Como citar este material:

ALMEIDA, A. P. C. B. C. de. Aspectos gerais das licitações e contratações. Rio de Janeiro:

FGV, 2023.

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SUMÁRIO
ASPECTOS GERAIS DAS LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES .................................................................... 5

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL ................................................................................................... 5

Competência para legislar ........................................................................................................ 5
Licitação como regra constitucional ........................................................................................ 6
Contexto para edição do novo marco regulatório das contratações públicas ................. 6
PRINCÍPIOS APLICÁVEIS ..................................................................................................................... 7
Princípios constitucionais ......................................................................................................... 8
Princípios mencionados pela Lei nº 14.133/21 e princípios setoriais ................................. 9
OBJETOS DAS LICITAÇÕES ............................................................................................................... 12
Conceito .................................................................................................................................... 12
Obras e serviços de engenharia ............................................................................................ 13
Serviços ..................................................................................................................................... 14
Compras .................................................................................................................................... 14
Alienações ................................................................................................................................. 15
MODALIDADES DE LICITAÇÃO ........................................................................................................ 16
Pregão ....................................................................................................................................... 16
Concorrência ............................................................................................................................ 16
Concurso ................................................................................................................................... 17
Leilão ......................................................................................................................................... 17
Diálogo competitivo................................................................................................................. 17
INSTRUMENTOS AUXILIARES .......................................................................................................... 18
Credenciamento....................................................................................................................... 18
Pré-qualificação ......................................................................................................................... 19
Procedimento de manifestação de interesse ........................................................................... 19
Sistema de registro de preços ................................................................................................... 19
Registro cadastral .................................................................................................................... 20
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 21

PROFESSORA-AUTORA ........................................................................................................................ 22

ALINE PAOLA C. B. CAMARA DE ALMEIDA .................................................................................... 22

Formação acadêmica .............................................................................................................. 22
Experiência profissional .......................................................................................................... 22
ASPECTOS GERAIS DAS LICITAÇÕES E
CONTRATAÇÕES

A normatização afeta às licitações e aos contratos formalizados pela Administração Pública

brasileira possui matriz em dispositivos constitucionais, regulamentados pela Lei de Licitações e
Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/21), diploma que contém normas gerais e específicas de
ampla aplicação na seara das contratações públicas.
Inicia-se o curso com essa abordagem, adentrando-se no conhecimento dos princípios que
informam as licitações, os seus objetos, as suas modalidades e os seus instrumentos auxiliares.

Fundamento constitucional
Competência para legislar
O art. 22 da Constituição Federal (CF) estabelece a competência privativa da União para
legislar sobre:

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,

para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no
art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista,
nos termos do art. 173, § 1º, III.

Isso significa dizer que, na prática, apenas a União pode legislar sobre normas gerais de
licitações e contratos. O objetivo de uma norma geral é fixar diretrizes que assegurem uniformidade,
não admitindo variação de normas gerais a serem praticadas pelos entes federativos.
 De outro lado, os estados, o Distrito Federal e os municípios podem, também, editar normas
sobre a matéria, desde que não sejam gerais. Nesse sentido, os referidos entes podem editar legislação
suplementar para definir as condições especiais de contratação, no limite das suas competências, em
observância das regras gerais.

Licitação como regra constitucional

O art. 37 da CF determina que:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,

compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.

Tem-se, portanto, a licitação como regra. Apenas excepcionalmente, o procedimento

licitatório pode ser considerado dispensável, dispensado ou inexigível.
Lembre-se: apesar de a contratação direta não ser precedida de licitação, isso não quer dizer
que os princípios – adiante comentados – não devam ser aplicados. As contratações sem licitação
também devem ser eficientes, econômicas, isonômicas, éticas e transparentes.

Contexto para edição do novo marco regulatório das contratações

públicas
Quando da sua edição, no início da década de 1990, a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993,
– antecessora da Lei nº 14.133/21 –, era o único diploma legal que tratava do tema das licitações e
dos contratos administrativos. Contudo o engessamento na prática administrativa ocasionado pelo
formalismo excessivo da lei revelou, aos poucos, a necessidade de adaptação do seu conteúdo.
Dessa forma, várias leis sobre a mesma temática passaram a ser editadas, a saber: a Lei de
Concessões (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995); a Lei do Pregão (Lei nº 10.520, de 17
de julho de 2002); a Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de
2004); a Lei das Contratações de Serviços de Publicidade (Lei nº 12.132, de 17 de dezembro
de 2009); a Lei do Regime Diferenciado de Contratação (Lei nº 12.462, de 4 de agosto de
2011); e a Lei das Estatais (Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016), formando microssistemas
de contratações públicas.

