Livro

Direito Público
Profª Carla Moser

Profª Sonia Adriana Weege
2015
Copyright © UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Profª Carla Moser
Revisão, Diagramação e Produção:

Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri

UNIASSELVI – Indaial.
340.0202
M899d Moser, Carla
Direito Público/ Carla Moser, Sonia Adriana Weege Indaial :

Uniasselvi, 2015.
198 p. : il
ISBN 978-85-7830-867-4
1. Direito Público. 2. Serviço Público (Direito).

I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
Impresso por:
Apresentação
Olá Acadêmico (a)!
A disciplina de Direito Público tem como um de seus objetivos

dotar você acadêmico de conhecimentos básicos, indispensáveis, acerca da
concepção do Estado brasileiro, de modo que o auxilie a compreender o papel
e os fins do Estado eis que, sua conformação e própria atuação permeia toda
construção individual do cidadão brasileiro e a concepção da coletividade
representada pela sociedade brasileira.
Trazemos para seus estudos na Unidade 1, conceitos e características

da formação do Estado contemporâneo. As diretrizes, princípios, objetivos e
fundamentos descritos nesta unidade de estudos estão centrados no contexto
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em vigor.
Dispomos acerca da forma de Estado, forma de governo, sistema de governo
e registros das competências constitucionais conferidas aos entes federados,
sendo estes: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Da mesma
forma são abordados os direitos sociais, os direitos políticos e as questões
relacionados ao direito da nacionalidade que encerra esta unidade.
Na Unidade 2, são objeto de estudo, como complementariedade da

divisão dos poderes estudados na Unidade 1, as funções exercidas pelo
poder executivo, legislativo e judiciário em nosso país, com a indicação da
composição da estrutura destes, que têm em seus atos a gestão da vida em
sociedade no território brasileiro.
Encerrando o conteúdo deste caderno de estudos, na unidade 3,

estaremos analisando os atos administrativos, estes que definem o exercício
da função administrativa do Estado. Você poderá reconhecer como este
ato administrativo é disposto para a população, seus conceitos, requisitos,
características, espécies, a sua condição de validade ou até mesmo de
invalidação e seus efeitos no mundo administrativo e jurídico. Importante
reafirmar que o Estado e o Poder Público, representados pela Administração
Pública, têm sua razão de existir no povo e todos os atos exarados pela
Administração pública devem atender ao interesse da coletividade.
Seja bem-vindo(a) ao estudo desta disciplina, reconheça sua própria

história, de seu país e de sua cidade e construa um novo saber. Bons estudos,
até breve!
Profª Carla Moser

III
NOTA
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto

para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é

o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura.
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui
para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente,

apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador.
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto
em questão.
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de

Desempenho de Estudantes – ENADE.
Bons estudos!
UNI
Olá acadêmico! Para melhorar a qualidade dos

materiais ofertados a você e dinamizar ainda mais os
seus estudos, a Uniasselvi disponibiliza materiais que
possuem o código QR Code, que é um código que
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relacionado ao tema que você está estudando. Para
utilizar essa ferramenta, acesse as lojas de aplicativos
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mais essa facilidade para aprimorar seus estudos!
IV
V
VI
Sumário
UNIDADE 1 – A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ........................................ 1
TÓPICO 1 – O ESTADO BRASILEIRO............................................................................................. 3

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 3
2 BRASIL: UMA REPÚBLICA FEDERATIVA.................................................................................. 3
2.1 FORMA DE GOVERNO: A REPÚBLICA......................................................................... 5
2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO.............................................................. 6
2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO................................... 8
3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES..................................................................................... 10
4 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO................................................................................ 13
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 15
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 16
TÓPICO 2 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS............... 19

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 19
2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL................................... 19
3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO............................................................................. 20
3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO............................................................................................. 21
3.1.1 Competência administrativa............................................................................................... 21
3.1.2 Competência social . ............................................................................................................ 23
3.1.3 Competência financeira e monetária................................................................................. 23
3.1.4 Competência econômica...................................................................................................... 23
3.1.5 Competência na área de prestação de serviços................................................................ 25
3.1.6 Competência urbanística..................................................................................................... 25
3.1.7 Competência legislativa....................................................................................................... 26
4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO..................................................................................................... 28
5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS.......................................................................................... 30
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 32
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 33
TÓPICO 3 – DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS........................................................................... 35

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 35
2 CONCEITOS E DIREITOS SOCIAIS............................................................................................. 35
3 DIREITOS DOS TRABALHADORES COMO DIREITO SOCIAL.......................................... 39
4 DIREITOS POLÍTICOS..................................................................................................................... 44
4.1 CARACTERÍSTICAS DO VOTO......................................................................................... 44
4.2 PLEBISCITO E REFERENDO............................................................................................... 45
4.3 ELEGIBILIDADE...................................................................................................................... 46
5 NACIONALIDADE............................................................................................................................ 49
LEITURA COMPLEMENTAR............................................................................................................. 52
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 56
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 57
VII
UNIDADE 2 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO,
EXECUTIVO E JUDICIÁRIO.................................................................................. 59
TÓPICO 1 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER LEGISLATIVO........... 61

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 61
2 A FUNÇÃO LEGISLATIVA E SEUS PRESSUPOSTOS.............................................................. 61
3 CONGRESSO NACIONAL.............................................................................................................. 63
4 SENADO FEDERAL........................................................................................................................... 65
5 CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS................................................................................... 66
6 ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL......................................................................... 67
7 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS..................... 69
8 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL............................................................ 70
9 CÂMARA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS............................................................................... 72
10 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL.......................................................................................... 73
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 77
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 78
TÓPICO 2 – PROCESSO LEGISLATIVO......................................................................................... 79

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 79
2 CONCEITO E OBJETO DO PROCESSO LEGISLATIVO.......................................................... 79
3 ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO......................................................................................... 80
4 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS............................................................................................ 83
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 88
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 89
TÓPICO 3 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER EXECUTIVO............... 91

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 91
2 FUNÇÃO EXECUTIVA E ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO................................................. 91
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA.................................................................................. 94
4 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO DIRETA FEDERAL.................... 95
5 PRESIDÊNCIA E VICE-PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA........................................................ 96
6 CASA CIVIL........................................................................................................................................ 98
7 ÓRGÃOS DE ASSESSORIA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA........................................ 98
8 MINISTÉRIOS.................................................................................................................................... 99
9 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL........................................................ 100
10 GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR................................................................................. 101
11 SECRETARIAS DE GOVERNO ESTADUAIS............................................................................ 102
12 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA MUNICIPAL..................................................... 103
13 PREFEITO E VICE-PREFEITO....................................................................................................... 104
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 106
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 107
TÓPICO 4 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER JUDICIÁRIO.............. 109

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 109
2 A FUNÇÃO JURISDICIONAL E O ACESSO À JUSTIÇA......................................................... 109
3 ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO............................................................................... 110
4 O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL............................................................................................. 111
5 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA........................................................................................ 113
6 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA............................................................................................ 115
7 TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL E TRIBUNAIS REGIONAIS ELEITORAIS.............. 117
8 TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO E TRIBUNAIS REGIONAIS DO TRABALHO.118
9 SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR.................................................................................................. 119
VIII
10 JUSTIÇA FEDERAL......................................................................................................................... 120
11 JUSTIÇA ESTADUAL...................................................................................................................... 121
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 123
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 124
TÓPICO 5 – ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO............................................... 125

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 125
2 MINISTÉRIO PÚBLICO................................................................................................................... 125
3 ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO................................................................................................ 127
4 DEFENSORIA PÚBLICA.................................................................................................................. 128
RESUMO DO TÓPICO 5..................................................................................................................... 135
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 136
UNIDADE 3 – ATOS ADMINISTRATIVOS.................................................................................... 137
TÓPICO 1 – CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO...... 139

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 139
2 CONCEITOS VINCULADOS AO ATO ADMINISTRATIVO.................................................. 140
3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO............................................................................... 141
4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO................................................................................ 145
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 149
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 150
TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS...................... 153

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 153
2 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS............................................................... 153
3 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO....................................................................................... 158
4 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS................................................................................. 160
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 165
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 166
TÓPICO 3 – EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS...................................................... 169

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 169
2 FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS................................................. 169
3 VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.................................................................................. 175
4 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.............................................................. 178
5 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........................................................................ 180
5.1 CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE..................................................... 181
5.1.1 Conforme a Origem.............................................................................................................. 181
5.2 CONFORME O MOMENTO DE EXERCÍCIO................................................................ 182
5.3 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO...................................................................... 183
5.4 QUANTO À AMPLITUDE..................................................................................................... 184
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 192
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 193
REFERÊNCIAS....................................................................................................................................... 195
IX
X
UNIDADE 1
A FORMAÇÃO DO ESTADO
CONTEMPORÂNEO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Esta unidade tem por objetivo apresentar ao acadêmico(a):
• como se organiza o Estado no território brasileiro, a forma de governo,

fundamentos e objetivos do Estado brasileiro, além de distinguir os pode-
res a ele inerentes;
• as competências instituídas pela Constituição de 1988 à União, Estados e

Municípios;
• os direitos sociais e políticos descritos na constituição brasileira e suas es-

pecificidades;
• os conceitos e características aplicáveis à nacionalidade.
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos, sendo que, no final de cada um
deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos
desenvolvidos.
TÓPICO 1 – O ESTADO BRASILEIRO
TÓPICO 2 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES

FEDERADOS
TÓPICO 3 – DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
1
2
UNIDADE 1
TÓPICO 1
O ESTADO BRASILEIRO
1 INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988 em seu artigo 3º consagrou o território brasileiro
como unidade indissolúvel, identificando igualmente seu regime de governo
como “República”.
Art. 3º A República Federativa do Brasil, formada pela União
indissolúvel dos Estados e Municípios e do distrito Federal, constitui-
se em Estado democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição.
(BRASIL, 2015).
A descrição contida neste texto constitucional torna impossível qualquer

pretensão de separação de um município, do Distrito Federal ou de qualquer
Estado-membro.
Nosso ordenamento pátrio é rígido, atos e ações dos indivíduos e do

próprio Estado devem estrita obediência ao descrito na Constituição em vigor
(CRFB/88).
O Estado brasileiro possui uma composição e conjuntura que lhe são

próprias. Nada mais adequado, enquanto cidadãos que habitam este país, buscar
conhecer e reconhecer alguns dos aspectos que norteiam sua organização. É o que
passaremos a fazer a partir de agora.
Seja bem-vindo(a), iniciamos nossa caminhada!
2 BRASIL: UMA REPÚBLICA FEDERATIVA

O território brasileiro enquanto Estado está organizado sob a forma
federativa. É a forma de Estado do Brasil a peça-chave das políticas públicas,
sendo a descentralização, as relações intergovernamentais e a articulação entre os
níveis de governo de suma importância para a gestão deste território.
3
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
O Brasil traz a contextualização da repartição de poderes, a soberania

e a autonomia como elementos caracterizadores de sua composição enquanto
território. Nosso território tem como forma de Estado a Federação.
Na concepção de Carvalho (2011, p. 2) “em nosso regime federativo

[...] todos os componentes da federação materializam o Estado, cada um deles
atuando dentro de seus limites de competência traçados pela Constituição”.
Entre os vários conceitos de Estado, trazemos de Alexandrino e Paulo

(2011, p. 13):
O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos

elementos povo, território, e governo soberano. Esses três elementos
são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um estado
independente: o povo, em um determinado território, organizado
segundo sua livre e soberana vontade.
Corrobora com este conceito Silva (2010, p. 97):
Estado é uma ordenação que tem por fim específico e essencial a

regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma
dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação
expressa a ideia de poder soberano institucionalizado.
Elencamos as principais características da Federação segundo LENZA

(2011, p. 5-6). Observe e busque encontrá-las no território brasileiro:
a) Descentralização política: a própria constituição prevê núcleos de poder

político, concedendo autonomia para os referidos entes.
b) Repartição de competência: garante a autonomia entre os entes federativos e,
assim, o equilíbrio da federação.
c) Constituição rígida como base jurídica: fundamental a existência de uma
constituição rígida no sentido de garantir a distribuição de competências entre
os entes autônomos, surgindo, então, uma verdadeira estabilidade institucional.
d) Inexistência do direito de secessão: não se permite, uma vez criado o pacto
federativo, o direito de separação, temos então, o princípio da indissolubilidade
do vínculo federativo.
e) Soberania do Estado federal: a partir do momento que os Estados ingressam
na Federação perdem a soberania e passam a ser autônomos. Os entes
federativos, são, portanto, autônomos entre si, de acordo com as regras gerais
constitucionais; a soberania, é característica do todo, do país.
f) Intervenção: diante das situações de crise, o processo interventivo surge como
instrumento para assegurar o equilíbrio federativo, e, assim, a manutenção da
federação.
g) Auto-organização dos Estados-membros: através da elaboração das
constituições estaduais.
h) Órgão representativo dos Estados-membros: no Brasil dá-se através do Senado
Federal.
4
TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO
i) Guardião da Constituição: no Brasil, na figura do Supremo Tribunal Federal.

j) Repartição de receitas: assegura o equilíbrio entre os entes federativos.
Estas características dão origem à autonomia e compartilhamento da

legitimidade e do processo decisório aos estados-membros, Distrito Federal e
municípios. No território brasileiro, temos esferas políticas autônomas e distintas
representadas pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, que são os
entes da Federação.
No Estado federado, o poder é compartilhado entre vários entes: a União

e estados-membros, no caso brasileiro, também entre os municípios. Cada
ente tem competências próprias e autonomia em relação aos outros, sendo que
a intervenção do Poder Central (União) nos demais entes só pode ocorrer em
situações permitidas pela Constituição.
Para Marçal Justen Filho (2005), a organização federativa brasileira

diferencia-se dos modelos do resto do mundo, tendo em vista a consagração de
três órbitas de governo.
Há a União (órbita federal), os estados-membros (órbita estadual) e os

municípios (órbita municipal). Outra peculiaridade reside no reconhecimento do
Distrito Federal como ente federativo (acumulando as competências reservadas
aos estados-membros e aos municípios).
Não existe subordinação, isto é, não há hierarquia entre os diversos entes

federados no Brasil.
Temos, portanto, uma administração pública federal, uma administração

pública distrital, administrações estaduais e administrações municipais.
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Este é o nosso país, um Estado federado que tem uma constituição

legitimada. Diante desta premissa, passaremos ao estudo da forma de governo
do território brasileiro.
2.1 FORMA DE GOVERNO: A REPÚBLICA

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz em seu
artigo 1º o pressuposto da República para o território brasileiro, que já é trazida
nos textos constitucionais desde a Constituição de 1891. Vejamos: “Art. 1º A
Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a
República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por
união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do
Brasil” (BRASIL, 2015).
5
Alexandrino e Paulo (2011, p. 17), descrevem que “a República é uma forma

de governo caracterizada pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do
Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestar contas (responsabilidade do
governante)”. Temos, portanto, a República como forma de governo do território
brasileiro.
Importante registrar, que em razão principalmente da separação de

poderes adotada em nosso país o sistema de governo adotado é presidencialista
ou presidencialismo.
FIGURA 1 – CARACTERÍSTICAS DO ESTADO BRASILEIRO
ESTADO BRASILEIRO
FORMA DE FORMA DE SISTEMA DE

ESTADO GOVERNO GOVERNO
FEDERAÇÃO REPÚBLICA PRESIDENCIALISMO
FONTE: A Autora
2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO

Retomando o descrito na introdução deste capítulo, a Constituição de
1988 retrata em seu artigo 1º os fundamentos da República Federativa do Brasil:
ᵒ Soberania: fundamento da República Federativa do Brasil, e não da União

enquanto ente federativo.
ᵒ Cidadania.
ᵒ Dignidade da pessoa humana.
ᵒ Valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa.
ᵒ Pluralismo político.
O sentido democrático previsto no art.1º da Constituição Federal,

ao se proclamar que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente nos termos da Constituição de 1988, nos
traz a interpretação de que a titularidade dos mandatos no executivo e legislativo
somente será legítima quando relacionada ao ato concreto de expressão popular,
ou seja, dos mandatos que resultam de eleição popular.
6
Distingue-se a soberania como um poder político, que, sob este aspecto,

tem a característica de um poder de fato, incontrastável, absoluto, de uma
concepção jurídica, consubstanciada está em um poder de decidir sobre a regra
jurídica aplicável por determinado Estado (BAALBAKI, 2012).
O artigo 170 da Constituição de 1988 traz a soberania como princípio

do poder econômico: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I -
soberania nacional” (BRASIL, 2015).
Princípio vinculado à soberania está igualmente o da independência

nacional, que determina que o estado nacional não necessita acatar ordens de
ninguém que se encontra no mesmo patamar que outros povos.
Quando falamos em relações internacionais, temos na Carta Magna

de 1988: “Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações
internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional” (BRASIL,
2015).
Podemos observar que o Brasil enquanto Estado nacional não está

subjugado a nenhum outro país ou mandamento jurídico. É independente na
condução de suas regras internas.
A cidadania, segundo Silva (2010), qualifica aos participantes do Estado

o reconhecimento do indivíduo como pessoa integrada na sociedade estatal.
Significa aí também que o funcionamento do Estado estará submetido à vontade
popular.
O artigo 5º, inciso III da Constituição de 1988 traz o princípio que enuncia
a dignidade da pessoa humana:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
III - ninguém será submetido à tortura nem a tratamento desumano ou
degradante (BRASIL, 2015).
Para José Afonso da Silva (2010, p. 105), "a dignidade da pessoa humana
é um valor supremo que atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais do
homem, desde o direito à vida”.
O direito à vida, à intimidade, à honra, à imagem, entre outros, aparece

em consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como
fundamento da República Federativa do Brasil.
7
Moraes (2007) afirma que o princípio consagrado pela Constituição

Federal da dignidade da pessoa humana apresenta-se em uma dupla concepção.
Primeiramente, prevê um direito individual protetivo, seja em relação ao próprio
Estado, seja em relação aos demais indivíduos. Em segundo lugar, estabelece
dever fundamental de tratamento igualitário entre os próprios semelhantes.
Configura-se este dever na exigência do indivíduo respeitar a dignidade de seu
semelhante como a Constituição Federal exige que respeitem a própria.
Parafraseando Silva (2010), a ordem econômica deve ter por finalidade

assegurar a todos: existência digna, a ordem social visará à justiça social, à
educação, ao desenvolvimento da pessoa e seu preparo para o exercício da
cidadania, como norma eficaz para o alcance da dignidade humana.
Todos os dispositivos legais do território brasileiro devem estar

compatíveis com o princípio da dignidade humana. O Estado a serviço do bem
comum deve articular institutos de proteção a este princípio como essência de
todo indivíduo.
Os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa privada são tratados

como fundamentos da ordem econômica.
O ilustre José Afonso da Silva (2010, p. 493), nesse sentido, ensina que a
livre-iniciativa,
num contexto de uma Constituição preocupada com a realização

da justiça social (o fim condiciona os meios), não pode significar
mais do que ‘liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro
estabelecido pelo poder público, e, portanto, possibilidade de gozar
das facilidades e necessidade de submeter-se às limitações postas
pelo mesmo’. É legítima, enquanto exercida no interesse da justiça
social. Será ilegítima, quando exercida com objetivo de puro lucro e
realização pessoal do empresário.
A ideia do pluralismo político concebido pelos legisladores demonstra

uma afirmação do desejo de que haja a ampla e livre participação popular nos
destinos políticos do país, garantindo a liberdade de convicção filosófica e política
e, também, a possibilidade de organização e participação em partidos políticos.
Fizemos uma breve menção aos fundamentos do Estado. Passaremos a

estudar os objetivos fundamentais do Estado Brasileiro.
2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 3º
denota os objetivos primordiais do Estado brasileiro:
8
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa

do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 2015).
O rol dos objetivos elencados no artigo 3º da Constituição de 1988 não é

taxativo. Trata-se somente da previsão de algumas finalidades primordiais a serem
perseguidas pela República Federativa do Brasil. Os poderes públicos devem buscar
os meios e instrumentos para promover as condições de igualdade real e efetiva,
não somente contentar-se com a igualdade formal e respeito a um dos objetivos
fundamentais da República: construção de uma sociedade justa.
O Brasil é um país heterogêneo, de grande extensão territorial e diversidade

cultural, com diversos grupos étnicos, linguísticos, repleto de desigualdades
sociais, econômicas, políticas, sendo o Estado Federado um grande desafio.
Ainda temos a considerar neste contexto da República Federativa do

Brasil, a relação de nosso país nos aspectos internacionais relembrando para tanto
os princípios que regem as relações internacionais que estão descritos no artigo
4º da Constituição da República Federativa do Brasil que seguem relacionados a
seguir:
ᵒ Independência nacional
ᵒ Prevalência dos direitos humanos
ᵒ Autodeterminação dos povos
ᵒ Não intervenção
ᵒ Igualdade entre os Estados
ᵒ Defesa da paz
ᵒ Solução pacífica dos conflitos
ᵒ Repúdio ao terrorismo e racismo
ᵒ Cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.
O idioma oficial da República Federativa do Brasil é a língua portuguesa,

portanto, o ensino fundamental regular será ministrado na língua portuguesa,
entretanto, está assegurado às comunidades indígenas, a possibilidade de utilização
de suas línguas maternas e processos próprios de aprendizagem (art.13, caput, c/c
art.210, parágrafo 2º da Constituição Federal de 1988).
Precisamos indicar também que encontramos na constituição algumas

vedações/proibições impostas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:
9
• Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o

funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relações de
dependência ou aliança, ressalvada na forma da lei, a colaboração de interesse
público. O Brasil é um país laico, não adota qualquer religião oficial.
• Recusar fé aos documentos públicos, ou seja, os documentos públicos
presumem-se idôneos.
• Criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si, inegável
desdobramento do princípio da isonomia.
Referenciados os aspectos relacionados à República Federativa do Brasil,

iniciaremos nova etapa com o estudo dos poderes do Estado.
3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES

“Integram a organização política do Estado os denominados ‘Poderes’,
que representam uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo tempo à
especialização no exercício das funções estatais e a impedir a concentração de todo
o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão.” (ALEXANDRINO;
PAULO, 2011).
Temos no Brasil uma divisão institucionalizada como princípio

fundamental estabelecido na Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, em seu artigo 2º: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Seguindo a concepção de Montesquieu a divisão dos poderes do Estado

brasileiro é tripartida entre o:
ᵒ Executivo
ᵒ Legislativo
ᵒ Judiciário
Estes poderes serão objeto de estudo na unidade 2 deste caderno, atente-

se ao conteúdo que lá estiver descrito e procure saber mais.
O Estado como grupo social máximo e total, tem também o seu poder,
que é o poder político ou estatal. A sociedade estatal, chamada também de
sociedade civil compreende uma multiplicidade de grupos sociais diferenciados
de indivíduos, aos quais o poder político tem que coordenar, impor regras e
limites em função dos fins globais que ao Estado cumpre realizar. (SILVA, 2010).
A noção de governo está relacionada com a função política de comando,

de coordenação, de direção e de fixação de planos e diretrizes de atuação dos
estados (as denominadas políticas públicas). (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
10
Para Meirelles (2008, p. 65) “o governo, em sentido formal, é o conjunto de

poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções
estatais básicas; em sentido operacional, é a condição política nos negócios
públicos”.
FIGURA 2 – ÓRGÃOS E FUNÇÕES TÍPICAS
ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA

• Legislar.
LEGISLATIVO • Fiscalização contábil, financeira,
orçamentária e patrimonial do Executivo.
• Prática de atos de chefia de Estado, chefia de
EXECUTIVO
governo e atos de administração.
• Julgar (função jurisdicional), dizendo o direito
JUDICIÁRIO no caso concreto e dirimindo os conflitos que
lhe são levados, quando da aplicação da lei.
FONTE: Adaptado de: Lenza (2011, p. 435)
O Estado através do governo composto por órgãos ou instituições

externaliza suas vontades. As funções do Estado identificadas seguem a regra
da divisão dos poderes e são de modo primário a função executiva, legislativa e
jurisdicional como encontramos no quadro acima.
Silva (2010) preceitua com relação à divisão de poderes, como aquela que
consiste em confiar cada uma das funções governamentais a órgãos diferentes,
que tomam os nomes de respectivas funções, menos o judiciário.
Se estas situações não forem evidentes, teremos uma concentração de

poderes em um só órgão, com as funções sendo exercidas somente por aquele.
Esta divisão que reconhecemos é funcional é a inferida separação de

poderes, que consiste em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação,
administração e jurisdição, que devem ser atribuídas a três órgãos autônomos
entre si, que as exercerão com exclusividade.
Justen (2005) alerta que cada poder não é titular exclusivo do exercício
de uma função, mas é investido de uma função principal e, acessoriamente, do
desempenho de outras. Ressalta Silva (2010) que a ampliação das atividades do
Estado contemporâneo impôs nova visão da teoria da separação de poderes e
novas formas de relacionamento entre os órgãos legislativo e executivo e destes
com o judiciário.
Atualmente se prefere falar em colaboração de poderes, que é característica

do parlamentarismo, em que o governo depende da confiança do Parlamento
11
(Câmara dos Deputados), enquanto no presidencialismo, desenvolveram-se

técnicas de independência orgânica e harmonia de poderes.
Podemos perceber que a evolução da sociedade faz com que o próprio

Estado tenha que se adaptar a novas circunstâncias para que sua ação seja efetiva
no controle de seu território.
O artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil, como vimos

acima, manteve a descrição dos poderes independentes e harmônicos entre si,
característica vinculada ao presidencialismo, consoante ensinamentos de Silva
(2010).
Algumas situações permanecerão específicas como a função executiva,

legislativa e judiciária. Cabe ressaltar que o judiciário é um dos poderes com
maior independência, possuindo inclusive orçamento próprio regulando seu
funcionamento e sua estrutura.
Algumas interferências se fazem possíveis, visando ao próprio equilíbrio

das funções, chamado de sistema de freios e contrapesos podemos exemplificar:
o presidente da República não interfere na função jurisdicional.
Em compensação, os ministros dos tribunais superiores são por ele

nomeados, sob o controle do Senado Federal, a que cabe aprovar o nome escolhido.
Este formato de troca de responsabilidades entre os poderes ordena em

sua medida as situações originadas entre os poderes, lhe trazendo a harmonia
necessária para o consenso na condução do Estado.
Existem algumas exceções à independência dos poderes, que consistem,

por exemplo, em permitir que deputados e senadores exerçam funções de
Ministro de Estado, regra esta contida no artigo 56 da CRFB/88:
“Art. 56 Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território,

Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura
de Capital ou chefe de missão diplomática temporária.” (BRASIL,
2015).
O artigo 50 da Carta Magna de 1988 também apresenta uma exceção à

regra:
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de

suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer
titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da
República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto
previamente determinado, importando crime de responsabilidade
à ausência sem justificação adequada. (Redação dada pela Emenda
Constitucional de Revisão nº 2, de 1994) (BRASIL, 2015).
12
Este artigo prevê a autorização para que Ministros de Estado se apresentem

no plenário das Casas do Congresso, convocados ou por livre vontade, para
tratarem de assunto relevante sobre o Ministério que coordenam.
Na concepção de Silva (2010), as exceções mais marcantes, se acham na

posição de adoção pelo Presidente da República de medidas provisórias por força de
lei, artigo 62 da CRFB/88:
“Art. 62 Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República

poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional”. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
32, de 2001). E noutra sendo a autorização de delegação de atribuições legislativas
ao Presidente da República:
“Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República,

que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional” (BRASIL, 2015).
Oportunizamos o entendimento do respeito às formas de atuação de

cada poder inerente ao Estado e da conjugação dos esforços para um trabalho
harmonioso, respeitadas as exceções contidas na constituição.
Abordaremos itens que fazem referência ao Estado Democrático de Direito

enquanto instrumental de organização de um Estado-nação.
4 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

A democracia é um conceito muito amplo que nas palavras de Silva
(2010) envolve a realização de valores (igualdade, liberdade e dignidade da
pessoa humana) de convivência humana. “O Estado Democrático de Direito está
vinculado, não mais à visão única do direito da prestação de serviços do Estado,
mas deve exercer uma ação constante por meio da legislação e da administração
que realize a ideia de social de Direito” de acordo com Garcia-Pelayo (apud
STECK; MORAIS, 2001, p. 91).
A presença do Estado, a observância da Constituição e dos direitos

individuais e coletivos, a busca pela igualdade, a legitimação dos poderes, são
alguns dos elementos que consolidam o status de Estado Democrático de Direito.
Os princípios do Estado Democrático de Direito, para Steck e Morais

(2001, p. 93) são:
A. Constitucionalidade: vinculação do Estado Democrático de Direito

a uma Constituição como instrumento básico de garantia jurídica.
B. Organização Democrática da Sociedade.
C. Sistema de direitos fundamentais individuais e coletivos, seja como
Estado de distância, porque os direitos fundamentais asseguram
ao homem uma autonomia perante os poderes públicos, seja como
13
Estado antropologicamente amigo, pois respeita a dignidade da

pessoa humana e empenha-se na defesa e garantia da liberdade, da
justiça e da solidariedade.
D. Justiça Social: como mecanismos corretivos de desigualdade.
E. Igualdade: não apenas como possibilidade formal, mas também,
como articulação de uma sociedade justa.
F. Divisão de Poderes ou de funções.
G. Legalidade que aparece como medida de direito, isto é, através
de um meio de ordenação racional, vinculativamente prescritivo de
regras, formas e procedimentos que excluem o arbítrio e a prepotência.
H. Segurança e Certeza jurídicas.
Em se falando de Estado Democrático de Direito, este tem como objetivo

maior a busca pela igualdade, e, para a administração pública a meta principal
do interesse público em razão do conteúdo das normas mutantes e variações
sociopolíticas, respaldados obviamente na certeza e segurança jurídicas.
14
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico você:
• Reconheceu os princípios constitucionais do Estado brasileiro, entre eles a

República como forma de governo.
• Conheceu os fundamentos que regem o Estado brasileiro: a soberania, a

cidadania, o pluralismo político, os valores sociais do trabalho e da livre-
iniciativa.
• Identificou os objetivos fundamentais do Estado brasileiro.
• Distinguiu os poderes instituídos para o Estado.
• Apontou os pressupostos do Estado Democrático de Direito.
15
AUTOATIVIDADE
Prezado(a) acadêmico(a)! Para que possamos avaliar a compreensão

dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos
questionamentos dispostos a seguir:
1 O Estado Federado possui prerrogativas e pressupostos em sua constituição,

atribuindo-lhe particularidades. Quanto aos pressupostos de Estado
Federado, avalie as afirmativas e assinale a alternativa CORRETA.
a) ( ) O Estado Federado tem o poder compartilhado entre seus diversos entes.

b) ( ) O Estado Federado é caracterizado por ser unitário.
c) ( ) O Estado Federado tem seu poder centralizado.
d) ( ) O Estado Federado não está legitimado constitucionalmente.
2 Os territórios das nações, de acordo com sua organização, possuem concepções

alternadas ou diferentes. Assinale a alternativa CORRETA identificando o
território brasileiro.
a) ( ) Pode dissociar seus estados-membros, Distrito Federal e municípios por

livre ação do poder central.
b) ( ) É um território homogêneo o que significa não possuir desigualdades
culturais, econômicas e sociais.
c) ( ) É um Estado Federativo, que tem em sua base uma Constituição.
d) ( ) Não tem constituído em seu território as funções tripartidas pertinentes
aos estados federados.
3 O Estado Federado traz situações específicas quanto à divisão do poder,

constituição do território, delimitação de funções. Quanto ao Estado
Federado e suas características, assinale a alternativa CORRETA.
a) ( ) O Brasil tem representatividade Legislativa Unicameral, junto ao poder

central.
b) ( ) A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição.
c) ( ) Não existe a divisão do poder no Estado Federado Brasileiro, ele está
centrado na União.
d) ( ) O grande desafio do Estado Federado Brasileiro é regular a situação
homogênea de seu território.
4 A Federação dota seus membros de tríplice capacidade, a saber:
a) Auto-organização, autonormatização e autogoverno.

b) Autogoverno, autoadministração e autofinanciamento.
c) Auto-organização, autogoverno e autoadministração.
d) Auto-organização, autonormatização e automanutenção.
e) Autoarrecadação, autogoverno e autogerenciamento.
16
5 A República, Federação e Presidencialismo são, para a Constituição de 1988,
respectivamente:
a) Forma de Estado, Sistema de Governo, Regime de Governo.

b) Sistema de Governo, Regime de Governo, Forma de Estado.
c) Forma de Governo, Forma de Estado, Sistema de Governo.
d) Forma de Estado, Regime de Governo, Sistema de Governo.
e) Sistema de Governo, Forma de Estado, Sistema de Estado.
6 A República Federativa do Brasil se constitui em:
a) Estado Republicano de Direito.

b) Estado Federativo de Direito.
c) Nação Democrática de Direito.
d) Estado Democrático de Direito.
e) Estado Popular de Direito.
7 São fundamentos da República Federativa do Brasil.
a) A soberania, a autodeterminação dos povos, a cidadania, a igualdade entre

os Estados.
b) A cidadania, a dignidade da pessoa humana, a solução pacífica dos conflitos,
a soberania.
c) A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais
do trabalho e a livre-iniciativa e o pluralismo político.
d) A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais
do trabalho e a livre-iniciativa e o pluripartidarismo.
17
18
UNIDADE 1
TÓPICO 2
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS

ENTES FEDERADOS
1 INTRODUÇÃO
A Constituição como base de todos os textos legislativos brasileiros trouxe
em seu arcabouço legal os ditames que regram a vida dos cidadãos brasileiros.
Entre as prerrogativas ditadas, encontramos as que dizem respeito às

competências estabelecidas para os entes federados brasileiros e estas serão tema
de estudo deste tópico.
Nesta perspectiva, convidamos você, caro(a) acadêmico(a), a nos

acompanhar nesta dinâmica, levando-nos a construir um novo caminho!
2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

Todas as esferas da administração pública possuem formas de organização
em suas estruturas administrativas ditadas por alguns princípios básicos que estão
evidenciados no Decreto-lei nº 200/67, que Marinela (2010) assim identificou:
a) Princípio do planejamento: introduz para a administração o dever de elaborar

planos e programas, visando promover o desenvolvimento econômico-social
do país, assegurando aos cidadãos o direito à prosperidade (art. 7º).
b) Princípio da coordenação: visa harmonizar as ações administrativas,
mantendo-se nos limites do planejamento, objetivando evitar duplicidade de
atuação, soluções divergentes e desperdício de recursos financeiros (art. 8º e
9º).
c) Princípio da descentralização administrativa: consiste em atribuir à pessoa
distinta daquela do Estado poderes suficientes para que, atuando por sua conta
e risco, mas sob o ordenamento e controle estatal, desempenhe atividade pública
ou de utilidade pública. (art. 10).
d) Princípio da delegação de competência: subentende a transmissão de poderes
decisórios atribuídos originalmente à autoridade superior para a autoridade
subordinada, caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo,
processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante ato próprio (art.
11 e 12).
19
e) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático da execução

dos planos e programas governamentais pelos órgãos e chefias competentes,
balizando-se pela observância do ordenamento legal de regência. Baseia-se no
princípio administrativo da hierarquia. (art.13).
Estes princípios estão estabelecidos para a Administração Federal, mas

são seguidos pelas outras instâncias: estadual e municipal. Realizaremos no item
a seguir discussões referenciando as características da União.
3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO

A União integra o conjunto que compõe o Estado Federado agregado aos
estados-membros e aos municípios, na situação do território brasileiro se junta a
estes o Distrito Federal.
Silva (2010, p. 492) dispõe que “a União se constitui pela congregação

das comunidades regionais autônomas que vem a ser os estados-membros”.
E, continua, a União é a entidade federal formada pela reunião das partes
componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno autônomo
em relação a unidades federadas e a que cabe exercer a soberania do Estado
brasileiro.
Esta organização determinada como político-administrativa é encontrada

no artigo 18 da Constituição da República Federativa do Brasil.
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa

do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e
os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
(BRASIL, 2015).
Parafraseando Silva (2010), o Estado federado é caracterizado por duas

tendências: a unitária representada pela União e a disjuntiva (federativa)
representada pelos Estados federados. (grifo no original).
O artigo 41 do Código Civil Brasileiro identifica a União como pessoa

jurídica de direito interno sendo, portanto, detentora de direitos e podendo lhe
ser aplicadas obrigações, estando sujeita à responsabilidade pelos atos praticados
por seus órgãos e agentes, podendo ser levada aos tribunais.
Conhecemos a natureza jurídica da União que é de direito público interno.

