e internacionais, e,
em conjunto com a autoridade monetária, promover a criação de
mecanismos de captação de recursos em mercado que possam ser
direcionados para iniciativas de recuperação e preservação do meio
ambiente;
e) Incrementar o relacionamento dos agentes financeiros com os órgãos
componentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, para
identificar formas de colaboração e cooperação para a integração
desses órgãos, em particular frente à demanda adicional que poderá
decorrer da incorporação da variável ambiental pelas instituições
financeiras;
f) Promover a colaboração dos agentes financeiros na implementação por
parte das empresas brasileiras de princípios de gestão ambiental, que
vierem a ser estabelecidos, como na ISO-14 000;
g) Promover estudos para o desenvolvimento de um sistema de seguro
ambiental para a prevenção de sinistros que causem problemas
ambientais em atividades financiadas;
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h) Promover estudos para identificar formas de incrementar os recursos

destinados ao investimento rural. Atualmente a carência de recursos
determina que esses sejam direcionados para o custeio, inviabilizando
inversões em conservação e recuperação dos recursos naturais
necessárias para a sustentabilidade da atividade rural;
i) Promover estudos para aumentar a oferta de recursos de fundos
geridos pela Caixa Econômica Federal ou de outras fontes destinados
ao saneamento básico, à recuperação de unidades habitacionais e à
revitalização de áreas urbanas, evitando novas pressões sobre o meio
ambiente.