6
 O vasto arcabouço normativo para tratar do mesmo tema fomentou as críticas por parte da
doutrina especializada à Lei nº 8.666/93, especialmente porque aquela, que deveria ser a Lei Geral
de Licitações, estaria desatualizada diante das novas demandas e realidades que se impuseram ao
setor público brasileiro.
Tal esvaziamento externo, causado pela criação de diversos regimes de contratações setoriais
que existiam paralelamente à referida norma, tornou evidente a necessidade de um novo diploma
normativo que pudesse sistematizar os aspectos procedimentais trazidos pelas leis esparsas sobre o
assunto, ao menos no que diz respeito às “contratações comuns” da Administração Pública, além
de superar os entraves burocráticos experimentados pela antiga lei.
Nesse contexto, foi editada a Lei nº 14.133/21, que é a norma geral de licitação e contratação,
que será estudada no presente curso.

Princípios aplicáveis
Conforme explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o princípio jurídico diz respeito a uma

norma indicativa de conduta, uma vez que a sua principal finalidade consiste
apenas em assinalar um valor ou um fim, genericamente enunciado, que
deva ser especificamente alcançado, não importando em que grau satisfativo,
por todas as leis (preceitos ou regras), normas concretamente preceptivas que
deles se derivem (MOREIRA NETO, 2014, p. 76).

Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência têm

fundamento no art. 37 da CF. Apresentam, portanto, status de princípios constitucionais.
Além desses já listados, também foram previstos expressamente no art. 5º da Lei nº 14.133/21
os seguintes princípios, sendo alguns destes setoriais, ou seja, dizem respeito ao procedimento
licitatório ou ao regime contratual: do interesse público; da probidade administrativa; da igualdade;
do planejamento; da transparência; da eficácia; da segregação de funções; da motivação; da vinculação
ao edital; do julgamento objetivo; da segurança jurídica; da razoabilidade; da competitividade; da
proporcionalidade; da celeridade; da economicidade; e do desenvolvimento nacional sustentável, os
quais serão vistos a seguir.
A parte final do art. 5º da lei menciona, ainda, as disposições da Lei de Introdução às Normas
do Direito Brasileiro (Lindb), na tentativa de conferir uma visão mais contextualista e
consequencialista à interpretação dos dispositivos que regem as contratações públicas.

7
Princípios constitucionais

Princípios da legalidade e da juridicidade

Os agentes públicos estão vinculados à lei de uma forma mais assujeitada do que os
particulares, que têm mais liberdade na sua atuação. É usual que seja mencionado que a
Administração deve atuar de acordo com autorização legal, enquanto os particulares podem fazer
tudo aquilo que a lei não proíba.
Entretanto o fato é que, atualmente, expande-se a ideia de legalidade para juridicidade. Com
base nesse entendimento, o administrador, além da lei, também poderia justificar os seus atos com
fundamento nos princípios e no próprio Direito 1.

Princípio da impessoalidade
Os agentes públicos não podem pautar a sua atuação em interesses pessoais, nem para
prejudicar ou para favorecer determinado particular nas licitações ou em contratos. A sua ação deve
sempre mirar o interesse público.

Princípio da moralidade
O princípio da moralidade representa o padrão ético que se espera dos agentes públicos e dos
licitantes, informando vários institutos atinentes ao controle da Administração Pública, mas não
somente isso.
A moral administrativa, nos dizeres de Moreira Neto (2014, p. 102),

é orientada por uma diferença prática entre a boa e a má administração. Para

que o administrador pratique uma imoralidade administrativa, basta que
empregue seus poderes funcionas com vistas a resultados divorciados do
específico interesse público a que deveria atender. Por isso, além da hipótese
de desvio de finalidade, poderá ocorrer imoralidade administrativa nas
hipóteses de ausência de finalidade e de ineficiência grosseira da ação do
administrador público, em referência à finalidade que se propunha atender.

1
Conforme nos ensina Moreira Neto (2014, p. 85): “O princípio da juridicidade, como já o denominava Adolf Merkl, em 1927,
engloba, assim, três. O princípio da juridicidade corresponde ao que se enunciava como um ‘princípio da legalidade’, se
tomado em sentido amplo, ou seja, não se o restringindo à mera submissão à lei, como produto das fontes legislativas,
mas de reverência a toda a ordem jurídica”.