Iniciaremos os estudos acerca de suas competências.
20
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS
UNI
Caro(a) acadêmico(a)! Ao final desse tópico realize as autoatividades. A fixação

do conteúdo se fará com maior facilidade e seu aprendizado se tornará eficaz.
3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO

Da mesma forma que temos a tripartição de poderes e funções encontramos
a divisão tripartida das competências onde a União é detentora de algumas, de
forma privativa ou exclusiva, noutras é comum e ainda podemos encontrar as de
natureza concorrente.
Silva (2010) indica que a competência internacional e política da União

está estabelecida no artigo 21 da Constituição da República Federativa do Brasil,
quais sejam (grifo nosso):
Competência internacional:
Art. 21. Compete à União:

I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de
organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças
estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneça
temporariamente. (BRASIL, 2015).
Competência política:
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;

[...]
XVII - conceder anistia; (art. 21 – CRFB/88)
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito (...), eleitoral, [...]. (BRASIL, 2014).
3.1.1 Competência administrativa

A União possui competências administrativas exclusivas, que estão
instituídas igualmente na Carta Magna de 1988, que foram descritas na
interpretação de Silva (2010, p. 9) da seguinte forma:
21
a) Autorizar e fiscalizar a produção e o comércio bélico.

b) Administrar as reservas cambiais do país e fiscalizar as operações
de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e
capitalização, bem como, as de seguros e previdência privada
(administrativo-financeiro-monetário).
c) Organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a
Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios.
Complementa:
Art. 21 Compete à União:
[...]
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por
meio de fundo próprio; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998).
[...]
Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e

responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-
se a:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
[...]
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido
pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao
patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e
mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da
lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (BRASIL, 2015).
E ainda:
a) Prestar assistência financeira ao Distrito Federal para execução de
serviços públicos, por meio de fundos próprios.
b) Organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia,
geologia e cartografia de âmbito nacional.
c) Exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas
e de programas de rádio e televisão.
d) Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades
públicas especialmente as secas e as inundações.
e) Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e
definir critérios de outorga de direitos de seu uso.
f) Organizar, manter e executar inspeções do trabalho. (BRASIL, 2015).
Estão classificadas ainda como de competência administrativa da União

as que decorrem do correto funcionamento de seus serviços, órgãos e instituições
subordinadas.
22
3.1.2 Competência social

Os segmentos sociais, além do econômico, que produz reflexo imediato
nestes, têm a conotação de espelhar as condicionantes da vida de uma população.
A seguir pontuamos as áreas de competência da União no quesito social.

a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento
social.
b) Planejar e promover a defesa permanente contra calamidades
públicas, especialmente as secas e as inundações.
c) Organizar a seguridade social.
d) Estabelecer políticas sociais e econômicas visando proteger e
recuperar a saúde do povo.
e) Regulamentar, fiscalizar e controlar as ações e serviços de saúde.
f) Estabelecer o sistema único de saúde.
g) Estabelecer e executar plano de previdência social.
h) Manter serviços de assistência social aos necessitados.
i) Estabelecer, por lei, o plano de educação. (SILVA, 2010, p. 500-501).
3.1.3 Competência financeira e monetária

A organização e controle da integralidade da administração das finanças
permanecem na Constituição de 1988 na responsabilidade da União. O texto
constitucional lhe atribuiu a competência para legislar sobre normas gerais de
direito tributário e financeiro e sobre o orçamento. Aos demais entes federados
couberam à legislação complementar.
Compete, portanto, à União na questão financeira e monetária:
a) Emitir moeda e legislar sobre sistema monetário.

b) Administrar reservas cambiais e fiscalizar as operações de natureza
financeira, de crédito, de câmbio e capitalização.
c) Instituir os tributos previstos nos artigos 145,153 e 154 da Carta Magna
de 1988.
d) Estabelecer plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos
anuais. (SILVA, 2010, p. 501).
3.1.4 Competência econômica

A economia certamente é mola propulsora de várias diretrizes que são
utilizadas pela sociedade civil organizada para alcance e direcionamento de
objetivos em seu cotidiano. A União tem papel inconteste nesta lógica.
Silva (2010, p. 33-34) ensina que cabe à União:
23
a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento

econômico.
b) Estabelecer áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem
de forma associativa.
c) Intervir (sem exclusividade) no domínio econômico, explorar (sem
exclusividade) atividade econômica e reprimir abusos do poder econômico.
d) Explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o
aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica.
e) O monopólio da pesquisa e a lavra das jazidas e refinação de petróleo,
assim como o da importação e exportação dos produtos e derivados básicos
resultantes daquelas atividades monopolizadas.
f) O monopólio da pesquisa e lavra de gás natural e outros hidrocarbonetos.
g) O monopólio do transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados básicos de petróleo produzidos no país, bem assim o transporte, por
meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás de qualquer origem.
h) O monopólio da pesquisa lavra enriquecimento, reprocessamento,
industrialização e comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
i) A desapropriação por interesse social de imóvel rural para fins de reforma
agrária nos atermos dos art. 184 a 186 da CRFB/88.
j) Planejar e executar, na forma da lei, a política agrícola.
k) Legislar (sem exclusividade) sobre produção e consumo.
NOTA
Caro(a) acadêmico(a), para sua compreensão:

Lei ordinária:
Quando acompanhada do adjetivo “ordinária”, significa que a lei é comum, habitual.
Distingue-se, entre outras, da “lei complementar”, que regula dispositivo da Constituição
Federal (que, por sua vez, é a “lei básica” ou “lei maior”).
DICAS
DICAS DE LEITURA
Dispositivo legal destinado a regulamentar norma prevista na Constituição Federal.
FONTE: JURISWAY. Disponível em:<http://www.jurisway.org.br/v2/pergunta.
asp?idmodelo=8482>.
24
3.1.5 Competência na área de prestação de serviços

A própria natureza da administração pública está vinculada à prestação
de serviços. Entretanto, o texto constitucional destinou à União a exploração de
serviços públicos de forma exclusiva, estando atrelada à sua competência, dentre
elas na avaliação de Silva (2010):
a) Manter o serviço postal e o correio aéreo nacional.

b) Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão,
os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a
organização dos serviços, e a criação de um órgão regulador e outros aspectos
constitucionais.
c) Explorar, igualmente mediante autorização, concessão ou permissão:
• Os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens.
• Os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético
dos cursos de água, em articulação com os estados onde se situam os
potenciais hidroenergéticos.
• A navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária.
• Os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros.
• Os portos marítimos, fluviais e lacustres.
d) Explorar os serviços de instalações nucleares de qualquer natureza e
exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e de
seus derivados, atendidos os seguintes princípios:
• Toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida
para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional.
• Sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização
e utilização de radioisótopos de meia-vida ou inferior a duas horas.
• Responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de
culpa (EC-49/2006).
Você observará que as descrições de algumas competências se repetem

pela peculiaridade de sua classificação que pode estar contida em mais de uma
relação de competências atribuídas para a União.
3.1.6 Competência urbanística

O desenvolvimento das cidades, o surgimento de metrópoles de polos de
atuação industrial, regiões de atuação de segmentos de comércio, instalação de
áreas residenciais, as situações de uso e ocupação de solo urbano e rural precisam
ser ordenadas.
Nesta área, a União possui as competências para:
25
a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do

território.
b) Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
c) Estabelecer diretrizes para o sistema nacional de viação. (SILVA, 2010,
p. 499).
As competências da União não exclusivas na área urbanística estão

apontadas como: proteger obras e bens de valor histórico e cultural (de natureza
urbanística, se imóveis), paisagens notáveis e os sítios arqueológicos, bem como
o meio ambiente, e combater a poluição.
Vejamos o caput dos artigos 215, 216 e 225 da Carta Magna de 1988:
Art. 215 O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos

culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará
a valorização e a difusão das manifestações culturais.
[...]
Art. 216 Constitui patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
[...]
Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL,
2015).
A competência da União para legislar matéria dos artigos dispostos acima

é concorrente com os estados e Distrito Federal.
3.1.7 Competência legislativa

A Constituição de 1988 prevê que as matérias de competência da União
são reguladas mediante lei.
Silva (2010) estabelece dois grupos de competências para legislar da

União:
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA SOBRE:
• Direito Administrativo:
a) Desapropriação.
b) Requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo
de guerra.
c) Água, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão.
d) Serviço postal.
e) Sistema monetário (administrativo-monetário) e de medidas, títulos
e garantias dos metais.
26
f) Política de crédito, câmbio, seguros e transferências de valores

(administrativo-monetário).
g) Diretrizes da política nacional de transportes (administrativo-
urbanístico).
h) Jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia
(administrativo-minerário).
i) Regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e
aeroespacial.
j) Trânsito e transporte.
k) Emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de
estrangeiros.
l) Organização do sistema nacional de emprego (administrativo-
social).
m) Organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria
Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como a organização
administrativa destes.
n) Sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais.
o) Sistemas de poupança, captação de recursos e garantia da poupança
popular (administrativo-monetário).
p) Sistema de consórcios e sorteios (administrativo-monetário).
q) Competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária
federal.
r) Registros públicos.
s) Atividade nucleares de qualquer natureza.
t) Defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil
e mobilização nacional. (SILVA, 2010, p. 502).
• Direito material não administrativo: comercial, penal, político-eleitoral,

incluindo nacionalidade, cidadania e naturalização, agrário, marítimo,
aeronáutico, espacial e do trabalho; populações indígenas, condições para o
exercício das profissões, seguridade social.
• Direito processual: civil, penal, trabalhista etc.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE COM ESTADOS E

DISTRITO FEDERAL, ESTÁ DISPOSTA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 EM SEU ARTIGO 24:
Art. 24 Compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor,
a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
27
IX - educação, cultura, ensino e desporto;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. (BRASIL,
2012).
Parafraseando Silva (2010), a competência concorrente do artigo 24, acima

descrito, está limitada a estabelecer normas gerais. Ratificando o conteúdo já
estudado, os poderes da União estão distribuídos entre o Poder Executivo, Poder
Legislativo e Poder Judiciário, acordada com sua organização política.
Concluindo a contextualização sobre as competências atribuídas à

União contidas no Texto Constitucional de 1988, iniciaremos a exposição das
competências estaduais.
4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO
Os estados federados têm assegurada sua autonomia (art. 18, 25-28),
capacidade de auto-organização, autoadministração (art.25, parágrafo 1º) e de
autolegislação (art. 25) e autogoverno (art. 27, 28 e 125) que se encontram instituídas
em alguns artigos do texto constitucional, a saber:
Art. 18 A organização político-administrativa da República Federativa

do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
[...]
Art. 25 Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis

que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos estados as competências que não lhes sejam

vedadas por esta Constituição.
[...]
Art. 26 Incluem-se entre os bens dos estados:

[...]
Art. 27 O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá

ao triplo da representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingido
o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os
Deputados Federais acima de doze.
[...]
Art. 28 A eleição do governador e do vice-governador de estado,

para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de
outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em
segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato
de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do
28
ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77.

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de1997).
[...]
Art. 125 Os estados organizarão sua Justiça, observados os princípios

estabelecidos nesta Constituição (BRASIL, 2015).
As delimitações de competência estadual estão instituídas na Constituição

Federal de 1988 e nela encontram-se vedadas (proibidas) para o Estado na
expressão de Silva (2010) explicitamente as competências de:
a) Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o

funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relações de
dependência ou aliança, ressalvada a colaboração de interesse público.
b) Recusar a fé aos documentos públicos.
c) Criar distinções entre brasileiros ou preferência em favor de qualquer das
pessoas jurídicas de direito público interno.
d) Suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos,
salvo motivo de força maior.
e) Deixar de entregar aos municípios receitas tributárias fixadas na Constituição,
dentro dos prazos estabelecidos em lei.
f) As vedações administrativas art.37, XIII, XVI e XVII.
g) As vedações tributárias art. 150 e 152.
h) Vedações financeiras art. 167.
Alerta Silva (2010), que implicitamente está vedado para os estados tudo
o que tenha sido enumerado para a União e para os municípios.
A Constituição denotou algumas competências exclusivas para o Estado:
a) A criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, por lei

estadual, segundo requisitos estabelecidos em lei complementar também
estadual (art. 18, parágrafo 4º).
b) A exploração diretamente, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás
canalizado na forma da lei (art. 25, parágrafo 2º).
c) A faculdade de instituir, mediante lei complementar estadual, regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamento, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum (art. 25, parágrafo 3º).
A competência econômica para os estados é incipiente lhes destinando a

Constituição à exploração de atividades econômicas de relevante interesse coletivo,
conforme definido em lei. Essa exploração só pode ser feita por empresas públicas
especialmente por empresas de economia mista, e outras entidades (limites art. 37,
XIX, XX e 173 da CRFB/88). Competência comum com União, Distrito Federal e
municípios para fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar e para legislar sobre produção e consumo. (SILVA, 2010).
29
Os estados federados, parafraseando Silva (2010), têm uma competência

estendida na área social lhe cabendo prestar serviços: de saúde, assistência e
previdência social (limitada a seus servidores), desportos, educação cultura
por seus sistemas de ensino, proteção do meio ambiente, dos bens culturais,
promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico, combater as causas de pobreza e os fatores
de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.
A competência administrativa do Estado lhe é pertinente de acordo com

a autonomia concedida pela Constituição relacionada à autoadministração na
observância do disposto no art. 37 da Constituição da República Federativa do
Brasil – CRFB/88.
O Estado precisa prover as necessidades no âmbito coletivo na eminência

de sua prestação de serviços públicos. Silva (2010) informa que o Estado tem
competência financeira exclusiva para instituir os tributos que lhe forem
discriminados (art.145 e 155 da CRFB/88) e legislar sobre direito financeiro.
Estabelecer normas orçamentárias desde que respeitem as normas gerais
expedidas pela União.
A competência legislativa do estado está imputada na questão financeira,

social, estabelecida nessas a competência comum. Possuem competência ainda de
administração gestão de bens, elaborar e votar leis complementares à Constituição
Estadual:
- votar o orçamento e planos plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadação

e aplicação de rendas;
- dispor sobre a dívida pública estadual e autorizar abertura de crédito;
- criar e extinguir cargos públicos, fixando-lhes vencimentos e vantagens;
- dispor sobre a divisão administrativa e judiciária de seu território;
- dispor sobre a organização do Ministério Público, da defensoria Pública
e da Procuradoria ou Advocacia Geral do estado; legislar plenamente ou
suplementarmente sobre matérias relacionadas no art. 24 da CRFB/88 (SILVA,
2010).
Evidenciamos as competências estabelecidas na Carta Magna de 1988

para os estados. Demonstraremos sequencialmente as competências municipais.
5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS

Sendo o município o ente federado mais próximo à nossa vivência real,
nos será mais fácil identificar as competências destinadas a este.
Nos termos da Constituição, o município brasileiro é entidade estatal

integrante da Federação, como entidade político-administrativa, dotada de
autonomia política, administrativa e financeira, sendo esta uma peculiaridade do
município brasileiro. (SILVA, 2010).
30
Ainda, segundo o autor, a autonomia municipal se assenta em quatro

capacidades:
a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica

própria.
b) Capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores às
respectivas câmaras municipais.
c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a
competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à
sua competência exclusiva e suplementar.
d) Capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e
prestar serviços de interesse local).
Podemos observar no artigo 30 da CRFB/88 as competências municipais,

assim descritas:
Art. 30 Compete aos municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas
e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação
estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de
transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do
estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006);
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do
estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual
(BRASIL, 2012).
Dispondo sobre as competências do município que acabamos de elencar,

relembramos que a competência concorrente para algumas matérias permite que
o município legisle sobre outras situações juntamente com a União e estado.
31
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, você pôde:
• Identificar os princípios gerais da Administração Pública Federal: planejamento,

coordenação, descentralização administrativa, delegação de competência e
controle.
• Conhecer a natureza e competências constitucionais da União.
• Reconhecer as competências constitucionais do Estado.
• Distinguir as competências dos municípios.
32
AUTOATIVIDADE
1 A Constituição Federal de 88 inovou na história constitucional brasileira, ao

reconhecer o Município como ente da federação, ao lado da União, Estados
e Distrito Federal. Descreva o significado da capacidade de autogoverno do
município.
2 Onde encontramos a determinação da organização político-administrativa

da União e como ela é formada?
3 Compete privativamente à União legislar sobre:
a) ( ) Águas.
b) ( ) Orçamento.
c) ( ) Cultura.
d) ( ) Responsabilidade por dano a bens e direitos de valor artístico.
e) ( ) Proteção e defesa da saúde.
4 João, dono de embarcação, tem por hábito navegar em lagos, estando

submetido à legislação do regime de navegação lacustre que é de competência:
a) Privativa dos Estados.

b) Privativa da União.
c) Concorrente dos Municípios e dos Estados.
d) Apenas privativa dos Municípios.
e) Concorrente dos Municípios, dos Estados e da União.
5 Compete ao Município organizar e prestar, diretamente ou sob regime de

concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o
de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
( ) Certo.
( ) Errado.
6 Serão constitucionais leis estaduais que disponham sobre direito tributário,

financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico, matérias que se inserem
no âmbito da competência concorrente da União, dos estados e do DF.
( ) Certo.
( ) Errado.
7 No tocante à organização do Estado brasileiro, a CF atribuiu à União a

competência privativa para legislar sobre consórcios e sorteios, razão pela
qual é inconstitucional a lei ou ato normativo estadual que institua loteria no
âmbito do estado.
( ) Certo.
( ) Errado.
33
34
UNIDADE 1
TÓPICO 3
DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
1 INTRODUÇÃO
Em um contexto geral os direitos sociais possuem conteúdo econômico-
social, que tem por finalidade melhorar as condições de vida e de trabalho para
todos os cidadãos.
O objetivo principal dos direitos sociais é o de garantir aos indivíduos

condições materiais ditas imprescindíveis para pleno gozo dos seus direitos.
Nesta situação, a atuação estatal é necessária. O Estado precisa intervir buscando
diminuir as desigualdades sociais, normalmente se realizam a longo prazo e
possuem alto custo.
A primeira Constituição Brasileira a incorporar em seu texto os direitos

sociais foi a de 1934, em 1988 estes estão inseridos em um capítulo dedicado à
ordem econômica e social. Atualmente, na Constituição de 1988 em vigor, os
direitos sociais são expressamente assegurados, entre eles, a saúde, trabalho,
lazer, seguridade social, previdência social, proteção à maternidade e à infância
etc., referenciados como direitos sociais e coletivos.
Nossa Constituição se propõe a garantir aos cidadãos brasileiros valores

de uma sociedade fraterna, pluralista, a redução das desigualdades sociais e
regionais e a garantir os direitos sociais como direitos e garantias fundamentais.
Muito se tem dito de que os direitos sociais foram conquistados ao longo

dos séculos através de movimentos. Diante da magnitude e da importância deste
contexto vamos ao estudo destes direitos enunciados!
2 CONCEITOS E DIREITOS SOCIAIS

Moraes (2013, p. 201) define que
Direitos Sociais são direitos fundamentais do homem, caracterizando-
se como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória
em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de
condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da
igualdade social, e são consagrados como fundamentos do estado
Democrático, pelo art. 1º da Constituição Federal.
35
FIGURA 3 – DIREITOS SOCIAIS
Educação
Saúde
Alimentação
Trabalho
Moradia
DIREITOS
SOCIAIS
Lazer
Segurança
Previdência Social
Proteção a Maternidade e à
Infância
Assistência aos desamparados
FONTE: Adaptado de: Lenza, 2011, p. 973
A Constituição Federal de 1988 proclama serem direitos sociais aqueles

elencados em seu artigo 6º, e dispostos na figura acima, quais sejam, a educação,
a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na
forma estabelecida por esta própria Constituição.
A educação será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade,

visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho, sendo direito de todos e dever do
Estado e da família.
Temos no artigo 196 e 197 da Constituição de 1988, além de outros, e das

legislações infraconstitucionais as diretrizes e princípios esculpidos para a saúde
enquanto direito social:
36
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
Art. 196 A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido

mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 197 São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo

ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação,
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito
privado.
Relembramos que o acesso ao sistema público de saúde brasileiro é

destinado a todos sem qualquer imposição de condições e/ou restrições, sendo o
acesso caracterizado como universal, equânime e igualitário.
O direito à alimentação foi reconhecido pela Comissão de Direitos

Humanos da ONU, em 1993, em reunião realizada na cidade de Viena. Nesta
reunião que contava com 52 países, e com o voto favorável do Brasil, contando
apenas com o voto contrário dos Estados Unidos, a mencionada Comissão da
ONU enriqueceu a Carta de Direitos Humanos de 1948, colocando em primeiro
lugar entre os direitos do cidadão a alimentação.
A Lei nº 11.346/2006, criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar

e Nutricional – SISAN, que tem por objetivo assegurar o direito humano à
alimentação adequada, definindo em seu artigo 2º:
A alimentação adequada é direito fundamental do ser humano,

inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização
dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder
público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para
promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população.
O artigo 170 da Constituição de nosso país, estabelece as condicionantes

para assegurar o direito ao trabalho buscando implementar e assegurar a todos
uma existência digna. Para tanto o Estado deve fomentar uma política econômica
não recessiva, tanto que, dentre os princípios da ordem econômica, destaca-se a
busca do pleno emprego (art. 170, caput, III).
Da mesma forma, encontramos como fundamento da República (art.1º,

IV), a ordem econômica, conforme os ditames da justiça social, funda-se na
valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa.
Partindo da ideia de que dignidade da pessoa humana, direito à intimidade

e à privacidade e de ser a casa asilo inviolável não há dúvida de que o direito à
moradia busca consagrar o direito à habitação digna e adequada. Temos no artigo
23, inciso X, que é atribuição de todos os entes federativos combater as causas
da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos
setores desfavorecidos.
37
Quando falamos do lazer, encontramos no art. 217, parágrafo 3º que é

dever do Poder Público incentivar o lazer como forma de promoção social.
O direito à segurança previsto no artigo 6º trata o tema como proposição

de segurança pública, este como dever do Estado, igualmente compreendido
como direito e responsabilidade de todos, sendo como previsto no artigo 144, da
Constituição de 1988, para a preservação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio.
A previdência social é reconhecida por Lenza (2011, p. 977) como “um

conjunto de direitos relativos à seguridade social”.
A Previdência Social, hodiernamente, possui previsão constitucional,

Artigos 201 e 202 do referido diploma (CRFB/88), possuindo ainda duas leis
específicas e um regulamento da matéria: Lei de Benefícios Previdenciários – Lei
nº 8.213/91, Lei do Custeio da Previdência – Lei nº 8.212/91 e o Regulamento da
Previdência Social – Decreto nº 3.048/99.
A Previdência Social nada mais é do que um seguro para cobertura de

eventos, como doença, velhice, maternidade etc., conforme preceitua o Art. 201
da CRFB/88, que segue:
Art. 201. A Previdência Social será organizada sob a forma de regime

geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá,
nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos
segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou
companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º.
Precisamos prever que, no futuro, algum destes eventos poderá se efetivar,

portanto, o pagamento à Previdência Social é para uma garantia de que teremos
direito e acesso aos benefícios estipulados nesta legislação.
Acrescentamos que a previdência tem caráter contributivo, ou seja,

somente poderá receber qualquer dos benefícios o segurado que contribuir.
Garantido, por força do Art. 201 § 2º da CRFB/88, que nenhum benefício que
substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá
valor mensal inferior ao salário mínimo.
A proteção à maternidade aparece tanto com natureza de direito

previdenciário (art. 201, II), como de direito assistencial (art.203, I). A maternidade
deverá ser atendida pela previdência social, sendo um dos objetivos da assistência
social. O artigo 7º, XVIII e XIX estabeleceu a licença-gestante como um dos direitos
dos trabalhadores, assim como a licença-paternidade.
38
A expressa previsão de proteção à infância que tem natureza assistencial

está contida no artigo 203, incisos I e II, destacando ainda o artigo 227 na proteção
à criança e ao adolescente, e a Emenda Constitucional nº 65/2010 que estabeleceu a
previsão do Estatuto da Juventude.
A assistência aos desamparados, como direito social, está contida no artigo

203 da Constituição de 1988, que estabelece que a assistência social será prestada
a quem dela necessitar independentemente de contribuição à seguridade social.
3 DIREITOS DOS TRABALHADORES COMO DIREITO SOCIAL

A legislação trabalhista brasileira provisiona diversas garantias e direitos
aos trabalhadores/empregados que são a força de trabalho e que movimentam a
economia no território brasileiro.
O trabalho é reconhecido em nossa sociedade e como pertencente ao

cotidiano na lógica de força produtiva, produção de riquezas, estabelecimento de
relações interpessoais, dentre outras que organizam a situação espacial e social
daqueles que habitam um território.
O Estado tem como objetivos a manutenção da paz social e a organização

das relações estabelecidas entre os que compõem uma sociedade, não poderiam ser
afastadas de sua proteção aquelas relações decorrentes do trabalho estabelecidas
como obrigações e deveres no desenvolvimento de tarefas.
Os direitos sociais elencados no artigo 7º da Constituição de 1988, não

esgotam os direitos fundamentais dos trabalhadores, podendo ser ainda estes
classificados em individuais e coletivos.
39
FIGURA 4 – DIREITOS TRABALHISTAS INDIVIDUAIS E COLETIVOS
Relações Direito de associação

Individuais de profissional ou
Trabalho – art.7o sindical
DIREITOS Relações Coletivas

RELATIVOS AOS dos trabalhadores – Direito de greve
TRABALHADORES art.8o e 11
Direito de
substituição
processual
Direito de
participação
Direito de
representação
classista
FONTE: Adaptado de: Lenza (2011, p. 980)
Em análise ao artigo 7º da Constituição de 1988, a seguir faremos a descrição

sucinta dos direitos sociais individuais, relembrando que é rol exemplificativo,
vamos a eles:
• Relação de emprego protegida contra despedida arbitrária ou sem justa causa.

• Seguro-desemprego em caso de desemprego involuntário.
• Fundo de garantia do tempo de serviço.
• Salário mínimo fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com
reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo.
• Piso salarial proporcional à extensão e a complexidade do trabalho.
• Irredutibilidade de salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo.
• Garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem
remuneração variável.
40
• Décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da

aposentadoria.
• Remuneração do trabalho noturno superior ao do diurno.
• Proteção do salário na forma da lei, constituindo crime sua retenção dolosa.
• Participação nos lucros ou resultados desvinculada da remuneração, e,
excepcionalmente, participação na gestão da empresa.
• Salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda.
• Duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e
quatro horas semanais, facultada a compensação de horários e a redução da
jornada mediante acordo ou convenção coletiva.
• Jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de
revezamento, salvo negociação coletiva.
• Repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos.
• Remuneração do serviço extraordinário superior no mínimo em cinquenta por
cento ao do normal.
• Gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o
salário normal.
• Licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento
e vinte dias.
• Licença-paternidade, nos termos fixados em lei.
• Proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos
termos da lei.
• Aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, sendo no mínimo de trinta dias, nos
termos da lei.
• Redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene
e segurança.
• Adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na
forma da lei.
• Aposentadoria.
• Assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até 5
(cinco) anos de idade em creches e pré-escolas. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006).
• Reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho.
• Proteção em face da automação, na forma da lei.
• Seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a
indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa.
• Ação, quanto a créditos resultantes das relações de trabalho, com prazo
prescricional de: trabalho com prazo prescricional de cinco anos para os
trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos após a extinção do
contrato.
• Proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de
admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
• Proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de admissão
do trabalhador portador de deficiência.
• Proibição de distinção entre trabalho manual, técnico e intelectual ou entre os
profissionais respectivos.
41
• Proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos menores de dezoito

e de qualquer trabalho a menores de quatorze anos, salvo na condição de
aprendiz.
• Igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício permanente
e ao trabalhador avulso.
• São assegurados à categoria dos trabalhadores domésticos os direitos previstos
nos incisos IV, VI, VIII, XV, XVII, XVIII, XIX, XXI e XXIV, bem como a sua
integração à previdência social.
Os direitos sociais e coletivos são aqueles exercidos pelos trabalhadores,

coletivamente ou no interesse de uma coletividade, e são classificados como:
a) Direito de associação profissional ou sindical, previsto no artigo 8º da

Constituição de 1988:
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o

seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de
sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao
Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical;
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em
qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica,
na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou
empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um
Município;
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos
ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou
administrativas;
IV - a assembleia geral fixará a contribuição que, em se tratando
de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio
do sistema confederativo da representação sindical respectiva,
independentemente da contribuição prevista em lei;
V - ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato;
VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações
coletivas de trabalho;
VII - o aposentado filiado tem direito a votar e ser votado nas
organizações sindicais;
VIII - é vedada a dispensa do empregado sindicalizado a partir do
registro da candidatura a cargo de direção ou representação sindical
e, se eleito, ainda que suplente, até um ano após o final do mandato,
salvo se cometer falta grave nos termos da lei.
Cabe lembrar que o artigo 8º, parágrafo único, estabelece que disposições
deste artigo aplicam-se à organização de sindicatos rurais e de colônias de
pescadores, atendidas as condições que a lei estabelecer.
b) Direito de Greve: temos no artigo 9º da CRFB/88, é assegurado o direito de

greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo
sobre os interesses que devam por meio dele defender. A lei de greve nº 7.786/89
disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, sendo
que os abusos cometidos sujeitam às penas da lei.
42
c) Direito de substituição processual: como indicado no inciso III, do artigo 8º,

ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da
categoria, inclusive em questões judiciais e administrativa.
d) Direito de participação: é assegurada a participação dos trabalhadores e
empregados nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses
profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
e) Direito de representação classista: encontramos no artigo 11 da CRFB/88
que nas empresas com mais de 200 empregados é assegurada a eleição de
um representante destes com a finalidade exclusiva de promover-lhes o
entendimento direto com os empregados.
Faz-se necessário que possamos igualmente compreender os direitos

e garantias fundamentais do ser humano, estes que tem por finalidade básica
o respeito e a sua dignidade, por meio da proteção contra o arbítrio do poder
estatal o estabelecimento de condições mínimas de vida e de desenvolvimento da
personalidade humana (MORAES, 2007).
Os direitos humanos fundamentais relacionam-se com a garantia do

Estado não atuar na esfera individual e da consagração da dignidade humana,
sendo que, estes direitos, são reconhecidos pela maioria dos Estados em nível
constitucional, infraconstitucional, ou mesmo por tratados e convenções.
Estes direitos humanos fundamentais também são revestidos de

características que são elencadas a seguir e trazidas nos estudos de Moraes (2007):
• Imprescritibilidade: os direitos humanos fundamentais não se perdem pelo

decurso de prazo.
• Inalienabilidade: não há possibilidade de transferência dos direitos humanos
fundamentais seja a título gratuito, seja a título oneroso.
• Irrenunciabilidade: os direitos humanos fundamentais não podem ser objeto
de renúncia.
• Inviolabilidade: impossibilidade de desrespeito por determinações
infraconstitucionais ou por atos das autoridades públicas, sob pena de
responsabilização civil, administrativa e criminal.
• Universalidade: a abrangência desses direitos engloba todos os indivíduos,
independentemente de sua nacionalidade, sexo, raça, credo ou convicção
político-filosófica.
• Efetividade: a atuação do Poder Público deve ser no sentido de garantir a
efetividade dos direitos e garantias previstos, com mecanismos coercitivos
para tanto, uma vez que a Constituição Federal não se satisfaz com o simples
reconhecimento abstrato.
• Interdependência: as várias previsões constitucionais, apesar de autônomas,
possuem diversas intersecções para atingirem suas finalidades. Assim, por
exemplo, a liberdade de locomoção está intimamente ligada à garantia do
habeas corpus, bem como a previsão de prisão somente por flagrante delito ou
por ordem da autoridade judicial.
43
• Complementariedade: os direitos humanos fundamentais não devem ser

interpretados isoladamente, mas de forma conjunta, com a finalidade de
alcance dos objetivos previstos pelo legislador constituinte.
Acadêmico(a)! Observamos alguns conceitos e características dos direitos

sociais e dos direitos e garantias fundamentais, vamos continuar nossos estudos
com os Direitos Políticos.
4 DIREITOS POLÍTICOS
Nas palavras de Moraes (2013, p. 234-235) “os direitos políticos representam
um conjunto de regras que determinam a atuação da soberania popular que será
exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, nos termos da lei mediante: plebiscito, referendo e iniciativa popular”.
Estão inclusos ainda nestes preceitos como forma de exercício da cidadania

e dos direitos políticos do cidadão: ajuizamento de ação popular e organização e
participação de partidos políticos.
Assim são reconhecidos como direitos políticos:
• Direito de sufrágio.
• Alistabilidade (direito de votar em eleições, plebiscitos e referendos).
• Elegibilidade.
• Iniciativa popular de lei.
• Ação popular.
• Organização e participação dos partidos políticos.
O direito de sufrágio é a essência do direito político, que é expressado

pela capacidade de eleger e ser eleito, sendo apresentado em dois aspectos:
• Capacidade eleitoral ativa – direito de votar = alistabilidade.

• Capacidade eleitoral passiva – direito de ser votado = elegibilidade.
O direito de votar (capacidade eleitoral ativa) é o ato fundamental para

o exercício do direito de sufrágio e manifesta-se tanto em eleições quanto em
plebiscitos e referendos. Relembramos que para os maiores de 18 anos e menores
de 70 anos é um dever, portanto, obrigatório.
4.1 CARACTERÍSTICAS DO VOTO

O voto exercido de forma direta apresenta várias características
constitucionais, vamos conhecê-las segundo descrição de Moraes (2013):
44
a) Personalidade: o voto só pode ser exercido pessoalmente. Não há possibilidade

de se outorgar procuração para votar. A identidade do eleitor é verificada pela
exibição do título de leitor, ou qualquer outro documento oficial com fotografia.
b) Obrigatoriedade formal do comparecimento: em regra existe a obrigatoriedade
do voto salvo os maiores de 70 anos e os menores de 18 anos. Consiste em
obrigar o cidadão a votar assinando uma lista de presença e depositando seu
voto na urna, havendo inclusive uma multa para quem se ausentar.
c) Liberdade: manifesta-se não somente pela preferência de um candidato entre
os que se apresentam, mas também pela liberdade em depositar uma cédula
em branco na urna ou anular o voto.
d) Sigilosidade: o código eleitoral exige cabine indevassável para garantir o sigilo
do voto. O sigilo do voto deve ser garantido pelo uso de cédulas oficiais, que
impossibilitam o reconhecimento do eleitor, isolamento do eleitor em cabine
indevassável; verificação da cédula oficial ou hoje das urnas eletrônicas, dentre
outras providências cabíveis.
e) Direto: os eleitores elegerão, no exercício do sufrágio, por meio do voto, por si,
sem intermediários, seus representantes e governantes.
f) Periodicidade: o artigo 60, parágrafo 4º da CRFB/88 é garantia da temporariedade
dos mandatos, uma vez que a democracia representativa prevê e exige existência
de mandatos com prazo determinado.
g) Igualdade: todos os cidadãos têm o mesmo valor no processo eleitoral,
independentemente de sexo, cor, credo, idade, posição intelectual, social ou
situação econômica: um homem = um voto.
4.2 PLEBISCITO E REFERENDO

Uma das formas expressas na Constituição como exercício da soberania
popular é de que esta será por meio da realização direta de consultas populares
mediante plebiscitos e referendos (art.14, caput), estabelecendo ainda que
caberá privativamente ao Congresso Nacional autorizar o referendo e convocar
plebiscitos (CRFB/88, art. 49), salvo quando a própria Constituição determinar.
No quadro a seguir, veremos as distinções entre o referendo e plebiscito.
45
QUADRO 1 – DISTINÇÕES REFERENDO X PLEBISCITO
INSTRUMENTO
FORMA DE PRINCIPAL
CONGRESSO PARA
EXERCÍCIO DIFERENÇA
NACIONAL CONVOCAR
DA CONCEITO
COMPETÊNCIA PLEBISCITO E
SOBERANIA MOMENTO DA
EXCLUSIVA AUTORIZAR
POPULAR CONSULTA
REFERENDO
Consulta formulada Prévia – o plebiscito

ao povo, efetivando-se é convocado com
em relação àqueles que anterioridade a
tenham capacidade Art. 49, XV ato legislativo ou
eleitoral ativa, para da CRFB/88 Decreto administrativo,
PLEBISCITO
que deliberem sobre – convoca legislativo. cabendo ao povo,
matéria de acentuada plebiscito. pelo voto, aprovar
relevância, de natureza ou denegar o que
constitucional, legislativa lhe tenha sido
ou administrativa. submetido.
Consulta formulada Posterior – o

ao povo, efetivando-se referendo é
em relação àqueles que convocado com
tenham capacidade Art. 49, XV posterioridade a
eleitoral ativa, para da CRFB/88 Decreto ato legislativo ou
REFERENDO
que deliberem sobre – autoriza legislativo. administrativo,
matéria de acentuada referendo. cumprindo ao
relevância, de natureza povo a respectiva
constitucional, legislativa ratificação ou
ou administrativa. rejeição.
FONTE: Lenza (2011, p. 1021)
Importante deixar claro que em se tratando de exercício da soberania,

somente aqueles que detiverem capacidade eleitoral ativa serão permitidos
participar de ambas as consultas.
Retomando alguns conceitos vamos reafirmar que voto é o ato por meio
do qual se exercita o sufrágio, ou seja, o direito de votar e ser votado; sufrágio é o
direito de votar e ser votado e escrutínio é o modo, a maneira, a forma pela qual se
exercita o voto (público ou secreto).
4.3 ELEGIBILIDADE
Elegibilidade, segundo Moraes (2013, p. 240), “é a capacidade eleitoral
passiva consistente na possibilidade de o cidadão pleitear determinados mandatos
políticos, mediante eleição popular, desde que preenchidos determinados
requisitos”.
Nossa Constituição de 1988, em seu artigo 14, parágrafo 3º, estabelece as

condições de legibilidade, conforme segue:
46
• Nacionalidade brasileira ou condição de português equiparado: só o nacional

e o português equiparado têm acesso ao alistamento, que é o pressuposto
necessário para a capacidade eleitoral passiva. A constituição porém reservou
para alguns cargos (CRFB, art.12, parágrafo 3º) a exigência de nacionalidade
passiva.
• Pleno exercício dos direitos políticos: aquele que teve suspenso ou perdeu
seus direitos políticos não exercerá a capacidade eleitoral passiva.
• Alistamento eleitoral: comprovado pela inscrição eleitoral obtida no juízo
eleitoral do domicílio do alistando, e por parte do candidato, com o seu título
de eleitor.
• Domicílio eleitoral na circunscrição: o eleitor deve ser domiciliado no local
pelo qual se candidata, por período que será estabelecido pela legislação
infraconstitucional.
• Filiação partidária: ninguém pode concorrer avulso, sem partido político
(art. 17, CRFB). A capacidade eleitoral passiva exige prévia filiação partidária,
uma vez que a democracia consagrada pela Constituição de 1988, inadmite
candidaturas que não apresentem intermediação de agremiações constituídas
na forma do artigo 17 da Constituição Federal.
• Idade mínima de acordo com o cargo com ao qual se candidata:
Com relação ao requisito da idade esta condição inicia aos 18, terminando
aos 35 anos, vamos observar:
o 35 anos para presidente e vice-presidente da República e senador;
o 30 anos para governador e vice-governador do Estado e do Distrito
Federal;
o 21 anos para deputado federal, deputado estadual ou distrital, prefeito,
vice-prefeito e juiz de paz;
o 18 anos para vereador.
47
FIGURA 5 – CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE
FONTE: Disponível em: <https://www.google.com.br>. Acesso em: 7 fev. 2015.
Mencionando os partidos políticos descrevemos o conceito de Lenza

(2011, p. 1037), onde partido político pode ser conceituado como “organização
de pessoas reunidas em torno de um mesmo programa político com a finalidade
de assumir o poder e de mantê-lo, ou ao menos, de influenciar na gestão da coisa
pública através de críticas e oposição.”
Em se falando das regras constitucionais temos que é livre a criação, a

fusão, a incorporação e a extinção dos partidos políticos, mas não é uma liberdade
partidária absoluta, devendo ser resguardados a soberania nacional, o regime
democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana.
Devem, portanto no momento da interpretação da liberdade de

organização partidária serem observados os seguintes preceitos:
• Caráter nacional.
• Proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo
estrangeiros ou de subordinação destes.
• Prestação de contas à Justiça Eleitoral.
48
• Funcionamento parlamentar de acordo com a lei.

• Vedação de utilização e partidos políticos de organização paramilitar.
Lenza (2011) ainda define que são assegurados aos partidos políticos
autonomia para defender sua estrutura interna, organização e funcionamento,
devendo constar em seus estatutos partidários, normas que façam referência
a fidelidade e disciplina partidárias, podendo prever sanções em caso de
infidelidade partidária não podendo entretanto determinar a perda de mandato,
esta que tem hipóteses taxativas previstas no artigo 15 da Constituição Federal.
5 NACIONALIDADE
De acordo com Lenza (2011), a “nacionalidade pode ser definida como
um vínculo jurídico-político que liga um indivíduo a determinado Estado,
fazendo com que esse indivíduo passe a integrar o povo daquele Estado, e por
consequência desfrute de direitos e submeta-se a obrigações”.
Quando se traz o estudo da nacionalidade alguns conceitos estão

relacionados, vamos conhecê-los na concepção de Moraes (2013):
Povo: é o conjunto de pessoas que fazem parte de um Estado, é o seu

elemento humano. O povo está unido ao estado pelo vínculo jurídico da
nacionalidade.
População: é o conjunto de habitantes de um território, de um país, de
uma região, de uma cidade. Este conceito é mais extenso que o de povo, pois
engloba nacionais e estrangeiros, desde que habitantes de um mesmo território.
Nação: agrupamento humano, em geral numeroso, cujos membros
fixados num território, são ligados por laços históricos, culturais, econômicos e
linguísticos.
Cidadão: é o nacional (brasileiro nato ou naturalizado) no gozo de direitos
políticos e participante da vida do Estado.
Os doutrinados distinguem a nacionalidade em duas espécies, a primária

ou originária (involuntária) e a secundária ou adquirida (voluntária).
Segundo Lenza (2011), a nacionalidade primária é imposta de maneira

unilateral, independentemente da vontade do indivíduo pelo Estado, no momento
do nascimento. Denomina-se esta de involuntária, pois de maneira soberana cada
país estabelece as regras ou critérios para a outorga da nacionalidade aos que
nascerem sob seu governo.
A nacionalidade secundária, voluntária é adquirida por vontade própria

depois do nascimento, normalmente pela naturalização que poderá ser pleiteada
tantos pelos estrangeiros como pelos apátridas, ou seja, aqueles indivíduos que
não tem pátria alguma.
49
O brasileiro nato é reconhecido desta forma quando preenche os requisitos

contidos no artigo 12, inciso I, da Constituição federal de 1988, sendo eles:
 Os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que estrangeiros, desde

que estes não estejam a serviço de seu país.
 Os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que
quaisquer deles esteja a serviço da República Federativa do Brasil.
 Os nascidos no estrangeiro de pais ou mãe brasileira, desde que registrados em
repartição brasileira competente.
 Os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro, ou mãe brasileira, desde que
venham a residir na República Federativa do Brasil e optem em qualquer
tempo, depois de atingida a maioridade pela nacionalidade brasileira.
Como forma de aquisição da nacionalidade secundária a Constituição

prevê o processo de naturalização, que dependerá tanto da manifestação da
vontade do interessado como da anuência do estado, que através de ato de
soberania de forma discricionária, poderá ou não atender à solicitação do
estrangeiro ou apátrida.
A Constituição de 1988 prevê a naturalização expressa que depende de

requerimento do interessado, demonstrando sua manifestação de vontade em
adquirir a nacionalidade brasileira. A naturalização expressa comporta duas
possibilidades sendo elas: a naturalização ordinária e extraordinária.
Faz-se possível a naturalização ordinária para:
a) Os estrangeiros não originários de países de língua portuguesa e apátridas,

desde que preenchidos os termos da lei e as regras do artigo 112 do Estatuto
dos Estrangeiros (Lei nº 6.815/1980).
b) Originários de países de língua portuguesa, sendo requisito, com residência
por um ano ininterrupto e idoneidade moral.
A naturalização extraordinária prevista no artigo 12, inciso II, alínea

“b” da Constituição de 1988, será possível quando os estrangeiros de qualquer
nacionalidade, residentes na República Federativa do Brasil há mais de 15 anos
ininterruptos e sem condenação penal, requisitarem a nacionalidade brasileira.
50
FIGURA 6 – BRASILEIRO NATO X BRASILEIRO NATURALIZADO
FONTE: Disponível em: <https://www.google.com.br>. Acesso em: 7 fev. 2015.
Como regra geral e de maneira coerente com o princípio da igualdade

não haverá distinção entre brasileiros natos e naturalizados, havendo, entretanto,
hipóteses taxativas de exceção à regra prevista na Constituição sendo elas quanto à:
a) Extradição: o brasileiro nato nunca poderá ser extraditado, o naturalizado

poderá ser extraditado em duas situações, pela prática de crime comum antes
da naturalização, pela prática de tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins,
não importando, neste caso, o momento da prática do ato, seja antes ou depois
da naturalização.
b) Expulsão: o artigo 65 da Lei nº 6.815/80 descreve a possibilidade de expulsão
de estrangeiro que de qualquer forma atentar contra a segurança nacional, a
ordem política e social, a tranquilidade ou moralidade pública, e a economia
popular ou cujo procedimento torne nocivo à conveniência e aos interesses
nacionais.
c) Deportação: é uma forma de devolução do estrangeiro ao exterior fundada
nos casos de entrada ou estada irregular de estrangeiro, se este não se retirar
voluntariamente no território nacional no prazo fixado.
d) Atividade nociva ao interesse nacional: somente o brasileiro naturalizado
poderá perder a nacionalidade em virtude de atividade nociva ao interesse
nacional.
51
Temos reconhecidamente duas hipóteses de perda de nacionalidade, o

cancelamento de naturalização por sentença judicial, em virtude de atividade
nociva ao interesse nacional e a aquisição de outra nacionalidade (art.12, parágrafo
4º, I e II, da CRFB/88).
Acadêmico(a)! Encerramos este tópico e esta unidade tratando de direitos

inerentes àqueles que habitam este território. Leia o conteúdo por diversas vezes,
busque compreender e complementar as informações trazidas aqui, busque um
local de estudos adequado, disponha de tempo para estudar, forme grupo de
estudos com seus colegas, acesse o AVA e enriqueça seu saber. Bons estudos, até
breve!
LEITURA COMPLEMENTAR
FEDERAÇÃO, DEMOCRACIA E INSTITUIÇÕES POLÍTICAS
Márcia Miranda Soares

O ESTADO FEDERAL NO BRASIL
Federação e Estado nacional
O federalismo é uma resposta à constituição ou manutenção de Estados

nacionais marcados por clivagens territoriais conflitivas: forças centrífugas e
centrípetas atuantes no território nacional. A origem das forças centrífugas, em
grande parte dos casos, remonta ao período colonial, ou seja, à vivência de ampla
autonomia política das esferas territoriais que formariam o Estado nacional.
O período colonial brasileiro foi marcado por uma estrutura de poder

central débil. Caracterizou-se por ampla autonomia política de suas unidades
territoriais (capitanias), o que levou à formação de núcleos autônomos de poder
e de heterogeneidades de base territorial na colônia portuguesa, ou seja, de
identidades e interesses consolidados a partir da ocupação de um determinado
território. Desta forma, as heterogeneidades territoriais – que, como já mostramos,
informam e justificam a implantação e manutenção de uma organização federativa
– tiveram suas raízes no Brasil colonial.
O período pós-independência, que compreende o primeiro remado de D.

Pedro I (1822-1831) e o período regencial (1831-1840), foi marcado pelo confronto
entre as forças centrípetas, que defendiam um Estado unitário absolutista,
e as forças centrífugas que reivindicam autonomia às esferas subnacionais
(províncias). As forças centrífugas, num contexto de restrita participação política,
expressavam os interesses das oligarquias agrárias regionais de conservarem a
autonomia e o poder político de que desfrutavam desde o período colonial. A
democracia federal não era do interesse dessas oligarquias. Em consequência,
52
quando a heterogeneidade territorial ganhou expressão de massa através dos

conflitos regionais e converteu-se numa ameaça à unidade nacional e à ordem
econômica e social vigente, a resposta para “acomodar” os interesses territoriais
conflitantes foi o centralismo monárquico.
O centralismo monárquico estabeleceu uma estrutura unitária de

organização territorial legitimada pela “manutenção da ordem”. Apaziguou os
conflitos regionais através da coerção física e, excluída a população da participação
política, deu expressão política às oligarquias dominantes e acomodou-as
no poder central. Isto propiciou uma longa estabilidade política ao segundo
reinado que só foi rompida quando, estando consolidada a unidade nacional,
novas oligarquias regionais emergiram como forças centrífugas reivindicando
autonomia às províncias.
A proclamação da república federativa, em 1889, não significou mudanças

substanciais na política oligárquica brasileira. Mas mudanças importantes
ocorreram em relação à distribuição territorial do poder, algo muito longe de
uma organização federativa, é verdade. As oligarquias de São Paulo e de Minas
Gerais, predominantemente, dominaram o governo central e o conduziram em
função de seus interesses, o que levou algumas vezes à intervenção do governo
central nas províncias. É incorreto dizer que houve um verdadeiro federalismo na
Primeira República brasileira; no entanto, a forma como foi estruturado o poder
político territorialmente neste período teve como consequência o fortalecimento
das identidades subnacionais (estaduais) – o que maximizou aqueles fatores
que, num contexto democrático, recomendariam uma organização federal. É
exemplar, neste aspecto, que a configuração partidária desse período foi marcada
pela inexistência de partidos nacionais, pela proliferação de partidos no âmbito
estadual e pelo domínio de alguns deles, os que representavam as oligarquias
regionais dominante, o Partido Republicano Paulista e o Partido Republicano
Mineiro, na conformação do governo da União.
Federação, heterogeneidades territoriais e democracia
A democracia é condição para o federalismo. Consequentemente, todo

Estado autoritário é também unitário.
A relação entre identidade territorial, federação, autoritarismo e

democracia passa a ter destaque na vida política brasileira a partir de 1930, com a
entrada das massas no processo político. Os regimes autoritários que vigoraram
no Brasil a partir de então não eliminaram o regionalismo, apenas ofereceram
soluções mais ou menos estáveis para “acomodar” os conflitos de origem federal:
recorrendo puramente ao uso da coerção física ou combinando a coerção física
com a oferta de certas liberdades federais, ou ainda recorrendo a processos
de liberalização política que culminaram no restabelecimento da democracia
federativa.
53
A ausência de democracia consolidada no Brasil foi o que impossibilitou a

consolidação do sistema federalista. As oscilações entre períodos de centralização
e descentralização territorial do poder político corresponderam às oscilações entre
autoritarismo e democracia. Em síntese, podemos dizer que a federação não foi
uma constante na história do Brasil República porque a democracia não o foi. As
experiências autoritárias do Estado Novo e de 64 evidenciam como o autoritarismo
é unitarista, visto que a sua natureza (centralista) é incompatível com o sistema
federal. O sistema federal é a resposta democrática e mais estável ao problema de
constituição e manutenção de um Estado nacional marcado por heterogeneidades
de base territorial.
Além do problema de acomodar, via aparato institucional democrático,

os setores sociais no contexto nacional do Estado moderno capitalista, países
como o Brasil, marcados por pluralidades territoriais, devem acomodar também
os interesses territoriais. É nesta perspectiva que, valendo-me de um termo de
Huntington, utilizo a expressão “pretorianismo territorial” para designar a
forma como os interesses territoriais se colocam na cena política num contexto
de precariedade institucional. Mas o ponto a ser destacado é que a dinâmica
autoritária brasileira foi também uma resposta ao problema de acomodação
dos interesses territoriais. Uma resposta precária, porque acomodava estes
interesses silenciando-os, via coerção física, e instável, porque não eliminou as
forças centrífugas que passaram a tensionar constantemente o regime autoritário
reivindicando autonomia para as unidades territoriais. O pacto federativo
seria, portanto, a resposta democrática para conciliar o pluralismo de interesses
territoriais e representaria uma solução muito mais estável que o autoritarismo.
O significado de autonomia subnacional e a importância dos partidos políticos
A autonomia subnacional não é definida somente por descentralização

fiscal e administrativa. É acima de tudo autonomia político-institucional, ou seja,
autonomia para constituir e preservar um governo próprio e independente.
A desconcentração fiscal e administrativa que teve vigência no Estado

Novo e a comparação dos níveis de participação das unidades subnacionais na
receita líquida do Estado no período autoritário de 64, mostrando que em todo
este período a participação foi bem superior à de muitos países federalistas,
ratificam a proposição acima.
Se são os partidos políticos quem ocupa os principais cargos públicos nos

governos subnacionais, então o governo subnacional será autônomo à medida
que os partidos políticos ou lideranças partidárias sejam autônomos em relação
ao nível nacional – o que pode ser caracterizado como descentralização partidária.
Por sua vez, haverá descentralização partidária à medida que o sistema partidário
expressa as clivagens territoriais presentes na sociedade.
54
É difícil avaliar o caso brasileiro neste aspecto, porque estou me referindo

acima às condições institucionais para a sustentação do sistema federal em
contextos democráticos – até porque sem democracia tal sistema não tem como se
sustentar. De qualquer forma, é possível dizer que os partidos políticos brasileiros,
apesar de acusarem em suas conformações reflexos nítidos da diversidade
territorial e do federalismo, quando este tem vigência, não têm sido, dado o seu
caráter efêmero, o principal veículo de expressão dos interesses centrífugos. A
conclusão disto é que a precariedade partidária responde, no campo das relações
territoriais, pelo “pretorianismo territorial” que parece caracterizar o contexto
brasileiro.
Texto na íntegra disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_

arttext&pid=S0102-64451998000200007&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 6 fev. 2015.
55
RESUMO DO TÓPICO 3
• Identificar os direitos sociais previstos na Constituição de 1988, sendo estes:

educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência
social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados.
• Reconhecer os direitos trabalhistas individuais e coletivos.
• Conhecer as características atribuídas aos direitos humanos fundamentais.
• Distinguir os direitos políticos, determinadas características do voto, plebiscito,

referendo, identificando a elegibilidade dentre outras perspectivas.
• Avaliar os conceitos e definições vinculados à nacionalidade.
56
AUTOATIVIDADE
1 São direitos sociais de acordo com a Constituição Federal de 1988.
a) A educação, saúde, proteção à maternidade e à infância.

b) O trabalho, a previdência social, a anistia e o salário-família.
c) A moradia, o lazer, a segurança e o habeas corpus.
d) Salário mínimo, férias e a assistência aos desamparados.
2 A alimentação adequada é um dos direitos sociais constitucionalmente

protegidos, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se
façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e
nutricional da população.
( ) Certo.
( ) Errado.
3 Entre os direitos sociais elencados na Constituição Federal, consta o da

eleição de um representante dos empregados com a finalidade exclusiva de
promover-lhes o entendimento direto com os empregadores. Esse direito
social é previsto expressamente na Constituição Federal para o âmbito das
empresas com mais de:
a) 30 empregados.
b) 50 empregados.
c) 100 empregados.
d) 200 empregados.
e) 500 empregados.
4 A cidadania pressupõe não só o gozo de direitos civis, políticos e sociais,

mas também o cumprimento de deveres do indivíduo para com o Estado.
A Constituição Federal de 1988, nos artigos 5o a 17, elenca os direitos e
garantias fundamentais. Assinale a alternativa que apresenta apenas
direitos sociais.
a) ( ) Direito à educação, à saúde e direito de resposta.

b) ( ) Direito ao lazer, à segurança e à liberdade de crença.
c) ( ) Direito à intimidade, à vida privada e à honra.
d) ( ) Direito à educação, ao lazer e proteção à maternidade e à infância.
e) ( ) Direito à saúde, à segurança, a votar e ser votado.
57
5 Constitui condição de elegibilidade, na forma da lei, a idade mínima de:
a) Vinte um anos para vereador.

b) Vinte um anos para juiz de paz.
c) Vinte cinco anos para governador.
d) Vinte cinco anos para Deputado distrital.
6 A capacidade eleitoral passiva é caracterizada ao direito político classificado

por:
a) Participação partidária.
b) Alistabilidade.
c) Elegibilidade.
d) Plebiscito.
e) Referendo.
7 Mariazinha é brasileira, funcionária da Petróleo Brasileiro S.A. Petrobras,

e casada com Joãozinho, também brasileiro. Foi enviada grávida à Itália,
juntamente com sua equipe de trabalho, para tratar de assuntos profissionais
de interesse da Petrobras. Ao chegar em Roma, Mariazinha teve complicações
na gravidez e deu a luz prematuramente a seu filho Joãozinho Junior, que
sobreviveu. De acordo com o descrito na Constituição no que diz respeito a
direitos de nacionalidade, esse filho de Mariazinha e Joãozinho será:
a) Apátrida.
b) Estrangeiro.
c) Brasileiro nato.
d) Brasileiro naturalizado.
e) Italiano, podendo optar pela nacionalidade brasileira após a maioridade.
8 O filho nascido no Brasil de um casal de alemães que tenha vindo morar no

Estado do Ceará em razão da aquisição de um estabelecimento hoteleiro,
que nacionalidade tem esta criança de acordo com a Constituição de 1988?
58
UNIDADE 2
CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS
DOS PODERES LEGISLATIVO,
EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Os conteúdos desta unidade ajudarão você a:
• distinguir os três poderes que formam a organização do nosso Estado;
• conhecer as principais características dos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário;
• conhecer e distinguir as principais atribuições dos Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário;
• conhecer os principais órgãos que compõem a estrutura de cada poder;
• relacionar os órgãos auxiliares do Poder Judiciário;
• identificar as autoridades que representam os Poderes Legislativo, Execu-

tivo e Judiciário;
• conhecer o funcionamento do processo legislativo brasileiro;
• reconhecer a importância da independência e do bom relacionamento en-

tre os três poderes, constituídos para a organização do Estado Brasileiro.
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em cinco tópicos, sendo que, ao final de cada um
deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimen-
tos desenvolvidos.
TÓPICO 1 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER

LEGISLATIVO
TÓPICO 2 – PROCESSO LEGISLATIVO

EXECUTIVO

JUDICIÁRIO
TÓPICO 5 – ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO

59
60
UNIDADE 2
TÓPICO 1
CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO
PODER LEGISLATIVO
1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, também
conhecida como Constituição Federal ou simplesmente CF, é a base de um Estado
de Direito e da democracia. Buscamos na CF os princípios que regem o Direito
Público, em especial os que se referem ao conteúdo deste tópico, as características
e competências do Poder Legislativo.
Vamos iniciar nossos estudos conhecendo a função legislativa e as demais

funções necessárias para o desempenho das atribuições e competências do Poder
Legislativo, tanto na União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Conheceremos as características e competências (privativas e comuns) do

Congresso Nacional, do Senado Federal, da Câmara de Deputados Federais, da
Câmara de Deputados Estaduais e da Câmara Municipal.
Neste tópico, também serão apresentados o conceito e o objeto do processo

legislativo, bem como, os procedimentos legislativos e os atos que compõem este
processo de análise e votação das leis brasileiras.
Caro(a) acadêmico(a)! Neste tópico vamos conhecer um pouco mais sobre

o Poder Legislativo, suas características, estrutura e funcionamento em todas as
esferas de governo.
Seja bem-vindo(a)! Contamos com você a partir de agora.
2 A FUNÇÃO LEGISLATIVA E SEUS PRESSUPOSTOS

A organização político-administrativa do nosso país está descrita na nossa
Lei Maior, a Constituição Federal, sendo dividida em três Poderes independentes
e harmônicos, conforme explica Carvalho Filho (2013, p. 452):
61
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Na organização Político-administrativo de República brasileira, são

três os Poderes políticos instituídos pela Constituição: O Executivo, O
Legislativo e O Judiciário, todos harmônicos e independentes, como
apregoa o Art. 2º da Carta vigente. A tripartição de Poderes abrange
também os Estados-membros, mas nos Municípios vigora a bipartição
de Poderes, porque em sua estrutura orgânica se apresentam apenas o
Executivo e o Legislativo.
A Constituição Federal de 1988 determina, também, que estes poderes

devem manter independência e harmonia conforme seu artigo 2º, são
“independentes e harmônicos entre si”.
Os representantes do Poder Legislativo são eleitos pelo povo para legislar

ou normatizar, quanto à sua importância deste poder para a sociedade. Alkmim
(2010, p. 133), salienta:
O Poder legislativo é, por excelência, o poder de representação da

sociedade, uma vez que ali se encontram os representantes legítima e
diretamente eleitos para representar a sociedade junto ao parlamento.
É, do ponto de vista da teoria democrática, a voz da sociedade perante
os órgãos de poder do Estado, nada obstante o romantismo dessa
afirmativa.
“As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar”

(MORAES, 2011, p. 430).
Segundo o entendimento de Alkmim (2010), a função típica de legislar ou

normatizar consiste em elaborar, propor e votar leis, que são as normas para a
sociedade seguir no seu dia a dia e convivência social.
Carvalho Filho (2013, p. 3) esclarece que em todos os poderes existem

outras funções, que não são típicas, porém são essenciais para o desempenho das
suas atividades e exemplifica:
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a

função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente
da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os
Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52,
II, CF). Exerce também a função administrativa quando organiza seus
serviços internos (art. 51, IV, e 52, XIII, CF).
Encontramos no artigo 70 da nossa Carta Magna (BRASIL, 1988) as

diretrizes que dão base à função típica, de fiscalizador externo, ao Poder
Legislativo:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional

e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
62
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO
Quanto ao formato da organização do legislativo no Brasil o autor Alkmim

(2010, p. 133/134) ensina:
Na esfera Federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso

Nacional, o qual possui uma composição bicameral, ou seja, é composto
por duas Casas Legislativas: o Senado e a Câmara dos Deputados. [...]
Nas esferas estadual, municipal e do Distrito Federal adota-se o sistema
unicameral, com a existência de uma única Casa Legislativa. Nos
Estados, o Poder Legislativo é exercido pela Assembleia Legislativa;
no Distrito Federal, pela Câmara Legislativa; e nos Municípios, pela
Câmara Municipal.
Acadêmico(a)! Vamos a partir de agora, aprofundar nossos estudos na

organização do Poder Legislativo Federal e descobrir como funciona o Congresso
Nacional.
NOTA
Bicameralismo: Sistema em que o Poder Legislativo é exercido por duas casas

de câmera.
FONTE: Cunha (2007, p. 35)
3 CONGRESSO NACIONAL
No Brasil, o legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional. Assim
diz Moraes (2011, p. 430): “O Poder Legislativo é bicameral e exercido pelo
Congresso Nacional, que se compõe pela Câmara dos deputados e do Senado
Federal [...]”.
Encontramos na Constituição Federal em seu TÍTULO IV, CAPÍTULO I,

Seção I a normatização do Congresso Nacional. Já a estrutura bicameral e a duração
da legislatura dos congressistas estão expressas no artigo 44, caput e parágrafo
único, como podemos observar: “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso
Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Parágrafo
único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos.”
Dirigir os serviços deste órgão é uma tarefa que não se restringe apenas a uma
pessoa. Um grupo de pessoas, as quais compõem a chamada mesa, dão os rumos do
Congresso. A presidência desta mesa, sempre, fica a cargo do Presidente do Senado
Federal; os demais cargos são alternados entre a Câmara dos Deputados e o Senado
Federal. Como descreve Alkmim (2010, p. 134):
63
A direção do Congresso Nacional compete à sua Mesa, presidida pelo

Presidente do Senado Federal e composta pelos cargos de primeiro
vice-presidente, segundo vice-presidente, primeiro secretário,
segundo secretário, terceiro secretário e quarto secretário, ocupados
alternadamente por membros da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal.
Para realizar os trabalhos de sua competência, suas atribuições exclusivas

ou não, são realizadas reuniões e formadas as comissões de trabalho, comissões
julgadoras, comissões de análise, entre outras. “O Congresso Nacional e suas Casas
(Câmara e Senado) terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na
forma e com as atribuições previstas no respectivo estatuto [...]”. (AVELAR, 2008,
p. 221).
A Constituição Federal de 1988 autoriza as comissões do Congresso e de

suas Casas a solicitar informações, a convocar a presença de pessoas que sejam
necessárias para dirimir dúvidas ou acrescentar dados às investigações ou a
qualquer desenvolvimento de seus trabalhos, vejamos o artigo 50, § 1º e § 2º:
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de

suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer
titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da
República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto
previamente determinado, importando crime de responsabilidade
à ausência sem justificação adequada. (Redação dada pela Emenda
Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)
§ 1º - Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal,
à Câmara dos Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua
iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para
expor assunto de relevância de seu Ministério.
§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão
encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou
a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em
crime de responsabilidade a recusa, ou o não atendimento, no prazo
de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. (Redação
dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994).
Ensina Alkmim (2010) que, para assegurar liberdade e independência no

exercício das funções parlamentares, aos congressistas (senadores e deputados
federais) consiste um conjunto de prerrogativas, tanto direitos como imunidades
e incompatibilidades expressas na CF dos artigos 53 ao 56.
Portanto, dispondo de autonomia, para realizar seus trabalhos, o

Congresso Nacional representa o nosso Poder Legislativo Federal. Necessita da
parceria tanto do Senado Federal, que sempre terá o presidente da Mesa Diretora,
quanto da Câmara de Deputados que, junto ao próprio Senado, vai compor os
outros cargos da Mesa por uma legislatura de quatro anos.
64
4 SENADO FEDERAL
O Senado Federal, parafraseando Moraes (2011), possui a mesma relevância
que a Câmara dos Deputados, porém com atribuições específicas e diferentes desta
outra Casa Legislativa.
Sua composição e legislatura encontram-se determinadas em nossa

Constituição Federal no artigo 46, § 1º ao § 3º:
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e

do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1º - Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com
mandato de oito anos.
§ 2º - A representação de cada Estado e do Distrito Federal será
renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois
terços.
§ 3º - Cada Senador será eleito com dois suplentes.
Vejamos a interpretação, sobre a composição e mandato, de Avelar (2008,

p. 220):
O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do

Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário de apenas
um turno. Cada Estado e o Distrito Federal elegem três senadores com
mandato de oito anos, renovando-se a representação de quatro em
quatro anos, alternativamente, por um e dois terços (art. 46).
Quanto ao número de senadores atuantes, Alkmim (2010) orienta que

a soma dos representantes de 26 Estados mais o Distrito Federal, resulta na
composição do Senado, em oitenta e um parlamentares.
Alerta Avelar (2008) baseado na CF, que o presidente do Senado é, por

excelência, o presidente do Congresso Nacional.
Acadêmicos! Podemos observar que a composição do nosso Senado é por

representantes eleitos pelo povo, os quais representam nossos Estados e o Distrito
Federal, para desempenharem atividades privativas desta Casa Legislativa e
para comporem o Congresso Nacional e para exercerem suas atividades de
parlamentares.
E
IMPORTANT
Para ampliar seus conhecimentos sobre o funcionamento, entre outros temas,

do Senado Federal, basta acessar: <http://www.senado.gov.br/>.
65
5 CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS

Outra Casa Legislativa que compõe o nosso Congresso é a Câmara dos
Deputados Federais, que encontra a sua composição delineada pela CF no artigo
45, § 1º e § 2º, veja a sua redação:
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do

povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada
Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por
Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários,
no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
§ 2º - Cada Território elegerá quatro Deputados.
.
Notamos que para os Territórios, foi pré-estabelecido o número de
deputados, já na CF, mas para os Estados e Distrito Federal, o que vale é a
proporcionalidade de eleitores que deverá ser definida em Lei Complementar.
O sistema é proporcional quando a distribuição dos mandatos ocorre

de maneira que o número de representantes em cada circunscrição
eleitoral seja dividido em relação com o número de eleitores, de sorte
que resulte uma proporção. [...]
O sistema proporcional consiste, portanto, no procedimento eleitoral que
visa assegurar ao Parlamento uma representação proporcional ao número
de votos obtido por cada uma das legendas políticas. (MORAES, 2011, p.
434, grifo do autor).
A Lei Complementar nº 78/93 determina o número dos deputados Federais

que comporão esta Casa Legislativa, é o que ensina Alkmim (2009, p. 627):
O número total de deputados e a representação proporcional de cada

Estado e do Distrito Federal são fixados por Lei Complementar, de
acordo com a população de cada Estado, respeitando-se sempre o
número mínimo e máximo de cada representante por Estado.
Atualmente, a Lei Complementar nº 78/93 estabelece o número
máximo [...]
O mandato dos deputados é de quatro anos, diferente dos representantes

do Senado Federal. Desta forma explica Avelar (2008, p. 220):
A Câmara dos Deputados – que representa o povo – é mais propensa

aos alentos sociais, às paixões fulgentes da população. Os deputados,
que têm mandato de prazo inferior ao dos senadores, veem-se
obrigados a legislar conforme emoções e impulsos.
66
Acadêmico(a)! Lembramos que, a Câmara dos Deputados, assim

como o Senado, possui atribuições e competências tanto privativas quanto
comuns, quando representam o Congresso. Logo a seguir vamos apresentar as
competências que a CF determinou para estes órgãos do legislativo.
E
IMPORTANT
Você deve complementar seus conhecimentos sobre a Câmara dos Deputados

Federais acessando: <http://www2.camara.leg.br/>.
6 ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL

O Poder Legislativo Federal, Congresso Federal e suas Casas (Câmara
Federal e Senado), possuem atribuições privativas, exclusivas, onde apenas
esses entes públicos podem desempenhar. Encontramos as referidas atribuições
dispostas em nossa Carta Magna.
Parafraseando Alkmim (2010), as atribuições do Congresso Federal podem

ser classificadas em: legislativa, fiscalização e controle, julgamento de crimes de
responsabilidade, constituinte e deliberativa.
As atribuições do Congresso Nacional podem ser divididas em exclusivas

e as que necessitam de sanção presidencial. Elaboramos um resumo, no Quadro
2, dos artigos 48 e 49 da Constituição Federal, onde identificamos as matérias que
necessitam da análise e votação do Congresso, bem como das suas atribuições
exclusivas, veja a seguir:
67
QUADRO 2 – ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO FEDERAL
1. Dispor sobre todas as matérias de competência da União, com sanção presidencial,

sobre os seguintes temas:
a) Sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas.
b) Plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida
pública e emissões de curso forçado.
c) Fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas.
d) Planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
e) Limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União.
f) Incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas
as respectivas Assembleias Legislativas.
g) Transferência temporária da sede do Governo Federal.
h) Concessão de anistia.
i) Organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da
União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal.
j) Criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que
estabelece o art. 84, VI, b.
k) Criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública.
l) Telecomunicações e radiodifusão.
m) Matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações.
n) Moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
o) Fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que
dispõem os art. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I da Constituição Federal.
2. Atribuições exclusivas
a) Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
b) Autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que
forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente,
ressalvados os casos previstos em lei complementar.
c) Autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a
ausência exceder a quinze dias.
d) Aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender
qualquer uma dessas medidas.
e) Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa.
f) Mudar temporariamente sua sede.
g) Fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem
os art. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I da Constituição Federal.
h) Fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado,
observado o que dispõem os art. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I da Constituição Federal.
i) Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios
sobre a execução dos planos de governo.
j) Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta.
k) Zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos
outros Poderes.
l) Apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão.
m) Escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União.
n) Aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares.
o) Autorizar referendo e convocar plebiscito.
p) Autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a
pesquisa e lavra de riquezas minerais.
q) Aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois
mil e quinhentos hectares.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)

68
Outras atribuições comuns às duas Casas Legislativas (Câmara Federal e

Senado) são elencadas no artigo 57 da Constituição Federal, a seguir relacionadas:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital

Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de
dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)
§ 1º - As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas
para o primeiro dia útil subsequente, quando recaírem em sábados,
domingos ou feriados.
§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do
projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3º - Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:
I - inaugurar a sessão legislativa;
II - elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns
às duas Casas;
III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da
República;
IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar.
Acadêmico(a)! Observe que o Presidente da República necessita manter

um bom relacionamento com o Congresso Nacional para que possa desenvolver
uma adequada gestão nacional, visto que, é necessário o apoio do congresso para
implementar políticas socioeconômicas em nosso país.
7 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

FEDERAIS
As Casas Legislativas, na esfera federal, possuem atribuições comuns e
privativas no desempenho do processo legislativo.
Além das atribuições que são comuns às duas Casas Legislativas, como
ocorre com o processo ordinário de elaboração e aprovação de leis que
depende da aprovação de ambas, certas atribuições são privativas de
cada Casa. (ALKMIM, 2010, p. 135).
Elaboramos o Quadro 3, que resume o artigo 51 da nossa Constituição

Federal para apresentar as atribuições privativas da Câmara dos Deputados
Federais, como podemos observar:
69
QUADRO 3 – ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS
1. Dispor sobre matérias que envolvam a tomada de contas e a instauração de

processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República, e os temas
pertinentes à organização da Câmara de Deputados Federais, como segue:
a) Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o
Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado.
b) Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas
ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.
c) Elaborar seu regimento interno.
d) Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para
fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei
de diretrizes orçamentárias.
e) Eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VI da
Constituição Federal, dentre os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos
Deputados.
Além das deliberações sobre seu regimento interno e sua organização,

para esta Casa, ficou a incumbência de estudar as denúncias apresentadas contra
o Presidente e o Vice-Presidente da República e decidir se autoriza a abertura de
processo. Também deve proceder à tomada de contas do Presidente da República
caso o Congresso Federal acuse o não recebimento em tempo hábil. Outra grande
tarefa é eleger os membros do Conselho da República, entre os líderes da maioria
e da minoria na Câmara dos Deputados.
8 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL

A partir das normativas constitucionais do artigo 52 elaboramos o Quadro
4, destacando as matérias e atribuições privativas do Senado Federal, como
podemos verificar a seguir:
70
QUADRO 4 – ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL
1. Dispor sobre matérias que envolvam o processo e julgamento do

Presidente, do Vice-Presidente da República, Ministros de Estado entre
outros e temas pertinentes à organização do Senado Federal, como segue:
a) Processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha,
do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles.
b) Processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do
Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público,
o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de
responsabilidade.
c) Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
• Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição.
• Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da
República.
• Governador de Território.
• Presidente e diretores do Banco Central.
• Procurador-Geral da República.
• Titulares de outros cargos que a lei determinar.
d) Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha
dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.
e) Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios.
f) Fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da
dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
g) Dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo
e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal.
h) Dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações
de crédito externo e interno.
i) Estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
j) Suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por
decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.
k) Aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do
Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato.
l) Elaborar seu regimento interno.
m) Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para
fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei
de diretrizes orçamentárias.
n) Eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII da Constituição
Federal.
o) Avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua
estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da
União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios.
71
Uma particularidade do Senado Federal é a prerrogativa de processar e

julgar várias autoridades brasileiras, em diferentes crimes, como: o Presidente
e o Vice-Presidente da República, os Ministros de Estado e os Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional
do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da
União.
Ao Senado Federal, também, compete aprovar a escolha de vários cargos,

como: Magistrados, Ministros do Tribunal de Contas da União, Governador
de Território, Presidente e diretores do Banco Central, Procurador-Geral da
República e dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.
9 CÂMARA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS

O Poder Legislativo nos Estados Membros é constituído pela Câmara
dos Deputados Estaduais, mais conhecida por Assembleia Legislativa. É o que
explica Cunha (2009, p. 25): “Assembleia Legislativa – Órgão que exerce o poder
legislativo estadual. [...]”.
Quanto às prerrogativas dos deputados estaduais, Alkmim (2010, p. 145)

interpreta a CF e ensina que são as mesmas dos deputados federais, verifique:
Segundo o artigo 27, § 1º, da Constituição, aos deputados estaduais,

aí compreendidos os deputados distritais (CF, art. 32, §3º), serão
aplicadas as mesmas regras previstas na Constituição sobre sistema
eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de
mandato, licença, impedimentos e incorporação às forças armadas.
Segundo expresso em nossa CF, o mandato destes deputados, também, é

de quatro anos. As mesmas prerrogativas servem para estender a autonomia e a
independência dos trabalhos executados por esta Casa Legislativa Estadual.
A Câmara dos Deputados Estaduais e os representantes do Poder Legislativo

dos outros Entes da Federação são auxiliadas, na sua função de controle, e também
são fiscalizadas por um órgão do executivo denominado Tribunal de Contas; veja
as explicações de Alkmim (2010, p. 151):
De acordo com o artigo 75 da Constituição Federal, as normas

estabelecidas em relação ao Tribunal de Contas da União aplicam-se,
no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais
de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municípios [...].
As normas de funcionamento da Assembleia Legislativa são determinadas

pela Constituição Estadual de cada Estado Membro, as quais levam em
consideração as particularidades de cada região.
72
E
IMPORTANT
Para a sua melhor compreensão do Poder Legislativo Estadual, selecionamos

como Leitura Complementar um resumo do funcionamento da Assembleia Legislativa do
Estado de São Paulo. É fundamental que você efetue esta leitura com atenção e procure a
página oficial da Câmara dos Deputados de seu Estado para complementar seus estudos.
10 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

O Poder Legislativo Municipal é representado pela Câmara Municipal
que também é conhecida por Câmara de Vereadores. Os vereadores exercem as
atribuições legislativas, cuja relação com os elementos de uma sociedade deve ser
de proximidade e acessibilidade, já que, conforme anteriormente mencionado, é
o poder mais próximo do povo.
Orienta Jesus (1996, p. 25) em relação à importância do Poder Legislativo

Municipal “Estribadas em suas unções políticas, na defesa do bem comum e da
democracia, e na fiscalização do Executivo, as Câmaras Municipais, através de
seus vereadores, transformam-se em porta-vozes dos interesses locais.”
O Poder Legislativo nos Municípios fica a cargo da Câmara de Vereadores.