8
Princípio da publicidade
O princípio da publicidade obriga que os atos e os contratos da Administração Pública sejam
públicos. É por meio da publicidade que os licitantes e os contratados sabem da ocorrência dos atos
praticados. Além disso, a publicação dos atos viabiliza a transparência e o controle dos atos do poder
público pela sociedade.

Princípio da eficiência
O princípio da eficiência consiste na exigência de que o gestor público utilize da melhor
forma possível os recursos disponíveis, relacionando-se, pois, com o dever de obtenção dos melhores
resultados ao menor custo possível.

Princípios mencionados pela Lei nº 14.133/21 e princípios setoriais

Princípio do interesse público

O princípio do interesse público visa orientar a atuação administrativa à finalidade
pretendida. Para a visão tradicional, estaria associado sempre à realização de interesses coletivos,
porém o entendimento mais atual e consentâneo com a constitucionalização de direitos
fundamentais define que o interesse público será o resultado da ponderação, a depender das
circunstâncias em concreto, entre interesses particulares e coletivos.

Princípio da probidade administrativa

O princípio da probidade administrativa guarda direta relação com a noção de moralidade,
estando vinculado à exigência de honestidade do administrador público para com a coisa pública.
Dessa forma, esse princípio diz respeito ao dever de qualquer agente público de zelar pelo
erário, abstraindo-se da prática de atos que importem enriquecimento ilícito, dano ao patrimônio
público ou impliquem violação aos princípios que regem a Administração.

Princípio da igualdade
O princípio da igualdade exige que todos os licitantes sejam tratados sem qualquer
discriminação injustificável, estando resguardada, contudo, a diferenciação legitimamente realizada.
Nesse sentido, por exemplo, as microempresas e as empresas de pequeno porte ostentam tratamento
diferenciado nas licitações em razão de a própria CF ter-lhes assegurado posição desigual.

9
Princípio do planejamento
O princípio do planejamento se traduz na ideia de que caberá ao gestor se cercar de mecanismos
que permitam trazer maior detalhamento, precisão e previsibilidade para o procedimento licitatório,
de forma a obter resultados mais eficientes e contratações mais satisfatórias. O objetivo é que seja
definida com maior precisão a “solução” para uma determinada demanda, avaliando todas as
providências necessárias ao atendimento do interesse público.

Princípio da transparência
O princípio da transparência se encontra atrelado ao princípio da publicidade, trazendo a
ideia de visibilidade à atuação do administrador público, possibilitando, por conseguinte, a
sindicabilidade dos seus atos.

Princípio da eficácia
O princípio da eficácia trata da relação entre os objetivos pretendidos e aqueles
efetivamente alcançados, ou seja, no âmbito das licitações se refere ao alcance da meta final
almejada, que é a contratação.

Princípio da segregação de funções

O princípio da segregação de funções demanda que os atos praticados pelos agentes no
decurso da licitação, assim como da execução contratual, não sejam conduzidos de forma
centralizada, mas, sim, por diversos agentes, visando aprimorar a gestão e o controle, evitando, por
conseguinte, a concentração de poder.

Princípio da motivação
O gestor público deve sempre motivar os atos nas licitações, apresentando as razões de fato e
de direito que justificaram a realização daquele ato, o que é essencial para fins de controle dos atos
da Administração e indispensável ao exercício da ampla defesa e do contraditório pelos particulares.

Princípio da vinculação ao edital

O edital funciona como “a lei interna da licitação”, assim como o aviso de contratação direta
deve direcionar a atuação administrativa, de modo que vincula tanto a Administração Pública como
os proponentes. O edital deve ser elaborado a partir dos parâmetros fixados no art. 25.

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Princípio do julgamento objetivo
Os critérios adotados no procedimento licitatório para julgar as propostas devem ser
estritamente objetivos. Quando a licitação é realizada a partir do critério de menor preço, a
objetividade é sempre atendida, cabendo atenção maior no atendimento desse princípio na
aplicação dos tipos da técnica ou da técnica e preço, eis que a definição dos parâmetros para julgar
os aspectos técnicos da proposta não pode comportar qualquer grau de subjetividade.

Princípio da segurança jurídica

O princípio da segurança jurídica é considerado pilar axiológico extraído da concepção de
Estado de Direito, podendo ser analisado sob duas vertentes: (i) objetiva, segundo a qual visa
conferir estabilidade ao ordenamento jurídico; e (ii) subjetiva, também chamado de confiança
legítima, que traz como ideia básica a proteção da legítima expectativa do particular em face do
comportamento da Administração Pública.

Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade

Apesar das suas origens distintas, tendo o primeiro surgido com inspiração no direito norte-
americano e o segundo advindo da ideia de Estado de Direito do direito germânico, esses princípios
são tratados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) como fungíveis, estando ligados à ideia de
justiça, de racionalidade e de rejeição aos atos arbitrários por parte do poder público.

Princípio da competitividade
O princípio da competitividade é setorial e um dos mais importantes no universo das
licitações, eis que visa a seleção da proposta mais vantajosa possível, presumidamente obtida pela
disputa entre os concorrentes. Quanto mais competitiva for a licitação, maior o número de
potenciais de licitantes e maior a chance de alcançar melhores propostas. O edital não deve,
portanto, conter cláusulas que restrinjam injustificadamente a competição entre os licitantes.

Princípio da celeridade
O princípio da celeridade vem no contexto de superar o formalismo excessivo da lei anterior
e trazer maior dinamismo procedimental, sempre que possível, às licitações e aos contratos.

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Princípio da economicidade
O princípio da economicidade guarda relação com a eficiência e resulta do dever de alcançar
a melhor relação custo-benefício nas contratações públicas. Economicidade não é sinônimo de
contratação do objeto ao menor custo possível. De nada adianta, por exemplo, comprar produtos
mais baratos, mas que não sejam duráveis ou que sejam de baixa qualidade.

Princípio do desenvolvimento nacional sustentável

O princípio da sustentabilidade guarda direta relação com a proteção do meio ambiente,
conforme expressamente previsto no art. 225 da CF, mas não está relacionado somente ao
patrimônio ecológico. Este princípio impõe que o aproveitamento dos recursos também seja
observado sob o viés econômico e social, de modo perene. Impõe o dever de se considerar tal
preocupação quando da estruturação de uma licitação.
Nem sempre basta exigir a proposta mais vantajosa apenas do ponto de vista econômico. O edital
pode determinar que os licitantes apresentem propostas para bens que sejam ambientalmente
sustentáveis, ainda que sejam mais caros, ou determinar o aproveitamento da mão de obra local. Essas
exigências, no entanto, devem sempre ser objeto de justificação.

Objetos das licitações

Conceito
O objeto da licitação deve corresponder ao objeto do contrato a ser celebrado pela
Administração Pública. É, seguramente, o elemento mais importante de uma licitação e a cláusula
mais relevante do contrato, pois será a partir da definição do objeto que serão previstos os padrões
de qualidade e de quantidade desejados.
O objeto deve ser descrito pelo estudo técnico preliminar, pelo termo de referência, pelo
anteprojeto e pelo projeto básico ou projeto executivo, documentos que devem contemplar os
contornos de especificação e os aspectos técnicos definidores, sendo certo que uma licitação, para
ser exitosa, depende de uma eficiente e adequada descrição do objeto. Por isso licitação não é um
tema exclusivamente jurídico, mas essencialmente multidisciplinar.
Os objetos mais comuns são: obras e serviços de engenharia, serviços, compras e alienações.
Passa-se a examinar cada um deles.

12
Obras e serviços de engenharia
O art. 6º, XII, define obra como sendo

toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões
de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por
meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um
todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial
das características originais de bem imóvel.

Deve-se destacar que o detalhamento da conceituação trazido pela nova lei visou evidenciar
a tão controvertida diferenciação entre obra e serviço de engenharia, o que, sob a égide da lei
passada, mais sucinta 2, era apenas discutido sob o ponto de vista técnico.
Tanto foi assim que a lei tratou de definir também serviço de engenharia, prevendo no seu
art. 6º, XXI, que seria

toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada

utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que,
não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII
do caput deste artigo, são estabelecidas, por força de lei, como privativas
das profissões de arquiteto e engenheiro ou de técnicos especializados, que
compreendem: a) serviço comum de engenharia: todo serviço de
engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em
termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de
adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características
originais dos bens; b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua
alta heterogeneidade ou complexidade, não pode se enquadrar na definição
constante da alínea “a” deste inciso.

Nesse aspecto – e, mais uma vez, em consonância com o que a doutrina e a jurisprudência
previam –, a lei classificou os serviços de engenharia em comum e especial, possibilitando a adoção
de pregão, no primeiro caso.
Toda obra e todo serviço de engenharia dependem da elaboração prévia de um projeto básico
e de um projeto executivo, cuja definição é referida no art. 6º, XXV e XXVI, da Lei de Licitações.