Os cidadãos municipais elegem, democraticamente, através do voto, vereadores
para os representarem na Casa Legislativa. Martins (2009) explica que o Poder
Legislativo Municipal é exercido, na Câmara Municipal, pelos vereadores.
Para a prática dos seus atos e o pleno exercício de suas sessões e atividades
legislativas, administrativas e fiscalizadoras, a Câmara Municipal deverá ter a
sua sede própria ou poderá atuar no Paço Municipal (DIAS, 2005).
A respeito da estrutura da Câmara de Vereadores, Jesus (1996, p. 25),

explica que: “Novs dias de hoje, a estrutura constitucional brasileira garante às
Câmaras Municipais a soberania para decidir sobre assuntos de peculiar interesse
dos municípios, princípio básico que sustenta a autonomia municipal.”
Para Dias (2005, p. 26-27), o funcionamento desta Casa Legislativa deve

observar a existência, autonomia e atribuições de vários órgãos:
A Câmara Municipal funciona com os seguintes órgãos:

• Plenário que é soberano, decide.
• Comissões que opinam, emitem parecer.
• Mesa que dirige a Casa.
• Bancadas de diversos partidos.
• Líderes que falam pelas bancadas.
Há ainda a Secretaria da Câmara que cuida da parte administrativa e
pode haver a tesouraria que cuida da parte financeira.
73
Com a eleição de novos vereadores, orienta Dias (2005, p. 25) que “Instalar-
se-á a Câmara Municipal, no dia 1º de janeiro, do ano seguinte ao da eleição
municipal, que é o início da legislatura.”
No tocante às sessões, classificam-se em ordinárias, extraordinárias,

solenes, especiais e de eleição e instalação de legislatura. Em sua maioria, sessões
públicas e, em casos excepcionais, secretas (JESUS, 1996).
De forma organizada, democrática e representativa, configura a Câmara

Municipal, como fiscalizadora, controladora e alicerce da autonomia de um
Município. Valendo-se da Lei Orgânica, para emitir pareceres, avaliar os atos e as
contas anualmente apresentadas pela Administração Pública, discutir e deliberar
temas de relevada importância à sociedade dos municípios das quais fazem parte.
Para a Câmara Municipal existem três funções básicas, que são: a

legislativa, a fiscalizadora e a administrativa. Apresentamos, a seguir, as funções
básicas do Poder Legislativo Municipal com uma breve explanação, segundo o
entendimento de Gonçalves et al. (2000):
 A função legislativa é a que consiste na elaboração das leis sobre materiais de

competência exclusiva do Município. A Constituição Federal assegura aos
Municípios plena competência para:
o Legislar sobre assuntos de interesse local.
o Suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber.
o Decretar e arrecadar os tributos de sua competência, bem como
aplicar as suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
o Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação
estadual.
o Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local.
o Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de Educação pré-escolar e de ensino fundamental.
o Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do
Estado, serviços de atendimento à saúde da população.
o Promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação
do solo urbano.
o Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observadas a legislação e ação fiscalizadora federal e estadual.
 A função é a fiscalizadora, que tem por objetivo o exercício do controle da

Administração local, principalmente quanto à execução orçamentária e ao
julgamento das contas apresentadas pelo Prefeito. Note-se que o controle
externo da Câmara Municipal é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios, onde houver.
74
 A função administrativa, a qual se restringe à sua organização interna, ou seja,

à estruturação organizacional de seu quadro de pessoal, à direção de seus
serviços auxiliares e, principalmente, à elaboração de seu Regimento Interno.
Como demonstramos, além das funções legislativas, a Câmara Municipal

possui outras de igual importância: funções fiscalizadoras e administrativas.
Demais autores acrescentam as funções judiciárias e de assessoramento.
A Câmara Municipal é composta por uma quantidade de representantes

do povo que são chamados de vereadores. O que ocorre de igual forma em todo o
país, mas com alterações quanto ao número de vereadores, fator que dependerá do
número de habitantes de cada Município.
Na Constituição Federal em seu Art. 29, inciso IV, encontramos os limites

de vereadores para composição da Câmara de Vereadores:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos,
com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços
dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
IV - número de Vereadores proporcional à população do Município,
observados os seguintes limites:
a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um
milhão de habitantes;
b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios
de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinquenta e cinco nos
Municípios de mais de cinco milhões de habitantes; [...]
Em relação ao número de vereadores que formam a composição desta

Casa Legislativa, sintetiza Fernandes (2010, p. 413-414):
Não obstante a composição de qualquer Câmara Municipal seja

uniforme em todo país, o número de vereadores é variável, consoante
dispõe o artigo 29, inciso IV, da Carta Magna, oscilando entre um
mínimo de 9 (nove) e um máximo de 55 (cinquenta e cinco), que deve
ser proporcional ao número de habitantes.
Após definir o número de vereadores, forma-se a Mesa da Câmara, que

administra e organiza os serviços da Câmara Municipal, e o Plenário, cujas
reuniões ou sessões são de Natureza Ordinária, Extraordinária e Solene.
75
E
IMPORTANT
Caro(a) Acadêmico(a)!
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o Poder Legislativo Municipal é interessante
visitar a Câmara de Vereadores, da sua cidade, e assistir a reuniões abertas das Comissões
ou votações de leis pelo Plenário.
NOTA
Edilidade
Poder legislativo municipal. Conjunto de Vereadores. (CUNHA, 2007, p. 113).
76
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, você estudou:
• As características e competências do Poder Legislativo (federal, estadual, distrital

e municipal).
• O Poder Legislativo tem como funções típicas a de legislar e a de fiscalizar.
• Para o desempenho de suas principais funções e dar continuidade as suas

atividades, o Poder Legislativo realiza outras funções como, por exemplo, a
administrativa e a de processar e julgar.
• A função de fiscalizador externo da gestão dos representantes do Poder

Executivo é muito importante para resguardar o patrimônio público.
• A função de legislar é fundamental para um país democrático, as leis impõem

limites para os governantes públicos, bem como, para as relações nas diversas
sociedades (convívio social).
• Os representantes deste poder são eleitos pelo povo, através do voto; por este
motivo representam os nossos interesses em todas as esferas de governo.
• Os órgãos que representam o Poder Legislativo no Brasil, são:
o Na União, por uma estrutura bicameral, pelo Congresso Federal

e suas Casas Legislativas que são o Senado Federal e a Câmara
dos Deputados Federais.
o Nos Estados, pela Câmara dos Deputados Estaduais, também
conhecida por Assembleia Legislativa.
o Nos Municípios e Distrito Federal, pela Câmara Municipal,
também conhecida por Câmara de Vereadores.
77
AUTOATIVIDADE
Caro(a) Acadêmico(a)! Vamos avaliar a compreensão dos conceitos aos

quais tivemos acesso até agora; responda aos questionamentos dispostos a
seguir:
1 O Senado Federal e a Câmara de Deputados Federais, no desempenho de

suas funções, possuem atribuições comuns e privativas. Avalie as afirmativas
e assinale as CORRETAS, quanto às atribuições privativas da Câmara de
Deputados Federais:
a) ( ) Autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de

recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.
b) ( ) Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo
contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de
Estado.
c) ( ) Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura
da sessão legislativa.
d) ( ) Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta,
a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.
2 Uma das atribuições do Chefe do Poder Executivo é a apresentação de

projetos de lei. Avalie as afirmativas e assinale a CORRETA, quanto às Casas
Legislativas que compõem o Congresso Nacional:
a) ( ) Câmara Municipal e Assembleia Legislativa.

b) ( ) Senado Federal e Câmara de Deputados Federais.
c) ( ) Assembleia Legislativa e Câmara de Deputados Federais.
d) ( ) Assembleia Legislativa e Senado Federal.
3 O Poder Legislativo possui funções básicas inerentes ao seu poder constituído.

Assinale as alternativas CORRETAS e identifique quais são as principais funções
da Câmara Municipal:
a) ( ) Função Legislativa.
b) ( ) Função Administrativa.
c) ( ) Função Fiscalizadora.
d) ( ) Função Executiva.
78
UNIDADE 2 TÓPICO 2
PROCESSO LEGISLATIVO
1 INTRODUÇÃO
A legislação, em especial, as emendas à Constituição, leis complementares,
leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e
as resoluções estão diretamente ligadas ao nosso cotidiano, alterando direitos
sociais, tributos, códigos, entre outros. Esta legislação, ou normas, são frutos
do processo legislativo que é o trabalho do Poder Legislativo de cada Ente da
Federação.
Neste tópico, vamos conhecer o conceito de processo legislativo, assim

como as principais regras relativas à elaboração das espécies normativas
(legislação). Acompanhar o processo legislativo é muito importante porque seu
resultado interfere diretamente em nosso dia a dia e em nossos planos pessoais
e sociais.
Acadêmicos, vamos apresentar o processo legislativo primário, que

está expresso na Constituição Federal e relacionado à União, porém, tanto os
Estados como os Municípios devem seguir as mesmas regras determinadas pela
Constituição Federal.
2 CONCEITO E OBJETO DO PROCESSO LEGISLATIVO

Os procedimentos necessários para a formação até a finalização do ato
legislativo (normas, legislação) é conhecido como processo legislativo. Esses
atos podem ser considerados como a função básica do Poder Legislativo. São os
preceitos Alkmim (2009, p. 655):
Em uma definição objetiva, o processo legislativo pode ser

compreendido como o conjunto de atos realizados com a finalidade
de elaboração de um ato legislativo, que constitui a função típica do
Poder Legislativo.
Com efeito, o processo legislativo representa o desempenho da própria
atividade legislativa, compreendendo todos os atos necessários à
elaboração, discussão, votação, aprovação e promulgação ou sanção de
uma lei ou outro ato legislativo.
É importante compreendermos que todos os procedimentos necessários para

a produção do ato legislativo, a exemplo de uma lei ordinária ou lei complementar,
são chamados de processo legislativo. Quando falamos em processo nos remetemos
a etapas pré-estabelecidas, ou seja, que seguem regras necessárias.
79
Em relação às regras básicas, necessárias, constitucionais descritas no

artigo 59, para todo o processo de um ato legislativo podemos chamá-las de
normativas primárias, segundo Avelar (2008, p. 281):
Todas estas espécies normativas são denominadas de “primárias”, pois

têm espeque diretamente na Constituição Federal. As demais normas
não previstas no art. 59 da CF/88, tais como decreto presidencial, a
instrução normativa, o regimento etc., são secundárias, já que derivam
de outras normas, como a lei, por exemplo (grifo do autor).
Por simetria, constitucional, as mesmas regras que se utilizam no processo

legislativo federal devem ser utilizadas pelos Estados, Municípios e Distrito
Federal, este princípio é ressaltado por Alkmim (2009, p. 655):
Ressalta-se que as regras básicas do processo legislativo federal

devem ser obrigatoriamente observadas pelos Estados-membros, em
razão de sua correlação com o princípio da separação e harmonia
entre os poderes, o qual constitui princípio constitucional sensível da
Federação.
O objeto, deste processo, tem a sua fundamentação na Constituição Federal,

no artigo 59, que é a conhecida legislação primária porque foi a determinada pelo
texto constitucional. Não esqueça que, também, existem legislações secundárias
que estão classificadas em outras leis como o decreto presidencial e os regimentos
internos, instruções normativas, entre outros, que nem sempre são realizados
pelo Poder Legislativo.
3 ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

Os atos do processo legislativo são devidamente apresentados e
determinados pela Constituição Federal em seu artigo 59, vamos conferir:
Art. 59 O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Acadêmicos! É importante conhecer o significado de cada ato, resultante

do trabalho do Poder Legislativo, para podermos identificá-los com mais
facilidade. Já, que são necessários os ritos diferenciados para a construção de
cada espécie de norma.
80
TÓPICO 2 | PROCESSO LEGISLATIVO
As emendas à Constituição Federal são possíveis, muitas vezes,

necessárias para que determinados temas do nosso dia a dia se mantenham
atualizados à realidade brasileira. Porém, é bom lembrar, jamais poderão alterar
a essência constitucional, caso que representaria uma reforma, não alteração.
A alterabilidade constitucional, embora se possa traduzir na alteração

de muitas disposições da constituição, sempre conservará um valor
integrativo, no sentido de que deve deixar substancialmente idêntico
o sistema originário da constituição. A revisão serve para alterar a
constituição, mas não para mudá-la uma vez que não será uma reforma
constitucional o meio propício para fazer revoluções constitucionais.
(MORAES, 2011, p. 688-689).
Buscamos nos ensinamentos de Alkmim (2009, p. 662) a complementação do

significado das emendas à Constituição: “As emendas à constituição são os atos que
visam à alteração do próprio Texto Constitucional, tratando-se da manifestação do
Poder Constituinte derivado de emendas [...]”.
Já, a Lei Complementar é a que complementa a CF no que não foi

esclarecido ou determinado no texto constitucional. Vejamos o posicionamento
de Avelar (2008, p. 283): “As leis complementares, como aponta a semântica do
termo, complementam os ditames constitucionais mais importantes.”
Vamos conhecer a justificativa que apresenta Moraes (2011, p. 694):
Assim, a razão de existência da lei complementar consubstancia-se

no fato de o legislador constituinte ter entendido que determinadas
matérias, apesar da evidente importância, não deveriam ser
regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de
engessamento de futuras alterações; mas, ao mesmo tempo, não
poderiam comportar constantes alterações através de um processo
legislativo ordinário. O legislador constituinte pretendeu resguardar
determinadas matérias de caráter infraconstitucional contra alterações
volúveis e constantes, sem, porém, lhes exigir a rigidez que impedisse
a modificação de seu tratamento, assim que necessário.
O legislador constituinte, para facilitar o processo de alteração de

determinados temas, decidiu que sejam aprovadas leis complementares à CF, caso
contrário seria necessário alterar através de emenda à Constituição que possuem
um processo legislativo mais complexo ou engessado. Quando for necessária a
utilização de lei complementar estará expressa na própria norma constitucional
essa necessidade.
A CF, no artigo 47, determina o processo das leis ordinárias, Alkmim (2009,
p. 664) explica a essência delas, como: “É o ato legislativo típico. A elaboração
de leis ordinárias constitui a atividade legislativa mais comum. [...].”. Por serem
mais comuns representam a maioria das normas legislativas.
81
As Leis Delegadas são elaboradas pelo Presidente da República para temas

determinados, diferente das demais leis que são elaboradas pelo legislativo, mas
necessitam de autorização do Poder Legislativo. Encontramos a possibilidade
deste tipo de norma no artigo 68, § 1º ao §3º, da Constituição Federal, observe a
sua redação:
Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da

República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva
do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara
dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei
complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira
e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução
do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de
seu exercício.
§ 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso
Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
Já, a Medida Provisória, “[...] é o ato normativo, com força de lei, editado
pelo Presidente da República em caso de relevância e urgência, submetido de
imediato ao Congresso Nacional, e cuja eficácia se extingue, desde a edição, se
não for convertida em lei no prazo de 60 dias a partir da publicação.” (AVELAR,
2008, p. 289).
Para determinados assuntos que estão previstos na CF em seu artigo 49

foram introduzidos os decretos legislativos. “Decretos legislativos são atos de
competência exclusiva do Congresso Nacional, geralmente de efeitos externos, não
sujeitos à sanção ou veto do Presidente da República.” (ALKMIM, 2009, p. 670).
As resoluções servem para determinar procedimentos internos do Poder

Legislativo, entretanto, existem casos previstos na CF que causam efeitos externos.
Moraes (2011, p. 724) esclarece:
Resolução é o ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas
casas, tomado por procedimento diferente do previsto para a
elaboração das leis, destinado a regular matéria de competência do
Congresso Nacional ou de competência privativa do Senado Federal
ou da Câmara dos Deputados, mas em regra com efeitos internos;
excepcionalmente, porém, também prevê a constituição resolução com
efeitos externos, como a que dispõe sobre a delegação legislativa.
Acadêmicos! Vocês tiveram a oportunidade de conhecer os atos legislativos

primários, e puderam observar que as leis delegadas e as medidas provisórias são
de iniciativa do Presidente da República. Não esqueçam que, nesses casos, o Poder
Legislativo também interfere, por exemplo, nas leis delegadas dá a autorização e
nas medidas provisórias analisa e vota. Por este motivo os atos são considerados,
também, resultado de atos do legislativo.
82
E
IMPORTANT
Caro(a) acadêmico(a)! Vamos saber diferenciar Leis Complementares e Leis

Ordinárias:
São duas as diferenças entre lei complementar e lei ordinária.

A primeira é material, uma vez que somente poderá ser objeto
de lei complementar a matéria taxativamente prevista na
Constituição Federal, enquanto todas as demais deverão ser
objeto de lei ordinária. Assim, a Constituição Federal reserva
determinadas matérias cuja regulamentação, obrigatoriamente,
será realizada por meio de lei complementar. A segunda é
formal e diz respeito ao processo legislativo, na fase de votação.
Enquanto o quorum para aprovação da lei ordinária é de maioria
simples (art. 47), o quorum para aprovação da lei complementar
é de maioria absoluta (art. 69) [...]. (MORAES, 2011, p. 694-695
grifo do autor).
4 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS
Os procedimentos legislativos, dos atos que o Poder Legislativo dos
Entes da Federação deve exercer, estão expressos na Constituição Federal entre
os artigos 60 e 69 e também na Lei Complementar 95/1998. Os procedimentos
legislativos dividem-se em três categorias é o que nos explica Alkmim (2009, p.
656):
[...]. Podem ser:

a) ordinário ou comum, que se destina à elaboração de leis ordinárias;
b) sumário, destinado à elaboração de leis ordinárias em regime de
urgência;
c) especial, destinado à elaboração de outras espécies normativas,
como emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas,
conversão de medidas provisórias, decretos legislativos etc. (grifo do
autor).
As propostas de emendas à Constituição são normatizadas no artigo

60, seus incisos e parágrafos podem ser considerados como um procedimento
especial. Você encontrará, nesse artigo, quem é autorizado a propô-las, os períodos
em que não é permitido fazer estas alterações, quais são os procedimentos de
votação, quem pode promulgá-las, quais os assuntos que não podem fazer parte
das propostas de emendas a nossa CF, entre outros temas que podemos verificar
a seguir:
.
83
Art. 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados
ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da
Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de
seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de
intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em
ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número
de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente
a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida
por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma
sessão legislativa.
O processo legislativo para a elaboração das leis complementares, leis

ordinárias, leis delegadas e medidas provisórias estão descritos nos artigos 61
a 69, da Constituição Federal. Para que você possa distingui-las, com maior
facilidade, adaptamos no Quadro 5 os principais procedimentos, veja-os a seguir:
84
QUADRO 5 – PROCESSO LEGISLATIVO DAS LEIS E MEDIDAS PROVISÓRIAS
1. Lei Complementar
a) A iniciativa cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma
e nos casos previstos nesta Constituição.
b) A iniciativa é privativa do Presidente da República, quando fixem ou modifiquem
os efetivos das Forças Armadas e quando disponham, sobre:
• criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica
ou aumento de sua remuneração;
• organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
• servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
• organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territórios;
• criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto
no art. 84, VI da CF;
• militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
c) A iniciativa é popular e apresentada à Câmara dos Deputados de projeto de lei
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
d) As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
e) A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de
novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros
de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
f) Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
2. Lei Ordinária
a) A iniciativa cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma
e nos casos previstos nesta Constituição.
b) A iniciativa é privativa do Presidente da República, quando fixem ou modifiquem
os efetivos das Forças Armadas e quando disponham, sobre:
• criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica
ou aumento de sua remuneração;
• organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
• servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
• organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios;
• criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto
no art. 84, VI da CF;
• militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
c) A iniciativa é popular e apresentada à Câmara dos Deputados de projeto de lei
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
d) A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de
novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros
de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
85
3. Medida Provisória
a) Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
b) É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
• nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
• direito penal, processual penal e processual civil;
• organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus
membros;
• planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º da CF;
• que vise à detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo
financeiro;
• matérias reservadas a lei complementar;
• já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção
ou veto do Presidente da República.
c) Quando implique em instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos na
CF nos art. 153, I, II, IV, V, e 154, II da CF, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte
se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
d) Perderão a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de
sessenta dias, prorrogável por uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional
disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes e suspendendo-se os
prazos durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
e) A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das
medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos
constitucionais.
f) Quando não apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação,
entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso
Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações
legislativas da Casa em que estiver tramitando.
g) Terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.
h) Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias
e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de
cada uma das Casas do Congresso Nacional.
i) É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha
sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
j) Não editado o decreto legislativo que se refere à instituição e majoração de impostos
até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
l) Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória,
esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
4. Lei Delegada
a) As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar
a delegação ao Congresso Nacional.
b) São vedadas as seguintes matérias:
• atos de competência exclusiva do Congresso Nacional;
• atos de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
• matérias reservadas à lei complementar;
• a organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de
seus membros;
• a nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
• os planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
c) A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional,
que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício, caso a resolução determinar a apreciação
do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
86
E
IMPORTANT
Caro(a) acadêmico(a)! Para você compreender, integralmente, o processo

legislativo das leis é necessário fazer uma leitura, com atenção, dos artigos 63 ao 66 da nossa
Constituição Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>.
As resoluções, atos legislativos primários, são exclusivamente atos dos

órgãos legislativos, com seu rito previsto em seus regimentos internos e seus
efeitos são tanto internos como externos, segundo Avelar (2008, p. 298):
Os atos administrativos veiculados por resoluções são, em regra,

definidos pelos regimes internos das Casas Legislativas e pelo
Regimento do Congresso Nacional. Não está especificada na
Constituição Federal, a não ser no caso de delegação para o Presidente
da República (art. 68, §3º). A votação se dá por maioria simples e
dispensa também a sanção presidencial. A promulgação e a publicação
são efetivadas pela Mesa da Casa respectiva ou do Senado Federal
(quando se tratar de resolução do Congresso Nacional).
Os Decretos Legislativos possuem um processo especial, já que não terão

participação do Poder Executivo em sua sanção, e seu rito está expresso nos
regimentos internos do legislativo, resume Moraes (2011, p. 719):
[...] os decretos legislativos serão, obrigatoriamente, instruídos,

discutidos e votados em ambas as casas legislativas, no sistema
bicameral; e se aprovados, serão promulgados pelo Presidente do
Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional,
que determinará sua publicação.
Não haverá participação do Presidente da República no processo
legislativo de elaboração de decretos legislativos, e, consequentemente,
inexistirá veto ou sanção, por tratar-se de matérias de competência do
Poder Legislativo.
Para regulamentar o que o texto constitucional não esclareceu, a exemplo,

da elaboração, da redação, da alteração, da consolidação e da sequência da
numeração das leis, foi editada a Lei Complementar nº 95/1998.
87
RESUMO DO TÓPICO 2
• O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos legislativos

realizados pelo Poder Legislativo, visando à formação das emendas à
Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas
provisórias, decretos legislativos e as resoluções.
• Encontramos as regras para o processo legislativo na Constituição do artigo 59

até o artigo 69 e na Lei Complementar 95/1998.
• Existem atos legislativos primários (que estão expressos na CF) e atos legislativos
secundários (que estão expressos em outras leis), neste tópico apresentamos
apenas os primários.
• A diferença entre os atos legislativos normalmente se dá pela matéria, urgência

e relevância, pela forma de aprovação, ou melhor, pelo quórum.
• Os procedimentos legislativos podem ser classificados, dependendo da

complexidade da sua elaboração, como ordinários ou comuns, sumários e
especiais.
88
AUTOATIVIDADE
Caro(a) acadêmico(a)! Vamos avaliar a compreensão dos conceitos que

tivemos até o momento, responda aos questionamentos dispostos a seguir:
1 O Poder Legislativo na execução da sua atividade típica realiza

procedimentos que resultam em atos legislativos primários e secundários.
Avalie as afirmativas e assinale as CORRETAS, quanto à denominação dos
atos legislativos:
a) ( ) Emendas à Constituição, leis complementares e instruções normativas.

b) ( ) Emendas à Constituição, leis complementares e resoluções.
c) ( ) Leis ordinárias, leis delegadas e medidas provisórias.
d) ( ) Leis ordinárias, leis delegadas e decretos executivos.
2 O processo legislativo está expresso na CF dos artigos 59 a 69 e na Lei

Complementar 95/1988. Assinale a alternativa CORRETA que identifica
os Entes da Federação que devem adotar as regras constitucionais para o
processo legislativo que resultará na nossa legislação primária:
a) ( ) União, Estados, Distrito Federal e os Municípios.

b) ( ) Apenas a União.
c) ( ) União e Estados.
d) ( ) São normas meramente exemplificativas, por isso todos os Entes da
Federação podem criar as suas regras individuais.
3 O processo de elaboração dos atos legislativos varia entre os mais rígidos e

os menos rígidos, isto em razão da exigência do quorum de votação. Assinale
a alternativa CORRETA que identifica o ato legislativo com maior rigidez no
processo de aprovação.
a) ( ) As emendas à constituição.
b) ( ) As leis complementares.
c) ( ) As medidas provisórias.
d) ( ) As leis delegadas.
89
90
UNIDADE 2 TÓPICO 3
PODER EXECUTIVO
1 INTRODUÇÃO
A execução das políticas públicas, o bom funcionamento do atendimento
ao público, enfim, o bem-estar da sociedade nas ações do dia a dia, são atividades
que dependem diretamente da ação executiva, que cabe ao Poder Executivo.
Para compreendermos o funcionamento do Poder Executivo, é importante

entender a função executiva, os órgãos da administração e a diferença de administração
pública direta e indireta.
Estudaremos, a seguir, a composição dos órgãos da administração direta

federal e faremos uma breve explanação sobre a presidência e vice-presidência
da república e seus órgãos de assessoria, a casa civil e os ministérios.
Para finalizar este tópico no âmbito Estadual, conheceremos os órgãos da

administração direta estadual, o governador e vice-governador, os secretários de
governo estaduais e na esfera Municipal, estudaremos os órgãos da administração
direta municipal e o prefeito e vice-prefeito.
Vamos juntos, estudar as características e competências do Poder

Executivo, tanto na União quanto nos Estados, Distrito Federal e Municípios.
2 FUNÇÃO EXECUTIVA E ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO

A função administrativa é característica do Poder Executivo, atribuída
pela Constituição Federal de 1988 e disposta em seu art. 84. Podemos dizer
que é a função típica (privativa, precípua), mas não exclusiva porque os outros
poderes possuem, como funções secundárias e similares a de praticar atividades
administrativas na sua organização funcional. É o que explica Carvalho Filho
(2013, p. 3): “[...] os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais
(funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam
pertencer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição
autorize”.
Vejamos o entendimento de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 62-

63), sobre as funções principais e secundárias dos três Poderes:
91
Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da

lei (função normativa); a função precípua do Poder Executivo é a
conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa);
a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos
litigantes (função judicial). Referimo-nos à função precípua de cada
Poder de Estado porque, embora o ideal fosse a privatividade de cada
função para cada Poder, na realidade isso não ocorre, uma vez que
todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda
que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em caráter
excepcional admitido pela Constituição, desempenham funções e
praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder (grifo dos autores).
A função administrativa do Poder Executivo é a de administrar o Estado,

gerindo, implementando, organizando ações que lhe competem, respeitando
sempre a legislação vigente. Carvalho Filho (2013, p. 4-5) salienta: “[...] pode
dizer-se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus
delegados, subjacentemente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito
público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica”.
Esta função típica é inerente a todas as esferas de governo com ordem

constitucional expressa no art. 37. Segundo Silva (2011, p. 656, grifo nosso), em
cada esfera de governo a administração do Estado é autônoma, sem dependência
hierárquica:
[...] a função administrativa é institucionalmente imputada a diversas

entidades governamentais autônomas, que, no caso brasileiro,
estão expressamente referidas no próprio art. 37, de onde decorre a
existência de várias Administrações Públicas: a federal (da União),
a de cada Estado (Administração estadual), a do Distrito Federal e
a de cada Município (Administração municipal ou local), cada qual
submetida a um Poder político próprio, expresso por uma organização
governamental autônoma.
Resumimos a função administrativa ou executiva com os ensinamentos

de Alkmim (2009, p. 675): “[...] o Poder Executivo tem como função típica e
essencial administrar o Estado em conformidade com as leis elaboradas pelo
Poder Legislativo”.
92
E
IMPORTANT
Entenda um pouco mais sobre as funções estatais com a opinião de Avelar

(2008, p. 74/75):
Ora, é o Estado, através do Poder Executivo, quem encarna os

interesses públicos. Ele busca alcançar a pretensão do povo
através de condutas permitidas na legislação. As ações do
Estado tendentes a encetar as ambições sociais são comumente
denominadas de ‘decisões políticas’ e diferem das ‘decisões
judiciais’ exatamente porque estas, ao invés de estatuírem
as ações governamentais suplicadas pela sociedade, apenas
determinam a aplicação da vontade popular antevista na lei ou
nas decisões políticas.
Para desempenhar a função administrativa, também conhecida como

executiva, há necessidade de otimizar a estrutura da Administração Pública.
Se a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são autônomos, cada
qual deverá criar, alterar e suprimir suas estruturas administrativas. A “criação e
extinção” de “[...] órgãos da administração pública dependem de lei, de iniciativa
privativa do Chefe do Executivo”. (MEIRELLES; ALEIXO; BURLE FILHO, 2013, p.
70).
Através de leis, normalmente, complementares, exigidas pela Constituição

Federal, Estadual e Leis Orgânicas Municipais, é que o Chefe do Executivo
determina como devem ser organizadas suas atividades e funções. Medauar
(2005, p. 57), esclarece:
O amplo rol de atividades que a Administração Pública deve

realizar para cumprir seu papel na vida da sociedade impede que se
concentrem na atuação de uma única autoridade ou um único servidor.
[...] segundo critérios de especialização do trabalho ou de divisão do
trabalho o amplo rol de atividades é distribuído entre diversos setores
ou unidades, denominados órgãos públicos.
Observamos que a organização dos trabalhos é dividida por unidades ou

setores aos quais chamamos de Órgãos Públicos. Ensina Di Pietro (2011, p. 521):
“[...] pode-se definir o órgão público como uma unidade que congrega atribuições
exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a
vontade do Estado”.
Agora vejamos a conceituação e exemplos, sob a ótica de Medauar (2005,

p. 57-58):
93
Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação

que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados
para realizar uma atribuição predeterminada. Por exemplo: uma
Secretaria Municipal de Educação é um órgão público municipal
formado por um conjunto de servidores e meios materiais destinados
a colocar em prática as atribuições do Município no tocante ao ensino.
Já para Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 69) órgãos públicos

possuem uma conceituação mais ampla:
[...] Órgãos públicos - São centros de competência instituídos para

o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades
de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada
órgão, como centro de competência governamental ou administrativa,
tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses
elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem
supressão da unidade orgânica (grifo nosso).
Acadêmico(a)! Podemos verificar que quando falamos de Órgãos

Públicos estamos nos referindo a um conjunto de unidades administrativas,
cada qual com suas atribuições, quadro de funcionários, competências, entre
outras características atribuídas por legislação própria para que o Estado possa
desempenhar suas funções típicas e atípicas.
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

O Estado pode desenvolver suas atividades administrativas de forma
centralizada ou descentralizada. Há a necessidade de analisar todos os recursos
disponíveis (pessoal, material, financeiro etc.) para determinar qual das formas
vai ser mais eficiente para atender às demandas da população.
Quando a Administração Pública (federal, estadual, distrital ou municipal)

em quaisquer de seus Poderes, exerce a administração centralizada, através
de órgãos diretamente subordinados ao Poder Executivo, o que chamamos de
Administração Direta. (SILVA, 2011).
A conceituação de Carvalho Filho (2013, p. 455) sobre a forma de

desempenhar as atividades públicas compreende: “Administração Direta
é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi
atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado”.
Ensinam os autores, Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 826) que,

quando os órgãos são integrados na estrutura principal da União, Estado, Distrito
Federal ou Município, formam a Administração Direta:
94
Observamos que a Administração Pública não é propriamente

constituída de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço do Estado, na
gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, o que nos permite
concluir, com mais precisão, que, no âmbito federal, a Administração
direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura administrativa da
União (grifo nosso).
Comunga com os mesmos ensinamentos Silva (2008, p. 188): “A

administração direta compreende a organização administrativa do Estado como
pessoa administrativa”.
Quando a Administração Pública transfere sua competência para outras

pessoas físicas ou jurídicas está descentralizando, este é o entendimento de Di
Pietro (2011, p. 420): “Descentralização é a distribuição de competências de uma
para outra pessoa, física ou jurídica”.
Verificamos que a criação da estrutura de Administração Indireta vem

agilizar os serviços públicos, já que direciona para uma determinada pessoa
jurídica o que antes era desempenhado pelos órgãos da Administração Direta.
Vejamos os ensinamentos de Carvalho Filho (2013, p. 459): “Administração
Indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à
respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades
administrativas de forma descentralizada”.
Di Pietro (2011, p. 432) esclarece quais são as pessoas jurídicas que

se enquadram como Administração Indireta perante a legislação brasileira:
“Compõem a Administração Indireta, no direito positivo brasileiro, as autarquias,
as fundações instituídas pelo Poder Público, as sociedades de economia mista,
as empresas públicas e os consórcios públicos”.
A escolha entre executar serviços pelos órgãos da Administração Direta

ou criar, através de lei, uma estrutura de órgãos independentes, Administração
Indireta, deve levar em consideração a agilidade, a qualidade e a espécie de
atendimento que se quer dispensar para a sociedade.
4 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO

DIRETA FEDERAL
O Poder Executivo Federal, segundo o Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967
(BRASIL, 1967), possui estrutura para desempenhar suas atribuições e
competências, com a Administração Direta e Administração Indireta. A
organização do Poder Executivo na União deve respeitar o estabelecido pela
nossa Constituição Federal de 1988 no Capítulo II, dos art. 76 ao 83.
A composição da Administração Direta Federal é determina no art. 4º,

inciso I, do Decreto-Lei nº 200/67: “[...] que se constitui dos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios”.
95
Vejamos a interpretação de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 836)

sobre a constituição da Administração Direta Federal:
A Administração Federal é dirigida por um órgão independente,

supremo e unipessoal, que é a Presidência da República, e por órgãos
autônomos também unipessoal, que são os Ministérios, aos quais
se subordinam ou se vinculam os demais órgãos e entidades
descentralizadas (grifo nosso).
Por analogia, a Administração Federal e os outros entes da federação

utilizam o mesmo modelo, com adaptações, para a estrutura dos órgãos de suas
administrações. Salienta Medauar (2005, p. 67):
Generalizando-se essa fórmula para os demais âmbitos administrativos

do País, emergirá a seguinte noção: Administração direta é o conjunto
dos órgãos integrados na estrutura da chefia do Executivo e na
estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do Executivo (grifo do autor).
Seguindo as delimitações do Decreto-Lei nº 200/67 (BRASIL, 1967), todos os

órgãos da Administração Federal utilizarão, para desenvolver suas atividades, os
seguintes princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização,
delegação de competência e controle.
5 PRESIDÊNCIA E VICE-PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

A Presidência da República é, hierarquicamente falando, o órgão máximo
da Administração Federal. Explicam a estrutura e direção do Poder Executivo
Federal, Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 836):
A Presidência da República, sob imediata direção do Chefe da Nação, é

o órgão supremo e independente representante do Poder Executivo da
União, enfeixando todas as atividades administrativas superiores de
âmbito federal, de política, de planejamento, coordenação e controle
do desenvolvimento socioeconômico do País e da segurança nacional.
O Presidente da República tem como principal atribuição, entre muitas

outras, exercer o Poder Executivo Federal sendo auxiliado pelos Ministros de
Estado. Com relação à natureza e posição do Presidente da República, Silva (2011,
p. 658) orienta: “[...] exerce o Poder Executivo, entre cujas atribuições se acham as
de natureza administrativa, para o cumprimento de seus fins governamentais”.
Já o Vice-Presidente é eleito e tomará posse juntamente com o Presidente

da República. Além das atribuições específicas de seu cargo, determinadas por lei
complementar, deverá substituir o chefe de Estado em caso de impedimentos e
auxiliar o Presidente quando for convocado para missões especiais.
96
Observamos ao analisar a Constituição Federal, no art. 80, que o Vice-

Presidente não é o único a substituir o Chefe do Poder Executivo Federal. Em
relação ao processo de sucessão do Presidente da República, esclarece Alkmim
(2009, p. 677):
O sucessor direto e imediato do Presidente da República é o Vice-

Presidente [...]. No caso de impedimento ou vacância de ambos os
cargos, a Constituição estabelece a seguinte ordem de sucessão:
Presidência da Câmara dos Deputados, Presidente do Senado Federal
e Presidente do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 80).
O Chefe do Executivo Federal e seu Vice são escolhidos pelos cidadãos

brasileiros para representarem nossos interesses nacionais. Sobre a eleição do
Presidente e Vice-Presidente salienta Morais (2011, p. 489):
O Presidente da República é eleito simultaneamente com um Vice-

presidente, através do sufrágio universal e pelo voto direto e secreto,
em pleito realizado no primeiro domingo de outubro, em primeiro
turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver,
do ano anterior ao término do mandato presidencial vigente.
Ressaltamos anteriormente, que a Presidência da República possui uma

estrutura de órgãos inferiores, para exercerem e auxiliarem em competências
específicas. Toda esta estrutura e composição são delineadas pela Lei Federal nº
10.683/2003 e suas alterações (normalmente alteram-se quando há nova gestão).
A composição atual desta estrutura segue o demonstrado no quadro, a seguir:
QUADRO 6 – ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
ÓRGÃO DE ASSESSORAMENTO E
ÓRGÃOS EXECUTIVOS
CONSULTA
I - Conselho de Governo
I - Casa Civil
II - Conselho de Desenvolvimento
II – Secretaria Geral
Econômico e Social
III - Secretaria de Relações Institucionais
III - Conselho Nacional de Segurança
IV - Secretaria de Comunicação Social
Alimentar e Nutricional
V - Gabinete Pessoal
IV - Conselho Nacional de Política
VI - Gabinete de Segurança Institucional
Energética
VII - Secretaria de Assuntos Estratégicos
V - Conselho Nacional de Integração de
VIII - Secretaria de Políticas para as Mulheres
Políticas de Transporte
IX - Secretaria de Direitos Humanos
VI - Advogado-Geral da União
X - Secretaria de Políticas de Promoção da
VII - Assessoria Especial do Presidente
Igualdade Racial
da República
XI - Secretaria de Portos
VIII - Conselho de Aviação Civil
XII - Secretaria de Aviação Civil
IX – Conselho da República
XIII - Secretaria da Micro e Pequena Empresa
X – Conselho de Defesa Nacional
XIV - Controladoria-Geral da União
FONTE: Adaptado de: Lei Federal nº 10.683 (BRASIL, 2003)
97
Você acabou de conhecer a atual estrutura organizacional da Presidência

da República e pôde constatar que o Presidente da República é o Chefe de Governo
que administra o Poder Executivo Federal. Agora vamos nos aprofundar em
alguns destes órgãos para ampliar o seu conhecimento.
E
IMPORTANT
A Lei Federal nº 10.683, de 28.05.2003, dispõe sobre a organização da

Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Acadêmico! É
importante que você conheça esta legislação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/2003/l10.683.htm>.
6 CASA CIVIL
A competência da Casa Civil é normatizada no art. 2º, incisos I e II da Lei
Federal nº 10.683/2003, como podemos observar:
Art. 2º À Casa Civil da Presidência da República compete:

I - assistir direta e imediatamente o Presidente da República no
desempenho de suas atribuições, especialmente:
a) na coordenação e na integração das ações do Governo;
b) na verificação prévia da constitucionalidade e legalidade dos
atos presidenciais; c) na análise do mérito, da oportunidade e da
compatibilidade das propostas, inclusive das matérias em tramitação
no Congresso Nacional, com as diretrizes governamentais;
d) na avaliação e monitoramento da ação governamental e da gestão
dos órgãos e entidades da administração pública federal;
II - promover a publicação e a preservação dos atos oficiais.
Já, a sua estrutura básica, os órgãos, estão delineados na mesma lei e artigo,
porém no parágrafo único, que resumimos a seguir: o Conselho Deliberativo do
Sistema de Proteção da Amazônia, a Imprensa Nacional, o Gabinete, a Secretaria-
Executiva e até três subchefias (a serem determinadas).
Todas as atribuições e competências da Casa Civil são distribuídas aos

órgãos de estrutura básica mediante legislação adequada para estas determinações.
7 ÓRGÃOS DE ASSESSORIA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

Os órgãos de assessoria da Presidência da República da atual organização
foram apresentados no Quadro 6. Na atual estrutura foram criados tantos órgãos
quanto à necessidade de informações e análises para a tomada de decisões e gestão
adequada do Poder Executivo Federal.
98
A Constituição Federal não apresenta número máximo de órgãos para o

assessoramento, mas, contudo exige no mínimo dois órgãos superiores que são
os seguintes: o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.
A Constituição Federal determina a competência do Conselho da

República, no art. 90: “Art. 90. Compete ao Conselho da República pronunciar-se
sobre: I - intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio; II - as questões
relevantes para a estabilidade das instituições democráticas” (BRASIL, 1988).
Já a competência do Conselho de Defesa Nacional está no art. 91, §1º do

mesmo ordenamento jurídico, como segue:
Art. 91 [...]
§ 1º - Compete ao Conselho de Defesa Nacional:
I - opinar nas hipóteses de declaração de guerra e de celebração da
paz, nos termos desta Constituição;
II - opinar sobre a decretação do estado de defesa, do estado de sítio e
da intervenção federal;
III - propor os critérios e condições de utilização de áreas
indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu
efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com
a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo;
IV - estudar, propor e acompanhar o desenvolvimento de iniciativas
necessárias a garantir a independência nacional e a defesa do Estado
democrático (BRASIL, 1988).
Tanto o Conselho da República quanto o Conselho de Defesa Nacional

deverão ter sua organização e funcionamento regulados por legislação própria.
Foram criadas as Leis Federais nº 8.041/90 e nº 8.183/91 para suprir esta exigência
e regular os conselhos.
8 MINISTÉRIOS
Os ministérios são agrupados pela ação governamental que devem
desempenhar nos setores políticos, econômico, militar e social. Devem ser criados
e estruturados por lei que identificará suas atribuições, competências e estrutura
funcional. Esta normatização é encontrada no art. 88 da CF de 1988.
Os autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 841) explicam: “Os

Ministérios são órgãos autônomos da cúpula da Administração Federal, situados
logo abaixo da Presidência da República” (grifo dos autores).
Os ministérios são representados e dirigidos pelos ministros, que exercem

cargos em comissão, que serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e
um anos e no exercício dos direitos políticos. (CF 1988).
Para Silva (2011) os ministros estão na cúpula da organização administrativa

do Poder Executivo Federal, fazendo intermediação direta entre o Poder Político
(Senado e Câmara de Deputados) e a Administração Pública Federal.
99
Sobre as atribuições constitucionais, expressas no art. 87, parágrafo único,

dos ministros de Estado, Silva (2011, p. 659) orienta:
Cada um deles dirige uma grande estrutura da administração federal,

que se chama Ministério. Cabem-lhes, além de outras atribuições
estabelecidas na Constituição e na lei: (1) a orientação, coordenação
e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na
área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados
pelo Presidente da República; (2) expedir instruções para a execução
das leis, decretos e regulamentos; (3) apresentar ao Presidente da
República relatório anual de sua gestão no Ministério; (4) praticar os
atos pertinentes às atribuições que lhes forem outorgadas ou delegadas
pelo Presidente da República.
Podemos observar que o Presidente da República nomeia seus ministros,

utilizando o critério da confiança, para auxiliá-lo na administração do país. Isto
porque desempenham atribuições de grande relevância nacional, diretamente
ligadas ao desempenho dos seus planos de governo.
E
IMPORTANT
Acadêmico(a)! Para manter-se informado sobre a estrutura, o funcionamento,

a história, as atribuições, entre outras novidades é fundamental acessar, periodicamente, os
sítios individuais de cada Ministério na rede mundial de computadores.
9 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL

A estrutura básica dos órgãos públicos nos Estados-membros da nossa
Federação é semelhante à estrutura Federal, é o que salienta Medauar (2005, p. 70):
“[...] observa o mesmo esquema da Administração Federal: o chefe do Executivo
encabeça a Administração e tem como auxiliares os Secretários de Estado”.
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 861) também ressaltam a simetria

entre a estrutura da Administração Federal e a Estadual:
A administração estadual acha-se estruturada em simetria com a

administração federal, atenta ao mandamento constitucional de
observância, pelos Estados Federados, dos princípios estabelecidos
na Constituição da República (art. 25 a 28) e às normas da Lei
Complementar 20, de 1.7.74, relativamente ao atendimento dos
princípios fundamentais adotados pela Reforma Administrativa
(preâmbulo e art. 1º) (grifo nosso).
100
É importante destacar que a Constituição Federal, em seu art. 25 prevê a

autonomia estadual em relação a sua organização e regência, desde que seguidos
os princípios constitucionais. Essa autonomia é implementada pela Constituição
Estadual e as leis que cada Estado-membro aprovar. As Constituições Estaduais,
normalmente, apresentam a estrutura básica da administração direta estadual.
Outras leis normatizam os pormenores da estrutura, das atribuições, do quadro
de servidores e funcionamento de órgãos específicos.
Silva (2011, p. 663-664), explica e exemplifica a autonomia dos Estados,

Distrito Federal e Municípios:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem autonomia
para estabelecerem os órgãos de seus governos na forma que lhes
parecer mais conveniente ao desempenho dos encargos que lhes cabem
na partilha de competências federativas. Podem, pois, estruturar
os órgãos superiores de sua administração como quiserem, criando
Secretarias, ou Departamentos, ou simples Serviços.
Acadêmico(a)! Agora, você pode compreender por que nem sempre os

nomes das Secretarias Estaduais ou os Órgãos de assessoramento são iguais de
um Estado para outro. Usufruindo da autonomia constitucional, cada Estado se
organiza levando em consideração suas necessidades.
10 GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR
O Governador é o Chefe do Poder Executivo Estadual, cabendo a ele
(juntamente com o vice) a direção da Administração Estadual. É o que ressalta
Temer (2002, p. 88): “O governador e o vice-governador compõem o Poder
Executivo Estadual, cujo objetivo é executar, administrar, o que formulou o
legislador estadual, seja o constituinte, seja o ordinário”.
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 862) destacam, que: “Em todos os
Estados-membros (26, atualmente) o Poder Executivo é exercido, unipessoalmente,
pelo Governador, auxiliado por Secretários de Estado”.
Cada Governador pode estruturar seus órgãos executivos e de

assessoramento, conforme explicado anteriormente. Na visão de Medauar (2005,
p. 70), normalmente, alguns órgãos são criados: “O Gabinete do Governador
é integrado por órgãos de assessoramento direto, tais como Assessoria ou
Consultoria Jurídica, Assessoria Parlamentar, Assessoria de Imprensa, Casa
Civil”.
Apenas para complementar nossos conhecimentos o Poder Executivo

do Distrito Federal é, também, representado pelo Governador. É o que orienta
Dantas (2014, p. 1, grifo nosso): “Governador é o cargo político que representa o
poder executivo na esfera dos Estados e do Distrito Federal. [...]. O governador
do Distrito Federal, por ser um caso singular (município neutro), exerce certas
funções que são cabíveis ao prefeito”.
101
O Governador, que é o Chefe do Poder Executivo do Estado ou do Distrito

Federal, tem um cargo com muitas responsabilidades e obrigações. As atribuições
dos Chefes de Poder Executivo Estadual estão elencadas nas Constituições
Estaduais. Entre todas suas atribuições algumas podem ser delegadas, outras, são
exclusivas ao seu cargo. Podemos citar algumas de suas atribuições exclusivas:
representar o Estado, dar iniciativa a projetos de lei, expedir decretos etc.
11 SECRETARIAS DE GOVERNO ESTADUAIS

As Secretarias Estaduais são os órgãos que executam as atribuições
não privativas do Gabinete do Governador. Para Medauar (2005) as secretarias
estaduais são como os ministérios na administração direta da União e os
responsáveis por elas são chamados de Secretários Estaduais, escolhidos por
confiança entre brasileiros maiores de vinte e um anos com pleno exercício dos
seus direitos políticos.
Na esfera estadual, os Secretários de Estado exercem atribuições

semelhantes as dos Ministros, no governo federal. É o que explica Silva (2011, p.
664):
O Governador exerce o Poder Executivo estadual auxiliado pelos

Secretários de Estado, que, assim, têm, no âmbito estadual, posição
semelhante aos Ministros de Estado. As constituições estaduais, como
sempre fazem, acabarão imitando o modelo federal, dizendo que ao
Governador compete ‘exercer, com auxílio dos Secretários de Estado,
a direção superior da administração estadual’ (grifo do autor).
Sobre a competência e atribuições dos Secretários Estaduais, Meirelles,

Aleixo e Burle Filho (2013, p. 862) esclarecem as semelhanças com a esfera federal:
[...] Variam as Secretarias em número, denominação e atribuições,

mas todas elas constituem órgãos dirigentes da administração estadual,
cabendo aos respectivos Secretários funções de supervisão, através
de orientação, coordenação e controle das atividades dos órgãos
inferiores, como ocorre com os Ministros de Estado (grifo nosso).
Concorda com esta simetria e acrescenta exemplos de estrutura das

Secretarias Estaduais, a autora Medauar (2005, p. 70-71):
Em geral, a Administração direta dos Estados-membros conta com

Secretaria da Fazenda, Secretaria da Educação, Secretaria da Segurança
Pública, variando em número e matéria as demais Secretarias.
Cada Secretaria, por sua vez, é dotada de conjunto de órgãos,
destinados a realizar, cada qual no seu âmbito, as atribuições da
Secretaria como um todo; por exemplo: Gabinete do Secretário,
Assessorias, Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Seções,
Setores, e assim por diante.
102
Cada Estado-membro organiza suas secretarias conforme suas

necessidades para desempenhar as competências e beneficiar seu público-alvo, a
população. Cabe ressaltar que toda a estrutura de órgãos das Secretarias Estaduais
deve ser criada, alterada ou excluída, através de legislação própria de iniciativa
do Governador.
12 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA MUNICIPAL

Encontramos na Constituição Federal a autonomia política dos Municípios
expressa no art. 29. Esta independência deve ser exercida dentro dos princípios
constitucionais federais e em consonância com a Constituição Estadual em que o
Município se situa. Diferente do Estado e da União, o Município vai ser regido e
organizado pela Lei Orgânica.
Sobre a Lei Orgânica Municipal, salienta Moraes (2011, p. 296): “Os

municípios reger-se-ão por leis orgânicas municipais [...]. A Lei Orgânica
organizará os órgãos da Administração, a relação entre os órgãos do Executivo e
Legislativo [...] observadas às particularidades locais”.
A participação dos Municípios como ente da federação e com autonomia

política é uma peculiaridade brasileira, segundo o que ensinam Meirelles, Aleixo
e Burle Filho (2013, p. 862):
O Município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa

integração é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum outro Estado
soberano se encontra o Município como peça do regime federativo
constitucionalmente reconhecida. Dessa posição singular do nosso
Município é que resulta sua autonomia político-administrativa,
diversamente do que ocorre nas demais Federações, em que os
Municípios são circunscrições territoriais meramente administrativas.
A organização básica da Administração Direta Municipal encontra-se

na sua Lei Orgânica. Seguindo o exemplo da União e dos Estados normalmente
são editadas leis que regulamentam mais detalhadamente os órgãos públicos
municipais. “A estrutura administrativa municipal reflete a extensão do próprio
Município” (MEDAUAR, 2005, p. 71):
[...] As Prefeituras desses Municípios, que são as estruturas

administrativas do Poder Executivo municipal, podem ter organização
mais simples, tais como Departamentos, Coordenadorias, Serviços,
Divisões, em vez de Secretarias, que são órgãos mais complexos, com
certa conotação política, que se justificam nos grandes Municípios,
especialmente os da Capital. (SILVA, 2011, p. 664).
Podemos observar que não é exigência constitucional a criação de

Secretarias Municipais, quando tratamos de estruturas dos Municípios. Orienta
a autora Medauar (2005) que em municípios de grande porte é fundamental uma
103
estrutura de Secretarias e para os municípios muito pequenos a estrutura pode

ser, menos complexa e dispendiosa, como órgãos, tão somente, departamentos,
assessorias e setores.
13 PREFEITO E VICE-PREFEITO
“O Prefeito é o chefe do Poder Executivo, cabendo-lhe a direção
administrativa e política do município”. (MORAES, 2011, p. 301). Quanto à
direção da prefeitura, como administração direta municipal, explicam Meirelles,
Aleixo e Burle Filho (2013, p. 863):
A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que,

unipessoalmente, como Chefe do Executivo local, comanda,
supervisiona e coordena os serviços de peculiar interesse do
município, auxiliado por Secretários Municipais ou Diretores de
Departamentos, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou
menor desconcentração de suas atividades, sendo permitida, ainda,
a criação das autarquias e empresas estas, visando à descentralização
administrativa.
Salienta a autora Medauar (2005, p. 71): “Dentre as atribuições do Prefeito

se encontram, em geral, as seguintes: nomear e exonerar auxiliares diretos;
expedir decretos e regulamentos; prover cargos e funções públicas; praticar atos
administrativos referentes a servidores municipais”.
Assim como os chefes do Poder Executivo Estadual e Federal e demais

cargos em questão, o Prefeito é um agente político e deve concorrer a eleições
públicas. Explica Moraes (2011) que as eleições para Prefeito e seu Vice ocorrem
no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato, que
é de quatro anos, ressalta que a legislação eleitoral permite segundo turno para
municípios com mais de duzentos mil eleitores.
A respeito dos agentes políticos, Meirelles (2003, p. 75) esclarece:
[...] são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões,

investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de
atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade
funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e
responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis
especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura,
conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que
lhes são privativos.
A relatora Andrade (2010, p. 177) dá exemplos de agentes políticos: “[...]

agentes políticos no âmbito do município são apenas o prefeito, o vice-prefeito,
os secretários e os vereadores”.
104
Os Agentes políticos possuem um processo diferenciado de posse e

sucessão ao cargo. Moraes (2011, p. 297) orienta:
[...] posse do Prefeito e do Vice-prefeito no dia 1º de janeiro do ano

subsequente ao da eleição. A substituição e sucessão na chefia do
Poder Executivo Municipal devem ser regulamentadas pela Lei
Orgânica Municipal, que deverá, em relação à vacância definitiva dos
cargos de Prefeito e Vice-Prefeito, observar o princípio da simetria no
tocante ao art. 81 do texto constitucional.
Existem atribuições que devem ser praticadas exclusivamente pelo Prefeito,

enquanto para outras não há esta necessidade, podendo o prefeito, através
de decreto, delegar, o que não o exime de sua responsabilidade perante estas
atribuições. Aborda Ghellere Junior (2007, p. 26):
As funções administrativas são as mais importantes sendo que

algumas delas são desempenhadas pessoalmente pelo Prefeito, sendo
este o responsável direto por todas as atribuições a seguir delineadas.
As funções administrativas são: a) administração do patrimônio
municipal; b) execução do orçamento; c) abertura de créditos; d)
arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal; e) execução de
obras e serviços; f) decretação de desapropriação; g) imposição de
penalidades administrativas; i) execução da dívida ativa; j) organização
e direção do funcionalismo; l) despacho de expediente; m) publicação
dos atos administrativos; n) expedição de certidões; o) execução de
atribuições delegadas; p) requisição de força policial.
Verificamos que o Prefeito exerce o Poder Executivo Municipal e também

a direção geral da Administração no Município (Prefeitura). A complexidade das
suas atribuições deve ser considerada quando da elaboração de uma estrutura de
órgãos públicos, com o intuito de auxiliá-lo nas suas tomadas de decisões.
E
IMPORTANT
Caro(a) acadêmico(a)!
Não esqueça que antes da posse é importante que o Prefeito tome algumas providências, é
o que ensina Fernandes (2010, p. 62):
Passada a euforia pela vitória nas urnas, após meses seguidos de

ingentes trabalhos de toda uma equipe, sob sua coordenação
pessoal e direta, o Prefeito eleito precisa, agora, “tomar pé
da situação”, compor uma assessoria tanto quanto possível
competente, proba e honesta, e traçar planos a curto, médio
e longo prazos que viabilizem a consecução de metas voltadas
para o bem-estar e o desenvolvimento da comunidade que o
elegeu.
105
RESUMO DO TÓPICO 3
• As características e competências do poder executivo determinadas na nossa

Constituição Federal estão no título IV, capítulo II.
• Quem exerce o poder executivo na União é o presidente da república, nos

Estados é o governador e nos municípios, o prefeito.
• A administração pública, quando centraliza ou desconcentra seus serviços,

utiliza-se da administração direta e quando cria uma estrutura para
descentralizá-los, utiliza-se da administração indireta.
• Cada ente da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)

deve criar uma estrutura administrativa, que são os órgãos, por meio de
Leis Complementares à Constituição Federal, Constituição Estadual e a Lei
Orgânica do município.
• Os representantes do Poder Executivo não trabalham sozinhos, necessitam de

uma estrutura administrativa comandada por técnicos que entendem da sua
área e realizam os trabalhos com maior eficácia.
106
AUTOATIVIDADE
Acadêmico(a)! Para que possamos avaliar a compreensão dos conceitos

aos quais tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos
questionamentos dispostos a seguir:
1 O Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal é representado

unipessoalmente por um Agente Político. Com referência ao Agente
Político que representa a Administração Federal, Estadual e Municipal,
respectivamente, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) O Presidente da República, o Governador e o Prefeito.

b) ( ) O Presidente da República, o Vice-governador e o Presidente da Câmara
Municipal.
c) ( ) Os Senadores, os Deputados Federais e os Vereadores.
d) ( ) Os Ministros, os Secretários Estaduais e os Secretários Municipais.
2 Os serviços públicos, competências e atribuições podem ser executados

de forma centralizada ou descentralizada. Com referência ao tipo de
administração, regulamentada no Decreto-Lei 200/67, que utiliza a execução
centralizada, com ou sem desconcentração, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Administração Indireta.
b) ( ) Administração Direta e Indireta.
c) ( ) Órgãos Indiretos de Administração.
d) ( ) Administração Direta.
3 Os municípios possuem autonomia política e organizacional, desde que

respeitem aos princípios constitucionais. Quanto ao nome da lei municipal
que rege os municípios, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) É a Constituição Estadual.
b) ( ) É a Carta Magna Federal.
c) ( ) É a Lei Orgânica Municipal.
d) ( ) É a Lei Orgânica do Tribunal de Contas.
107
108
UNIDADE 2
TÓPICO 4
PODER JUDICIÁRIO
1 INTRODUÇÃO
Na organização do Estado fica determinada como função típica do Poder
Judiciário, a judiciária ou jurisdicional, atribuição muito importante para redimir
conflitos entre os poderes, a sociedade e facilitar o acesso de todos à justiça, entre
outros.
Iniciaremos nossos estudos visualizando o acesso à justiça no Brasil,

continuaremos com a organização do poder judiciário e conheceremos as
principais características dos seguintes órgãos: Supremo Tribunal Federal,
Conselho Nacional de Justiça, Supremo Tribunal de Justiça, Supremo Tribunal
Militar, Tribunal Superior e o Regional Eleitoral, Tribunal Superior e Regional do
Trabalho, Justiça Federal e a Justiça Estadual.
O Poder Judiciário é indispensável quando nos deparamos com conflitos

de interesses, em determinadas situações pessoais ou coletivas. Aplicar a legislação
para solucionar conflitos é sua finalidade. Auxiliado por alguns órgãos do Poder
Executivo, nos aproxima do caminho tortuoso do acesso à justiça.
Prezado(a) acadêmico(a)! A partir deste tópico, conheceremos as

características e as principais competências do Poder Judiciário.
Vamos aos estudos!
2 A FUNÇÃO JURISDICIONAL E O ACESSO À JUSTIÇA

É poder e dever do Estado prover aos brasileiros o Poder Judiciário, expresso
no art. 2º da Constituição Federal. Não existe justiça privada que desempenhe as
funções deste Poder no Brasil. Todo e qualquer conflito de interesses tanto entre
pessoas físicas, entre sociedades empresárias ou até mesmo entre o governo e a
sociedade, devem ser resolvidos, quando não houver conciliação, por processos
judiciais.
De acordo com Moraes (2011, p. 520): “O Poder Judiciário é um dos três

poderes clássicos previstos pela doutrina e consagrado como um poder autônomo
e independente de importância crescente no Estado de Direito”.
109
A função típica do Judiciário é a jurisdicional, também conhecida como

judicial ou jurisdição. Consiste no dever que o Poder Judiciário tem de aplicar
corretamente a legislação para solucionar conflitos sociais. Alkmim (2009, p. 687)
entende como:
Ao Poder Judiciário compete, como função típica, o exercício da

atividade jurisdicional do Estado, que se caracteriza pela aplicação do
direito aos casos concretos que lhe são submetidos, com vistas à solução
dos conflitos de interesse surgidos no âmbito da sociedade. Como a
jurisdição é um monopólio estatal, não sendo admitida a justiça privada,
trata-se de um poder/dever do Estado.
Encontramos nos ensinamentos de Silva (2011, p. 553) entendimento sobre

a função jurisdicional:
[...] os órgãos do Poder Judiciário têm por função compor conflitos

de interesses em cada caso concreto. Isso é o que se chama função
jurisdicional ou simplesmente jurisdição, que se realiza por meio de
um processo judicial, dito, por isso mesmo, sistema de composição
de conflitos de interesses ou sistemas de composição de lides (grifo
do autor).
Vejamos a opinião de Moraes (2011, p. 522) sobre a função típica do Poder

Judiciário “[...] a função de julgar, ou seja, a função jurisdicional, consiste na
imposição da validade do ordenamento jurídico, de forma coativa, toda vez que
houver necessidade.”
A nossa Constituição Federal determina que é um direito individual e

coletivo a apreciação do Poder Judiciário sobre situações de lesão ou ameaça aos
nossos direitos. O acesso à justiça é livre, porém, quem se sentir lesado deve
acionar ou provocar o Poder Judiciário, na maioria das vezes, com a intermediação
ou constituição de um advogado.
3 ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO

A autonomia e a independência do Judiciário são legítimas, desde que
respeitem as disposições constitucionais. A estrutura organizacional do Poder
Judiciário está disposta no Capítulo III da nossa Constituição Federal. A autonomia
na criação de órgãos e estrutura para desempenhar a função jurisdicional deve
respeitar a organização do Poder Judiciário que encontramos no art. 92 da CF:
Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário:

I - o Supremo Tribunal Federal;
II- o Conselho Nacional de Justiça; [...]
III - o Superior Tribunal de Justiça;
IV - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
V - os Tribunais e Juízes do Trabalho;
VI - os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VII - os Tribunais e Juízes Militares;
VIII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
110
Alkmim (2009, p. 687) explica o funcionamento dos órgãos do Judiciário:
Com efeito, o Poder Judiciário no Brasil estrutura-se basicamente a

partir de uma divisão em duas esferas jurisdicionais independentes,
que são as justiças dos Estados e a Justiça da União. A partir dessa
divisão maior, referidas justiças se subdividem em Justiças comuns e
Justiças especializadas, havendo ainda a previsão de juizados especiais
tanto no âmbito das Justiças Estaduais, como da Justiça Federal.
Os juízes ou magistrados integram os órgãos do Poder Judiciário, segundo

o art. 93 da nossa Carta Magna, o Supremo Tribunal Federal tem a competência de
elaborar projeto de lei complementar que dispõe sobre o Estatuto da Magistratura.
Para haver independência e autonomia há necessidade de alocação de

recursos financeiros. Orienta Moraes (2011, p. 524) sobre a autonomia funcional,
administrativa e financeira que: “Os Tribunais têm autogoverno e devem elaborar
suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com
os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias”.
Enfim, cabe às justiças federais, estadual e especializada, a elaboração

das propostas contemplando suas estruturas administrativas e financeiras, para
desenvolverem suas atribuições precípuas com autonomia.
4 O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A Constituição Federal, no art. 102, estabelece as competências do Supremo
Tribunal Federal – STF. Elaboramos o próximo quadro com estas competências
constitucionais de julgar.
111
QUADRO 7 – COMPETÊNCIAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
1. Competências originárias
a) A ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação
declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
b) Nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do
Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República.
c) Nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os
membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão
diplomática de caráter permanente.
d) O "habeas corpus", sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o
mandado de segurança e o "habeas data" contra atos do Presidente da República, das Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-
Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal.
e) O litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o Distrito
Federal ou o Território.
f) As causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e
outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.
g) a extradição solicitada por Estado estrangeiro.
i) O habeas corpus, quando o coator for Tribunal Superior ou quando o coator ou o paciente for
autoridade ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição do Supremo Tribunal
Federal, ou se trate de crime sujeito à mesma jurisdição em uma única instância.
j) A revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados.
l) A reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões.
m) A execução de sentença nas causas de sua competência originária, facultada a delegação de
atribuições para a prática de atos processuais.
n) A ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados,
e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam
direta ou indiretamente interessados.
o) Os conflitos de competência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais, entre
Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal.
p) O pedido de medida cautelar das ações diretas de inconstitucionalidade.
q) O mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do
Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais
Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal.
r) As ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério
Público.
2. Competências em grau de recurso ordinário
a) O "habeas corpus", o mandado de segurança, o "habeas data" e o mandado de injunção decididos
em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão.
b) O crime político.
3. Competências em grau de recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última
instância, quando da decisão recorrida
a) Contrariar dispositivo desta Constituição.
b) Declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal.
c) Julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.
d) Julgar válida lei local contestada em face de lei federal.
112
Gostaríamos de esclarecer que a competência originária refere-se a

processos que darão início no STF, enquanto as competências em grau de recurso
são as apelações ordinárias ou extraordinárias.
É prerrogativa do Presidente da República a escolha dos ministros que

comporão o Supremo Tribunal Federal, porém, poderá nomeá-los apenas se
aprovados pelo Senado Federal. Quanto à composição e os requisitos para a
escolha dos ministros do STF, Silva (2011, p. 559) orienta:
A composição do STF manteve-se tal como antes, com onze Ministros,

que serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada
a escolha pelo Senado Federal, dentre cidadãos (brasileiros natos) com
mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de
notável saber jurídico e reputação ilibada.
Ressaltamos que o requisito de ser brasileiro nato é fundamental aos

candidatos a Ministros do STF porque cabe ao Presidente do Supremo Tribunal
Federal a sucessão do Presidente da República em determinadas situações.
O STF é responsável pela emissão das chamadas Súmulas Vinculantes,

que vieram para agilizar e trazer segurança jurídica aos processos judiciais em
questões reiteradas (repetidas, idênticas), salienta Alkmim (2009, p. 692) sobre o
tema:
A súmula vinculante consiste no enunciado do Supremo Tribunal

Federal, decorrente de reiteradas decisões no mesmo sentido acerca
de matéria constitucional. Nesses casos, poderá o STF editar súmulas
com efeito vinculante, a qual passará a obrigar a todos os demais
órgãos do Poder Judiciário a decidirem naquele sentido. Além dos
órgãos do Judiciário, as súmulas, a partir de sua publicação, terão
efeito vinculante também em relação à administração pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Ao Supremo Tribunal Federal cabe a tarefa primordial para um Estado

de Direito, que é a guarda da Constituição. Preservar e exigir a aplicação dos
princípios constitucionais, traz segurança jurídica para a sociedade.
5 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

A função precípua do Conselho Nacional de Justiça – CNJ de controlar
a atuação do Poder Judiciário exige que, na composição de seus membros,
participem, também, atores de outros segmentos, como: Poder Executivo e
da sociedade em geral. Moraes (2011, p. 542-543) explica, resumidamente, à
composição e a presidência do CNJ:
113
O Conselho Nacional de Justiça é composto por 15 membros, cuja

maioria (nove) é composta por membros do próprio Poder Judiciário,
e pode ser dividido da seguinte forma: membros do judiciário, membros
das funções essenciais à Justiça (advocacia e Ministério Público) e membros da
sociedade escolhidos pelo Legislativo. [...] O Conselho será presidido pelo
Ministro-Presidente do Supremo Tribunal Federal (grifo do autor)
Nas ausências e impedimentos do Presidente do STF, quem assumirá a

presidência do CNJ é o Vice-Presidente do STF, segundo ensinamentos de Silva
(2011).
As competências do Conselho Nacional de Justiça estão expressas no

art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal. Para que você possa distinguir com
maior facilidade adaptamos no quadro a seguir as competências e atribuições
constitucionais deste Conselho. Veja a seguir:
QUADRO 8 – COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
1. Competência Constitucional
a) Controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário.

b) Controle do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.
c) Cumprir atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura.
2. Atribuições Constitucionais
a) Zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura,

podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências.
b) Zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade
dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo
desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União.
c) Receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive
contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro
que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência
disciplinar e correcional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e
determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos
proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla
defesa.
d) Representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de
abuso de autoridade.
e) Rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de
tribunais julgados há menos de um ano.
f) Elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por
unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário.
g) Elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação
do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do
Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da
abertura da sessão legislativa.
114
Salienta Silva (2011) que a União, o Distrito Federal e os Territórios devem

criar e implementar Ouvidorias de Justiça, que receberão denúncias relacionadas aos
membros ou órgãos do Poder Judiciário e as repassarão diretamente ao Conselho
Nacional de Justiça para averiguação.
6 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA

O Superior Tribunal de Justiça – STJ, órgão do Poder Judiciário que encontra
normatização constitucional nos art. 104 e 105, sofre supervisão administrativa e
financeira do Conselho da Justiça Federal, ensina Silva (2011).
A nossa Carta Maior, em seu art. 105, enumera as competências do

Superior Tribunal de Justiça. Com a finalidade de ordenar as competências para
julgar do STJ, adaptamos o quadro a seguir:
QUADRO 9 – COMPETÊNCIAS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
1- Competências originárias
a) Nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de
responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal,
os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais
Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais
de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais.
b) Os mandados de segurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal.
c) Os habeas corpus, quando o coator ou paciente for qualquer das pessoas mencionadas na alínea
"a", ou quando o coator for tribunal sujeito à sua jurisdição, Ministro de Estado ou Comandante
da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral.
d) Os conflitos de competência entre quaisquer tribunais, ressalvado o disposto no art. 102, I, "o",
bem como entre tribunal e juízes a ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais diversos.
e) As revisões criminais e as ações rescisórias de seus julgados.
f) A reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões.
g) Os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias da União, ou entre
autoridades judiciárias de um Estado e administrativas de outro ou do Distrito Federal, ou entre
as deste e da União.
h) O mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de
órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos
de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral,
da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal.
i) A homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de exequatur às cartas rogatórias.
2- Competências em grau de recurso ordinário
a) Os "habeas corpus" decididos em única ou última instância pelos Tribunais Regionais Federais
ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão for denegatória.
b) Os mandados de segurança decididos em única instância pelos Tribunais Regionais Federais
ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão.
c) As causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e,
do outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no País.
115
3- Competência de julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância,

pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e
Territórios, quando a decisão recorrida
a) Contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência.
b) Julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal.
c) Dar à lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal.
Sobre a finalidade do Superior Tribunal de Justiça, ressalta Alkmim (2009,

p. 696), que foi criado para: “[...] julgar questões federais das chamadas Justiças
comuns (Justiça Federal e Justiças Estaduais), assegurando a supremacia da
legislação federal em todo o território nacional, bem como a uniformidade de
interpretação do direito entre os tribunais nacionais”.
Orienta Silva (2011) que a composição do STJ é de no mínimo 33 ministros, os

quais são nomeados pelo Presidente da República quando a escolha for aprovada
pelo Senado Federal, por maioria absoluta. “Existem regras pré-determinadas
para a escolha de seus Ministros, aplicando-se a regra do poderíamos chamar de
1/3 constitucional.” (MORAES, 2011, p. 567).
Continuando com os ensinamentos de Moraes (2011, p. 567) verificamos

quais são os requisitos para concorrer ao cargo de Ministro do STJ:
a. idade: 35 a 65 anos;
b. ser brasileiro nato ou naturalizado;
c. notável saber jurídico e reputação ilibada.
O funcionamento interno, bem como a organização administrativa

e orçamentária é de competência autônoma do próprio STJ, respeitando as
determinações constitucionais.
E
IMPORTANT
Para conhecer melhor o funcionamento do Conselho da Justiça Federal,

leia a Lei Federal 11.798 de 29 de outubro de 2008 que dispõe sobre a composição e a
competência do Conselho da Justiça Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11798.htm#art11>.
116
7 TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL E TRIBUNAIS REGIONAIS

ELEITORAIS
A organização da Justiça Eleitoral encontra-se expressa na Constituição
Federal em seu art. 118 (BRASIL, 1988). Os órgãos desta justiça são: o Tribunal
Superior Eleitoral, os Tribunais Regionais Eleitorais, os Juízes Eleitorais e as
Juntas Eleitorais.
Em relação à sua organização administrativa e funcionamento, a Justiça

Eleitoral deve utilizar-se de legislação exclusiva, salienta Silva (2011, p. 581)
que: “[...] serão dispostas em lei complementar (art. 121), mas a Constituição já
oferece um esquema básico”. Cada Capital Estadual e o Distrito Federal terão
representação de Tribunais Regionais Eleitorais – TRE.
A competência do Tribunal Superior Eleitoral – TSE, é originária e

recursal em relação às demandas do processo eleitoral brasileiro, Alkmim (2009,
p. 699) esclarece que: “O Tribunal Superior Eleitoral tem competência originária
e recursal, sendo esta, para os recursos de decisões proferidas pelos tribunais
regionais”.
A composição do TSE está norteada pela Constituição Federal no art. 119,

orienta Silva (2011, p. 581) que:
O Tribunal Superior Eleitoral compor-se-á, no mínimo, de 7 membros,

escolhidos: (1) mediante eleição, pelo voto secreto: (a) 3 juízes dentre
Ministros do STF; (b) 2 juízes dentre os Ministros do STJ; (2) por
nomeação do Presidente da República, 2 juízes dentre 6 advogados de
notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo STF (grifo
do autor).
A escolha do Presidente e Vice-Presidente será entre os Ministros do STF

eleitos pelos seus colegas membros do Tribunal Superior Eleitoral.
Os Tribunais Regionais Eleitorais são os órgãos da Justiça Eleitoral logo

abaixo do TSE e elegem seu Presidente e Vice dentre os desembargadores que
fazem parte de sua composição. Ensina Moraes (2011, p. 592) como funciona a
composição dos TREs, os quais:
[...] serão compostos, mediante eleição e voto secreto, de dois juízes

entre os desembargadores do Tribunal de Justiça; dois juízes entre
juízes de direito, escolhidos pelo Tribunal de Justiça; de um juiz
do Tribunal Regional Federal com sede na Capital do Estado ou
no Distrito Federal, ou, não havendo, de juiz federal, escolhido, em
qualquer caso, pelo Tribunal Regional Federal respectivo. Além disto,
por nomeação, pelo Presidente da República, de dois juízes entre seis
advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados
pelo Tribunal de Justiça.
117
Para resguardar os processos eleitorais e evitar a possibilidade de

interferência nos Tribunais Eleitorais, compartilha Moraes (2011), que seus
membros devem ser substituídos após servirem no mínimo dois anos e, no
máximo, dois biênios consecutivos.
8 TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO E TRIBUNAIS

REGIONAIS DO TRABALHO
Os conflitos originados das relações de trabalho são matéria de
competência da Justiça do Trabalho. Encontramos na Constituição Federal em
seu art. 111 (BRASIL, 1988) a composição dos órgãos desta Justiça, que são: o
Tribunal Superior do Trabalho, os Tribunais Regionais do Trabalho e os Juízes
do Trabalho.
Em relação à competência e campo de atuação da Justiça do Trabalho,

Alkmim (2009, p. 698) orienta:
A Justiça do trabalho constitui-se em órgão especializado do Poder

Judiciário e integra a Justiça da União. Foi criada para a solução de
conflitos decorrentes das relações de trabalho, tendo por competência
processar e julgar todas as ações oriundas das relações de trabalho,
abrangidos todos os entes da administração pública direta e indireta,
além dos dissídios coletivos que são os conflitos coletivos decorrentes
das relações de trabalho, envolvendo interesse de toda uma categoria
de trabalhadores.
Podemos observar que o órgão máximo desta justiça especializada

nas relações trabalhistas é o Tribunal Superior do Trabalho – TST que tem a
composição delineada pela Constituição Federal, no art. 111-A, e aqui esclarecida
por Silva (2011, p. 578):
[...] Compor-se-á de vinte e sete Ministros, escolhidos dentre

brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos,
nomeados pelo Presidente da República após aprovação pela maioria
absoluta do Senado Federal, sendo: I – um quinto dentre advogados
com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e membros
do Ministério Público do Trabalho com mais de dez anos de efetivo
exercício, observado o disposto no art. 94; II – os demais dentre juízes
dos Tribunais Regionais do Trabalho, oriundos da magistratura da
carreira, indicados pelo próprio Tribunal Superior (art. 111-A).
Junto ao Tribunal Superior do Trabalho funcionarão: a) a Escola Nacional

de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados do Trabalho, que entre outras
atribuições regulamenta os cursos oficiais para o ingresso e promoção da
carreira; e o Conselho Superior da Justiça do Trabalho, que manterá supervisão
administrativa, financeira e patrimonial da Justiça do Trabalho.
118
Já, os Tribunais Regionais do Trabalho que compõem a Justiça do

Trabalho são distribuídos pelos Estados-membros e Distrito Federal. “Há um
tribunal regional em cada Estado federado (sede na capital e competência em
todo o Estado) e um no Distrito Federal.” (ALKMIM, 2009, p. 699).
Com o intuito de dar amplo acesso à Justiça do Trabalho, nossa Constituição

Federal determina no art. 115, §1º e §2º, que:
Art. 115 [...]