2
Segundo a Lei nº 8.666/93, no seu art. 6º, obra era definida como “toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou
ampliação, realizada por execução direta ou indireta”.

13
 A lei autorizou que, na contratação integrada (art. 6º, XXXII), o contratado elaborasse o
projeto básico, cabendo à Administração Pública apenas a elaboração de um anteprojeto (art. 6º,
XXIV). Contudo a adoção de tal regime é excepcional, destinada apenas àqueles casos em que o
particular detenha mais expertise para fazê-lo.
O sucesso de uma obra está diretamente ligado à capacidade de planejamento e da elaboração
de projetos básico e executivo, que devem ser bem estruturados tecnicamente. Se a Administração
não dispuser de quadros de servidores para elaborar esses projetos, poderá realizar licitação para
contratar os projetos e, posteriormente, outra licitação para a execução da obra.

Serviços
Os serviços são definidos no art. 6º, XI, como “atividade ou conjunto de atividades destinadas
a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração”.
Além disso, a nova lei tratou de detalhar também as espécies dentro do gênero “serviços”, sendo
elas: (i) serviços comuns (art. 6º, XIII); (ii) serviços especiais (art. 6º, XIV); (iii) serviços contínuos
(art. 6º, XV); (iv) serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra (art. 6º, XVI); (v)
serviços não contínuos ou por escopo (art. 6º, XVII); (vi) serviços técnicos especializados de natureza
predominantemente intelectual (art. 6º, XVIII); e (vii) serviço de engenharia (art. 6º, XXI), sendo
este último dividido, ainda, em comum e especial, conforme visto.
A técnica de contratar serviços externos é conhecida como terceirização, a qual se fundamenta
em três ideias centrais: (i) delegar para um particular que apresente expertise e conhecimento para
executar aquele objeto; (ii) reduzir custos em relação à prestação direta pela Administração Pública;
e (iii) conferir maior eficiência na execução do serviço.
Os serviços deverão ser descritos e detalhados no estudo técnico preliminar e no termo de
referência, que deverá definir o seu escopo, quantitativo, padrão de qualidade e demais
características que viabilizem a compreensão do objeto.

Compras
O art. 6º, X, conceitua as compras como “aquisição remunerada de bens para fornecimento
de uma só vez ou parceladamente, considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30
(trinta) dias da ordem de fornecimento”.
A Administração Pública, para cumprir as suas finalidades públicas, adquire os mais variados
bens. Mais uma vez, é fundamental que o bem a ser comprado seja objeto de um estudo técnico
preliminar e um termo de referência bem elaborados. Não adianta comprar um objeto apenas por ser
mais barato se este não se prestar a atender à economicidade e à eficiência esperadas.

14
 Para evitar essas armadilhas de comprar bens “baratos”, mas que não são funcionais e eficientes,
a licitação pode exigir: (i) amostra; (ii) marca; e (iii) ser precedida de processo de padronização.
A amostra pode ser uma etapa da licitação na qual se exigirá, apenas do licitante
provisoriamente vencedor, a demonstração de que o seu produto atende aos requisitos previstos no
Termo de Referência, conforme preconizam os arts. 17, § 3º, e 41, II.
A exigência de indicação de marca também pode ser utilizada como ferramenta para a
Administração Pública estabelecer um padrão de qualidade, na forma do art. 41, I, desde que, de
forma devidamente justificada: (i) haja necessidade de padronização; (ii) haja necessidade de
compatibilização com os padrões já adotados pela Administração; (iii) quando determinada marca,
comercializada por mais de um fornecedor, for a única capaz de atender às necessidades públicas; e
(iv) para servir como referência, quando o objeto pretendido puder ser mais facilmente identificado
ao se invocar a marca.