§ 1º Os Tribunais Regionais do Trabalho instalarão a justiça itinerante,
com a realização de audiências e demais funções de atividade
jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdição, servindo-
se de equipamentos públicos e comunitários.
§ 2º Os Tribunais Regionais do Trabalho poderão funcionar
descentralizadamente, constituindo Câmaras regionais, a fim de
assegurar o pleno acesso do jurisdicionado à justiça em todas as fases
do processo.
É através de legislação infraconstitucional que será normatizado a

constituição, investidura, jurisdição, competência, garantias e condições de
exercício dos órgãos da Justiça do Trabalho.
9 SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR

A Justiça Militar tem sua competência constitucional disciplinada dos
art. 122 ao 124, com a finalidade de redimir conflitos criminais militares. “[...]
é o órgão jurisdicional destinado à solução de conflitos definidos em lei [...]. Os
crimes militares são tipificados no Código Penal Militar.” (ALKMIM, 2009, p.
700).
A estrutura organizacional básica da Justiça Militar está normatizada no

art. 122 da Constituição Federal, que compreende os seguintes órgãos: o Superior
Tribunal Militar, os Tribunais e Juízes Militares instituídos por lei.
O Supremo Tribunal Militar – STM é o órgão de cúpula da Justiça Militar

e tem sua composição delineada constitucionalmente, salienta Silva (2011, p. 583):
[...] compõe-se de quinze Ministros vitalícios, nomeados pelo

Presidente da República, depois de aprovada a indicação pelo Senado
Federal, sendo 3 dentre oficiais-generais da marinha, 4 dentre oficiais-
generais do Exército, 3 dentre oficiais-generais da Aeronáutica, todos
da ativa do posto mais elevado da carreira, e 5 civis (art. 123).
Para compor o STM são atribuídos requisitos constitucionais para os

cargos de Ministros Civis, que devem ser brasileiros maiores de 35 anos. Dos cinco
civis, três serão escolhidos dentre advogados de notório saber jurídico e conduta
ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e os outros dois
dentre juízes auditores e membros do Ministério Público da Justiça Militar.
119
10 JUSTIÇA FEDERAL
A organização da Justiça Federal encontra-se fundamentada pela
Constituição Federal, art. 106. Seus órgãos são: os Tribunais Regionais Federais e
os Juízes Federais.
Compete à Justiça Federal processar e julgar originalmente (primeiro grau)

e em grau de recurso (segundo grau). Sobre a representação originária da Justiça
Federal Alkmim (2009, p. 698) orienta os procedimentos: “A Justiça Federal de
primeiro grau é representada pelos juízes federais que se localizam em todos os
Estados e no Distrito Federal. Trata-se de juízos monocráticos ao lado dos quais
funciona também o tribunal do júri, sendo um em cada Estado”.
Aos Tribunais Regionais Federais a Constituição Federal, no art. 108,

atribui competências exclusivas que são apresentadas no quadro a seguir:
QUADRO 10 – COMPETÊNCIAS DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS
1. Competências originárias
a) Os juízes federais da área de sua jurisdição, incluídos os da Justiça Militar e da Justiça do

Trabalho, nos crimes comuns e de responsabilidade, e os membros do Ministério Público da
União, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral.
b) As revisões criminais e as ações rescisórias de julgados seus ou dos juízes federais da região.
c) Os mandados de segurança e os "habeas data" contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal.
d) Os "habeas corpus", quando a autoridade coatora for juiz federal.
e) Os conflitos de competência entre juízes federais vinculados ao Tribunal.
2. Competência de julgar, em grau de recurso, as causas decididas pelos juízes federais e
pelos juízes estaduais no exercício da competência federal da área de sua jurisdição
Já, aos Juízes Federais, compete originalmente julgar e processar as causas

atribuídas pela Constituição Federal, no art. 109 apresentadas no próximo quadro:
120
QUADRO 11 – COMPETÊNCIAS DOS JUÍZES FEDERAIS
1- Compete processar e julgar

a) As causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas
na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
b) As causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Município ou pessoa
domiciliada ou residente no País.
c) As causas fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo
internacional.
d) Os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse
da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e
ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral.
e) Os crimes previstos em tratado ou convenção internacional, quando, iniciada a execução no
País, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente.
f) As causas relativas a direitos humanos a que se refere o § 5º deste artigo.
g) Os crimes contra a organização do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema
financeiro e a ordem econômico-financeira.
h) Os "habeas corpus", em matéria criminal de sua competência ou quando o constrangimento
provier de autoridade cujos atos não estejam diretamente sujeitos a outra jurisdição.
i) Os mandados de segurança e os "habeas data" contra ato de autoridade federal, excetuados os
casos de competência dos tribunais federais.
j) Os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competência da Justiça Militar.
k) Os crimes de ingresso ou permanência irregular de estrangeiro, a execução de carta rogatória,
após o "exequatur", e de sentença estrangeira, após a homologação, as causas referentes à
nacionalidade, inclusive a respectiva opção, e à naturalização.
l) A disputa sobre direitos indígenas.
Destacamos que as lides de interesse da Justiça Federal são as que se

relacionam com conflitos da União, exceto os assuntos que possuem justiça
especializada. Alkmim (2009, p. 698) resume: compete à Justiça Federal “[...]
julgar causas em que houver interesse da União e suas autarquias e empresas
públicas, com exceção das de falência, acidentes do trabalho e as sujeitas à Justiça
Eleitoral e à Justiça do Trabalho”.
11 JUSTIÇA ESTADUAL
Encontramos no art. 125 da Constituição Federal a autorização dos
Estados de organizarem sua justiça, respeitando os princípios constitucionais. A
competência desta justiça deve ser delineada nas Constituições Estaduais e a lei
de organização deve ser de iniciativa do Tribunal de Justiça de cada Estado.
Os Estados federados, em razão de sua autonomia política,

administrativa e jurisdicional, possuem o seu próprio Poder
Judiciário, competindo a cada Unidade Federativa a organização de
sua estrutura, observados os princípios estabelecidos na Constituição
Federal. (ALKMIM, 2009, p. 701).
121
O Órgão de cúpula da Justiça Estadual, nos Estados-membros, é o Tribunal

de Justiça e cabe a este a proposição de legislação para organização funcional,
administrativa e financeira, assim prescreve a nossa Constituição. Na visão de
Alkmim (2009, p. 701), normalmente se utiliza da seguinte estrutura:
Para fins de organização das Justiças estaduais de primeiro grau,

o território dos Estados é dividido em comarcas, sendo que cada
comarca abrange um ou mais municípios e distritos. Comarca é o foro
em que o juiz de primeiro grau exerce a sua competência territorial,
podendo em cada comarca haver um ou mais juízos, ou seja, uma ou
mais varas da Justiça Estadual, especializadas ou não, além de um
tribunal de júri.
A Lei Federal nº 9.099/95 (BRASIL, 1995) cria a obrigação tanto para a

Justiça Federal quanto para a Justiça Estadual para a criação de juizados especiais,
cíveis e criminais.
DICAS
Acadêmico, para melhor compreender as Características e Competências do

Poder Judiciário é primordial que você leia atentamente a Constituição Federal no Capítulo
III, do artigo 92 ao 135. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>.
122
RESUMO DO TÓPICO 4
• As características e competências do poder judiciário estão determinadas na

nossa Constituição Federal, título IV, capítulo III.
• O poder judiciário, que tem a função típica jurisdicional, é independente e

também é estruturado por órgãos.
• Os órgãos da justiça são: Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de

Justiça, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais e Juízes
Federais, Tribunais e Juízes do Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais
e Juízes Militares, Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e
territórios.
• Existe a organização da Justiça Federal e da Justiça Estadual, não há “justiça

municipal”.
• A nossa CF determina que os estados ofereçam defensorias públicas para que

as pessoas, que não possuem condições financeiras, possam ter acesso à justiça.
• Determinados temas que demandam valores das causas menores ou penas

inferiores a dois anos, podem ser resolvidos através de juizados especiais,
cíveis e criminais, tanto na Justiça Federal quanto na Justiça Estadual.
123
AUTOATIVIDADE
Vamos avaliar seus conhecimentos adquiridos até esta fase da Unidade

2, os convido a responder aos questionamentos dispostos a seguir:
1 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário possuem funções típicas

no desempenho de suas competências. Com referência a função típica do
Judiciário, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Função Administrativa.
b) ( ) Função Jurisdicional.
c) ( ) Função Legislativa.
d) ( ) Função Executiva.
2 A organização do Poder Judiciário, quanto à estrutura básica dos seus

órgãos está prescrita na Constituição Federal. Com referência ao artigo que
determina a estrutura do Judiciário, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Está determinado no artigo 70.

b) ( ) Está determinado no artigo 90.
c) ( ) Está determinado no artigo 95.
d) ( ) Está determinado no artigo 92.
3 Para otimizar o controle do Poder Judiciário pelo Conselho Nacional de Justiça

deve a União, o Distrito Federal e os Territórios implementar estruturas que
receberão denúncias relacionadas ao Judiciário. Com referência ao nome
destes órgãos que receberão as denúncias, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Chamam-se Ouvidorias de Justiça.

b) ( ) Chamam-se Ouvidorias da União.
c) ( ) Chamam-se Ouvidorias de Gestão da Justiça.
d) ( ) Chamam-se Ouvidorias de Controle Institucional.
124
UNIDADE 2
TÓPICO 5
ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
1 INTRODUÇÃO
Quando tratamos do relacionamento entre os Poderes Executivo e o
Judiciário, precisamos conhecer quais são os órgãos que representam um elo entre
esses poderes e entre a sociedade. Este tópico trará para você as informações acerca
de alguns atores que não compõem o quadro de órgãos do Judiciário, porém
auxiliam o Poder Judiciário na função jurisdicional.
Você irá conhecer as características e atribuições do Ministério Público,

da Advocacia Geral da União e das Defensorias Públicas; será levado a perceber
como são importantes no acesso à justiça no território brasileiro.
A partir deste tópico, abordaremos os assuntos relacionados às

características e as principais competências dos Órgãos Auxiliares do Poder
Judiciário.
Seja bem-vindo(a)! Iniciemos nossa caminhada.
Aos estudos!
2 MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público – MP – consoante com os ensinamentos de Moraes
(2009) é o defensor dos direitos fundamentais, entre eles os indisponíveis e
interesses coletivos. Também atua como fiscal dos Poderes Legislativo, Executivo
e Judiciário. “Os membros do Ministério Público, em nível federal, são chamados
de Procuradores da República e, em nível estadual, de Promotores e de
Procuradores da Justiça.” (ALKMIM, 2009, p. 703).
O MP pelo exposto na Constituição Federal de 1988, em seu art. 128, divide-

se nos seguintes órgãos: a) O Ministério Público da União representado através do
Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar, do Distrito Federal e Territórios; e
b) O Ministério Público dos Estados.
Anteriormente comentamos que a justiça deve ser provocada para a

resolução dos conflitos, já o MP tem o caráter investigativo e em determinadas
situações sua presença no processo de resolução de conflitos é indispensável. Para
o desempenho das funções deste órgão é necessária a completa independência,
ressalta Alkmim (2009, p. 703):
125
[...] para assegurar o respeito e a manutenção dos direitos individuais

e coletivos garantidos pela Constituição brasileira, não basta a isenção
e imparcialidade do Poder Judiciário, uma vez que este é inerte
e age apenas mediante provocação. Há necessidade de um órgão
independente, sem vinculação a qualquer dos poderes constituídos,
que possa se movimentar e agir na defesa dos interesses coletivos e
individuais indisponíveis, buscando junto ao Judiciário a garantia
destes interesses.
Para o desempenho das suas atribuições, que se encontram dispostas no

art. 129 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), o Ministério Público é dotado
de garantias e vedações constitucionais descritas no art. 128, § 5º. Para melhor
compreensão adaptamos em um quadro suas atribuições, garantias e vedações:
QUADRO 12 – ATRIBUIÇÕES, GARANTIAS E VEDAÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO
1. Atribuições do Ministério Público

a) Promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei.
b) Zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos
assegurados nesta constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia.
c) Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social,
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
d) Promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da união
e dos estados, nos casos previstos nesta constituição.
e) Defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas.
f) Expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando
informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva.
g) Exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada
no artigo anterior.
h) Requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os
fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais.
i) Exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade,
sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
2. Garantias do Ministério Público
a) Vitaliciedade, após dois anos de exercício, não podendo perder o cargo senão por sentença
judicial transitada em julgado.
b) Inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado
competente do Ministério Público, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada
ampla defesa.
c) Irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, § 4º, e ressalvado o disposto nos art.
37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I.
3. Vedações do Ministério Público
a) Receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas
processuais.
b) Exercer a advocacia.
c) Participar de sociedade comercial, na forma da lei.
d) Exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério.
e) Exercer atividade político-partidária.
f) Receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades
públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei.
126
TÓPICO 5 | ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
O Judiciário é controlado pelo Conselho Nacional de Justiça e o Ministério

Público, que não é órgão do Poder Judiciário, tem como órgão de controle e
fiscalização o Conselho Nacional do Ministério Público – CONAMP, que tem
obrigatoriedade e estrutura básica descrita no art. 130-A da Constituição Federal.
3 ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO

Este órgão do Poder Executivo da União vem auxiliar o Judiciário, no
que tange à solicitação de informações e documentos, porque tem a função
de representar os interesses federais. Salienta Alkmim (2009, p. 708): “[...] é a
instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União,
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar, as
atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo”.
Para cumprir ao preceito constitucional no art. 131 foi editada a Lei

Complementar nº 73/93 que institui a Advocacia Geral da União – AGU e
determina toda a estrutura organizacional, órgão, carreira, funções, controle
institucional, direitos e impedimentos, entre outros. Apresentamos o próximo
Quadro com seus Órgãos e atual composição.
QUADRO 13 – COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Órgãos de direção superior Órgãos de execução

a) As Procuradorias Regionais da União e as
a) O Advogado-Geral da União. da Fazenda Nacional e as Procuradorias da
b) A Procuradoria-Geral da União e a da União e as da Fazenda Nacional nos Estados
Fazenda Nacional. e no Distrito Federal e as Procuradorias
c) Consultoria-Geral da União. Seccionais destas.
d) O Conselho Superior da Advocacia- b) A Consultoria da União, as Consultorias
Geral da União. Jurídicas dos Ministérios, da Secretaria Geral
e) A Corregedoria-Geral da Advocacia e das demais Secretarias da Presidência da
da União. República e do Estado-Maior das Forças
Armadas.
FONTE: Adaptado de: Lei Complementar nº 73 (BRASIL, 1993)
A legislação esclarece como escolher a chefia e como iniciar a carreira na

AGU, explica resumidamente autor Silva (2011, p. 606):
Chefia. A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da

União, de livre nomeação do Presidente da República dentre cidadãos
maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação
ilibada.
Carreira. Os membros da Advocacia-Geral da União, denominados
Advogados da União, Procuradores da Fazenda Nacional e Assistentes
Jurídicos, são organizados em carreira, em cuja classe inicial
ingressarão por concurso público e provas de títulos (grifo do autor).
127
Ressaltamos que a livre nomeação da chefia pelo Presidente da República

é coerente devido à responsabilidade de gerir todo o funcionamento de uma
organização com responsabilidades tanto judiciais (causas judiciais) como
extrajudiciais (normatizações, assessorias e pareceres).
4 DEFENSORIA PÚBLICA
Você sabia que o Estado tem a responsabilidade de prestar assistência
jurídica integral e gratuita a todos que comprovarem insuficiência de recursos?
Este é um dos direitos individuais que podemos encontrar na Constituição
Federal no art. 5º, inciso LXXIV. A fim de respeitar essa exigência constitucional e
a sua função jurisdicional é que os Estados-membros devem instituir, através de
lei complementar, a Defensoria Pública.
A Constituição Federal, dos artigos 133 ao 135 (BRASIL, 1988), dá normas

gerais sobre a obrigatoriedade e a função indispensável desta defensoria,
bem como determina a criação de lei complementar para organizá-la. A Lei
Complementar 80/94 (BRASIL, 1994) organiza a defensoria pública na Justiça
Federal e dá diretrizes para sua organização na Justiça Estadual.
Em relação às atribuições da Defensoria Pública, vejamos a contribuição

de Alkmim (2009, p. 709) sobre o assunto:
Tais atribuições não se confundem com as do Ministério Público, na

medida em que este é responsável pela defesa da sociedade como
um todo, incluindo-se aí os direitos coletivos, difusos e individuais
homogêneos, e à Defensoria Pública compete à orientação e defesa do
cidadão, individualmente considerado, e que não possua condições
financeiras para constituir advogado particular visando à defesa de
seus interesses.
Verificamos que a indispensabilidade do advogado, nas causas judiciais,

obriga o Estado a prover condições de orientação jurídica, defesa e acesso à justiça,
gratuito, a pessoas sem condições financeiras.
DICAS
Acadêmico(a)! Para ampliar seus conhecimentos, sobre os serviços gratuitos da

Defensoria Pública, é fundamental que você leia a Lei Complementar 80/94. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp80.htm>.
128
E
IMPORTANT
No texto a seguir vamos conhecer a Assembleia Legislativa do Estado de São

Paulo. Você pode compreender o que faz a assembleia, como nasce uma lei estadual,
como é o relacionamento do Legislativo paulista em relação a outros Poderes, entre outras
informações interessantes. Leia com atenção, porque é importante para a sua melhor
compreensão dos conteúdos apresentados na Unidade 2.
O que faz a Assembleia Legislativa

Como nasce uma lei
Berçário de Leis
Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão

em virtude da lei. Desta forma, uma lei deve ser considerada uma regra a ser
seguida, cumprida e respeitada por todos. Quem mostra o caminho a ser seguido
no momento de criação de uma dessas regras é a Constituição.
Os Deputados, o Governador e em alguns casos o Tribunal de Justiça, o

Procurador Geral de Justiça e os cidadãos, podem propor um projeto de lei. No
caso de ser iniciativa popular há necessidade de se reunir assinaturas de 0,5% do
eleitorado do Estado que representa hoje cerca de 110 mil eleitores de um total de
22 milhões, e encaminhar o projeto à Mesa da Assembleia.
Como um projeto de lei vira lei
Uma vez entregue à Mesa, o projeto de lei será lido no Expediente para
conhecimento dos deputados e, depois, publicado no Diário da Assembleia, que
129
é; o Diário Oficial do Poder Legislativo. No prazo de dois dias, o projeto deverá ser
incluído na Pauta para possível recebimento de emendas.
Ao final do prazo para permanência em Pauta, o projeto será encaminhado

ao exame das Comissões, por despacho do presidente da Assembleia. Com os
pareceres das Comissões, os projetos serão incluídos na Ordem do Dia para
discussão e votação em Plenário.
Votado e aprovado na Assembleia, o projeto de lei será então remetido

ao governador, que poderá sancioná-lo ou vetá-lo. Somente após sancionado e
promulgado, o projeto, publicado, torna-se lei estadual.
A tramitação nada mais é do que todo esse processo de encaminhamento

de um projeto até que ele se torne lei.
As leis do Estado dentro da Federação
A Constituição Federal estabelece as atribuições da União, Estados e

Municípios. As leis estaduais atuam até os limites físicos do Estado e, no caso de
São Paulo, de seus 645 municípios. Uma lei estadual tem seu alcance delimitado
pelas Constituições Federal e Estadual. Não é permitido ao Poder Legislativo
estadual legislar sobre assuntos de competência exclusivamente federal ou
municipal. Na verdade, no sistema federativo brasileiro, quando se repartiram
as competências, sobraram aos Estados aquelas que não são da União nem dos
Municípios (artigos 21, 22 e 30 da Constituição Federal): "São reservadas aos
Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição Federal".
No decorrer do processo histórico, houve uma evidente restrição

de competência do Legislativo, com hipertrofia do Executivo, assim como
restringiram-se as matérias atribuídas às Assembleias Legislativas, fortalecendo-
se o Congresso Nacional.
Para se ter uma visão do que pode o Estado-membro legislar na Federação

brasileira deve-se observar que, além das remanescentes, a Constituição Federal
especificou algumas competências:
1) Exclusivas:
• criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
• criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios;
• exploração dos serviços de gás canalizado.
2) Concorrentes:
• direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
• orçamento;
• juntas comerciais;
• custas dos serviços forenses;
• produção e consumo;
130
• florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos

recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
• proteção ao patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico;
• responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos
de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
• educação, cultura, ensino e desporto;
• criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
• procedimento em matéria processual;
• previdência social, proteção e defesa da saúde;
• assistência jurídica e defensoria pública;
• proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
• proteção à infância e à juventude;
• organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
3) Comuns (artigo 23 da Constituição Federal):

• “Artigo 23 - é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios:
ᵒ I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas
e conservar o patrimônio público;
ᵒ II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas
portadoras de deficiência;
ᵒ III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos;
ᵒ IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e
de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
ᵒ V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
ᵒ VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
ᵒ VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
ᵒ VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar;
ᵒ IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
ᵒ X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo
a integração social dos setores desfavorecidos;
ᵒ XI - registrar, acompanhar, fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
ᵒ XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
ᵒ Parágrafo Único - Lei complementar fixará normas para a cooperação entre
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional."
Deve-se esclarecer, ainda, que os parágrafos 1°, 2°, 3° e 4° do artigo 24 da

Constituição Federal dizem que:
131
• "no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a

estabelecer normas gerais;
• a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados;
• inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência
legislativa plena, para atender as suas peculiaridades;
• a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei
estadual, no que lhe for contrário."
As leis na história
Leis que fizeram história
Polêmicas
Leis polêmicas despertam maior interesse do público e da mídia no

processo de discussão e votação porque interferem diretamente no dia a dia do
Estado e de seus cidadãos. Aqui estão algumas das mais polêmicas que tramitaram
pela Casa nos últimos tempos: Lei do rodízio. Estabeleceu o rodízio de carros na
região metropolitana de São Paulo, para diminuição do nível de poluição no ar.
(L. 9690/97)
Privatização das energéticas (CESP, Eletropaulo e CPFL). Permitiu a

desestatização de setores estratégicos para a economia do Estado. (L. 9361/96)
Orçamento das universidades. Aumento orçamentário para as

universidades estaduais na lei de diretrizes orçamentárias.
Famosas
132
Uma das leis de grande discussão e votação polêmica na Assembleia

Legislativa foi a lei de privatização do Banespa. Ela foi proposta pelo governador
Mário Covas (Executivo), em 1995, logo após a intervenção do Banco Central
(governo federal) na administração do Banespa. Este projeto de lei foi discutido
ampla e minuciosamente pelas Comissões de Constituição e Justiça, de Economia
e Planejamento e de Finanças e Orçamento, antes de sofrer avaliação e votação
em Plenário.
Quando da votação, os partidos contrários à privatização do banco

estadual tentaram obstruir a tramitação, e votaram contra o governo. No entanto,
essa medida não foi suficiente para impedir a aprovação do texto final e, com a
maioria necessária, o governo conseguiu aprovação em Plenário.
Ninguém esquece...
Um momento realmente marcante na história da vida legislativa da

Assembleia foi o dia da votação do aumento salarial para os professores da rede
estadual de ensino, em 1993. O Plenário estava lotado e os professores ocupavam
as galerias para acompanhar a votação. Do lado de fora havia uma grande
manifestação da APEOESP (Associação dos Professores do Ensino Oficial do
Estado de São Paulo) e da UDEMO (União dos Diretores do Magistério Oficial).
Começou a chover e alguns manifestantes resolveram se proteger no hall de
entrada da Assembleia. Minutos depois, os professores começaram a subir as
escadas que davam acesso ao andar intermediário da galeria do Plenário e, na
efervescência de ânimos, começaram a quebrar vidros e espelhos atrás do Plenário
onde estava ocorrendo a sessão. No dia 21 de outubro, o Plenário foi ocupado e os
professores partiram para o confronto com os deputados que estavam discutindo
se haveria ou não aumento para a categoria. A partir daí muitos deputados foram
para seus gabinetes, alguns enfrentaram os manifestantes e outros aderiram
à reivindicação dos professores. A votação deste dia foi suspensa e o Plenário
permaneceu ocupado por quatro dias.
O Legislativo e os outros poderes

Relação entre os poderes
133
Existe uma relação de harmonia e independência entre os poderes

Legislativo, Executivo e Judiciário.
Num sistema de freios e contrapesos, o princípio da separação dos poderes

busca limitar as competências para garantir a democracia, impedindo que um
poder se sobreponha a outro.
A Constituição delimita o exercício do poder e fixa as competências dos

poderes. Basicamente, ao Legislativo compete legislar e fiscalizar os atos do
Executivo. Ao Executivo, praticar atos do governo e administrar a coisa pública.
Ao Judiciário, com fundamento na ordem jurídica, compete solucionar conflitos
de interesses.
FONTE: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE SÃO PAULO. A Assembleia. Portal da Assembleia Legis-

lativa de São Paulo. Disponível em: <http://www.al.sp.gov.br/assembleia/>. Acesso em: 22 dez.
2014.
134
RESUMO DO TÓPICO 5
• A fim de viabilizar o verdadeiro acesso à justiça, existem órgãos auxiliares ao

Poder Judiciário que são: o Ministério Público, a Advocacia Geral da União e
as Defensorias Públicas.
• O Ministério Público – MP é o defensor dos direitos fundamentais, de todas as

pessoas, tanto os indisponíveis, como os de interesses coletivos e também atua
como fiscal dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
• A Advocacia Geral da União é um órgão do Poder Executivo da União que vem

auxiliar o Judiciário, no que tange à solicitação de informações e documentos,
porque tem a função de representar os interesses federais.
• O acesso à justiça é para todos, independente de ter recursos financeiros, é um

dos direitos individuais que podemos encontrar na Constituição Federal no
art. 5º, inciso LXXIV.
135
AUTOATIVIDADE
Prezado(a) Acadêmico(a)! Vamos avaliar a compreensão dos conceitos

aos quais tivemos acesso até o momento, responda aos questionamentos
dispostos a seguir:
1 A justiça brasileira deve ser provocada para que desempenhe seu papel de
resolução de conflitos ou lides. Isso significa que para a defesa dos direitos
fundamentais é necessário iniciar um processo judicial demonstrando a lesão
do direito. Quanto à defesa dos direitos indisponíveis e interesses coletivos,
fica a cargo de um Órgão que também é auxiliar do Poder Judiciário, assinale
a alternativa CORRETA:
a) ( ) O defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é o Ministério

Público.
b) ( ) O órgão defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é a
Defensoria Pública.
c) ( ) O órgão defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é a
Advocacia Geral da União.
d) ( ) O defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é o Advogado
Público.
2 O acesso à justiça brasileira, na maioria dos casos, se concretizará com a

contratação de um advogado para intermediar o processo judicial. Quando
uma pessoa necessita de orientação jurídica ou representação processual,
caso comprove insuficiência financeira poderá solicitar auxílio a um órgão
público especializado. Quanto ao nome deste órgão, assinale a alternativa
CORRETA:
a) ( ) É a Defensoria Pública.
b) ( ) É o Ministério Público.
c) ( ) É a Advocacia Geral da União.
d) ( ) É o Ministro da Justiça.
3 A Advocacia Geral da União é órgão do Poder Executivo da União que vem

auxiliar o Poder Judiciário à solicitação de informações e documentos, porque
tem a função de representar os interesses federais. Assinale as alternativas
CORRETAS quanto aos seus órgãos de direção superior.
a) ( ) O Advogado-Geral da União.
b) ( ) A Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional.
c) ( ) As Procuradorias Regionais da União e as da Fazenda Nacional e as
Procuradorias da União e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito
Federal e as Procuradorias Seccionais destas.
d) ( ) A Corregedoria-Geral da Advocacia da União.
136
UNIDADE 3
ATOS ADMINISTRATIVOS
A partir desta unidade você será capaz de:
• apresentar o ato administrativo como forma de execução e expressão das

atividades estatais que identificam a atuação da Administração Pública;
• evidenciar os conceitos vinculados ao ato administrativo os fatos adminis-

trativos, os requisitos do ato administrativo que compreendem a compe-
tência, finalidade, forma, motivo e objeto, além dos atributos que tratam
da presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecu-
toriedade;
• apresentar a classificação dos atos, que não atende a um padrão específico

em razão dos vários critérios que podem ser utilizados para delimitá-los,
bem como, as espécies de atos administrativos que são enquadrados pelas
características que os assemelham ou por traços individuais que os distin-
guem, de acordo com o objeto que encerram ou o fim imediato a que se
destinam, da mesma forma que faremos menção ao mérito administrativo;
• estabelecer as modalidades ou formas de extinção dos atos administrati-

vos, ou seja, as formas de retirada do ato administrativo do ordenamento
jurídico.
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos, sendo que, no final de cada um
deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimen-
tos desenvolvidos.
TÓPICO 1 – CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO

ADMINISTRATIVO
TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
TÓPICO 3 – EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
137
138
UNIDADE 3
TÓPICO 1
CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO

ATO ADMINISTRATIVO
1 INTRODUÇÃO
Para que a Administração Pública atenda à finalidade de sua própria
existência, que é a de atender por meio dos serviços públicos as necessidades e
os interesses da coletividade, esta faz uso de instrumentos denominados de atos
administrativos.
Esta unidade possibilitará que você compreenda os conceitos vinculados

aos atos administrativos, seus requisitos, seus atributos, classificação e espécies.
Será possível reconhecer as formas de extinção dos atos administrativos e outras
particularidades.
Torna-se importante relatar que o ato administrativo tem conformação

jurídica e é a forma de expressão e concretização da função administrativa
exercida pelo Estado, neste sentido, resta clara a importância do estudo deste
conteúdo fundamental para a compreensão da forma de ação do poder público
que acaba por ser um elo de organização da vida em sociedade.
Neste tópico faremos estudos acerca dos conceitos vinculados ao ato

administrativo seus elementos e atributos.
É importante enfatizar que o ato administrativo é praticado para o exercício

concreto da função administrativa do Estado, sejam estes atos editados pelos
órgãos do poder executivo, legislativo ou judiciário. Dispor para compreensão
de todos as formas de externalização destes atos observados seus elementos e
atributos serão a temática deste tópico.
A importância das prerrogativas e pressupostos que norteiam todas

as atividades estatais são reconhecidas pela edição de seus atos e nos reflexos
destes para coletividade. Saber dos atos administrativos é pressuposto da gestão
administrativa ordenada para o Poder Público e daqueles que exercem o controle
dos atos emanados da Administração Pública, o que inclui uma sociedade.
Vamos aos estudos!
139
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
2 CONCEITOS VINCULADOS AO ATO ADMINISTRATIVO

Os atos administrativos são executados no exercício das atribuições
públicas, e por serem desta forma são regulados e sujeitos ao regime do direito
público.
Trazemos para você, acadêmico, o conceito de ato administrativo atribuído

por Meirelles (2013, p. 159), “[...] ato administrativo é toda manifestação unilateral
de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos,
ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Segundo Alexandrino e Vicente (2011), os atos administrativos enquadram-

se na categoria dos atos jurídicos, sendo igualmente reconhecidos como
manifestações unilaterais de vontade.
Resta claro, ainda, que o ato administrativo é uma declaração ou

manifestação da Administração Pública que fala em nome do Estado, podendo
ser exarado de qualquer um dos poderes (executivo, legislativo, judiciário) que
podem editar atos administrativos.
Da mesma forma é importante ressaltar que o ato administrativo sujeita-

se à lei e ao regime jurídico administrativo, pode sofrer o controle judicial (Poder
Judiciário), e produz efeitos administrativos imediatos.
Alexandrino e Vicente (2011) nos trazem o conceito de fato administrativo

que normalmente são reconhecidos como “atos materiais”, resultantes de um ou
mais atos administrativos. Uma vez expressa a vontade da Administração Pública
pela edição de um (ou mais) ato administrativo (manifestação de conteúdo
jurídico), surge como consequência um fato administrativo (a implementação do
ato).
Exemplificando: a demolição de um prédio (fato administrativo) pode ser

resultante de uma ordem de serviço da administração (ato administrativo); a edição
de um decreto (ato administrativo) pode ter como consequência a desapropriação
de um bem particular (fato administrativo).
Ainda temos como esclarecimento de Alexandrino e Vicente (2011, p. 417),

a distinção de três categorias de atos administrativos, que podem ser reconhecidas,
cada qual sendo o ato típico de um dos Poderes do Estado:
a) Atos legislativos (elaboração de normas primárias).

b) Atos judiciais (exercício da jurisdição).
c) Atos administrativos.
140
TÓPICO 1 | CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos são reconhecidos como típicos do Poder Executivo

que os utiliza no exercício de suas funções próprias, entretanto, o Poder Judiciário
e Legislativo, como já descrevemos, também editam atos administrativos,
normalmente relacionados ao exercício de suas atividades de gestão interna como
atos relacionados à contratação de pessoal, à aquisição de material de consumo
etc.
3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os elementos do ato administrativo são indispensáveis e essenciais
para validar o ato administrativo. O ato administrativo que não atender a estes
elementos estará em desacordo com a lei e será em regra nulo.
NOTA
Acadêmico(a)! Alguns doutrinadores utilizam a expressão requisitos do ato

administrativo e não elementos do ato administrativo, entretanto sua classificação não difere
e a estudaremos no decorrer desta unidade.
Vamos ao estudo destes elementos do ato administrativo!
a) Competência
A competência do ato administrativo está vinculada ao agente público.

Os atos administrativos não podem ser praticados por qualquer pessoa. O sujeito
competente deve ser necessariamente um agente público. A este agente público
foi conferido o poder legal para editar os atos administrativos, relembrando que
somente a lei pode estabelecer competências administrativas.
ATENCAO
Agente público competente é o que recebe da lei o devido dever-poder

para o desempenho de suas funções (GASPARINI, 2012, p. 113).
141
A competência possui elencadas algumas características descritas por

Alexandrino e Vicente (2011, p. 443), sendo esta, “[...] irrenunciável, intransferível,
imodificável pela vontade do agente, e imprescritível”.
A competência traz consigo a especificidade da possibilidade de sua

delegação e avocação quando autorizadas legalmente e sobre estes aspectos
solicitamos que você faça uma leitura da Lei nº 9.784/1999, em seus artigos 11 a
15 (BRASIL, 1999).
NOTA
Delegar: realizar uma transmissão, concessão de (poderes); conferir a (alguém)

poder e representatividade para [...] (HOUAISS, 2009, p. 609).
Avocar: (...) atrair para si; atribuir a si, arrogar-se (avoca a si o poder de decisão) [...] chamar
para si funções originariamente atribuídas a um subordinado (HOUAISS, 2009, p. 231).
a) Forma
Todo ato administrativo é inicialmente formal, e a forma exigida pela lei

quase sempre é a escrita. Existem entretanto, excepcionalmente, atos administrativos
não escritos, exemplificando: ordens verbais do superior ao seu subordinado; gestos,
apitos e sinais luminosos do trânsito; cartazes e placas que expressam uma ordem da
administração pública, tais como as que proíbem estacionar, proíbem fumar etc. Estes
atos administrativos que não atendem a forma escrita, tem sua execução amparada
em lei, como nos exemplos acima citados. (ALEXANDRINO e PAULO, 2011)
Di Pietro (2013) alerta que a obediência à forma não significa, no entanto,

que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais; o que se
exige, a rigor, é que seja adotada como regra, a forma escrita, para que tudo
fique documentado e passível de verificação a todo momento. A inobservância
da forma do ato administrativo pode invalidá-lo por este possuir um vício de
legalidade.
b) Finalidade
A lei determina a finalidade do ato administrativo. Segundo Di Pietro

(2013, p. 217) “[...] finalidade é o resultado que a Administração quer alcançar
com a prática do ato”.
142
Tanto o motivo quanto a finalidade contribuem para a formação da

vontade da Administração: diante de certa situação de fato ou de direito (motivo),
a autoridade pratica certo ato (objeto) para alcançar determinado resultado
(finalidade).
A finalidade abrange os sentidos um em sentido amplo onde a finalidade

corresponde à consecução de um resultado de interesse público; nesse sentido se
diz que o ato administrativo tem que ter finalidade pública; em sentido estrito,
finalidade é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido
em lei; nesse sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que
decorre explícita ou implicitamente da lei. (GASPARINI, 2012)
De uma forma simples, um decreto que nomeia um servidor público,

aumentando o quadro de servidores da Administração Pública, tem por finalidade
ofertar eficiência ao serviço público, atendendo, portanto, ao interesse público.
Se infringida a finalidade legal de um ato administrativo, ou desatendido

o seu fim que é o interesse da coletividade, este ato será ilegal, por desvio de
poder.
Em um exemplo de Di Pietro (2013, p. 218), tanto ocorre esse vício quando

a Administração remove o funcionário a título de punição, como no caso em que
ela desapropria um imóvel para perseguir o seu proprietário inimigo político.
No primeiro caso, o ato foi praticado com finalidade diversa da prevista na lei;
no segundo, fugiu ao interesse público e foi praticado para atender ao fim de
interesse particular da autoridade.
c) Motivo
Nas palavras de Di Pietro (2013, p. 218), motivo é o pressuposto de fato e

de direito que serve de fundamento do ato administrativo. A ausência de motivo
ou indicação de motivo falso invalidam o ato administrativo.
NOTA
Pressuposto de direito: é o dispositivo legal em que se baseia o ato.