Alienações
Diferentemente dos objetos anteriores, a lei não definiu alienação no art. 6º, tendo o tema
sido tratado em capítulo próprio, pelos arts. 76 e 77.
Ao contrário das compras, as alienações envolvem a transferência da propriedade de um bem
público, sendo a venda do bem a modalidade mais comum. Apenas os bens públicos dominais –
aqueles que não têm uma vinculação com algum interesse público – é que podem ser alienados,
sendo vedada a alienação dos bens públicos especiais e os bens públicos de uso comum 3.
O art. 76 exige que toda alienação de bens da Administração deva atender aos seguintes
requisitos: (i) interesse público devidamente justificado; e (ii) precedência de prévia avaliação do
bem a ser alienado.
Se o bem for imóvel, deverá ter prévia autorização legislativa para que os órgãos da
Administração Pública, as autarquias e as fundações possam proceder à alienação além de avaliação
prévia do imóvel e licitação na modalidade leilão. Essa autorização legislativa pode ser genérica ou
específica, dependendo de como cada ente público – União, estados, Distrito Federal e municípios
– regula a matéria. Em algumas situações, a licitação para alienação poderá ser dispensada.
Quando o bem for móvel, a teor do disposto no inciso II do mesmo artigo, apenas duas
condições são exigidas: (i) avaliação prévia; e (ii) realização de licitação, que poderá ser dispensada
em alguns casos.

3
Código Civil (CC), Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal,
estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Parágrafo
único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público a que se tenha dado estrutura de direito privado. Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso
especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

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Modalidades de licitação
Modalidades de licitação são as distintas formas de organizar os procedimentos licitatórios.
O art. 28 prevê cinco modalidades de licitação, a depender da natureza do objeto a ser prestado: (i)
pregão; (ii) concorrência; (iii) concurso; (iv) leilão; e (v) diálogo competitivo.
Passa-se a examinar as principais características de cada uma delas.

Pregão
O pregão, anteriormente disciplinado pela Lei nº 10.520/02, passou a ser disciplinado pela
Lei nº 14.133/21 juntamente com as demais modalidades licitatórias.
O art. 6º, XLI da lei conceitua pregão como a “modalidade de licitação obrigatória para
aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o
de maior desconto”.
A Lei de Licitações tratou também de definir que bens e serviços comuns: aqueles “cujos
padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais de mercado”. A título de exemplo, seria possível mencionar a contratação por
pregão de serviços de limpeza ou para a compra de material de escritório, para os quais tal
modalidade seria obrigatória, na forma do dispositivo acima transcrito.
Como já dito, também fora incluída no objeto do pregão a possibilidade de contratação de
serviços de engenharia, desde que sejam comuns.
Por fim, o art. 17, no seu § 2º, determina que este deverá ser realizado, preferencialmente,
sob a forma eletrônica.

Concorrência
O disposto no inciso XXXVIII do art. 6º define a concorrência como

modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de obras

e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento
poderá ser: a) menor preço; b) melhor técnica ou conteúdo artístico; c) técnica
e preço; d) maior retorno econômico; e) maior desconto.

Diferentemente da disciplina anterior – que definia a modalidade licitatória de acordo

com o valor do objeto – o atual comando normativo faz referência à própria natureza do objeto
a ser contratado.
Além disso, o seu rito, assim como o do pregão, segue o procedimento comum previsto pelo
art. 17 c/c com o art. 29: em regra, primeiro será realizado o julgamento das propostas e, somente
após, a habilitação dos licitantes.

16
 Essa inversão de fases torna a licitação mais eficiente e racional, pois não se faz necessário
examinar a documentação de todos os licitantes, permitindo, por conseguinte, que a licitação
transcorra em período menor.
A sua fase recursal é única, englobando julgamento e habilitação, conforme previsão do art.
165, § 1º, II, o que representa um importante mecanismo de celeridade ao processo licitatório.

Concurso
De acordo com o art. 6º, XXXIX, concurso é a “modalidade de licitação para escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou
conteúdo artístico, e para concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor”.
O cabimento da modalidade concurso – que nada tem a ver com concurso público para o
provimento de servidores em cargos públicos – se deve ao fato de o objeto ser um trabalho técnico,
científico ou artístico.
A lei, no seu art. 30, determina que o procedimento do concurso deve ser precedido de edital,
que deverá indicar: (i) a qualificação exigida dos participantes; (ii) as diretrizes e a forma de
apresentação do trabalho; e (iii) as condições de realização do concurso e os prêmios a serem
concedidos ao licitante vencedor.
Imagine-se, por exemplo, uma licitação para escolher o melhor projeto para urbanização de
um município. Nesse caso, a modalidade concurso será a mais adequada, sendo demandado o
julgamento por técnicos especializados naquela matéria.

Leilão
O art. 6º, XL, conceitua o leilão como a “modalidade de licitação para alienação de bens
imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance”.
No leilão, interessa para a Administração receber o maior valor possível pela alienação do
bem, com o lance devendo ser igual ou superior ao valor da avaliação.
Segundo consta no art. 76, o leilão é a modalidade mais adequada para a alienação de
quaisquer bens da Administração Pública, sejam móveis, sejam imóveis.

Diálogo competitivo
O diálogo competitivo é a única modalidade licitatória realmente inédita, tendo como
inspiração procedimento do Direito europeu.

17
 Segundo consta no art. 6º, XLII, trata-se de

modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras em

que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente
selecionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma
ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os
licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos.

Essa modalidade se destina, pois, àquelas contratações em que o particular tenha maior
expertise para definições técnicas, envolvendo inovações tecnológicas ou complexas, nos moldes
do art. 32.
A ideia, portanto, é que o objeto seja definido pela Administração a partir de contribuições
dos particulares, sendo cabível para os casos em que as necessidades públicas são conhecidas, mas
as soluções não.
Dessa forma, após dialogar com os parceiros privados, caberá à Administração delinear de
forma mais concreta os seus interesses e estipular critérios objetivos para a seleção da proposta mais
vantajosa e apta a alcançar aquela finalidade.
Importa mencionar, ainda, a possibilidade de participação dos órgãos de controle nesses
diálogos competitivos, a fim de conferir maior legitimidade ao processo, além de minorar possíveis
questionamentos quanto aos contratos celebrados na sua decorrência.

Instrumentos auxiliares
O art. 28, § 1º, estabelece a possibilidade da adoção de procedimentos auxiliares à licitação,
na forma do art. 78: (i) credenciamento; (ii) pré-qualificação; (iii) procedimento de manifestação
de interesse; (iv) sistema de registro de preços; e (v) registro cadastral.

Credenciamento
Conforme previsão do art. 79, o credenciamento deve ser realizado quando: (i) a contratação
for paralela e não excludente, ou seja, caso em que a escolha de um licitante não implicará a
preterição de outro, sendo possível a realização de contratações simultâneas; (ii) com seleção a
critério de terceiros, hipótese em que a escolha do licitante a ser contratado será realizada pelo
próprio beneficiário da prestação; e (iii) contratação em mercados fluidos, quando a variação
constante do valor da prestação for impedimento à seleção por meio de licitação.
Nesse sentido, o cadastro deverá ser mantido permanentemente aberto aos interessados e com
critérios objetivos de distribuição de demanda, no caso de impossibilidade de contratação imediata e
simultânea de todos os interessados (art. 79, parágrafo único, I e II).

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Pré-qualificação
A pré-qualificação foi prevista no art. 80 e consiste em procedimento que se destina a
viabilizar a antecipação da análise de requisitos técnicos que serão necessários em um futuro
procedimento licitatório.
Segundo o § 8º do mesmo dispositivo, a pré-qualificação tem validade de um ano,
podendo ser atualizada, bem como deverá observar o prazo de validade dos documentos
apresentados pelos interessados.

Procedimento de manifestação de interesse

O procedimento de manifestação de interesse, previsto no art. 81, refere-se à sistemática de
contratação que envolve o diálogo entre a Administração Pública e o parceiro privado na obtenção
de projetos que poderão subsidiar futuras contratações.
A lógica desse procedimento é a implementação de algum empreendimento para o qual o
poder público não detenha expertise ou que, apesar de tê-lo, queira sondar o mercado sobre
possíveis modelagens para o futuro contrato.
É interessante notar a ausência de restrição legal à participação do idealizador no possível
futuro procedimento licitatório. Além disso, caso não vença a licitação instaurada com base no seu
projeto, terá direito a ser ressarcido pelo vencedor do certame, na forma do art. 81, § 2º, IV.

Sistema de registro de preços

O sistema de registro de preços é uma metodologia de racionalização das contratações que
permite que o órgão administrativo licite apenas quando for necessário.
Conceitualmente, é o conjunto de procedimentos para o registro formal de preços relativos à
prestação de serviços, à aquisição de bens, bem como a obras e serviços de engenharia para
contratações futuras. Não se trata, pois, de uma modalidade de licitação.
A racionalidade do seu procedimento consiste em se processar apenas uma licitação,
registrando-se o preço de determinado serviço ou produto, e, com base nesse registro, os órgãos
promovem as contratações, quando necessário.
Várias são as vantagens do sistema de registro de preços, cabendo citar as mais relevantes: (i)
a redução da multiplicidade de licitações; (ii) redução da burocracia e dos custos; (iii) celeridade das
contratações administrativas; (iv) redução dos custos relativos à manutenção de estoques e aos
prazos de validade dos produtos; e (v) economicidade em razão do ganho de escala, eis que apenas
um órgão realiza o procedimento licitatório em nome de vários outros, consolidando o quantitativo
total pretendido por todos os órgãos participantes.