Pressuposto de fato: como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de
circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato.
143
No ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou;

no tombamento, é o valor cultural do bem; na licença para construir, é o conjunto
de requisitos comprovados pelo proprietário; na concessão de licença paternidade,
será o nascimento do filho do servidor, na demolição de um prédio, o perigo
que ele representa em decorrência de sua má conservação. (ALEXANDRINO e
PAULO, 2011).
e) Objeto
Alexandrino e Vicente (2011, p. 453) definem que “o objeto é o próprio

conteúdo material do ato, sendo que, o objeto do ato administrativo identifica-se com
o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta
situações preexistentes”.
O objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que

o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Como exemplo temos, o objeto do ato de concessão de uma licença a própria

concessão da licença; o objeto do ato de exoneração a própria exoneração, o objeto
do ato de suspensão do servidor a própria suspensão (MARINELA, 2010).
Os requisitos de validade do ato administrativo são três, descritos a seguir:
1. Licitude: o objeto do ato administrativo precisa ser lícito. É necessário

que o ato administrativo seja permitido em lei. Se o objeto não estiver
previsto em lei já é ilícito para o direito público. Exemplificando, não
poderíamos vender objetos furtados (objeto ilícito).
2. Possibilidade: o objeto deve ser possível, isto é, suscetível de ser
realizado. Exemplificando, não se pode vender imóveis na lua (objeto
impossível).
3. Determinação: o objeto deve ser definido, determinado ou ao menos,
determinável (previsão do Código Civil, art.104, II) (BRASIL, 2002).
Di Pietro (2013), ainda, acrescenta ao objeto, como requisito de sua

validade que ele seja, moral, ou seja, o objeto do ato administrativo deve estar em
consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como corretos,
justos e éticos.
Repassamos informações importantes com relação aos possíveis vícios do

objeto do ato administrativo, em que o vício do objeto insanável, invariavelmente
acarreta a nulidade do ato administrativo, sendo que Alexandrino e Vicente
(2011) identificam como os mais relevantes vícios em relação ao objeto:
1) Ato praticado com conteúdo não previsto em lei: Ex.: A lei nº 8.112/90 estabelece
como sanção disciplinar a suspensão do servidor público por até 90 dias. Se a
administração editasse um ato suspendendo um servidor por 120 dias, esse ato
seria nulo por vício de objeto.
144
2) Ato praticado com objeto diferente daquele que a lei prevê para aquela situação:
Ex.: Imagine-se que a lei de um município preveja que a instalação de bancas
de jornais no passeio público deva ser consentida ao administrado mediante
permissão de uso de bem público.
Suponha-se que um particular tenha pleiteado à administração que lhe

seja possibilitada a instalação de uma banca de jornais em determinada localidade
do município.
Caso fosse editado para esse particular um ato de “autorização de uso de

bem público para o fim de instalação de banca de jornais”, esse ato padeceria de
vício de objeto, seria nulo, porque a lei prevê para aquela situação (instalação de
banca de jornais), um ato administrativo com objeto diferente: “a permissão de
uso de bem público”.
Reafirmando os elementos dos atos administrativos constituem condições

que devem ser observadas para que a edição destes seja válida.
4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os atributos são nominados pelos doutrinadores como qualidades
ou características inerentes aos atos administrativos, são eles: presunção de
legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade. Vamos ao estudo
deles!
a) Presunção de legitimidade
Nas palavras de Alexandrino e Vicente (2011), a presunção de

legitimidade ou presunção de legalidade é um atributo presente em todos os
atos administrativos, quer imponham obrigações, quer reconheçam ou confiram
direitos aos administrados.
Segundo esse atributo, os atos administrativos presumem-se legais, isto

é, compatíveis com a lei, legítimos, e, portanto, esta presunção permite que o ato
produza todos os seus efeitos até qualquer prova em contrário.
Afirma Di Pietro (2013) que a presunção de veracidade diz respeito aos

fatos, presumem-se, portanto verdadeiros os fatos alegados pela Administração.
Exemplos típicos estão relacionados às certidões, atestados, declarações,
informações prestadas pela administração pública, pois estas são dotadas de fé
pública.
Um fundamento para a característica da presunção de legitimidade do

ato administrativo é a necessidade de que o poder público possa exercer com
agilidade suas atribuições, eis que tem como prerrogativa atender ao interesse da
coletividade.
145
Como resultado da presunção da legitimidade, encontramos o ônus da

prova da existência de vício no ato administrativo é de quem alega, ou seja, do
administrado, ou ainda, estamos diante da inversão do ônus da prova. Já que a
presunção é relativa admitindo prova em contrário. Exemplo, a certidão de óbito
tem a presunção de validade até que se prove que o “de cujus” está vivo.
Ou seja, se você, acadêmico(a), afirmar que uma certidão emitida pela

prefeitura de seu município não traz informações verdadeiras, não será da
prefeitura o dever de provar que elas são legítimas, você deverá provar que ela não
traduz a verdade dos fatos.
b) Imperatividade
A imperatividade é característica que certos atos administrativos editados

pela Administração Pública têm para constituir obrigações para os administrados,
independentemente de sua concordância (GASPARINI, 2012).
A imperatividade decorre da prerrogativa que tem o poder público de

impor unilateralmente obrigações a terceiros.
Esclarecemos, que a imperatividade não é um atributo presente em

qualquer ato, mas apenas naqueles atos que implicam obrigação para o
administrado, ou que são a ele impostos, e devem ser por ele obedecidos, sem
necessidade de seu consentimento.
Há imperatividade, portanto, nos atos de apreensão de alimentos, interdição

de estabelecimento etc., ou ainda, a luz vermelha no farol é um ato administrativo
que obriga unilateralmente o motorista a parar, mesmo que ele não concorde.
(ALEXANDRINO e PAULO, 2011).
Nos atos que conferem direitos solicitados pelo administrado como

licença, autorização, permissão ou de ato apenas enunciativo como certidão,
parecer, atestado não encontramos o atributo da imperatividade.
c) Autoexecutoriedade
Descreve Di Pietro (2013, p. 208) “[...] que a autoexecutoriedade é

atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execução pela própria
Administração Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário”.
Observe-se que a autoexecutoriedade jamais afasta a apreciação judicial

do ato, apenas dispensa a administração de obter ordem judicial prévia para
poder praticá-lo.
Marinela (2010) informa que a autoexecutoriedade apresenta dois

aspectos:
146
1. A exigibilidade, que permite que o administrador decida, sem a exigência do

controle pelo Poder Judiciário representando a tomada de decisão.
2. A executoriedade, que é a possibilidade que tem o administrador de fazer

cumprir as suas decisões e executá-las, independentemente da autorização de
outro poder.
Como exemplo para autoexecutoriedade temos a retirada da população

de prédio que ameaça desabar, a demolição deste mesmo prédio; a apreensão
de mercadorias entradas ou encontradas no país irregularmente, a destruição
de alimentos impróprios para o consumo encontrados numa prateleira de
supermercado etc.
Exemplo tradicional de ato não revestido de autoexecutoriedade é a

cobrança de multa, quando resistida pelo particular. A imposição de multa pela
administração independe de qualquer manifestação prévia do Poder Judiciário,
entretanto, a execução (cobrança forçada) da quantia correspondente, deve ser
realizada judicialmente.
Resumindo, se o particular se recusa a pagar, a administração somente

pode haver a quantia a ela devida, por meio de uma ação judicial de cobrança,
chamada de execução. Não pode, portanto, a administração obter por meios
próprios, esta importância, é necessária a intervenção do Poder Judiciário, para
que aquela receba o valor a ela devido.
d) Tipicidade
Di Pietro (2013, p. 209) descreve que: “[...] tipicidade é o atributo pelo

qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas
pela lei aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a
Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.”
É atributo que decorre do princípio da legalidade, afastando a

possibilidade da Administração de executar atos inominados. Teoricamente, para
cada finalidade que a administração pretenda atingir deve existir um ato típico
definido em lei.
Este atributo representa um limite ao poder discricionário do administrador

público e impede a execução de atos arbitrários. Não encontraremos este atributo
nos contratos (ato bilateral), esta característica está vinculada apenas aos atos
unilaterais.
147
UNI
Acadêmico(a)! Analise a importância da discricionariedade que possibilita

que o poder público faça “escolhas” por oportunidade e conveniência, pode tornar-se
esta prerrogativa um risco para arbitrariedades? Ou a legalidade é sempre evidente no
cenário que conhecemos?
148
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico você pôde:
• Compreender os conceitos de fato e ato administrativo.
• Reconhecer, os elementos do ato administrativo:

o Competência
o Forma
o Objeto
o Motivo
o Finalidade
• Identificar os atributos do ato administrativo:

o Tipicidade
o Autoexecutoriedade
o Imperatividade
o Presunção de legitimidade
149
AUTOATIVIDADE
1 Analise as assertivas descritas a seguir e assinale V para verdadeira e F para

falsa e ao final identifique a sequência correta:
( ) A autoexecutoriedade consiste em atributo pelo qual os atos administrativos

se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância.
( ) Como consequência do princípio da presunção de legalidade, as decisões
administrativas são de execução imediata, até mesmo aquelas com
possibilidade de gerar obrigações para o particular.
( ) Entre os elementos do ato administrativo, encontra-se a finalidade a
qual é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato
administrativo.
( ) A forma é o elemento do ato administrativo que representa o resultado que
a Administração quer alcançar com a prática do ato.
Assinale a alternativa correta:

a) ( ) V – V – F – F.
b) ( ) F – F – V – F.
c) ( ) F – V – F – V.
d) ( ) V – F – V – V.
2 O ato administrativo está dotado de atributos, entre estes encontramos um

que admite a inversão do ônus da prova, desde que, lembrando que quem o
alega deve produzir prova acerca de sua alegação. De que atributo estamos
falando?
a) ( ) Imperatividade.
b) ( ) Autoexecutoriedade.
c) ( ) Presunção de legitimidade.
d) ( ) Tipicidade.
3 As ações efetuadas pelo Poder Público são exteriorizadas pela edição

de atos administrativos. A nomeação de um servidor público é um ato
administrativo. Este ato é executado pelo Prefeito, que se utiliza de um
decreto para nomear um novo servidor. O ato de nomeação busca prover
um cargo, e este provimento é possível se temos uma vaga, se existe um
indivíduo aprovado e a necessidade da Administração Pública. Todo este
processo e procedimento, a nomeação do servidor pelo prefeito, por meio de
um decreto, o provimento do cargo, a vaga, a aprovação, a demonstração da
necessidade tem como objetivo atender ao interesse público e a coletividade.
Diante deste contexto que encontramos em cada município brasileiro,
identifique no ato de nomeação de um servidor, a competência (quem?), o
objeto (o quê?), a forma (como?), o motivo (a causa, o por quê?) e a finalidade
(para quê?) deste ato administrativo.
150
Ainda em análise ao acima descrito podemos afirmar que este ato administrativo
de nomeação do servidor público é válido e perfeito?
4 O Governador do Estado X, edita um decreto declarando um imóvel urbano

de utilidade pública, para fins de desapropriação, pois pretende construir
uma cadeia pública, eis que existe a necessidade de vagas no sistema
prisional. Identifique os elementos desse ato, relacionando as duas colunas:
(1) Governador do Estado ( ) finalidade

(2) Interesse público ( ) forma
(3) Decreto ( ) motivo
(4) Necessidade de vagas no sistema prisional ( ) objeto
(5) Declaração de utilidade pública ( ) competência
Assinale a sequência CORRETA:

a) ( ) 4 – 3 – 5 – 2 – 1.
b) ( ) 4 – 3 – 2 – 5 – 1.
c) ( ) 2 – 3 – 4 – 5 – 1.
d) ( ) 5 – 3 – 2 – 4 – 1.
e) ( ) 2 – 3 – 5 – 4 – 1.
5 Os atos administrativos possuem atributos que determinam sua existência e

seu campo de ação. Em uma situação hipotética o órgão de um Município Y,
responsável pela fiscalização de bares e restaurante, verificou em uma de suas
visitas de inspeção rotineira, que um estabelecimento estava servindo a seus
clientes alimentos com data de validade expirada (vencida). Em razão desta
constatação, os agentes públicos confiscaram imediatamente estes produtos e
os incineraram. O atributo do ato administrativo que possibilitou a apreensão
dos gêneros alimentícios em questão pela Administração Pública, sem a
necessidade da intervenção do Poder Judiciário, é denominado de:
a) ( ) imperatividade
b) ( ) autoexecutoriedade
c) ( ) presunção de veracidade
d) ( ) tipicidade
e) ( ) moralidade
151
152
UNIDADE 3
TÓPICO 2
CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS

ADMINISTRATIVOS
1 INTRODUÇÃO
A Administração Pública tem como objetivo primordial atender à
coletividade em suas necessidades e utilizará para esta tarefa agentes públicos
que prestarão da mesma forma serviços públicos.
A ordenação de todas estas situações é organizada e estruturada pelos

atos administrativos e estes estão delimitados por classificações e espécies que os
distinguem e determinam as finalidades.
A partir de agora vamos conhecê-las!
2 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Como já enunciamos, os atos administrativos não possuem uma
classificação uniforme. Entre as classificações e os doutrinadores da área
administrativa reconhecidos utilizaremos a classificação adotada por Di Pietro
(2013), na concepção descrita a seguir:
a) Quanto aos seus destinatários, os atos podem ser gerais ou individuais.
Os atos administrativos gerais são aqueles expedidos sem destinatários

determinados, alcançando todos os sujeitos que se encontram na mesma situação,
são atos de comando abstrato e impessoal. São atos normativos praticados pela
Administração, como regulamentos, portarias, resoluções, circulares, instruções,
deliberações, regimentos.
Os atos administrativos individuais são aqueles que se dirigem a

destinatários certos, que produzem efeitos jurídicos no caso em concreto. Exemplo:
nomeação, demissão, tombamento, servidão administrativa, licença, autorização.
b) Quanto ao alcance, os atos podem ser internos ou externos:
Os atos administrativos internos são destinados a produzir efeitos dentro

das repartições administrativas, e em razão disso, incidem normalmente sobre os
órgãos ou agentes da Administração que os expediram.
153
Estes atos não produzem efeitos em relação a estranhos. Não dependem de

publicação no órgão oficial para sua vigência, bastando a ciência aos destinatários
ou a divulgação regulamentar da repartição.
Estes atos podem ser gerais, especiais, normativos, ordinatórios e punitivos,

de acordo com o caso em concreto, tem características operacionais, normalmente
portarias e instruções de serviço.
Os atos administrativos externos ou de efeitos externos, são aqueles

que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios
servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta
perante a Administração.
Estes atos, para que surtam seus efeitos, dependem de publicação em

ordem oficial.
a) Quanto às prerrogativas com que atua a Administração, os atos podem ser de

império, gestão ou de expediente.
Os atos administrativos de império são todos aqueles que a

Administração pratica usando de sua supremacia, com todas as prerrogativas
e privilégios de autoridade e impostos unilateralmente e coercitivamente ao
particular independentemente de autorização judicial, são exemplos destes atos
as desapropriações e interdições de atividades.
Os atos administrativos de gestão são praticados pela Administração em

situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento
do patrimônio público e para a gestão de seus serviços, não exigem coerção sobre
os interessados. Um exemplo é um contrato de locação onde a Administração
Pública é locatária.
Os atos administrativos de expediente são aqueles que se destinam a dar

andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, são
atos de rotina interna, sem caráter decisório, geralmente praticados por servidores
subalternos que não possuem competência decisória.
b) Quanto à função da vontade, os atos administrativos classificam-se em atos

administrativos propriamente ditos e puros ou meros atos administrativos.
Os atos administrativos propriamente ditos, encontramos uma

declaração de vontade da Administração, voltada para a obtenção de determinado
efeito jurídico definido em lei, como por exemplo, uma demissão, tombamento,
requisição.
No mero ato administrativo, há uma declaração de opinião (parecer),

conhecimento (certidão) ou desejo (voto em um colegiado).
154
TÓPICO 2 | CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
c) Quanto à formação de vontade, os atos podem ser simples, complexos e

compostos.
Os atos administrativos simples são os que decorrem da declaração de

vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeação
pelo Presidente da República; a deliberação de um Conselho.
Os atos administrativos complexos são os que resultam da manifestação

de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, o essencial nesta
categoria de atos é o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação
de um único ato.
Por exemplo, a nomeação feita pelo chefe do poder executivo e

complementado pela posse e exercício dados pelo chefe da repartição em que vai
servir o nomeado.
Os atos administrativos compostos são resultantes da manifestação de

dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação à de
outro que edita o ato principal.
Como exemplos temos uma autorização que dependa do visto de

autoridade superior; a nomeação do Procurador Geral da República depende da
prévia aprovação do Senado (art.128, parágrafo 1º da CRFB/88) (BRASIL, 1988).
NOTA
O ato administrativo composto é praticado em dois atos, um principal e outro

acessório.
No exemplo acima a nomeação é o ato principal, sendo a aprovação prévia o ato acessório.
Em geral, os atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo
técnico, homologação, visto etc. são atos administrativos compostos.
d) Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, declaratório e

enunciativo.
Os atos administrativos constitutivos são aqueles que a Administração

cria, modifica ou extingue um direito ou uma situação do administrado. É o caso
da permissão, autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação.
Os atos administrativos declaratórios são aqueles em que a Administração

apenas reconhece um direito que já existia antes do ato. Exemplos: admissão,
licença, homologação, isenção, anulação.
155
Os atos administrativos enunciativos são aqueles em que a Administração

apenas testa ou reconhece determinada situação de fato ou de direito. Temos
como exemplo: as certidões, atestados, informações, pareceres. Estes atos
administrativos não representam manifestação de vontade produtora de efeitos
jurídicos, contém opiniões ou conhecimentos.
e) Quanto à exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito,

pendente e consumado. Quando falamos em exequibilidade falamos na
capacidade do ato para produzir efeitos jurídicos.
O ato administrativo perfeito é aquele que já completou todo seu ciclo de

formação e está em condições de produzir efeitos jurídicos.
O administrativo imperfeito é aquele que não está apto a produzir efeitos

jurídicos, porque não completou o seu ciclo de formação, por exemplo, quando falta
a publicação, a aprovação, a homologação, desde que exigidas por lei como requisitos
para a exequibilidade do ato.
O ato pendente é o que está sujeito à condição ou termo para produzir

efeitos. Ele distingue-se do ato imperfeito porque já completou seu ciclo de
formação, está apto a produzir seus efeitos, e estes ficam suspensos até que ocorra
a condição ou termo.
O ato consumado é o que já exauriu os seus efeitos. Ele se torna definitivo,

não pode ser impugnado por via administrativa ou judicial.
f) Quanto ao regramento do ato, este pode ser vinculado ou discricionário.
Atos administrativos vinculados são os que a administração pratica sem

margem alguma de liberdade de decisão, pois ali previamente determinou o único
comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que configure a
situação objetiva descrita na lei.
Não cabe ao agente público apreciar a oportunidade ou conveniência

administrativa quanto à edição do ato; uma vez atendidas as condições legais, o
ato tem que ser praticado invariavelmente.
Nos atos vinculados desatendidos qualquer requisito compromete-

se a eficácia do ato praticado, tornando-se passível de anulação pela própria
Administração, ou pelo Judiciário, se assim requerer o interessado. Exemplificando,
tomemos a concessão da licença-paternidade regulada na Lei nº 8.112/90
(BRASIL, 1990). Atendidas as condições da lei (cuja base direta é a constituição),
ou seja, nascido o filho de servidor público, não cabe ao administrador público,
sob nenhuma circunstância alegar que o servidor é essencial ao serviço público,
que não seria conveniente o seu afastamento, ou qualquer outra tentativa de não
editar o ato de concessão da licença.
156
Configurada a hipótese legal (o nascimento do filho do servidor que

lhe dá direito à licença-paternidade), somente uma atitude se admite, a edição
do ato concessivo, sem espaço para juízo de oportunidade ou conveniência
administrativa.
Atos administrativos discricionários são aqueles em que a administração

pode praticar, com certa liberdade de escolha, nos termos e nos limites da
lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua
conveniência administrativa. Exemplificando, tome-se a licença para tratar de
interesses particulares na Lei nº 8.112/90 (BRASIL, 1990). Observamos que a lei
utiliza a expressão “[...] a critério da administração”, para referir-se à concessão
da licença (art. 91). O ato embora previsto em lei, fica a critério da administração.
E
IMPORTANT
Ato discricionário, não se confunde com ato arbitrário. Discrição e arbítrio

são conceitos inteiramente diversos. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites
legais; arbítrio é ação contrária ou excedente da lei. Ato discricionário, portanto, quando
permitido pelo direito, é legal e válido; ato arbitrário é, sempre e sempre, ilegítimo e inválido
(MEIRELLES, 2013, p. 179).
Ratificamos que, enquanto o agente público está rigidamente adstrito à

lei quanto a todos os elementos de um ato vinculado (competência, finalidade,
forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa liberdade
(dentro dos limites da lei) quanto à valoração dos motivos e à escolha do objeto
(conteúdo) segundo os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência
administrativa.
g) Quanto à validade o ato administrativo pode ser válido, nulo, anulável e

inexistente.
O ato administrativo válido é o que está em total conformidade com

o ordenamento jurídico, é o ato que não contém qualquer vício, qualquer
irregularidade, qualquer ilegalidade.
O ato administrativo nulo é aquele que nasce com vício insanável,

normalmente resultante da ausência de um dos seus elementos constitutivos,
como por exemplo, um motivo inexistente, com objeto não previsto em lei,
praticado com desvio de finalidade.
O ato nulo não produz efeito entre as partes, ele é um ato ilegal ou ilegítimo
e seu defeito não pode ser corrigido (convalidado). Exemplo, a nomeação de um
candidato que não tenha nível superior para um cargo que o exija.
157
O ato administrativo inexistente é aquele que possui apenas aparência

de manifestação de vontade da administração pública, mas, em verdade, não se
origina de um agente público, mas de alguém que se passa por tal condição, como
o usurpador de função. Exemplo, a multa emitida por um falso fiscal tributário.
O ato administrativo anulável é aquele que apresenta um defeito sanável,

ou seja, passível de correção (convalidação) pela própria administração que o
praticou desde que ele não seja lesivo ao interesse público, nem cause prejuízo a
terceiros.
São sanáveis os vícios de competência quanto à pessoa, exceto quando se

tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que se trate de forma
exigida pela lei como condição essencial à validade do ato. (DI PIETRO, 2013)
E
IMPORTANT
A principal diferença entre um ato nulo e um ato inexistente é que nenhum

efeito que este tenha produzido pode ser validamente mantido, nem mesmo perante
terceiros de boa-fé.
Acadêmico(a), guarde!
Ato anulável: vício que pode ser corrigido, logo pode ser convalidado.
Ato nulo: vício que não pode ser corrigido, deve ser anulado; e ato inexistente não pode
nada, por que nem existe.
3 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO

Quando analisamos os elementos do ato administrativo, precisamos
observar aqueles que são vinculados e aqueles que são discricionários.
Os atos vinculados devem ser preenchidos de acordo com o descrito em

lei, não pode o administrador público utilizar-se da conveniência e oportunidade.
Por outro lado, nos atos discricionários, quando o elemento for

discricionário, o gestor público pode realizar um juízo de valor, avaliando a
conveniência e oportunidade do interesse público para realizar o ato.
Para os atos vinculados todos os elementos são vinculados, portanto, a

competência, a forma, o motivo, o objeto e a finalidade são elementos vinculados.
No ato discricionário são elementos vinculados os sujeitos competentes,

a forma e a finalidade, estes são definidos em lei e o gestor público não pode
modificá-los, não tem escolha.
158
Entretanto, nos atos administrativos discricionários, o objeto e o motivo

são discricionários, o gestor público pode fazer um juízo de valor analisando a
conveniência e oportunidade.
Nas palavras de Marinela (2010), o MÉRITO ADMINISTRATIVO do

ato administrativo, é a valoração do administrador, é a liberdade, é a análise da
conveniência e da oportunidade, que estão presentes nos elementos motivo e
objeto.
O Poder Judiciário não exerce controle sobre o mérito administrativo, mas

se provocado, o Poder Judiciário pode controlar a legalidade ou legitimidade de
um ato administrativo.
O Poder Judiciário pode anular atos administrativos quando confirmada

a prática da ilegalidade ou ilegitimidade pelo gestor público, quando este
extrapolar os limites da lei.
O Poder Judiciário nunca vai adentrar ao mérito administrativo para

dizer se o ato foi ou não conveniente e oportuno, isto seria controle de mérito,
pelo judiciário, de atos administrativos de outro poder, o que nosso ordenamento
jurídico não permite, caracterizaria ofensa ao princípio da separação dos poderes
(ALEXANDRINO; VICENTE, 2011).
O Judiciário deve se limitar ao controle da legalidade do exercício da

discricionariedade da administração pública, não deve substituí-la no juízo de
conveniência e oportunidade.
E
IMPORTANT
Encontramos o mérito administrativo nos atos discricionários. Mérito NÃO

É IGUAL a motivo e objeto, apesar de estar presente neles. Motivo é o fato e fundamento
jurídico do ato administrativo, enquanto o objeto é o resultado prático do ato e o Mérito é
a liberdade e a discricionariedade do gestor público.
159
QUADRO 14 – MÉRITO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
ELEMENTOS ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO

Sujeito competente Vinculado Vinculado
Forma Vinculado Vinculado
Motivo Vinculado Discricionário - (mérito)
Objeto Vinculado Discricionário - (mérito)
Finalidade Vinculado Vinculado
FONTE: Marinela (2010, p. 257)
4 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos estão enquadrados pelas características comuns
que os posiciona como semelhantes, da mesma forma que foram analisados os
traços individuais que os distinguem, ou ainda pelo fim imediato que se destinam
ou objeto que encerram.
Utilizaremos como parâmetros a identificação dos atos administrativos

agrupados em cinco espécies de acordo com a concepção de Alexandrino e
Vicente (2011), disposta a seguir:
a) Atos Normativos: os atos administrativos normativos contêm de terminações

gerais e abstratas, não têm destinatários determinados, fazem correspondência
aos atos gerais estudados no tópico das classificações dos atos administrativos.
Os atos administrativos normativos têm por finalidade possibilitar

a fiel execução de leis pela Administração. Temos como exemplos de atos
administrativos normativos:
 O Decreto que é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,

emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador
e Prefeito) e, portanto, é de competência exclusiva destes chefes do poder
executivo.
 As Instruções Normativas são atos administrativos expedidos pelos ministros

de estado para execução das leis, decretos, regulamentos etc.
 Os Regimentos são atos administrativos de atuação interna, destinados a reger

o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas.
 As Resoluções são atos normativos ou individuais, emanados de autoridades

de alto escalão administrativo como ministros e secretários de estado ou
município, entre outros para disciplinar matéria específica de sua competência.
160
 As Deliberações são oriundas em regra de órgãos colegiados, como conselhos,

comissões, normalmente representando a vontade majoritária de seus
componentes.
b) Atos Ordinatórios: Os atos ordinatórios têm por finalidade disciplinar o

funcionamento da Administração e a conduta funcional dos servidores
públicos, são atos administrativos internos, eles representam o exercício do
poder hierárquico do Estado.
Os atos ordinatórios vinculam os subordinados à autoridade que os

expediu. Temos como exemplos:
 Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos e

repartições públicas espedem determinações gerais ou individuais. Por meio
das portarias abrem-se inquéritos, sindicâncias, processos administrativos etc.
 Instrução: é a forma utilizada para orientação interna das repartições, originadas

de seus chefes, onde está descrita a forma pela qual os seus subordinados
deverão dar andamento aos seus serviços. As instruções não podem contrariar
a lei, o decreto, o regulamento, o regimento, pois são atos inferiores a estes.
 Circular: é o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens

internas uniformes a seus subordinados.
 Despacho: é o ato administrativo que contém decisão das autoridades sobre

assunto de interesse individual ou coletivo, submetido à sua apreciação.
 Ofício: é o ato pelo qual os agentes administrativos se comunicam. Formalmente

são cartas oficiais, por meio das quais se expedem convites, agradecimentos e
encaminham-se papéis e informações em geral.
c) Atos Negociais: os atos administrativos negociais são editados em situações

nas quais o ordenamento jurídico exige que o particular obtenha anuência
prévia da administração para realizar determinada atividade de interesse dele,
ou exercer determinado direito.
Quando há direito do particular, a administração deve praticar o ato,

sempre que o administrado demonstre cumprir todos os requisitos estabelecidos
na lei como condição para o exercício daquele direito. As condições são
estabelecidas e impostas previamente pela Administração Pública. Vamos
descrever as principais espécies de atos negociais.
 Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública

faculta àquele que preenche os requisitos legais o exercício de uma atividade.
Exemplo: licença para edificar, licença para o exercício de uma profissão,
licença para dirigir etc.
161
 Autorização: é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo

qual a Administração Pública possibilita ao particular a realização de alguma
atividade de predominante interesse deste, ou a utilização de um bem público.
Como exemplo temos a autorização para porte de arma de fogo, autorização
para bloquear o trânsito de uma rua para a realização de competição esportiva,
autorização para prestação de serviço de táxi etc.
 Permissão é um ato administrativo discricionário e precário mediante o qual é

consentida ao particular alguma conduta em que exista interesse predominante
da coletividade, temos como exemplo a permissão de uso de bem público para
instalação de banca de jornais.
 Homologação é o ato unilateral e vinculado, pelo qual a Administração

reconhece a legalidade de um ato jurídico. Exemplo: a homologação de um
processo licitação (licitação pública).
d) Atos enunciativos: os atos administrativos enunciativos são todos aqueles em

que a Administração Pública se limita a certificar ou atestar um determinado
fato, ou então emitir uma opinião acerca de um tema.
O que caracteriza um ato enunciativo é que ele por si só, não produz
qualquer efeito jurídico, dependem sempre de outro ato que tenha conteúdo
decisório.
Di Pietro (2013) descreve que o ato enunciativo é mero ato administrativo,

onde há uma declaração de opinião (parecer), conhecimento (certidão) ou
desejo (voto num órgão colegiado). Vamos conhecer alguns exemplos de atos
enunciativos.
 Parecer: é um documento técnico, de caráter opinativo, emitido por órgão

especializado na matéria de que trata.
Segundo Marinela (2010) pode ser facultativo, quando dispensável para

prática do ato, ficando a critério da Administração solicitá-lo ou não, e obrigatório,
quando a lei exige, por exemplo, para conceder aposentadoria por invalidez, a
Administração tem que ouvir o órgão médico oficial e não pode emitir decisão
em desconformidade com a sua decisão.
 Certidão: é uma cópia de informações registradas em algum livro em poder

da administração, geralmente requerida pelo administrado que tenha algum
interesse. Nestes atos administrativos, o poder público não manifesta sua
vontade, limita-se a transcrever para o documento a ser fornecido para quem o
solicitou o que consta de seus arquivos.
 Atestado: é uma declaração da administração referente a uma situação de que

ela toma conhecimento em decorrência de uma atuação de seus agentes.
162
Por exemplo, um atestado emitido por junta médica oficial, de que o

servidor apresenta determinada patologia, requerido para que ele possa gozar de
licença para tratamento de saúde.
NOTA
Não podemos confundir o atestado com certidão, porque esta reproduz atos
ou fatos constantes de seus arquivos, enquanto o atestado comprova um fato ou situação
existente, mas não constante em livros, papéis ou documentos em poder da Administração.
O atestado tem por finalidade comprovar fatos ou situações transitórias, que se modificam
frequentemente.
e) Atos Punitivos: os atos administrativos punitivos são os meios pelos quais

a administração pode impor diretamente sanções a seus servidores ou aos
administrados em geral.
Os atos administrativos punitivos buscam punir ou reprimir as infrações

administrativas ou os comportamentos irregulares dos servidores ou particulares,
perante a administração pública, podendo a atuação ser interna ou externa.
Temos como exemplos as multas, as interdições, embargos de obras.

Em todos os casos os atos punitivos dependem de processo administrativo,
observando-se os princípios de ampla defesa e contraditório.
Segundo Alexandrino e Vicente (2011) o ato punitivo pode ter fundamento no

poder disciplinar, quando, por exemplo, se tratar de infração funcional do servidor,
quando se trata de irregularidade praticada por particular estamos falando do poder
de polícia, como exemplo, a interdição de atividade, a destruição de coisas.
QUADRO 15 – ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ESPÉCIES EXEMPLOS
Normativos Decretos, resoluções, instruções normativas, deliberações.
Ordinatórios Portaria, ofício, despacho, circular.
Negociais Licença, autorização, permissão, homologação.
Enunciativos Certidão, parecer, atestado.
Internos: penalidades disciplinares, como: advertência,
Punitivos suspensão, demissão. Externos: multa administrativa,
interdição de atividade, destruição de coisas etc.
FONTE: A autora
163
De forma sucinta estudamos a classificação e as espécies de atos

administrativos exarados pelo poder público, encerramos o Tópico 2. Faça
repetidas leituras dos conteúdos, no próximo tópico estaremos falando da
extinção destes atos.
UNI
Analise o conteúdo disposto até o momento nesta unidade e tópico do

Caderno de Estudos. É possível você perceber a importância dos atos administrativos para
a consecução das atividades do Estado, imaginando a atuação dos três poderes: executivo,
legislativo e judiciário? E a importância de você conhecer quais seus elementos, requisitos,
classificação e espécies? Os DOS ATOS ADMINISTRATIVOS RESULTAM TODAS AS AÇÕES
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, que refletem no nosso dia a dia, na educação, na saúde, no
transporte, no lazer, nas condições de vida de nossa cidade. Pense sobre isso!
164
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico você pôde:
• Reconhecer a classificação dos atos administrativos quanto:

o Aos destinatários
o Ao alcance
o As prerrogativas
o A função de vontade
o A formação da vontade
o Aos efeitos
o A exequibilidade
o Ao regramento
o A validade
• Conhecer as espécies dos atos administrativos que estão enquadrados em cinco

grupos:
o Ordinatórios
o Normativos
o Enunciativos
o Negociais
o Punitivos
• Avaliar as considerações trazidas acerca do mérito administrativo que pressupõe

a oportunidade e conveniência do gestor público praticar determinados atos
administrativos possuindo a lei como limite.
165
AUTOATIVIDADE
1 De acordo com o Caderno de Estudos, que trouxe os conceitos de alguns

doutrinadores, o ato administrativo quando concluído seu ciclo de formação
e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra
disponível para consecução de seus efeitos, por depender de um termo inicial
ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação,
a serem manifestados por uma autoridade controladora, pode ser classificado,
de que forma com relação a sua exequibilidade?
2 A assessoria jurídica, do Município de Branca de Neve, chamada a opinar,

informou ao prefeito Totonho Tonho que ele poderia praticar certo ato com
integral liberdade de atuação, conforme a conveniência e oportunidade,
devendo apenas observar os limites traçados pela legalidade. Entre as
alternativas possíveis, o prefeito escolheu a solução que mais lhe pareceu
atender às necessidades da coletividade e praticou o ato. Pelas indicações
dadas, sabe-se, com certeza, que se tratava de um ato:
a) ( ) De império.
b) ( ) Discricionário.
c) ( ) Enunciativo.
d) ( ) De mero expediente.
e) ( ) Homologatório.
3 Com relação ao mérito administrativo, com quais elementos do ato

administrativo ele costuma estar relacionado?
a) ( ) Finalidade e objeto.
b) ( ) Finalidade e motivo.
c) ( ) Motivo e objeto.
d) ( ) Finalidade, apenas.
e) ( ) Motivo, apenas.
4 Os atos administrativos conduzem as ações da Administração Pública, com

relação a estes analise as afirmativas descritas a seguir:
I - A licença e a autorização são espécies de atos administrativos discricionários.

II - A imperatividade é o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto
em execução pela própria Administração, sem a necessidade de intervenção
do Poder Judiciário.
III - Os atos complexos são os que resultam da manifestação de dois ou mais
órgãos, cuja vontade se funde para formar um ato único.
IV - Os atos compostos têm como fundamento, dois atos, um ato principal e um
ato acessório.
166
Analise a alternativa que contém a resposta CORRETA:
a) ( ) III e IV.
b) ( ) II, III e IV.
c) ( ) I e III.
d) ( ) I, II e IV.
e) ( ) I e II.
167
168
UNIDADE 3
TÓPICO 3
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
1 INTRODUÇÃO
Para que um ato administrativo possa ser extinto, se faz necessária a
observação de situação que produza amparo legal para sua consecução. São
aceitas pelos doutrinadores como formas de extinção do ato administrativo pelo
cumprimento de seus efeitos, desaparecimento do sujeito ou objeto, retirada do
ato pelo Poder Público, renúncia, saberemos um pouco mais destas condições nos
estudos empreendidos neste tópico.
Da mesma forma que os atos administrativos são criados e acabam

por existir no “mundo” da Administração Pública, em razão de circunstâncias
diversas estes deixam de existir. É importante a análise destas situações visto que
o reflexo dos atos administrativos é imediato, envolve a coletividade e afeta o
cotidiano da sociedade.
2 FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

O quadro a seguir apresenta de forma resumida as formas de extinção dos
atos administrativos, vejamos:
QUADRO 16 – FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
a) esgotamento do conteúdo jurídico;

1. Cumprimento de seus efeitos b) execução material;
c) implemento de condição ou termo.
2. Desaparecimento do sujeito ou do objeto
a) revogação;
b) anulação;
3. Retirada do ato pelo Poder Público (ato
c) cassação;
concreto)
d) caducidade;
e) contraposição.
4. Renúncia
FONTE: Marinela (2010, p. 281)
169
A partir deste momento vamos passar a analisá-las, bons estudos!
a) Extinção por cumprimento de seus efeitos
O ato administrativo eficaz pode ser extinto devido ao cumprimento de

seus efeitos, em diversas circunstâncias que passam a ser analisadas, segundo
entendimento de Marinela (2010, p. 284):
a) A extinção do ato pelo cumprimento de seus efeitos ocorre quando esgotado

o seu conteúdo jurídico. Temos como exemplo as férias de um servidor. O ato
concessivo deste direito estará extinto quando gozado o período previsto na
norma (ex.: gozados os 30 dias, extinto o ato concessivo), ficando dessa forma,
esgotado o seu conteúdo.
b) A extinção do ato administrativo também acontece quando extinta sua execução

material. Este ato busca o cumprimento de uma ordem que já foi cumprida. Por
exemplo, quando determinada a demolição de uma obra que já foi demolida, o
ato que a determinou já está extinto.
c) O implemento de condição resolutiva ou termo final, é igualmente uma forma

do cumprimento dos efeitos do ato administrativo e consequentemente de
sua extinção, que acontece em evento futuro e certo (termo final) podendo ser
determinado (dia 20 do mês de maio) ou indeterminado (no próximo carnaval).
De forma diversa, a condição resolutiva que é um evento futuro ou incerto.
b) Extinção por desaparecimento do sujeito ou objeto
O ato poderá ser extinto em razão do desaparecimento do sujeito ou do

objeto, como ocorre na morte do beneficiário em ato personalíssimo. Por exemplo:
a morte de um funcionário extingue os efeitos da nomeação.
Da mesma forma, ocorre a extinção quando do desaparecimento do

objeto, o que é possível verificar na tomada pelo mar de um terreno de marinha
dado em aforamento.
c) Extinção do ato administrativo pela retirada do ato pelo Poder Público
A revogação do ato administrativo se dá por razões de oportunidade e

conveniência. Pode ser sujeito ativo da revogação o agente que praticou o ato ou
o superior no exercício do poder hierárquico. Não há previsão de prazo para o
exercício do poder de revogar.
A revogação pode ser executada somente pela própria Administração

Pública, ao Poder Judiciário só cabe a anulação de ato administrativo.
Toda revogação pressupõe um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao

interesse público. Se o ato for ilegal ou ilegítimo não haverá revogação, mas sim,
170
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
anulação (MEIRELLES, 2013).
A revogação tem seu fundamento no poder discricionário de que dispõe

a Administração Pública para rever sua atividade interna e encaminhá-la
adequadamente à realização de seus fins específicos.
Os efeitos da revogação não retroagem, porque ela atinge o ato válido, o

ato legal. Os efeitos já produzidos têm que ser respeitados, da mesma forma que
ela sofre algumas restrições/limitações, vejamos o que nos ensina Marinela (2010,
p. 286-287):
a) Os atos que a lei declare irrevogáveis.
b) Não podem ser revogados os atos vinculados, porque os atos vinculados geram
direitos adquiridos. Por exemplo: concedida aposentadoria para um servidor,
é evidente que para sua concessão ele preencheu os requisitos, preenchidos
estes requisitos é um direito dele, o de se aposentar. A Administração não pode
revogar a aposentadoria. Ela pode anular, se for ilegal, mas não pode revogar.
c) Não pode a Administração Pública revogar os atos que já exauriram os seus efeitos.
A revogação supõe sempre um ato que ainda esteja produzindo efeitos, e o que a
revogação faz é retirar do ato a possibilidade de continuar a produzir efeitos. Por
exemplo: o indivíduo tem uma permissão para uso de um bem público, que é
válida, o indivíduo vem utilizando aquele bem. A Administração Pública pode
revogar a permissão, de tal modo que a partir de uma data futura, a permissão
deixa de produzir efeitos. Mas se o ato já exauriu seus efeitos, porque a permissão
foi dada por um prazo que já terminou, não cabe mais a utilização do instituto da
revogação.
d) Não é possível a utilização da revogação quando a autoridade já exauriu a sua

competência, ou seja, o ato já saiu da competência dela, ela não responde mais
pelo ato, já está na mão da autoridade de nível superior.
e) Não podem ser revogados os atos enunciativos, porque eles não produzem
efeitos. Você não vai revogar uma certidão, um atestado, uma informação.
f) Não podem ser revogados os atos que integram um procedimento, pois a cada
novo ato, ocorre a preclusão com relação ao ato anterior. Por exemplo, você
tem as várias fases da licitação e não vai revogar um ato do procedimento.
Quando praticou o ato subsequente, o ato anterior já ficou precluso.
g) Também não podem ser revogados os atos que gerem direitos adquiridos e isto
consta da parte final da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal.
h) Não podem ser revogados os atos complexos, que dependem da conjugação de

vontades de diversos órgãos da Administração Pública, e, nessa medida, não
podem ser revogados pela vontade de um só deles ou de uma só pessoa.
171
O limite ao poder da Administração Pública de revogar um ato

administrativo está disposto na lei, além das acima mencionadas. Isto porque a
revogação é executada quando o gestor público decide, em juízo de conveniência
e oportunidade, que em dado caso concreto, um ato administrativo não satisfaz
o interesse público.
E
IMPORTANT
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) – SÚMULA Nº 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.
“A anulação é a declaração de invalidação de um ato administrativo

ilegítimo ou ilegal, feita pela própria Administração Pública ou pelo Poder
Judiciário” (MEIRELLES, 2013, p. 214).
No momento em que a Administração Pública reconhecer que praticou

um ato contrário ao descrito na lei vigente, tem como dever anulá-lo, para
reestabelecer com maior brevidade possível a legalidade administrativa.
Ainda, segundo Meirelles (2013), para que seja executada a anulação do

ato administrativo, além da violação frontal da lei, requisitos como excesso, abuso
e desvio de poder ou ainda relegação dos princípios gerais do direito público, são
determinantes para a anulação do ato administrativo pela Administração Pública
ou pelo Poder Judiciário.
O poder de autotutela sobre seus próprios atos permite que a Administração

Pública anule os seus atos como igualmente está descrito na primeira parte da
Súmula 473 do STF (BRASIL, 2014), acima descrita.
O prazo que possui a Administração Pública para rever seus próprios atos,
ou seja, declare seus atos administrativos ilegais e, portanto, os anule, é de cinco
anos a contar da data em que foram praticados, salvo a comprovação de má-fé.
172
E
IMPORTANT
PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A autotutela é o poder da administração de corrigir os seus atos, revogando os irregulares

ou inoportunos e anulando os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e indenizados os
prejudicados se for o caso (MARINELA, 2010).
Em regra geral, os efeitos da anulação dos atos administrativos retroagem

às origens, invalidando as consequências passadas, presentes e futuras.
QUADRO 17 – REVOGAÇÃO X ANULAÇÃO
Formas Atuação Objeto Titular Efeitos

Retira os efeitos
Retirada de atos
que foram
inválidos, com
produzidos
vício, ilegais. Administração
pelo ato até o
Incide sobre atos Pública.
Ilegalidade momento da
Anulação vinculados e
do ato. invalidação
discricionários, Poder
e impede
exceto sobre Judiciário.
que continue
o mérito
produzindo
administrativo.
efeitos.
Retirada de atos
válidos, sem Não atinge os
Razões de
qualquer vício. atos passados,
oportunidade Administração
Revogação produz efeitos
e Pública.
Só incide a partir do
conveniência.
sobre atos presente.
discricionários.
FONTE: Adaptado de: Marinela (2010, p. 297)
Segundo Alexandrino e Vicente (2011, p. 489), “[...] a cassação é a extinção

do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos
que deveria permanecer atendendo como exigência para manutenção do ato e de
seus efeitos”.
Na maioria das vezes, a cassação funciona como uma sanção (punição)

para o particular que deixou de cumprir as condições exigidas para a manutenção
de determinado ato. Exemplo: a retirada da licença para o funcionamento de hotel
por ter o proprietário convertido a atividade em motel, que é proibido para as leis
173
do município; a cassação de uma licença para construir, concedida pelo poder

público sob determinadas condições previstas em lei, onde o particular deixa de
cumprir estas condições.
Nas palavras de Marinela (2010, p. 282) “[...] a caducidade consiste na

retirada do ato administrativo pelo Poder Público, em razão da superveniência
de uma norma jurídica que impede sua manutenção”. Exemplo: a retirada da
permissão de uso de bem público para instalação de circo, em virtude de advento
de lei do Plano Diretor, que designa o mesmo local para a construção de uma rua,
tornando impossível a manutenção da permissão, ou seja, uma nova legislação
impede a permanência da situação anteriormente consentida pela Administração
Pública. Surge uma nova regra jurídica que contraria àquela que respaldava a
prática do ato.
A contraposição “[...] consiste na edição de um novo ato, que em razão

de seus efeitos impede que o anterior continue existindo” (MARINELA, 2010,
p. 282). Por exemplo, a exoneração de um funcionário, que acaba com os efeitos
do ato de nomeação deste mesmo funcionário. O ato de nomeação é extinto
automaticamente pelo ato de exoneração, não é necessário praticar um terceiro
ato, afirmando que ficou cancelada a nomeação do servidor exonerado.
Para encerrarmos as formas de extinção dos atos administrativos temos a

renúncia, que consiste na extinção dos efeitos do ato administrativo pela rejeição,
pelo beneficiário de uma situação jurídica favorável que desfrutava em razão
daquele ato, por exemplo, a renúncia a um cargo de Secretário de Estado.
UNI
O ato administrativo possui o aval da Administração Pública para fazer com que
seus agentes públicos, representantes do Estado, atuem de forma que façam a vontade do
Estado, exercendo sua soberania sobre a sociedade.
Podendo a Administração Pública atuar com discricionariedade, nos perguntamos: o que

acontece se o Estado, utilizando a prerrogativa da discricionariedade, atuar de forma ilegal,
abusiva, com malícia com o objetivo de obter vantagens para os próprios gestores ou para
terceiros? Quem será lesado?
174
3 VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Quando a administração reconhece que praticou um ato contrário às leis
vigentes, deve anulá-lo o mais breve possível, visando restabelecer a legalidade
administrativa. Caso a administração não o faça, o interessado poderá encaminhar
ao Judiciário para que verifique a ilegalidade do ato e o declare inválido através
da anulação. (MEIRELLES, 2006, p. 199).
Para Di Pietro (2005, p. 228):
Sendo o ato administrativo modalidade de ato jurídico, é evidente que

muitos dos princípios do Código Civil podem ser aplicados; porém,
não se pode deixar de considerar que o ato administrativo apresenta
certas peculiaridades que têm que ser levadas em consideração; de
um lado, com relação aos próprios elementos integrantes, que são em
maior número e de natureza um pouco diversa do que o ato de direito
privado; de outro lado, com relação às consequências da inobservância
da lei, que são diferentes no ato administrativo.
Vejamos, a seguir, algumas das principais diferenças em relação aos vícios

dos atos administrativos, onde se questiona a hipótese de aplicação das nulidades
previstas no Código Civil.
• Os vícios dos atos privados que afetam apenas os interesses
individuais, já os vícios dos atos administrativos podem atingir o
interesse de terceiros, ou o interesse público. Ex.: Numa licitação,
quando a adjudicação é feita a uma empresa que não seja a vencedora,
por interesse da administração na melhor proposta.
• Diante de determinados casos concretos, pode ocorrer que a

manutenção de um ato ilegal é menos prejudicial ao interesse público
do que a sua anulação. A administração decide por manter este ato,
desde que não haja dolo, que não prejudique direitos de terceiros e
nem incida prejuízo ao erário. Ex.: atos praticados por funcionários
‘de fato’.
• Quando os vícios atingem o ato administrativo, existem situações

peculiares que não existem no direito privado, são elas: excesso
e abuso de poder, o exercício de fato, a usurpação de função. (DI
PIETRO, 2005, p. 228-229).
a) Vícios quanto ao sujeito
Os vícios relativos ao sujeito podem se apresentar sob duas categorias

distintas: a incompetência ou a incapacidade.
Tendo em vista que a competência deve estar definida em lei, todo ato
praticado por aquele que não for detentor das atribuições será ilegal. Os principais
vícios relacionados à competência descritos por Di Pietro (2005, p. 229-230) são:
175
• Usurpação de função: ocorre quando o ato é praticado por alguém

que não foi investido no cargo, função ou emprego. Essa pessoa por
conta própria se apossa do exercício de atribuições próprias de agente
público. Definido no art. 328 do Código Penal, como crime praticado
por particular contra a administração em geral: ‘Usurpar o exercício
da função pública’.
• Quando o agente público excede os limites de sua competência
ocorre o excesso de poder. Ex.: Autoridade policial extrapola no uso
da força na prática do ato de sua função. Portanto, quando o agente
público exorbita suas atribuições ocorre o excesso de poder, já quando
pratica o ato com finalidade diversa daquela descrita em lei, acontece
o desvio de poder.
Em ambos os casos, o excesso ou o desvio de poder podem configurar

como crime de abuso de autoridade, ficando o autor sujeito à responsabilidade
administrativa e penal, podendo inclusive responder civilmente, se de seu ato
decorrerem danos patrimoniais.
A Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965, traz em seu artigo 3º o que

constitui abuso de autoridade, vejamos:
Art. 3º Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:

a) à liberdade de locomoção;
b) à inviolabilidade do domicílio;
c) ao sigilo da correspondência;
d) à liberdade de consciência e de crença;
e) ao livre exercício do culto religioso;
f) à liberdade de associação;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto;
h) ao direito de reunião;
i) à incolumidade física do indivíduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional.
A função de fato, apesar da situação ter toda aparência de legalidade,

ocorre quando a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida na função,
no cargo ou emprego. Ex.: não preencher os requisitos legais para investidura,
como, por exemplo, inexistência de formação universitária exigida para o cargo.
Além dos vícios de incompetência vistos anteriormente, existem ainda os

vícios da incapacidade para a prática do ato administrativo.
A Lei do Processo Administrativo Federal, Lei nº 9.784, de 29 de janeiro

de 1999, prevê duas possibilidades de incapacidade administrativa do sujeito que
pratica o ato administrativo, são elas: o impedimento e a suspeição.
De acordo com a legislação citada, temos que está impedido de atuar

servidor ou autoridade administrativa que: I – tenha interesse direto
ou indireto na matéria; II – tenha participado ou venha a participar
como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem
quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado
ou respectivo cônjuge ou companheiro.
176
b) Vícios quanto ao Objeto
A ilegalidade do objeto está prevista no artigo 2º, parágrafo único, c, da

Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, [...] ocorre quando o resultado do ato importa
em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.
De acordo com Di Pietro (2005, p. 231-232), “o objeto deverá ainda ser

lícito, possível (de fato e de direito), determinado e moral”. Desta forma, poderá
ocorrer vício em relação ao objeto quando qualquer desses requisitos não for
observado, o que acontecerá quando:
• Proibido pela lei. Ex.: o Município desapropriar um imóvel da União.

• Diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide. Ex.:
aplicação de uma pena de suspensão, quando o cabível é a de
repreensão.
• Impossível, quando os efeitos pretendidos não podem ser realizados
(de fato ou de direito). Ex.: nomeação para um cargo que não exista.
• Imoral. Ex.: parecer emitido sob encomenda, apesar de contrário ao
entendimento que o profere.
• Incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao lugar.
Ex.: desapropriar um bem não definido com precisão. (DI PIETRO,
2005, p.231)
c) Vícios quanto à forma
Conforme prevê o artigo 2º, parágrafo único, b, da Lei nº 4.717, de 29

de junho de 1965: “O vício da forma consiste na omissão ou na observância
incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade
do ato”.
Por vício de forma, um ato é considerado ilegal quando a lei claramente

a exige ou quando uma finalidade específica só pode ser alcançada através de
determinada forma. “Como exemplo: o decreto é a forma que deve revestir o ato
do chefe do Poder Executivo; o edital é a única forma possível para convocar os
interessados em participar de uma concorrência.” (DI PIETRO, 2005, p. 232).
d) Vícios quanto ao Motivo
Quanto aos vícios relacionados ao motivo, Di Pietro (2005) esclarece que a

Lei nº 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, d, cita apenas a inexistência dos motivos, que
esse vício ocorre “quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o
ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”.
(Art. 2º, parágrafo único, d, Lei nº 4.717/65).
Porém, além da inexistência, pode ocorrer a falsidade do motivo. Quando,

por exemplo, a administração pune um funcionário, mas este não praticou
nenhuma infração: o motivo é inexistente; se ele praticou uma infração diversa:
o motivo é falso.
177
e) Vícios quanto à finalidade
Como definido pela Lei nº 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, e, trata-se do
desvio de poder ou desvio de finalidade, como sendo aquele em que o agente
pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente,
na regra de competência.
4 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A Administração Pública faz uso da convalidação para que possa fazer uso
ou aproveitar atos administrativos que tenham vícios que possam ser superados,
para que estes atos administrativos possam ser válidos ou utilizados em uma
parte ou em seu todo.
Segundo Alexandrino e Vicente (2011, p. 491), “convalidar um ato é

corrigi-lo, regularizá-lo, de tal sorte que (a) os efeitos já produzidos passem a ser
considerados válidos, não passíveis de desconstituição e (b) esse ato permaneça
no mundo jurídico como ato válido apto a produzir efeitos regulares.”
Os vícios superáveis são assim denominados porque são sanáveis.
Reconhecemos como atos que podem ser convalidados aqueles que

possuem vícios de competência, de forma e de procedimento; entretanto, os atos
administrativos que possuem vícios quanto ao motivo, à finalidade e ao objeto
não podem ser convalidados.
Carvalho Filho (2011, p. 153) define que a Administração Pública pode

utilizar-se de três formas de convalidação, sendo elas:
Ratificação: a autoridade que deve ratificar pode ser a mesma que praticou
o ato anterior ou um superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe tenha
atribuído esta competência específica. A ratificação é adequada para os atos que
contenham vícios de competência e forma não se aplicando àqueles que têm
vícios de objeto ou finalidade.
Reforma: esta forma de convalidação permite que se suprima a parte inválida

do ato anterior, contudo mantendo a parte válida. Como exemplo temos, em um ato
anterior foram concedidas licença e férias a um servidor; se após este ato se verifica
que este servidor não tinha direito à licença, pratica-se novo ato retirando a parte da
licença e se ratifica a parte relativa às férias.
Conversão: A Administração Pública quando retira a parte inválida do ato

anterior, faz a sua substituição por uma nova parte; deste modo o ato novo passa
a conter a parte válida anterior e uma nova parte nascida com o aproveitamento.
Exemplo: um ato promoveu A e B por merecimento e antiguidade respectivamente,
verificando depois que não deveria ser B, mas C o promovido por antiguidade,
pratica novo ato mantendo A (que não teve vício) e insere o de C, retirando a de
B, por ser inválida.
178
Ainda alerta Carvalho Filho (2011, p. 153) que existem algumas barreiras
à convalidação, sendo elas “a impugnação do interessado, expressamente ou
por resistência ao seu cumprimento; o decurso do tempo com a ocorrência da
prescrição”.
Os efeitos da convalidação são “ex tunc”, ou seja, seus efeitos retroagem

ao momento em que foi praticado o ato originário.
Encontramos igualmente menção à possibilidade de convalidação

dos atos administrativos pela Administração Pública na Lei nº 9.784/99, mais
precisamente em seu art. 55, que retrata: “Art. 55. Em decisão na qual se evidencie
não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração”.
Na análise de Alexandrino e Vicente (2011, p. 492), da leitura deste

artigo temos o entendimento do que são condições cumulativas para que um ato
administrativo possa ser convalidado:
a) Defeito sanável.
b) O ato não acarretar lesão ao interesse público.
c) O ato não acarretar prejuízo a terceiros.
d) Decisão discricionária da administração acerca da conveniência e
oportunidade de convalidar o ato (em vez de anulá-lo).
Importante ressaltar que o ato de convalidação pode ser praticado com

atos administrativos vinculados ou discricionários, eis que se trata de controle da
legalidade, que faz referência a vícios sanáveis nos elementos de competência e forma.
Colaborando com as informações trazidas até este momento trazemos em

um quadro a compilação feita pelos autores Alexandrino e Vicente (2011) acerca
da anulação, revogação e convalidação, acrescendo a informação de Marinela,
que trouxemos acima, vamos a ele.
QUADRO 18 – CARACTERÍSTICAS DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CONVALIDAÇÃO
Correção de atos com vícios

sanáveis, desde que tais atos
Retirada de atos inválidos, Retirada de atos válidos,
não tenham acarretado lesão
com vício, ilegais. sem qualquer vício.
ao interesse público nem
prejuízo a terceiros.
Efeitos prospectivos; não é Opera retroativamente.

Opera retroativamente,
possível revogar atos que Corrige o ato, tornado
resguardados os efeitos
já tenham gerado direito regulares seus efeitos,
já produzidos perante
adquirido. passados e futuros.
terceiros de boa-fé.
179
Pode ser efetuada pela

Só pode ser efetuada pela Só pode ser efetuada pela
administração, de ofício
própria administração que própria administração
ou provocada, ou pelo
praticou o ato. pública que praticou o ato.
judiciário, se provocado.
Pode incidir sobre
Só incide sobre atos
atos vinculados
discricionários (não Pode incidir sobre atos
e discricionários,
existe revogação de ato vinculados e discricionários.
exceto sobre o mérito
vinculado).
administrativo.
A anulação de ato com
vício insanável é um ato A convalidação é um ato
vinculado. A anulação discricionário. Em tese, a
A revogação é um ato
de ato com vício sanável administração pode optar
discricionário.
que fosse passível de por anular o ato, o mesmo
convalidação é um ato que ele fosse passível de
discricionário. convalidação.
FONTE: Alexandrino e Vicente (2011, p. 495)
Se mostra importante ressaltar a situação já contida no quadro acima que

determina que a regra geral para os atos administrativos com vícios de legalidade
e legitimidade é o da anulação do ato administrativo, sendo a convalidação um
ato discricionário.
5 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Encontramos nas descrições de Alexandrino e Vicente (2011, p. 790-791):
O controle administrativo pode ser conceituado como o conjunto de

instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a
própria administração pública, os Poderes Judiciários e Legislativo,
e ainda, o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados,
possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação
administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em
todas as esferas de Poder.
A existência destes mecanismos permite uma amplitude no controle da

administração pública para averiguar-se a legalidade dos atos e a correta atuação
funcional dos agentes públicos, além de possibilitar a defesa de todos os direitos
dos administrados, sejam eles internos ou externos.
180
5.1 CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE
5.1.1 Conforme a Origem

a) Controle Interno
Esta forma de controle é exercida no âmbito de um mesmo poder, podendo

ser realizado por órgãos especializados de controle interno ou na submissão ao
padrão hierárquico, ou ainda os controles exercidos das administrações diretas
sobre as administrações indiretas aqui novamente registrando que acontece
dentro de um mesmo poder. Como exemplo podemos citar o controle que os
chefes de um determinado órgão exercem sobre os atos de seus subordinados em
um órgão público, esta situação é classificada como controle interno.
Ainda exemplificando, podemos citar o controle exercido pelo Ministério

da Previdência e Assistência Social em relação a determinados atos administrativos
praticados pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social.
A Constituição de 1988 determina em seu artigo 74, que os Poderes tenham

e mantenham sistemas de controle interno, vejamos:
Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de

forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Diante de sua relevância é importante que observemos em nossos órgãos

de administração pública, ou nas representações dos poderes, se encontramos
nossos órgãos de controle interno atuantes, verifique aí no seu município!
b) Controle Externo
Esta forma de controle é reconhecida como o exercício do controle de um

Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder (ALEXANDRINO
e VICENTE, 2011).
São exemplos de atos de controle externo:
1º A sustação pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder executivo

que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V).
181
2º A anulação de um ato dos Poder Executivo por decisão judicial.
3º O julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo

Presidente da república e a apreciação dos relatórios, por ele apresentados,
sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX).
4º A auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União sobre despesas

realizadas pelo Poder Executivo federal.
c) Controle Popular
A Administração Pública é regida pelo princípio da indisponibilidade do

interesse público, em razão deste a Constituição contém dispositivos que permitem
que os administrados diretamente ou por meio de órgão que tenham esta função
possam verificar a atuação regular da administração pública viabilizando que se
impeça a prática de atos ilegais, que possam trazer lesão ao indivíduo ou à coletividade
ou ainda provocarem uma eventual reparação de danos decorrentes destes atos.
Podemos exemplificar os textos constitucionais:
Art. 31
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei.
Art. 5º
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente
e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada
má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Art. 74
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Em momentos cruciais a participação e intervenção popular são desejáveis

e necessárias. A Constituição de 1988 permite que os cidadãos se manifestem. É
importante que estejamos atentos e nos utilizemos dos instrumentos disponíveis
para que os atos dos Poderes atinjam a finalidade a que se propõe e para qual
foram concebidos.
5.2 CONFORME O MOMENTO DE EXERCÍCIO

a) Controle Prévio ou Preventivo
Associado ao próprio nome, este controle é efetuado antes do início da

prática, ou antes do ato administrativo ser concluído, normalmente compreendido
como requisito para que aqueles sejam válidos e produzam efeitos de ato controlado.
182
Temos como exemplo de controle prévio a necessária autorização pelo

Senado federal para que a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios possam
contrair empréstimos do exterior. Também é exemplo de controle preventivo a
aprovação pelo Senado federal da escolha dos ministros dos tribunais superiores,
do procurador geral da república, presidente do Banco Central, entre outros (art.
52 e art. 84, XVI, da Constituição de 1988).
É também classificado como controle prévio a concessão de uma liminar

em mandado de segurança preventivo, que possa impedir que a Administração
Pública pratique ou conclua um ato administrativo em que o administrado tenha
a compreensão de que será ferido um direito líquido e certo seu.
b) Controle Concomitante
A explicação deste controle está indicada pelo próprio nome. Este controle
é exercido durante a realização do ato e permite que se verifique a sua regular
formação.
Podemos exemplificar como controle concomitante aquele realizado na

fiscalização da execução de um contrato administrativo, no momento da auditoria
realizada durante a execução do orçamento público, o acompanhamento de um
concurso público pela corregedoria competente.
c) Controle Subsequente ou Corretivo
Este controle é exercido após o ato concluído. Após este momento é

possível corrigir os defeitos do ato, declarar sua nulidade, revogá-lo, cassá-lo, ou
mesmo conferir sua eficácia.
Algumas destas situações já estudamos nesta unidade!
Um controle identificado em regra como subsequente é o controle judicial.

Da mesma forma, normalmente, são tipificados os controles efetuados pelos
tribunais de contas.
5.3 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO

a) Controle de legalidade e legitimidade
A finalidade deste controle é a verificação de que o ato tenha sido praticado

de acordo com sua previsão legal. Faz-se uma análise ou estudo comparativo
para verificar se o ato praticado está correto de acordo com o que está previsto na
Constituição ou em leis infraconstitucionais.
A observação da legalidade dos atos permite que possam ser confirmados

a validade, anulação ou a convalidação deste ato.
183
b) Controle de mérito
O objetivo do controle de mérito é verificar a oportunidade e conveniência

do ato administrativo sendo, portanto, um controle administrativo, que compete
em regra ao próprio poder que editou o ato administrativo.
O controle de mérito como já estudamos não pode ser efetuado pelo

Poder Judiciário, o único controle que pode ser executado pelo Poder Judiciário
sobre o Poder Executivo é o da legalidade ou legitimidade, sendo que, se o Poder
Judiciário considerar um ato ilegal ou ilegítimo irá anulá-lo.
Quando a administração pública, ou seja, o Poder Executivo, efetua o

controle de legalidade ou legitimidade, que é o controle de mérito e são observados
atos com vícios, esta administração efetua a revogação destes atos.
5.4 QUANTO À AMPLITUDE

a) Controle hierárquico
Alexandrino e Vicente (2011, p. 800) descrevem que o controle hierárquico

“decorre do escalonamento vertical de órgãos da administração direta ou do
escalonamento vertical de órgãos integrantes de cada entidade da administração
indireta”.
Este controle é sempre interno, típico do poder executivo, entretanto,

não existe qualquer impedimento legal de que este também ocorra no Poder
Legislativo ou no Poder Judiciário.
Como exemplo, podemos identificar que a administração federal direta, os

ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias e estas controlam
as superintendências, que exercem controle sobre suas delegacias e assim por
diante.
Se pensarmos em um órgão de administração indireta, por exemplo,

o presidente de uma autarquia controla os atos dos superintendentes que são
seus subordinados, que exercem controle hierárquico sobre os atos dos chefes de
departamentos a ele subordinados e assim sequencialmente.
Na figura a seguir relembramos alguns aspectos relevantes da

Administração Pública, que nos permitem avaliar algumas circunstâncias no
tocante ao controle hierárquico e aos órgãos da Administração Pública.
184
FIGURA 7 – ASPECTOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: Disponível em: <https://goo.gl/MjpYHu> Acesso em: 17 jan. 2015.
Alexandrino e Vicente (2011, p. 800-801) ainda informam algumas

características que integram o controle hierárquico.
1. Sempre que houver dentro de uma estrutura, escalonamento

vertical entre órgãos ou agentes públicos, haverá controle hierárquico
do superior sobre os atos praticados pelo subordinado.
2. O controle hierárquico é pleno (irrestrito), permanente e automático
(não depende de norma específica que o estabeleça ou autorize.
3. Utilizando-se do controle hierárquico podem ser verificados todos
os aspectos concernentes à legalidade e ao mérito de todos os atos
praticados pelos agentes ou órgãos subalternos a determinado agente
ou órgãos.
Para que seja possível o ato do controle hierárquico é necessário que seja
possível a atuação de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação,
da mesma forma que seja possível que os agentes públicos responsáveis pela
execução do controle hierárquico tenham disponíveis meios para a correção dos
desvios ou irregularidades que eventualmente possam ser encontradas.
185
E
IMPORTANT
Lanço um desafio, procure conhecer o organograma da Prefeitura de seu

município, reconheça a estrutura, órgãos, secretarias, departamentos, coordenações etc. e
saiba que linha hierárquica vertical está construída que possibilita com que seja executado
o controle hierárquico na administração municipal. Aproveite e conheça igualmente estes
aspectos na câmara municipal de vereadores e no órgão representante do judiciário de sua
cidade. É um aprendizado de muito valor!
b) Controle finalístico
Este controle é efetuado pela administração direta, sobre as pessoas

jurídicas integrantes da administração indireta. Veja na figura acima quem
integra estas administrações direta e indireta.
Relembram Alexandrino e Vicente (2011, p. 801) que, “o controle finalístico

depende de norma legal que o estabeleça, determine os meios de controle, os
aspectos a serem controlados e as ocasiões de realização do controle, bem como,
deve ser indicada a autoridade controladora e a finalidade objetivadas.” O
controle finalístico é denominado de tutela administrativa.
Caro(a) acadêmico(a)! Encerramos a Unidade 3 deste Caderno de Estudos,

em que foi possível expressar a importância dos atos administrativos para a
organização da Administração Pública e por conseguinte, os reflexos destes em
nosso dia a dia.
NOTA
Sugiro que você aprofunde seus estudos com relação aos atos administrativos.
Todas as decisões da Administração Pública ocorrem por meio destes, indico como
bibliografia o livro de Marcelo Alexandrino e Paulo Vicente, DIREITO ADMINISTRATIVO
DESCOMPLICADO da Editora Método, em seu Capítulo 8, relembrando que os doutrinadores
possuem formas próprias para interpretar a Administração Pública/Poder Público, mas que
não destoam daquilo que é fundamental que é reconhecer as engrenagens deste poder.
Sucesso nesta caminhada e bons estudos!
186
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Danielle Peixoto Valença
A Administração Pública não exerce suas atividades e direitos com a

mesma autonomia e liberdade com que os particulares exercem os seus. Enquanto
a atuação dos particulares funda-se no princípio da autonomia da vontade, a
atuação do Poder Público é orientada por princípios como o da legalidade, da
supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade dos
interesses públicos.
Desta forma, nota-se que ao agente público não é permitido atuar da

mesma maneira que é permitida ao particular, ou seja, de maneira pessoal, que
não prevista em lei, defendendo interesses que não os públicos.
Hely Lopes Meirelles leciona que, “na Administração Pública não há

liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na Administração particular é lícito
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o
que a lei autoriza.”
Isto porque a Administração Pública não dispõe dos interesses públicos,

por serem estes inapropriáveis. A Administração Pública apenas aplica a lei ao
caso concreto, razão pela qual possui caráter meramente instrumental. O interesse
público consiste no interesse dos indivíduos enquanto membros da sociedade,
não se confundindo com os interesses peculiares de cada indivíduo. Por esse
motivo, o interesse público é considerado indisponível, visto que não se encontra
à mercê da vontade do administrador. Ou seja, “sendo interesses qualificados
como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não se encontram à
livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis”. Atribuído o dever ao
agente público, este não poderá deixar de exercê-lo, sob pena de responder por
omissão.
Neste diapasão, encontra-se o grande dilema do regime jurídico-

administrativo: o binômio “prerrogativas da administração-direito dos
administrados”. A fisionomia do Direito Administrativo será delineada pelo
entrosamento das prerrogativas da Administração com relação aos direitos dos
administrados. Não resta dúvida, portanto, a diferença da atuação do Poder
Público em relação aos particulares. Em decorrência disto, é inegável a existência
de privilégios dos órgãos públicos frente aos administrados em algumas situações,
como por exemplo, na presunção de legitimidade dos atos administrativos. Dessa
maneira, conclui-se que vigora a verticalidade e a unilateralidade nas relações
entre a Administração e os particulares, manifestando a vontade do Estado.
187
Concernente ao tema exposto, leciona Lucia Valle Figueiredo: Ao investir a

Administração de prerrogativas especiais para tutela de determinados interesses,
que houve por bem entender prevalecentes, a norma, em contrapartida, qualificou-
os de inalienáveis.
Com efeito, a consequência da supremacia do interesse público é

a indisponibilidade. Decorre, daí, que, mesmo ao delegar o exercício de
determinadas funções públicas a outrem, a Administração delas não poderá
dispor. Em decorrência da indisponibilidade do interesse público até então
mencionada, advém o princípio da legalidade, segundo o qual o administrador,
no exercício de sua função, deve limitar-se às exigências previstas em lei. Os
limites da atuação administrativa serão estabelecidos por lei, de modo que o
agente público poderá somente fazer o que ela permitir-lhe.
O princípio da legalidade da Administração está expressamente referido

no caput do art. 37, da Constituição de 1988. Trata-se de princípio decorrente do
Estado de Direito, respeitadas as nuances da construção do significado deste
conceito em cada país.
No entanto, diversas vezes o legislador não consegue prever a aplicação

da lei a todos os casos concretos, tendo em vista seu caráter genérico. “É que a
lei, inúmeras vezes, ao regular abstratamente as situações, o faz de maneira a
irrogar ao administrador o encargo de o eleger, perante o caso concreto, a solução
que se ajuste com perfeição às finalidades da norma, para o que terá de avaliar
conveniência e oportunidade caso a caso”. Não havendo a subsunção da lei ao
caso concreto, terá o administrador que apreciar as situações discricionariamente
para alcançar a finalidade legal. Procurando dar concreção a esta ideia, foi editada
a lei nº 8.429, em 02 de junho de 1992, a qual dispõe sobre atos de improbidade
administrativa. (...)
O Conceito de Moralidade
Não se pode negar que a moral é um conceito indeterminado que varia

no tempo e no espaço. Contudo, este fato não impede a limitação da atuação
administrativa. A Constituição Federal estabeleceu no artigo 37 a moralidade
como princípio aplicável à Administração Pública. O referido artigo dispõe que
“a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)” Sendo
assim, a relação entre o dever da Administração Pública de atuar e o fim almejado
pela lei, não pode dispensar a observância da lealdade e da boa-fé, conceitos
formadores do princípio da moralidade.
No que diz respeito ao princípio da moralidade administrativa, vale lembrar

o tratamento cauteloso dado por Odete Medauar: O princípio da moralidade é de
difícil tradução verbal talvez porque seja impossível enquadrar em um ou dois
vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras
188
finalidades da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade

administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto
em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto,
destoa do conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora
da Administração.
A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum

o que, contudo, não as antagoniza, pelo contrário, são complementares. A
moralidade administrativa é composta de regras de boa administração, ou seja:
pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre
os valores antagônicos bem e mal; legal e ilegal; justo e injusto, mas também pela
ideia geral de administração e pela ideia de função administrativa. Vislumbra-se
nessa regra um caráter utilitário que é dado por sua intensa carga finalista. Na
realidade, é notório que a moralidade administrativa difere das normas morais
comuns. Aquela é composta por regras de boa administração, ou seja, pelo
conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não apenas pela distinção
entre o bem e o mal, mas também pela ideia geral de administração e pela ideia
de função administrativa.
Os padrões a serem seguidos pela Administração são ditados pela

Constituição Federal em artigos como o 1º, III; 5º, XLIX; 55, II; 73, § 1º, II; 170 caput;
226, § 7º; 230, caput e pelos “standards” padrões de comportamento. A principal
finalidade deste princípio é evitar abusos por parte dos administradores públicos
e ampliar o controle da legalidade. Ou seja, a moralidade administrativa tem
como principal objetivo normatizar a conduta do agente público no desempenho
de suas atividades.
Em relação ao descumprimento da moralidade administrativa, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro ensina que: Sempre que em matéria administrativa se
verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com
ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral,
os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de
equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da
moralidade administrativa. (...)
O Conceito de Improbidade Administrativa
“A improbidade é fenômeno que acompanha o Homem em sua trajetória

no tempo. O tema, portanto, é antiquíssimo e ao mesmo tempo atual. Em toda
parte não existem soluções mágicas ou acabadas para o combate à corrupção.”
Trata-se da conduta de um agente público que contraria as normas morais, a lei
e os costumes, indicando falta de honradez e atuação ilibada no que tange aos
procedimentos esperados da administração pública, seja ela direta, indireta ou
fundacional, não se limitando apenas ao Poder Executivo.
189
Conforme Marino Pazzaglini Filho, entende-se por improbidade: Numa

primeira aproximação, improbidade administrativa é o designativo técnico
para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove
o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares
da ordem jurídica (Estado de Direito, democrático e Republicano), revelando-se
pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo
exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo “tráfico de influência” nas
esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento
dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios
ilícitos.
Da mesma forma entende Léo da Silva Alves: Improbidade é desonestidade

em seu sentido mais amplo. Implica na falta de zelo com dois elementos:
o patrimônio público e o interesse público. Relaciona-se com a conduta do
administrador e pode ser praticada não apenas pelo agente público, lato sensu,
senão também por quem não é servidor e infringe a moralidade pública. (...)
O ato de imoralidade, na opinião da melhor doutrina, afronta a

honestidade, a boa-fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta humana e
outros postulados éticos e morais. Qualquer cidadão pode propor ação popular,
com objetivo de anular ato lesivo à moralidade administrativa. Não terá que
arcar com as custas judiciais nem está sujeito à sucumbência, a não ser que fique
comprovada a má-fé. Trata-se, portanto, de conduta humana positiva ou negativa,
ilícita, que também, poderá acarretar uma sanção civil, administrativa e penal,
em virtude dos bens jurídicos atingidos pelo fato jurídico. Para estar configurada
a improbidade administrativa basta que haja afronta aos princípios insculpidos
no caput do artigo 37 do Texto Maior, não sendo imperiosa a necessidade de que
haja prejuízo financeiro ao erário.
Não adianta palmilhar a busca de um conceito preciso nessa matéria.

Também não é oportuno importá-lo do regramento legal, porque este é
extremamente detalhado e, por isso, capaz de produzir sensíveis confusões
exegéticas. Nem adianta qualquer prospecção subjetiva, uma vez que,
juridicamente, o que interessa são os atos comissivos ou omissivos que desvelam
a improbidade e seus efeitos.
Marcelo Figueiredo, traz à baila, em obra coordenada por Cássio

Scarpinella Bueno e Pedro Vicente de Rezende Porto Filho, os exemplos mais
corriqueiros de violação ao princípio da probidade administrativa ocorridos em
nosso país. Os grandes exemplos de improbidade no Brasil são: aplicação irregular
de verba pública, desvio de verba pública, falta de prestação de contas, frustração
de concurso de processo licitatório, superfaturamento de obra pública – esses
são os mais comuns atos de improbidade administrativa praticados diariamente
pelos administradores públicos brasileiros. E esses atos são classificados como
atos de improbidade administrativa.
190
A Constituição Federal utiliza-se em alguns artigos do termo moralidade

e em outros do termo moralidade. Obviamente, se o constituinte utilizou-se de
termos diferentes, o fez com intuito de buscar ideias distintas. Bastante tormentosa
é a questão relativa à diferença conceitual entre moralidade administrativa e
probidade. A lei maior utiliza ambos os termos, o que evidencia a dessemelhança
entre os dois institutos. No tocante a diferenciação destes conceitos, vale mencionar
os ensinamentos de Marcelo Figueiredo:
O princípio da moralidade administrativa é de alcance maior, é conceito

mais genérico, a determinar, a todos os ‘poderes’ e funções do Estado, atuação
conforme o padrão jurídico da moral, da boa-fé, da lealdade, da honestidade.
Já a probidade, que alhures denominamos ‘moralidade administrativa
qualificada’, volta-se a particular aspecto da moralidade administrativa. Parece-
nos que a probidade está exclusivamente vinculada ao aspecto da conduta (do ilícito)
do administrador. Assim, em termos gerais, diríamos que viola a probidade o
agente público que em suas ordinárias tarefas e deveres (em seu agir) atrita os
denominados ‘tipos’ legais. Conclui-se, diante do exposto que, a distinção entre
imoralidade administrativa e improbidade administrativa se dá em virtude da
conduta do agente.
Vale lembrar que não é punível o agente público, ou equiparado, quando o ato
acoimado de improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita,
ausente o elemento de “desonestidade”, ou de improbidade propriamente dita. Se
o agente, por incompetência, ou ainda, pelo mau exercício de sua função, acarretar
danos ao Poder Público, age em desconformidade com o princípio da moralidade
administrativa. Já o agente que atua com a intenção (dolo) de obter vantagem às
custas do Erário Público, fere o princípio da probidade administrativa.
Ou seja, nem tudo que é imoral configura improbidade. O agente imoral,

possivelmente, poderá sofrer as sanções contidas na referida lei, contanto que
fundamentadas em outro dispositivo legal. Sendo assim, não se aplica a Lei de
Improbidade Administrativa aos atos simplesmente imorais. Só se submeterá às
sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa o agente ímprobo.
A lei nº 8.429/92 explicita situações consideradas violadoras da “probidade”.

Tipifica as figuras do enriquecimento ilícito, do prejuízo ao erário e da infringência
aos princípios administrativos, como condutas tidas por atentatórias à probidade.
FONTE: Texto na íntegra disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4008/improbidade-adminis-

trativa#ixzz3P0WuADT4>. Acesso em: 15 jan. 2015.
191
RESUMO DO TÓPICO 3
• Ponderar os efeitos da extinção dos atos administrativos que podem ocorrer:

o pelo cumprimento de seus efeitos;
o pelo desaparecimento do sujeito ou objeto;
o pela retirada do ato pelo poder público; e
o pela renúncia.
• Reconhecer as particularidades dos vícios do ato administrativo em suas

diversas formas.
• Compreender o importante papel da convalidação do ato administrativo e

suas características.
• Avaliar a possibilidade de revogação de um ato administrativo com suas

peculiaridades.
• Reconhecer as possibilidades de anulação do ato administrativo.
192
AUTOATIVIDADE
1 Fazendo uma leitura atenta aos conceitos e informações trazidos no Tópico

3, quanto à extinção dos atos administrativos na espécie revogação, analise a
opção INCORRETA, no que diz respeito à revogação do ato administrativo.
a) ( ) Atos que geraram direitos adquiridos a particulares não podem ser

revogados.
b) ( ) A revogação não é instrumento idôneo para atingir ato administrativo ilegal.
c) ( ) A revogação só pode ocorrer mediante ato da administração, não podendo
ser determinada por decisão judicial.
d) ( ) Os efeitos da revogação retroagem, alcançando os efeitos já produzidos
pelo ato revogado.
e) ( ) A revogação do ato administrativo tem como motivo a inconveniência ou
a inoportunidade na manutenção de tal ato.
2 A anulação e a revogação são espécies de extinção dos atos administrativos,

e estas possuem distinção. Analise as assertivas e identifique a CORRETA
vinculada à extinção do ato administrativo por anulação.
a) ( ) Só pode ser promovida por ação judicial, enquanto a revogação pode se

dar por meio de ato da administração.
b) ( ) Funda-se em critérios de oportunidade e conveniência, enquanto a
revogação ocorre por vícios de ilegalidade.
c) ( ) Destina-se a retirada de atos administrativos discricionários, enquanto a
revogação se aplica exclusivamente a atos administrativos vinculados.
d) ( ) Deve ser promovida em caso de vício de ilegalidade, enquanto a revogação
pode se dar por critérios de oportunidade e conveniência.
3 Os atos administrativos podem ser extintos deixando, portanto, de existir no

mundo jurídico. Com relação a este tema o Supremo Tribunal Federal editou
uma Súmula de nº 473, que diz “A administração pode anular seus próprios
atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos, a apreciação
judicial”. A partir deste contexto podes compreender que:
a) a revogação dos atos administrativos pela Administração Pública depende

de prévia apreciação judicial.
b) apenas a Administração Pública pode anular atos administrativos.
c) a apreciação judicial da revogação dos atos administrativos se dá quanto aos
aspectos de conveniência e oportunidade.
d) a anulação dos atos administrativos pela Administração não depende de
manifestação judicial, prévia ou posterior.
e) não se caracterizam direitos adquiridos a partir de atos administrativos tido
por inconvenientes ou inoportunos.
193
194
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo
descomplicado. 19. ed. ver. atual. Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: Método, 2011.
ALKMIM, Marcelo. Direito constitucional: baseado nos editais dos concursos

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atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Florianópolis: Conceito
Editorial, 2009.
ANDRADE, Adriene. (Rel. Cons.). Conceito de Agente Político e remuneração

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as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da
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o parágrafo único do artigo 59 da Constituição Federal, e estabelece normas
para a consolidação dos atos normativos que menciona. Planalto.gov.br.
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Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve
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196
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Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Planalto.
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