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 Os principais atores do sistema de registro de preços são: (i) órgão gerenciador, que é o
responsável pela condução do conjunto dos procedimentos licitatórios e pelo gerenciamento da ata
de registro de preços decorrente; (ii) órgãos participantes, que se associam ao referido sistema e
integram a ata de registro de preços; e (iii) órgãos não participantes, também chamados de “carona”,
que não participam dos procedimentos iniciais da licitação, mas podem aderir à ata de registro de
preços desde que cumpridas as condições exigidas.
Em linhas gerais, pelo sistema de registro de preços, após a declaração do vencedor, o órgão
gerenciador prepara uma ata com o lançamento do nome do fornecedor, o produto ou serviço e o
preço respectivo e, a partir de então, podem ser celebrados os contratos pelos órgãos participantes
durante o prazo de validade da ata. Trata-se, portanto, de um regime de contratação coletiva dos
órgãos e das entidades de determinado ente público 4.
Dessa forma, a licitação não se exaure com uma única contratação, e a Administração se valerá
dos preços registrados tantas vezes quantas o desejar, contanto que as contratações sejam efetivadas
de acordo com os limites, os prazos e as condições estabelecidos no edital.
É preciso destacar, nesse aspecto, que há limites quantitativos a serem observados, aplicados
no caso de adesão à ata, ou seja, quando o órgão não tiver participado da licitação para o registro
de preços. Nesse caso, cada órgão não participante poderá contratar no limite máximo de “50%
dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços
para o órgão gerenciador e órgãos participantes” (art. 86, § 4º).
A outra limitação deve ser administrada pelo órgão gerenciador, na medida em que deve
atentar que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na
totalidade, o dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão
gerenciador e os órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes
que aderirem (art. 86, § 5º).

Registro cadastral
O registro cadastral está regulado pelos arts. 87 e 88 e consiste em cadastro unificado
contendo informações sobre a qualificação dos licitantes, assim como anotações feitas pela
Administração sobre o cumprimento de obrigações em contratos firmados, disponível no Portal
Nacional de Contratações Pública (PNCP), tendo como objetivo unificar os dados disponíveis e
facilitar a consulta pelo poder público (art. 88, § 3º).

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Exemplo recorrente é a aquisição de material de expediente. O órgão gerenciador realiza o pregão com vários itens
necessários à execução das atividades públicas – caneta, lápis, borracha, bailarina –, indicando quem são os órgãos
participantes. Após a declaração do(s) adjudicatário(s) de cada item, ficam registrados os respectivos preços em uma ata
de registro de preços. Durante o prazo de validade dessa ata, o órgão participante pode realizar a sua aquisição na medida
da sua necessidade, emitindo as notas de empenho de acordo com as requisições ao longo do tempo, em conformidade
com o quantitativo que estimou.

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 Além disso, o § 3º do art. 87 autoriza a realização de licitação restrita aos fornecedores
cadastrados, devendo ser permitido, porém, o cadastramento de novos dentro do período previsto
em edital para a apresentação das propostas (§ 4º do art. 87).

Conclusão
Neste curso se promoveu a contextualização da temática das licitações e das contratações
públicas no cenário jurídico, bem como foram identificados os objetos de interesse público cujo
atendimento se busca por intermédio das licitações e dos contratos daí resultantes.
Afora o conhecimento e o entendimento das regras jurídicas em questão, aprofundou-se no
estudo dos princípios fundamentais à regular realização das licitações e, por fim, foram apresentadas
as modalidades de licitação assim como os procedimentos auxiliares, entre os quais se destaca uma
forma de contratação pública de ampla utilização, denominada sistema de registro de preços.

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PROFESSORA-AUTORA
Aline Paola C. B. Camara de Almeida
Formação acadêmica
 Mestre em Direito Econômico pela Universidade Gama Filho
(UGF).
 MBA em Parcerias Público-Privadas e Concessões pela Fundação
Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP).
 Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

Experiência profissional
 Procuradora do estado do Rio de Janeiro.
 Professora dos cursos de pós-graduação da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação
Getulio Vargas (FGV Direito Rio) e dos Cursos de Educação Continuada (CEC).
 Ex-Conselheira da Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes
Aquaviários, Ferroviários e Metroviários e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro
(Agetransp).